李祎恒，徐子萱

(河海大學(xué)法學(xué)院,江蘇 南京 211100))

野生動(dòng)物棲息地的生態(tài)價(jià)值日益受到重視和保護(hù)，棲息地的易破碎化使得其天然性地排斥人化自然而亟需嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)，但是現(xiàn)實(shí)中在對(duì)棲息地進(jìn)行嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)的同時(shí)，也對(duì)野生動(dòng)物棲息地范圍內(nèi)的集體土地和周邊人民的生產(chǎn)生活和企業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成了不同程度的限制。新《土地管理法》第四十五條對(duì)土地征收的公共利益首次以法律形式予以界定，其中提到由政府組織實(shí)施的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)的公共事業(yè)需要用地的，可以依法對(duì)農(nóng)民集體所有的土地實(shí)施征收。野生動(dòng)物棲息地是野生動(dòng)物賴(lài)以生存的家園，對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)也是維持生態(tài)平衡的重要部分。

就野生動(dòng)物棲息地區(qū)域內(nèi)土地這一部分而言，我國(guó)有很大一部分野生動(dòng)物棲息地系農(nóng)村土地，而農(nóng)地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，正是其生存與生活的重要保障。棲息地化的農(nóng)地由于同野生動(dòng)物活動(dòng)的緊密性與相關(guān)性差異，產(chǎn)生了不同的管制規(guī)范和制度實(shí)踐，棲息地及其周邊的農(nóng)地收益現(xiàn)金流及農(nóng)地價(jià)值受到的限制也程度不一，因此，在實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)保障方面也應(yīng)當(dāng)采取區(qū)別化的補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)新《土地管理法》新增的第四十五條將生態(tài)環(huán)境保護(hù)明確為土地征收的公共利益之一的規(guī)定，推知國(guó)家可以基于公共利益的需要，通過(guò)征收權(quán)取得原來(lái)集體所有的土地的所有權(quán)并給予原財(cái)產(chǎn)權(quán)人公平合理的補(bǔ)償，這也就是一般意義上征收的概念。然而，野生動(dòng)物棲息地的概念中除了土地，往往還有更大范圍的包括水資源、地下資源等在內(nèi)的龐大的立體的多重元素結(jié)合，體現(xiàn)出不同于一般土地保護(hù)的復(fù)合性。所以在實(shí)踐中，不同野生動(dòng)物棲息地因此還有另一種常見(jiàn)的做法。由于保護(hù)社會(huì)公眾所共同享有的生態(tài)價(jià)值的同時(shí)，國(guó)家對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)施加一定的限制，而這種對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)人的限制顯然已經(jīng)超越了一般的管制，可是國(guó)家在行為方式上卻不以取得所有權(quán)為目的，但是基于對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)仍然給予合理補(bǔ)償，即管制性征收。實(shí)踐中具體有哪些限制的情形呢，其中各類(lèi)型農(nóng)地被動(dòng)棲息地化過(guò)程中所涉及到的利益衡量是討論是否能夠構(gòu)成管制性征收的前提，而構(gòu)成了管制性征收必然帶來(lái)私人利益的減損，因此帶來(lái)農(nóng)地被動(dòng)棲息地化的過(guò)程中，補(bǔ)償作為一種替代性公益，在實(shí)踐中也需要根據(jù)農(nóng)地類(lèi)型的不同而分別討論。

