劉佳義

摘 要：協(xié)商是政協(xié)組織的主責(zé)主業(yè)，‘搭臺’是政協(xié)工作的主要方式，‘雙向發(fā)力’是政協(xié)工作主旨，協(xié)商是今后政協(xié)工作的主題。政協(xié)開展協(xié)商要在全面把握政治協(xié)商含義的基礎(chǔ)上，弄清楚協(xié)商什么、怎么協(xié)商、誰來協(xié)商這三個問題。本文在深入分析全國政協(xié)十三屆四次會議審議通過的常委會工作報告和政協(xié)全國委員會協(xié)商工作規(guī)則的基礎(chǔ)上，通過對政協(xié)協(xié)商的內(nèi)容、制度、程序、形式、載體、主體的闡釋，回答了這三個關(guān)鍵問題。

關(guān)鍵詞：政協(xié)協(xié)商;協(xié)商內(nèi)容;協(xié)商制度和程序;協(xié)商形式和載體;協(xié)商主體

中圖分類號：D627 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3163（2021）03-00036-06

全國政協(xié)十三屆四次會議審議通過了汪洋主席所作的常委會工作報告和政協(xié)全國委員會協(xié)商工作規(guī)則。這兩個文件都釋放了一個強烈信號：“協(xié)商是政協(xié)組織的主責(zé)主業(yè)，‘搭臺’是我們工作的主要方式，‘雙向發(fā)力’是我們的工作主旨”，也就是說，協(xié)商是今后政協(xié)工作的主題，是做好新時代政協(xié)工作這篇大文章的總題目。

政協(xié)開展協(xié)商，首先需要明確政治協(xié)商的含義。政協(xié)章程給政治協(xié)商下的定義是：“政治協(xié)商是對國家大政方針和地方的重要舉措以及經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)中的重要問題，在決策之前和決策實施之中進行協(xié)商?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》給協(xié)商民主下過定義：“協(xié)商民主是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協(xié)商，努力形成共識的重要民主形式。”筆者認(rèn)為，全面把握政治協(xié)商的含義，需要把這兩段話結(jié)合起來理解。

第一，政治協(xié)商是基本政治制度的重要內(nèi)容。

第二，政治協(xié)商的前提和關(guān)鍵是要在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下進行。

第三，協(xié)商的主體是“人民內(nèi)部各方面”，而不是有的同志認(rèn)為的，是政協(xié)或其他單位和組織。

第四，協(xié)商的內(nèi)容是“圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題”。

第五，協(xié)商的原則是“堅持協(xié)商于決策之前和決策之中”。

第六，協(xié)商的目的是“努力形成共識”，而不是擴大分歧。

第七，協(xié)商的實質(zhì)是“重要民主形式”。

第八，協(xié)商堅持平等協(xié)商的民主精神。

第九，政治協(xié)商有兩種形式：一種是中國共產(chǎn)黨與各民主黨派直接協(xié)商;一種是中國共產(chǎn)黨在政協(xié)與各民主黨派的協(xié)商。

第十，政治協(xié)商與人大進行決策、政府執(zhí)行實施相輔相成。江澤民同志曾經(jīng)說過：“在我們這個幅員遼闊、人口眾多的多民族、多黨派的社會主義國家，關(guān)系國計民生的重大問題，要通過人民政協(xié)進行協(xié)商，廣泛聽取各民主黨派、各人民團體以及各族各界人士的意見，由人民代表大會行使國家權(quán)力進行決策，由人民政府執(zhí)行實施。這樣一種政治體制，集中體現(xiàn)了我國廣泛的人民民主?！?/p>

這樣理解政治協(xié)商的含義，就把黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民民主、民主與決策、民主與民生有機統(tǒng)一起來了。

一、政協(xié)協(xié)商“協(xié)商什么”

“協(xié)商什么”，始終是大家十分關(guān)注但又不十分清晰的問題。最早對政協(xié)協(xié)商內(nèi)容作出規(guī)定的，是1989年《政協(xié)全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督的暫行規(guī)定》。1995年的中央文件又進一步明確政治協(xié)商14條內(nèi)容。2006年，在起草關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見稿時，征求了各方面意見。大家覺得，政協(xié)協(xié)商的14條內(nèi)容，有些在實踐中難以做到。因此，之后的文件對政協(xié)協(xié)商的內(nèi)容規(guī)定都比較原則，主要是兩個方面：一是國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題;二是政協(xié)內(nèi)部的重要事務(wù)以及有關(guān)統(tǒng)一戰(zhàn)線的其他重要問題。但各地政協(xié)長期都有反映，對“大政方針”和“重要問題”不好把握，彈性很大，很大程度上增加了協(xié)商的隨意性。

