何 劍

（廣州市白云區(qū)集體資產(chǎn)交易中心 廣東 廣州 510080）

一、集體建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)背景

集體土地按照我國(guó)憲法中的定義，是指和國(guó)家所有土地相區(qū)別，一般由農(nóng)村和城市郊區(qū)所有的土地。農(nóng)村集體建設(shè)用地在我國(guó)的土地建設(shè)中占有重要的地位，其面積約占全國(guó)總面積的67%，集體建設(shè)用地開(kāi)發(fā)的好壞將直接影響到全國(guó)建設(shè)用地的利用情況。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，尤其是一些人才大量流入量大的城市，土地越發(fā)緊張，如果能開(kāi)發(fā)集體建設(shè)用地，將會(huì)極大地緩解這一供需矛盾，為城市發(fā)展提供空間。以廣東省為例，廣東省在城市存量用地開(kāi)發(fā)方面一直都在全國(guó)前列，多年來(lái)一直致力于通過(guò)土地產(chǎn)權(quán)制度改革，推動(dòng)集體建設(shè)用地增效。雖然有所成效，但是集體建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)之路依然步履艱難，集體建設(shè)用地開(kāi)發(fā)問(wèn)題亟需解決。2019年8月26日，新土地法修改通過(guò)后，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是農(nóng)村集體土地，被重新定義為“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”，從不允許買(mǎi)賣(mài)變成可以買(mǎi)賣(mài)的商品。這是一個(gè)具有歷史意義的事件，將給農(nóng)民群體帶來(lái)直接的收益，同時(shí)也給從事房地產(chǎn)業(yè)與建筑業(yè)的人一種新型的可以交易的土地商品，從而創(chuàng)造出新的財(cái)富增長(zhǎng)機(jī)會(huì)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為我國(guó)一項(xiàng)重要發(fā)展戰(zhàn)略，越來(lái)越受到黨中央的高度重視。國(guó)家成立鄉(xiāng)村振興局，標(biāo)志著自我國(guó)脫貧攻堅(jiān)取得階段性勝利后，鄉(xiāng)村振興工作進(jìn)入常態(tài)化發(fā)展階段。作為提高農(nóng)民收入的又一重要方式，集體建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)利用不僅能解決好“三農(nóng)”問(wèn)題，鞏固脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的成果，對(duì)支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展具有重要意義，而且也有利于提高農(nóng)村集體土地的利用效率，最大化滿足農(nóng)村百姓靠種地謀生的美好愿景。

二、集體建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)類(lèi)型

（一）開(kāi)發(fā)租賃住房

隨著全國(guó)各地房?jī)r(jià)的溝通，政府需要提供更多的租賃住房以緩解住房供需矛盾。集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房相比國(guó)有土地而言可利用面積更大，國(guó)家于2017年開(kāi)始在全國(guó)13個(gè)城市開(kāi)展了集體土地建設(shè)租賃住房的試點(diǎn)。2019年這一試點(diǎn)城市擴(kuò)大到18個(gè)，村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織可以選擇自行開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)，或者通過(guò)聯(lián)營(yíng)、入股等方式，建設(shè)運(yùn)營(yíng)集體租賃住房。以廣東省佛山市南海區(qū)為例，該區(qū)通過(guò)在全市發(fā)布政策性文件，規(guī)定符合規(guī)劃、權(quán)屬清晰、用地面積超15畝、容積率大于1.5的農(nóng)村集體建設(shè)用地，可建設(shè)租賃住房，建成后只租不售，這將在一定程度上規(guī)范集體租賃住房的開(kāi)發(fā)建設(shè)及運(yùn)營(yíng)行為。廣州市2020年1月獲批的《廣州市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)實(shí)施方案》顯示，至2020年，全市計(jì)劃利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房建筑面積300萬(wàn)平方米，每年批準(zhǔn)建筑面積按100萬(wàn)平方米控制。集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，有其獨(dú)特的優(yōu)越性。它可以彌補(bǔ)國(guó)有土地建設(shè)租賃住房的有限性，有效緩解龐大的租房需求與有限的租賃房形成住房租賃市場(chǎng)的供需矛盾；有利于增加農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織收入來(lái)源的渠道；有利于豐富農(nóng)村土地管理實(shí)踐，促進(jìn)集體土地優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。這一全新的租賃房供給模式，正發(fā)揮著巨大的作用。

（二）開(kāi)發(fā)“農(nóng)家樂(lè)”

在現(xiàn)今家庭普遍擁有車(chē)輛的時(shí)代，郊區(qū)旅游受到越來(lái)越多人的追捧?！稗r(nóng)家樂(lè)”成為一種時(shí)尚。利用農(nóng)村集體建設(shè)用地開(kāi)發(fā)生態(tài)環(huán)境，種植瓜果蔬菜，發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，將其打造成為一門(mén)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)村土地在發(fā)展“農(nóng)家樂(lè)”方面有著天然的優(yōu)勢(shì)，不僅土地成本低廉，而且土地面積廣闊。將這一優(yōu)勢(shì)發(fā)揮好，成為農(nóng)村集體組織的創(chuàng)收來(lái)源，既提高了集體土地利用效能，又塑造了美麗、富饒的鄉(xiāng)村風(fēng)貌，振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）開(kāi)發(fā)商業(yè)綜合體