1 農(nóng)地棲息地化后財(cái)產(chǎn)權(quán)限制情形類(lèi)型化

當(dāng)前我國(guó)法律對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，主要是針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，但是社會(huì)發(fā)展至今，理論上普遍對(duì)此作擴(kuò)大化解釋?zhuān)▽?duì)有形的和法律創(chuàng)造的“物”的財(cái)產(chǎn)關(guān)系[1]的限制。而對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的范疇也由一開(kāi)始的以所有權(quán)為核心，逐步演進(jìn)為總體財(cái)產(chǎn)的廣義解釋?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第十三條規(guī)定，國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。2004年的《憲法修正案》第二十條也同時(shí)規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)現(xiàn)征收或者征用并給予補(bǔ)償。這與二十世紀(jì)開(kāi)始西方財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的觀點(diǎn)由“個(gè)人自由主義”向“社會(huì)利益”轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)具有一致性[2]。土地管制下的管制性征收問(wèn)題是野生動(dòng)物棲息地生態(tài)保護(hù)中財(cái)產(chǎn)權(quán)受到限制的典型情形之一。同時(shí)，管制性征收的問(wèn)題也不僅僅存在于靜態(tài)化的土地管制的前提下，在動(dòng)態(tài)化的野生動(dòng)物活動(dòng)中同樣也有管制性征收問(wèn)題，比如實(shí)現(xiàn)狩獵權(quán)過(guò)程中對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)本來(lái)規(guī)劃和未來(lái)發(fā)展造成的阻礙。以生態(tài)保障需求和財(cái)產(chǎn)權(quán)保障需求為出發(fā)點(diǎn)，確定財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的程度，是衡量野生動(dòng)物棲息地生態(tài)保護(hù)是否構(gòu)成管制性征收的前提要件。根據(jù)土地開(kāi)發(fā)方式的不同，現(xiàn)實(shí)中對(duì)農(nóng)地棲息地化后財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生限制的情形主要有禁止開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和優(yōu)化開(kāi)發(fā)。

1.1 禁止開(kāi)發(fā)區(qū)

禁止開(kāi)發(fā)是指禁止那些與區(qū)域主體功能定位不符合的開(kāi)發(fā)活動(dòng)，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)多為生態(tài)脆弱區(qū)域，資源的承載力不堪重負(fù)，區(qū)域內(nèi)的農(nóng)地不允許經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，受到完全的管制。主要包括自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家森林公園等。比如2020年年初，北京城區(qū)根據(jù)調(diào)查情況將建立城區(qū)動(dòng)植物棲息地保護(hù)名錄，并按照保護(hù)價(jià)值劃分為高保護(hù)價(jià)值、中保護(hù)價(jià)值、低保護(hù)價(jià)值三類(lèi)保護(hù)地。對(duì)于高保護(hù)價(jià)值棲息地，將劃出保育區(qū)，限制人類(lèi)活動(dòng)，讓野生動(dòng)植物自由棲息。

1.2 限制開(kāi)發(fā)區(qū)

限制開(kāi)發(fā)區(qū)嚴(yán)禁生態(tài)用地改變用途，但未完全脫離工業(yè)化進(jìn)程，并支持當(dāng)?shù)刭Y源性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，主要包括的是水土流失區(qū)、特定農(nóng)田保護(hù)區(qū)、保護(hù)環(huán)境重點(diǎn)工程等[3]。如《水土保持法》中所規(guī)定的，禁止毀林毀草開(kāi)墾，禁止在25°以上陡坡地種植農(nóng)作物；對(duì)水源涵養(yǎng)林、水土保持林、防風(fēng)固沙林等防護(hù)林只能進(jìn)行撫育和更新性質(zhì)的采伐；水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱的地區(qū)應(yīng)當(dāng)限制或禁止可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)。還有《森林法》中限伐、禁伐的相關(guān)規(guī)定，和《濕地保護(hù)管理?xiàng)l例》中禁止圍墾、禁止填埋等做法。在農(nóng)地棲息地化的實(shí)踐過(guò)程中，限制開(kāi)發(fā)區(qū)主要是指野生動(dòng)物棲息地設(shè)立時(shí)，為了保障一定區(qū)域內(nèi)整個(gè)自然資源生態(tài)系統(tǒng)的運(yùn)作，而對(duì)遭到棲息地內(nèi)可能破壞的水資源、地下資源甚至大氣資源一定范圍的農(nóng)地內(nèi)活動(dòng)的限制。限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)都對(duì)相關(guān)農(nóng)地空間開(kāi)發(fā)潛能的完全釋放造成了限制甚至剝奪，從而導(dǎo)致受限區(qū)域內(nèi)的農(nóng)地價(jià)值降低，影響區(qū)域內(nèi)土地產(chǎn)權(quán)的完整實(shí)現(xiàn)。

1.3 優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)