這次協(xié)商規(guī)則關(guān)于協(xié)商內(nèi)容講了7條。與1995年政協(xié)履行三項職能的規(guī)定相比，其他方面的問題基本是一樣的，但有幾條沒有明寫，加了若干“重要問題”和“全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性問題”，還是比較原則?，F(xiàn)在看來，作為文件只能寫成這樣，不可能把政協(xié)的協(xié)商內(nèi)容寫得太具體。在實際工作中，可以通過年度協(xié)商計劃等加以明確。根據(jù)政協(xié)全國委員會協(xié)商工作規(guī)則和汪洋主席的報告，要堅持以下幾條：

第一，協(xié)商要有計劃。文件規(guī)定，每年要制定年度協(xié)商計劃，確定重點協(xié)商議題，報黨委批準(zhǔn)后實施。年度協(xié)商計劃一要堅持圍繞中心、服務(wù)大局;二要注意規(guī)范，講究程序。全國政協(xié)2021年度協(xié)商計劃如下：

1.指導(dǎo)思想和基本原則。

2.重點協(xié)商議題 （10個）。

專題議政性常委會會議議題：

a）推進“十四五”規(guī)劃落實，著力構(gòu)建新發(fā)展格局。

b）建設(shè)更高水平的平安中國。

專題協(xié)商會議題：

c）鞏固拓展脫貧攻堅成果，全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

d）積極應(yīng)對人口老齡化，促進人口均衡發(fā)展。

雙周協(xié)商座談會和遠程協(xié)商會重點議題：

e）推動民族地區(qū)多渠道就業(yè)。

f）在重點領(lǐng)域加快啟動新的國家科技重大專項。

g）社會救助法的制定。

h）加快綠色發(fā)展，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

i）促進互聯(lián)網(wǎng)游戲產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

j）增強對外貿(mào)易綜合競爭力。

3.邀請中央領(lǐng)導(dǎo)同志和有關(guān)部門負責(zé)同志出席重點協(xié)商活動的建議。

4.落實協(xié)商計劃的主要措施。

第二，要統(tǒng)籌兼顧。多年的實踐證明，政協(xié)的協(xié)商議題只抓大的不行，但如果都是一些小題目也不行，需要統(tǒng)籌兼顧。既體現(xiàn)年度特色，也注重著眼長遠，開展重大戰(zhàn)略性問題研究;既通過常委會會議等形式廣泛協(xié)商綜合性、全局性問題，也運用協(xié)商座談會等平臺深入?yún)f(xié)商老百姓的操心事、煩心事、揪心事，增強群眾的獲得感和滿意度。江蘇省政協(xié)制定的“有事好商量”工作規(guī)則，強調(diào)協(xié)商內(nèi)容要契合黨政所需、群眾所盼、政協(xié)所能，聚焦黨政關(guān)注的要事、民生改善的實事、社會治理的難事，對這個原則作出了自己的概括。

第三，堅持“雙向發(fā)力”?！半p向發(fā)力”實際上有兩方面意義：一是要克服以往“一條腿長，一條腿短”的情況;二是要明確，政治協(xié)商是職能是手段，而凝聚共識才是方向是目的。江蘇省“有事好商量”工作，變“組織委員”為“委員履職打開了一扇深入基層、融入群眾的履職之門”，這些經(jīng)驗是值得總結(jié)的。

第四，要有民主監(jiān)督內(nèi)容。汪洋同志在今年的報告中說：“制定民主監(jiān)督工作計劃，重點圍繞‘十四五’規(guī)劃實施中的重大問題開展協(xié)商式監(jiān)督?！边@是一項需要我們引起重視并加強的重點工作。

二、政協(xié)協(xié)商“怎么協(xié)商”

怎么協(xié)商？實際上是兩個問題，一是從硬件上說，要完善制度和程序，打造更多切實管用的協(xié)商形式和載體，二是從軟件上說，要培育符合新時代特點的協(xié)商文化。

（一）關(guān)于協(xié)商制度建設(shè)