在集體建設(shè)用地上建設(shè)商場(chǎng)、超市等商業(yè)綜合體，是目前流行比較廣的應(yīng)用途徑之一。在集體土地上建商業(yè)有好的一面，也有不好的一面。好的方面在于集體土地通常以定期交租金的形式返還土地價(jià)值，客觀上不會(huì)要求開(kāi)發(fā)商短期套現(xiàn)，為商家提供了較低的門(mén)檻，能夠更好地“放水養(yǎng)魚(yú)”，國(guó)有土地則要求快速回收地價(jià)。而壞的方面在于對(duì)于那些有物業(yè)資產(chǎn)要求的商家并不具有太大的吸引力，而這類(lèi)商家往往是大型龍頭企業(yè)，行業(yè)號(hào)召力不可小覷。

三、集體建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)意義

（一）會(huì)帶來(lái)村民收入的增加

集體建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)最直接的意義，是有利于農(nóng)村農(nóng)民收入的增加。無(wú)論是將集體建設(shè)用地上開(kāi)發(fā)“農(nóng)家樂(lè)”還是開(kāi)發(fā)商業(yè)綜合，都可以給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來(lái)可觀的收入。當(dāng)?shù)卮迕耖_(kāi)發(fā)“農(nóng)家樂(lè)”，不用去外地打工就可以有收入，激發(fā)了農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的熱情。

（二）會(huì)對(duì)周?chē)飿I(yè)價(jià)值產(chǎn)生輻射作用

集體建設(shè)用地開(kāi)發(fā)得好，周?chē)钠渌飿I(yè)就會(huì)受此影響，也朝著好的方向發(fā)展啊，不然如果周邊的物業(yè)都是處于比較落后的狀態(tài)或是待開(kāi)發(fā)狀態(tài)，將會(huì)直接影響周邊其他物業(yè)的消費(fèi)水平。同時(shí)，集體建設(shè)用地開(kāi)發(fā)得好，其他物業(yè)也會(huì)效仿，帶動(dòng)整個(gè)地區(qū)物業(yè)價(jià)值的升值。

（三）改善交通和基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境

集體建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)，會(huì)引入優(yōu)質(zhì)開(kāi)發(fā)商。為了更好地發(fā)展商業(yè)，交通差的地方會(huì)改善好交通，公共基礎(chǔ)設(shè)施條件不好的地方會(huì)改善公共基礎(chǔ)設(shè)施，只有這些硬件條件都發(fā)展好了，商業(yè)的發(fā)展才會(huì)進(jìn)入快車(chē)道。

（四）方便人民的生活水平

集體建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)會(huì)方便人民的生活，滿足人民的日常所需。舉例而言，集體建設(shè)用地開(kāi)發(fā)建成商場(chǎng)時(shí)，周邊的村民無(wú)論是購(gòu)物還是游玩都十分方便，不用再去比較遠(yuǎn)的地方就能滿足一家人的休閑娛樂(lè)生活。

四、集體建設(shè)用地開(kāi)發(fā)的對(duì)策建議

（一）完善集體建設(shè)用地開(kāi)發(fā)的法律制度保障

雖然新《土地管理法》對(duì)內(nèi)容進(jìn)行了修訂，允許集體建設(shè)用地通過(guò)出讓、出租的方式交由單位或者個(gè)人使用。但是其他相關(guān)條例并沒(méi)有同步進(jìn)行更新，需要適時(shí)對(duì)內(nèi)容進(jìn)行更新。指導(dǎo)思想是通過(guò)制度層面允許在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，簡(jiǎn)化集體建設(shè)用地的利用手續(xù)，將集體建設(shè)用地的征收流程、分配方案等和國(guó)有建設(shè)用地區(qū)分開(kāi)，為建設(shè)用地的審批開(kāi)發(fā)制定更加易操作的實(shí)施細(xì)則。