優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)是指出于提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生態(tài)保護(hù)等方面的需要，定位于調(diào)整土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)，在開(kāi)發(fā)過(guò)程中實(shí)行嚴(yán)格的用地增量控制，對(duì)土地上的不符合該區(qū)域定位的活動(dòng)予以禁止，但是相比于限制開(kāi)發(fā)區(qū)來(lái)說(shuō)，改變土地用途相對(duì)靈活。該區(qū)域內(nèi)農(nóng)地較少分布。

2 農(nóng)地棲息地化過(guò)程中各情形的利益衡量

2.1 確定農(nóng)地棲息地化所需衡量的利益

農(nóng)地集個(gè)人利益、集體利益和國(guó)家利益于一體，其中的各項(xiàng)利益衡量是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。棲息地化的農(nóng)地類(lèi)型主要分為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)和限制開(kāi)發(fā)區(qū)。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)類(lèi)型較少，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)普遍帶來(lái)土地價(jià)值增加，所以在這里就不作討論。具體的類(lèi)型劃分也體現(xiàn)出了政策制定者針對(duì)于不同地理位置下農(nóng)地的用途選擇，以及對(duì)于利益之間的位階排序和價(jià)值判斷。公共利益并不能成為侵害農(nóng)民合法權(quán)益的理由，利益衡量的目的就在于在多種利益之中找出更加值得受到保護(hù)的利益，利益經(jīng)過(guò)綜合考量之后只能是正數(shù)。

農(nóng)地在被棲息地化的過(guò)程之中，不僅包含有私人利益與公共利益的利益衡量，也存在著公共利益和公共利益之間的利益衡量。重大公益概念的提出就是以公共利益存在層次性為前提的[4]，其中提到公共利益分為三種：一是被棲息地化的農(nóng)地本身就承載一定的公益，二是農(nóng)地被棲息地化后的目的要件的公共利益，三是為填補(bǔ)被征農(nóng)地的公益損失而由占補(bǔ)平衡制度和征收補(bǔ)償制度產(chǎn)生的替代性公共利益，也就是說(shuō)公益也體現(xiàn)在對(duì)各類(lèi)型的被棲息地化農(nóng)地的補(bǔ)償制度方面。這三種公益簡(jiǎn)稱(chēng)農(nóng)地公益、棲息地公益和補(bǔ)償公益。

農(nóng)地公益具有客觀性和現(xiàn)實(shí)性，農(nóng)地的公益性根植于土地資源的公益性、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的公益性以及農(nóng)地制度的公益性，具體表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)安全、環(huán)境保護(hù)和社會(huì)穩(wěn)定三大主要的職能，具體側(cè)重方面和作用程度需要結(jié)合具體土地的情況做分析。農(nóng)地公益與農(nóng)民私益并非互相排斥，而是共性與個(gè)性的關(guān)系。相比之下，農(nóng)地公益更多側(cè)重于農(nóng)地對(duì)于社會(huì)發(fā)揮的重要作用，而農(nóng)民私益則更多體現(xiàn)農(nóng)民對(duì)農(nóng)地所享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)所體現(xiàn)出的私人利益，農(nóng)民無(wú)疑是農(nóng)村集體土地之上一切相關(guān)利益的最終承受者，土地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)是其獲取生存資源和后續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，土地的區(qū)位和用途決定了土地的價(jià)值，對(duì)農(nóng)地進(jìn)行管制必然造成不同程度農(nóng)民公益的減損。