制度是協(xié)商的基礎(chǔ)，也是做好協(xié)商工作的保障。十三屆全國政協(xié)以來，我們已經(jīng)制定修訂重要工作制度77項，初步構(gòu)建了以政協(xié)章程為基礎(chǔ)，覆蓋政協(xié)履職、組織管理、隊伍建設(shè)等的制度體系。特別是全國政協(xié)2020年確定的10大制度建設(shè)，體現(xiàn)了全國政協(xié)制度建設(shè)的重點和方向。這10項制度2020年和2021年都要出臺文件。全國政協(xié)十大制度建設(shè)如下：

1.堅持和完善黨對政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)的制度。

2.堅持和完善強化黨的創(chuàng)新理論武裝制度。

3.堅持和完善化解矛盾、凝聚共識的制度。

4.堅持和完善專門協(xié)商機構(gòu)制度。

5.堅持和完善發(fā)揮新型政黨制度優(yōu)勢的機制。

6.堅持和完善強化政協(xié)委員責(zé)任擔(dān)當(dāng)制度。

7.堅持和完善專門委員會工作制度。

8.堅持和完善人民政協(xié)理論研究制度。

9.堅持和完善市縣政協(xié)工作制度。

10.堅持和完善政協(xié)系統(tǒng)聯(lián)系指導(dǎo)工作制度。

（二）關(guān)于協(xié)商形式

打造更多切實管用的協(xié)商形式和載體，是政協(xié)潛力較大、創(chuàng)新空間比較大的工作。十六大以前的文件對政協(xié)履職一般只講全會、常委會議等會議協(xié)商形式。黨的十六大后，全國政協(xié)工作具有開創(chuàng)意義的事情之一，就是首次提出了“專題協(xié)商”這一新的形式。2005年7月，全國政協(xié)第一次召開“專題協(xié)商會”，主要圍繞“十一五”規(guī)劃建言獻策。2010年，全國政協(xié)在此基礎(chǔ)上，進一步提出了“界別協(xié)商”問題。當(dāng)時設(shè)想，專題協(xié)商側(cè)重于高層次、寬領(lǐng)域、全局性;界別協(xié)商側(cè)重于界別代表性、領(lǐng)域深度性、行業(yè)專業(yè)性。通過會議協(xié)商形式與二者的配合，形成一個多層次的協(xié)商格局。

后來的實踐又發(fā)展了。十八大報告總結(jié)了以往政協(xié)協(xié)商的經(jīng)驗，提出“深入進行專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商”四種形式。十八屆三中全會又進一步肯定了這些形式。由此，全國政協(xié)形成了“1420”的協(xié)商格局，即：每年1次全體會議、2次專題議政性常委會、2次專題協(xié)商會、大約20次雙周協(xié)商座談會。俞正聲主席曾講過，“我的工作重點就是抓‘1420’，其他都是你們抓的一般性的工作?！?/p>

這次政協(xié)全國委員會協(xié)商工作規(guī)則列出了12種協(xié)商形式，其中有幾種協(xié)商形式需要說明一下：

關(guān)于界別協(xié)商。開展界別協(xié)商，這是沒有問題的，問題是如何開展。長期以來，這個問題爭論的焦點，不在于全會期間如何開展界別協(xié)商，而在全會閉會期間要不要經(jīng)常開展界別協(xié)商？要不要設(shè)立界別小組，設(shè)立召集人制度？政協(xié)全國委員會協(xié)商工作規(guī)則中“界別協(xié)商”的含義是：“以界別、專委會為基本依托，包括界別內(nèi)協(xié)商、界別間協(xié)商以及界別委員同有關(guān)部門、界別群眾的協(xié)商”。形式包括“全體會議閉會期間各界別根據(jù)需要組織相應(yīng)的協(xié)商座談會”。這里，明確了界別協(xié)商以界別和專委會為依托;全會閉會“各界別根據(jù)需要組織相應(yīng)的協(xié)商座談會”。根據(jù)以往實踐，要注意幾點：第一，閉會期間應(yīng)明確由常委會或?qū)Ｎ瘯M織界別活動，不宜使全會期間的界別小組召集人固化或長期化。這是針對全國政協(xié)的情況說的，現(xiàn)在各地有許多新的探索。第二，要分別根據(jù)有組織依托界別和無組織依托界別的不同特點開展協(xié)商活動。以全國政協(xié)社法委為例：對有組織依托的共青團、總工會、婦聯(lián)等界別，側(cè)重以團體為紐帶，形成發(fā)揮組織優(yōu)勢的工作機制;對社科界等無組織依托的界別，側(cè)重以課題為紐帶，發(fā)揮委員專業(yè)化優(yōu)勢的工作機制。第三，界別協(xié)商應(yīng)更多關(guān)注系統(tǒng)性、全局性、長遠性議題，多做跨部門、跨領(lǐng)域的綜合性課題。