（二）科學(xué)統(tǒng)籌，完善集體建設(shè)用地配套。

在新世紀(jì)初期集體建設(shè)用地選址不科學(xué)，導(dǎo)致集體建設(shè)用地得不到較好的開(kāi)發(fā)，集體建設(shè)用地的選擇應(yīng)當(dāng)避開(kāi)村社爭(zhēng)議地塊，選擇臨近交通樞紐、城市生活區(qū)、城市規(guī)劃新區(qū)，只有便利的交通，宜居宜業(yè)的生活環(huán)境，才能發(fā)揮集體建設(shè)用地的商業(yè)價(jià)值及居住價(jià)值。要?jiǎng)?chuàng)新舊村改造方式方法，集體建設(shè)用地開(kāi)發(fā)與城中村改造工作統(tǒng)籌推進(jìn)，擴(kuò)大了城中村舊改的規(guī)模，布局更多的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)也為集體建設(shè)用地開(kāi)發(fā)營(yíng)造了良好的周邊環(huán)境。最大限度地盤(pán)活，盤(pán)好農(nóng)村這筆土地財(cái)富。因此各相關(guān)部門(mén)必須指導(dǎo)、督促編制好鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、村莊總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。目前普遍存在集體建設(shè)用地各項(xiàng)市政公共設(shè)施及城市居民生活配備不足，在與國(guó)有土地相比較淪為二等土地，嚴(yán)重影響了農(nóng)村集體建設(shè)用地開(kāi)發(fā)，加快完善集體建設(shè)用地的公共設(shè)施配套，交通站點(diǎn)、教育醫(yī)療、綠化設(shè)施等配套，補(bǔ)齊農(nóng)村集體建設(shè)用地在發(fā)展過(guò)程的短板，使其擔(dān)當(dāng)好國(guó)有土地的補(bǔ)充角色，從而更大地發(fā)揮其土地價(jià)值。

（三）重點(diǎn)開(kāi)發(fā)集體建設(shè)用地住房租賃市場(chǎng)

國(guó)土資源部門(mén)應(yīng)組織法律專(zhuān)家，優(yōu)化利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的宏觀政策，完善宏觀制度框架，明確政策主線，提供開(kāi)發(fā)模式，穩(wěn)步推進(jìn)試點(diǎn)工作，分批次組織各類(lèi)城市開(kāi)展集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的試點(diǎn)工作。鼓勵(lì)各類(lèi)城市根據(jù)自身城市特點(diǎn)及集體建設(shè)歷史開(kāi)發(fā)狀態(tài)，探索適合本城市的集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的開(kāi)發(fā)模式；同時(shí)做好集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的試點(diǎn)的跟蹤工作，及時(shí)做好政策指導(dǎo)及政策調(diào)整工作。

試點(diǎn)城市應(yīng)切實(shí)做好集體建設(shè)用地租賃住房工程，首先組織法律專(zhuān)家，廣泛調(diào)研制定集體建設(shè)用地租賃住房市場(chǎng)，制定具體的落實(shí)政策，如《城市發(fā)展住房租賃市場(chǎng)獎(jiǎng)補(bǔ)實(shí)施辦法》《城市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)實(shí)施方案》等制度，在制度層面上進(jìn)一步規(guī)范集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的實(shí)施情況，其次，明確集體建設(shè)用地租賃住房前提條件。明確集體建設(shè)用地租賃住房的開(kāi)發(fā)流程，如辦理土地相關(guān)證照手續(xù)、完成控規(guī)調(diào)整工作及規(guī)劃報(bào)建、制定開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)方案、制定經(jīng)營(yíng)管理方案，集體建設(shè)用地各類(lèi)資料征詢意見(jiàn)，做好項(xiàng)目的開(kāi)工建設(shè)及后續(xù)的工程項(xiàng)目驗(yàn)收工作。最后為做好落后地區(qū)集體建設(shè)租賃性住房的扶持工作，試點(diǎn)城市應(yīng)建立補(bǔ)貼機(jī)制。大力發(fā)展集體建設(shè)用地租賃住房，有利于解決城市供地緊張的局面，緩解高房?jī)r(jià)帶來(lái)的城市問(wèn)題。同時(shí)集體建設(shè)用地租賃住房的出現(xiàn)，不僅可以緩解我國(guó)大中城市的住房供求矛盾，而且還可以提高農(nóng)村土地利用效率。

（四）完善集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)交易制度的綜合設(shè)計(jì)

提升集體建設(shè)用地的使用效率，應(yīng)該建立集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)機(jī)制，由政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)交易，降低市場(chǎng)主體投資集體建設(shè)用地的風(fēng)險(xiǎn)，保障取得集體建設(shè)用地，擁有合法穩(wěn)定的使用權(quán)益，為其后續(xù)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造一個(gè)安全的環(huán)境。2019年9月，國(guó)家對(duì)土地管理法修訂，全面破除了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的法律障礙，賦予集體建設(shè)用地更加靈活的使用機(jī)制。加強(qiáng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市規(guī)則和監(jiān)管措施，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地公開(kāi)交易平臺(tái)的建設(shè)及配套制度的完善。結(jié)合各地實(shí)際，建立完善農(nóng)村集體三資管理交易平臺(tái)和存量物業(yè)資產(chǎn)交易的管理機(jī)制。著力打造“三資平臺(tái)”。對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)說(shuō)，通過(guò)建設(shè)涵蓋區(qū)、鎮(zhèn)（街）、村（社）的農(nóng)村集體三資（資金、資產(chǎn)、資源）管理交易平臺(tái)，將集體建設(shè)用地通過(guò)平臺(tái)按照規(guī)定的程序，進(jìn)行公開(kāi)交易可以規(guī)避私下流轉(zhuǎn)帶來(lái)的法律風(fēng)險(xiǎn)，公開(kāi)交易還可以提升集體經(jīng)濟(jì)組織收入。