而棲息地公益指的就是野生動(dòng)物棲息地上所承載的公益，實(shí)踐中大量存在著因城市建設(shè)規(guī)劃而征收農(nóng)地、侵害農(nóng)地公益的做法，將城市化建設(shè)曲解為公益性質(zhì)，實(shí)則并無(wú)正當(dāng)性。而棲息地公益在本質(zhì)上類(lèi)似于利用被征土地的建設(shè)項(xiàng)目所承載的公共利益，在農(nóng)地被棲息地化的具體情形下，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為符合棲息地公益。以黑河濕地自然保護(hù)區(qū)為例，從現(xiàn)有理論成果中公共利益的六條標(biāo)準(zhǔn)[5]來(lái)驗(yàn)證比較具有說(shuō)服力：第一，基于受益人不特定性和多數(shù)性的標(biāo)準(zhǔn)，野生動(dòng)物棲息地的生態(tài)保護(hù)關(guān)乎我國(guó)的可持續(xù)性發(fā)展，黑河濕地自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)價(jià)值不為保護(hù)者獨(dú)占，而是當(dāng)?shù)夭惶囟癖姟⑸鐣?huì)公眾甚至全人類(lèi)所普遍享有；第二，征收目的實(shí)現(xiàn)上的必要性標(biāo)準(zhǔn)，也就是現(xiàn)在通常所說(shuō)的比例性原則，對(duì)于無(wú)論是將保護(hù)區(qū)中集體所有的土地改變用途的做法，還是規(guī)制圍水造田、濫取濫挖沙石的亂象，還是對(duì)濕地周邊養(yǎng)殖場(chǎng)的畜禽糞便、農(nóng)田使用農(nóng)藥化肥等進(jìn)行管制，都是為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)這一特定公共利益所必要的和適當(dāng)?shù)?；第三，征收前后?cái)產(chǎn)利用上的效益型標(biāo)準(zhǔn)，在這個(gè)問(wèn)題上不能簡(jiǎn)單認(rèn)為對(duì)保護(hù)區(qū)進(jìn)行生態(tài)保護(hù)后就喪失了該土地及其地下甚至空間資源先前可視的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，生態(tài)價(jià)值的長(zhǎng)期性與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的短期性的價(jià)值選擇之間，以長(zhǎng)久的眼光看來(lái)生態(tài)價(jià)值更值得保護(hù)；第四，滿(mǎn)足公眾的實(shí)質(zhì)受益性層面上，對(duì)于黑河濕地自然保護(hù)區(qū)在內(nèi)的野生動(dòng)物棲息地進(jìn)行生態(tài)保護(hù)，具有實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，公眾能夠切實(shí)地感受到環(huán)境保護(hù)帶來(lái)的好處；第五，被征收財(cái)產(chǎn)的位置依賴(lài)，對(duì)于黑河濕地自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的集體土地實(shí)行用途管制具有正當(dāng)性，對(duì)周邊生活和產(chǎn)業(yè)的影響方面也是在沒(méi)有可替代性選擇方案的情形下作出；第六，征收利益的確定性發(fā)生方面，雖然未來(lái)生態(tài)環(huán)境、物種進(jìn)化等動(dòng)態(tài)化因素不可控，但是在當(dāng)下的美麗中國(guó)建設(shè)發(fā)展大前提下，該做法有利于實(shí)現(xiàn)野生動(dòng)物棲息地生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)。同樣地，限制開(kāi)發(fā)區(qū)與禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的空間管制出發(fā)點(diǎn)類(lèi)似，區(qū)別在于受管制的程度大小，兩者都應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為符合公共利益需要這一征收目的要件。

補(bǔ)償公益則屬于一種替代性公益，出于對(duì)公益與公益、公益與私益之間的衡平而對(duì)農(nóng)民給予不同程度和不同范圍補(bǔ)償?shù)淖龇?，有利于保障農(nóng)民私人利益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

所以，在多種利益衡量的框架背景之下，只有做到“棲息地公益+補(bǔ)償公益”大于或等于“農(nóng)地公益+農(nóng)民私益”，才能保障對(duì)農(nóng)地進(jìn)行棲息地化措施的正當(dāng)性和合理性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)多種利益全面衡量的現(xiàn)實(shí)效果。

2.2 禁止開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的利益衡量

禁止開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)受到完全管制，野生動(dòng)物棲息地生態(tài)保護(hù)活動(dòng)中，對(duì)于棲息地內(nèi)的集體土地被劃定為生態(tài)保護(hù)用途，該項(xiàng)用途管制造成該集體土地物權(quán)全部或者主要功能損失。一般來(lái)說(shuō)，土地的市場(chǎng)價(jià)格與其用途直接相關(guān)，市場(chǎng)價(jià)格一定程度上體現(xiàn)土地所帶來(lái)的最高價(jià)值的利用[6]。由此可見(jiàn)，被劃定在禁止開(kāi)發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的集體土地，一方面禁止該土地范圍內(nèi)的水產(chǎn)養(yǎng)殖、耕作畜牧，使其幾近完全喪失了盈利性，另一方面也大幅增加了該土地使用權(quán)在市場(chǎng)上交易的被動(dòng)性。不同于嚴(yán)格生態(tài)紅線(xiàn)中的永久基本農(nóng)田制度，大范圍內(nèi)的永久基本農(nóng)田雖然束縛了其權(quán)利人的發(fā)展，但是并未對(duì)該土地的轉(zhuǎn)讓作出限制，達(dá)不到限度要求。所以禁止開(kāi)發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民群體私人利益幾乎無(wú)法保障。

農(nóng)地公益在農(nóng)地被動(dòng)棲息地化過(guò)程中是與農(nóng)民私益一樣屬于被動(dòng)減損的對(duì)象。農(nóng)地公益作為一種事前公益，也是相比棲息地公益和補(bǔ)償公益來(lái)說(shuō)，更加容易確定下來(lái)的一種公共利益，可以通過(guò)相關(guān)的計(jì)算公式結(jié)合農(nóng)地承載公益的具體情況來(lái)加以確定。而對(duì)于棲息地公益方面的評(píng)估，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)和限制開(kāi)發(fā)區(qū)雖然均滿(mǎn)足棲息地公益的要求，但是在密切程度方面，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)的相關(guān)聯(lián)度更高，對(duì)棲息地公共利益的讓渡更為突出。但是由于現(xiàn)實(shí)中野生動(dòng)物動(dòng)態(tài)化遷徙的必要性和活動(dòng)范圍的不確定性，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的范圍并非一成不變的，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)和限制開(kāi)發(fā)區(qū)也有可能實(shí)現(xiàn)雙向轉(zhuǎn)化，所以有時(shí)棲息地公益的量化也很難作出。

所以，對(duì)于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制，滿(mǎn)足了棲息地公益，減損了農(nóng)地公益，但是幾乎無(wú)法滿(mǎn)足私人利益，具體需要在個(gè)案中進(jìn)一步確定補(bǔ)償公益的必要性和大小。

2.3 限制開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的利益衡量

相比于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)農(nóng)民私益和農(nóng)地公益的幾乎不能保障，限制開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的私人利益和農(nóng)地本身承載的公共利益保護(hù)程度略高。限制開(kāi)發(fā)區(qū)禁止不恰當(dāng)?shù)耐恋乩?，這一點(diǎn)從平等互惠原理的角度上來(lái)看，“經(jīng)濟(jì)互惠”是財(cái)產(chǎn)性的利益，“社會(huì)互惠”則指由于管制帶來(lái)社會(huì)整體公益的提升，從而也間接給被管制人帶來(lái)了間接的、超越財(cái)產(chǎn)利益的社會(huì)利益?？疾臁敖?jīng)濟(jì)互惠”和“社會(huì)互惠”兩者概念上的要求，限制開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)權(quán)人獲得了一定程度的“社會(huì)互惠”。所以，在對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行利益衡量時(shí)，滿(mǎn)足低于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)棲息地公益的程度，農(nóng)地公益減損幅度不大，私人利益侵犯程度不高。

3 農(nóng)地被動(dòng)棲息地化是否構(gòu)成管制性征收

農(nóng)地在被納入野生動(dòng)物棲息地后是否能構(gòu)成管制性征收，關(guān)系到公共利益和私人利益沖突時(shí)的解決，也關(guān)系到是否應(yīng)予補(bǔ)償和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何界定的問(wèn)題。農(nóng)地棲息地化后被納入禁止開(kāi)發(fā)區(qū)和限制開(kāi)發(fā)區(qū)的情形下，作為管制性征收目的要件的公共利益都滿(mǎn)足，也就是上文所提到的棲息地公益，在此不做贅述。接下來(lái)就從標(biāo)的要件和程度要件兩者來(lái)加以分析，從而進(jìn)一步解決補(bǔ)償問(wèn)題。

3.1 標(biāo)的要件：私人財(cái)產(chǎn)權(quán)

我國(guó)野生動(dòng)物財(cái)產(chǎn)權(quán)限制方式目前主要有管制和征收兩種，理論上采取的多數(shù)觀點(diǎn)都認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)條款應(yīng)當(dāng)是一個(gè)從保護(hù)到一般限制到過(guò)度剝奪，再到剝奪的依次漸進(jìn)的過(guò)程[7]。國(guó)家權(quán)利在行使的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)具有其妥當(dāng)性，不能非法侵犯公民的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)。法律體系上位于管制和征收兩者之間的管制性征收制度仍處于灰色地帶，但是管制和管制性征收之間的界定常常不夠清晰，這在野生動(dòng)物棲息地生態(tài)保護(hù)的實(shí)踐中卻很常見(jiàn)。上文提到的關(guān)于限制開(kāi)發(fā)區(qū)中《水土保持法》《森林法》等就是屬于立法實(shí)施的管制。對(duì)于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)中限制人類(lèi)活動(dòng)的行為便是政府行政行為作出的管制。限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)都因野生動(dòng)物棲息地的生態(tài)價(jià)值(公共利益)而限制了其經(jīng)濟(jì)價(jià)值(私人利益)，使得野生動(dòng)物棲息地的財(cái)產(chǎn)權(quán)人以及周邊產(chǎn)業(yè)的相關(guān)為公共利益承擔(dān)了公共負(fù)擔(dān)和成本，無(wú)法實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值[8]。而優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的主體功能定位并未對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)作出限制，所以不符合管制性征收的標(biāo)的要件。

3.2 程度要件：滿(mǎn)足特別犧牲

“特別犧牲”這一程度要件，也稱(chēng)結(jié)果要件，判斷是否構(gòu)成管制性征收，更看重管制行為所造成的實(shí)質(zhì)性綜合性的損害結(jié)果。理論長(zhǎng)久發(fā)展至今，特別犧牲已被普遍作為認(rèn)定過(guò)度限制的標(biāo)準(zhǔn)。而一般限制則會(huì)被認(rèn)為是警察權(quán)的正常行使，完全剝奪也就是一般意義上的征收或征用。在農(nóng)地棲息地化過(guò)程中，財(cái)產(chǎn)權(quán)受到過(guò)度限制的“特別犧牲”定量的標(biāo)準(zhǔn)還有待立法完善，加快確立由保護(hù)到一般限制到過(guò)度剝奪再到完全剝奪的四重財(cái)產(chǎn)權(quán)保障結(jié)構(gòu)，是理論界的呼聲。在實(shí)踐中，界定一項(xiàng)針對(duì)野生動(dòng)物棲息地生態(tài)保護(hù)所作出的限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政行為是否屬于管制性征收應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償，還是警察權(quán)行使和反征收，還存在一定的難度。對(duì)于農(nóng)地中的優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)，權(quán)利受限程度過(guò)低，而公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)本身具有一定的社會(huì)義務(wù)，所以受限的程度不被認(rèn)為是滿(mǎn)足特別犧牲要件。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的設(shè)定未完全剝奪集體對(duì)區(qū)域內(nèi)土地的所有權(quán)，但是管制程度表現(xiàn)為對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)人超越一般管制的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為達(dá)到了特別犧牲的程度。而限制開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)為了維護(hù)區(qū)域生態(tài)功能可以進(jìn)行保護(hù)性開(kāi)發(fā)，政府對(duì)該區(qū)域內(nèi)開(kāi)發(fā)的內(nèi)容、強(qiáng)度和方式等方面進(jìn)行約束性規(guī)定，相應(yīng)的管制行為是否過(guò)度還需要根據(jù)具體的情形作具體分析。

綜上，在農(nóng)地被納入野生動(dòng)物棲息地之后，出于公共利益需要，對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)所作出的管制行為達(dá)到了過(guò)度限制的標(biāo)準(zhǔn)，損害了相關(guān)農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為構(gòu)成管制性征收。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)沒(méi)有明顯的限制，顯然不構(gòu)成管制性征收甚至征收，無(wú)需給予補(bǔ)償。限制開(kāi)發(fā)區(qū)在實(shí)踐中個(gè)案之間管制行為限制程度各有不同，其中的限制行為應(yīng)當(dāng)被判定為財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)責(zé)任還是管制性征收，還需要進(jìn)一步在個(gè)案中加以明析。

4 農(nóng)地棲息地化的補(bǔ)償問(wèn)題

解決農(nóng)地棲息地化后的補(bǔ)償問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)也就是解決農(nóng)地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償機(jī)制的建立問(wèn)題，同時(shí)也是利益衡量過(guò)程中公共利益的一種，即填補(bǔ)被征農(nóng)地的公益損失而由占補(bǔ)平衡制度產(chǎn)生的替代性公共利益，這是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性發(fā)展要求下兼顧農(nóng)地保護(hù)和區(qū)域協(xié)調(diào)所必須解決的復(fù)雜問(wèn)題。確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和范圍是實(shí)現(xiàn)土地利用方式下農(nóng)地發(fā)展補(bǔ)償中所需要解決的核心問(wèn)題，也是農(nóng)地棲息地化后對(duì)于相關(guān)主體進(jìn)行財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

4.1 基于土地利用方式下的農(nóng)地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

有關(guān)管制性征收下補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，理論上主要有完全補(bǔ)償和適當(dāng)補(bǔ)償兩種。其一是完全補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即學(xué)界多數(shù)學(xué)者們所主張的，凡是與征收行為具有因果關(guān)系的、超出受害者容忍范圍的所有可得確定的損失都應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償，涉及財(cái)產(chǎn)的每個(gè)項(xiàng)目每個(gè)情形，都該視作本該獲得的總額。該標(biāo)準(zhǔn)下，限制開(kāi)發(fā)區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的農(nóng)民能夠根據(jù)區(qū)域的實(shí)際情況，享受農(nóng)地產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)價(jià)值損失的最低標(biāo)準(zhǔn)至土地發(fā)展權(quán)受限造成社會(huì)價(jià)值損失的最高標(biāo)準(zhǔn)。其二是適當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)以受限區(qū)域農(nóng)戶(hù)的土地價(jià)值減損為補(bǔ)償依據(jù)，具體操作方法上，將限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)各農(nóng)地受限程度與區(qū)域內(nèi)農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值相乘的結(jié)果作為標(biāo)準(zhǔn)。

就農(nóng)地棲息地化后構(gòu)成管制性征收的補(bǔ)償而言，兩種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在現(xiàn)實(shí)中均有利弊，完全補(bǔ)償原則以從高、從寬為尺度，科學(xué)全面的方式通常也更加具有說(shuō)服力，可是在我國(guó)國(guó)情背景下經(jīng)濟(jì)可行性不高。而適當(dāng)補(bǔ)償原則在補(bǔ)償效果上顯然不及完全補(bǔ)償，但是結(jié)合公共利益需要和國(guó)庫(kù)能力，它更具可操作性。從我國(guó)憲法第十條第三款和第十三條第三款有關(guān)征收補(bǔ)償?shù)臈l款中可以看出，我國(guó)憲法對(duì)于征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定所依據(jù)的是公平合理補(bǔ)償原則。基于這一前提，新《土地管理法》修改后的第四十八條首次明確了土地征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。所以，管制性征收的補(bǔ)償模型應(yīng)當(dāng)建立在公平合理的基礎(chǔ)之上。該原則的確立糾正了原有的收益價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)中凝固的、毫無(wú)前瞻性的靜態(tài)思維，改變成為在動(dòng)態(tài)的基礎(chǔ)上把握財(cái)產(chǎn)價(jià)值[9]。在合理確定農(nóng)地發(fā)展受限程度、農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值這兩個(gè)要素時(shí)，基于土地利用方式對(duì)土地作出的分區(qū)規(guī)劃，對(duì)區(qū)域內(nèi)農(nóng)地價(jià)值的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生了不同程度的限制，這種限制也就是不同程度的管制，所以，農(nóng)地受限補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)于功能區(qū)受管制的農(nóng)地預(yù)期的市場(chǎng)價(jià)值，突出合理性。

由于《土地管理法》中對(duì)集體土地用途管制具有普遍性，實(shí)踐中對(duì)于限制開(kāi)發(fā)區(qū)的一部分限制行為可視作是財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)責(zé)任，所以在農(nóng)地發(fā)展受限程度的確定上，野生動(dòng)物棲息地區(qū)域用途應(yīng)當(dāng)除卻這一部分的社會(huì)責(zé)任，而被認(rèn)定為管制性征收前所能實(shí)現(xiàn)的最大價(jià)值。而農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價(jià)值衡量上，應(yīng)當(dāng)以同級(jí)區(qū)域?yàn)檠芯靠腕w，從公平的市場(chǎng)價(jià)值出發(fā)，著力維護(hù)限制開(kāi)發(fā)區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)受限財(cái)產(chǎn)權(quán)主體的農(nóng)地發(fā)展權(quán)利益，突出公平性。

4.2 補(bǔ)償范圍

新《土地管理法》對(duì)于土地補(bǔ)償范圍進(jìn)行了一定程度的擴(kuò)大，在原來(lái)的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物三項(xiàng)的基礎(chǔ)上又增加了農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償和社會(huì)保障費(fèi)，為被征地農(nóng)民構(gòu)建了更加完善的財(cái)產(chǎn)權(quán)保障體系。

具體到農(nóng)地棲息地化后的管制性征收補(bǔ)償而言，補(bǔ)償范圍主要集中于農(nóng)地價(jià)值補(bǔ)償和社會(huì)保障。補(bǔ)償范圍確定的出發(fā)點(diǎn)是損害，農(nóng)地被納入野生動(dòng)物棲息地后，給原農(nóng)地和周邊相關(guān)農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)人所造成的負(fù)擔(dān)或一部分財(cái)產(chǎn)權(quán)的讓與，主要源自于普遍用途管制、農(nóng)地本身市場(chǎng)價(jià)值的降低、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)生活來(lái)源的部分或全部喪失等方面。而在上述損失中，普遍用途管制中私益并未受到過(guò)度限制，不能成為管制性征收的補(bǔ)償內(nèi)容。

農(nóng)地本身市場(chǎng)價(jià)值的降低是管制性征收的典型表現(xiàn)之一。土地利用方式多樣化的背景下，不同管制等級(jí)的農(nóng)地的發(fā)展權(quán)受損程度不一，受到過(guò)度管制的限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)市場(chǎng)價(jià)值無(wú)疑也會(huì)受到不同程度的影響。農(nóng)地價(jià)值補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)在補(bǔ)償范圍之列，通過(guò)對(duì)不同保護(hù)程度的野生動(dòng)物棲息地給予不同的補(bǔ)償系數(shù)，以此來(lái)作為計(jì)算農(nóng)地價(jià)值補(bǔ)償數(shù)額的基礎(chǔ)。另外，農(nóng)民生活來(lái)源喪失的問(wèn)題也涉及到農(nóng)民失去土地農(nóng)耕價(jià)值之后的轉(zhuǎn)行成本問(wèn)題，即農(nóng)民原本使用土地所能獲得的持續(xù)性穩(wěn)定收益，以及其原本投入農(nóng)耕、養(yǎng)殖的無(wú)法繼續(xù)發(fā)生收益的成本，這一部分的損失也應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a(bǔ)償。而對(duì)于該方面的補(bǔ)償模式在實(shí)踐中可以趨向更靈活化的發(fā)展，除了對(duì)相關(guān)農(nóng)民給予貨幣方面的補(bǔ)償外，同時(shí)也可以為農(nóng)民建立就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療保障力度，以期土地使用者就業(yè)能力轉(zhuǎn)換和社會(huì)保障安置服務(wù)落實(shí)。

5 結(jié) 語(yǔ)

農(nóng)地被動(dòng)棲息地化涉及多重公共利益以及對(duì)農(nóng)民私人利益的考量，利益衡量的最終目標(biāo)就是促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和社會(huì)安定可持續(xù)發(fā)展。管制性征收理論應(yīng)當(dāng)被越來(lái)越多群體或領(lǐng)域承認(rèn)，加以運(yùn)用到司法實(shí)踐當(dāng)中去。國(guó)家不能把農(nóng)地棲息地化變成剝削農(nóng)民的方式，更不能將農(nóng)地的過(guò)度管制視作農(nóng)民群體的社會(huì)責(zé)任而不予補(bǔ)償，而是要根據(jù)土地利用的實(shí)際情況，科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)赝七M(jìn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理化和補(bǔ)償范圍擴(kuò)大化，以此來(lái)促進(jìn)我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)工作的開(kāi)展和國(guó)民經(jīng)濟(jì)特別是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展。