關(guān)于對口協(xié)商?！皩趨f(xié)商”，究竟“誰和誰對口”？政協(xié)全國委員會協(xié)商工作規(guī)則講的是，“各專門委員會按照年度工作計劃，組織委員同相關(guān)方面座談協(xié)商”。很多人認(rèn)為，“對口協(xié)商”是政協(xié)各專委會與政府有關(guān)部門對口，這是一種誤解。政協(xié)是一個平臺，政協(xié)專委會也只能搭建平臺，它是組織政協(xié)委員和各方面人士與有關(guān)部門協(xié)商，不能把政協(xié)組織包括專委會作為協(xié)商主體。

關(guān)于政黨協(xié)商。這在今年政協(xié)大會小組討論中，是大家談得比較多的問題。過去的中央文件一直講，政治協(xié)商有兩種形式，一種是由統(tǒng)戰(zhàn)部組織的中國共產(chǎn)黨與各民主黨派的協(xié)商;一種是中國共產(chǎn)黨在政協(xié)與各民主黨派、各界人士的協(xié)商。2005年中央關(guān)于多黨合作的文件比較詳細地論述了這兩種形式。

在政協(xié)開展政黨協(xié)商，是堅持和完善新型政黨制度的重要內(nèi)涵和應(yīng)有之義。政黨協(xié)商是中國共產(chǎn)黨同各民主黨派基于共同的政治目標(biāo)，就黨和國家重要方針政策、重大問題，在決策之前和決策實施之中，進行政治協(xié)商的重要民主形式。人民政協(xié)是社會主義協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)，自成立之時起，即開創(chuàng)并承擔(dān)著政黨協(xié)商的職責(zé)和任務(wù)，“是各黨派的協(xié)商機關(guān)” 。政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商是社會主義協(xié)商民主體系的重要組成部分，他們都是新型政黨制度的重要實現(xiàn)形式。推進社會主義協(xié)商民主，體現(xiàn)新型政黨制度效能，需要進一步發(fā)揮政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的作用，推動兩種協(xié)商形式有效銜接、形成合力。要堅持和不斷完善全國政協(xié)全體會議期間，習(xí)近平總書記和中共中央政治局常委分別與各民主黨派界別政協(xié)委員座談、共商國是的政黨協(xié)商制度。要建立健全中共中央委托，全國政協(xié)黨組在政協(xié)同各民主黨派、無黨派人士就統(tǒng)一戰(zhàn)線、多黨合作、民主監(jiān)督、人民政協(xié)工作等一些重要問題進行協(xié)商的制度。完善在政協(xié)的制度化政黨協(xié)商平臺和機制，將其作為政黨協(xié)商的重要組成部分，不斷拓展和豐富政黨協(xié)商的形式和內(nèi)容。

（三）關(guān)于協(xié)商程序

過去我們對程序重視不夠，政協(xié)工作隨意性比較大。其實，堅持程序本身就是民主。這次政協(xié)全國委員會協(xié)商工作規(guī)則把“程序”作為一個重點，第一次在文件中專門寫了一章。汪洋同志說，咱們是協(xié)商民主機構(gòu)，大家還是要有這個程序。我們自己對民主的程序保證的不夠，怎么專出質(zhì)量、專出水平？

制度建設(shè)的重要性已經(jīng)成為人們的共識，制度建設(shè)中的程序民主問題同樣也要引起我們的高度重視。我們在實際工作中也會感覺到：如果協(xié)商之前沒有認(rèn)真的準(zhǔn)備，對協(xié)商活動如何組織、與誰協(xié)商、協(xié)商什么、協(xié)商的成果如何處理和反饋等問題沒有明確的程序規(guī)定，那么幾乎可以斷定這樣的協(xié)商活動一定不會有什么成效。協(xié)商民主作為一種制度安排和工作方法，是特別講程序和規(guī)范的。

政協(xié)全國委員會協(xié)商工作規(guī)則所規(guī)定的基本程序如圖：

無論哪一種協(xié)商模式都有一套特定的操作程序，其共同點是都要經(jīng)過計劃、調(diào)研、籌備、協(xié)商、成果轉(zhuǎn)化這幾個階段，但每個階段的具體操作程序是不一樣的。這次的政協(xié)全國委員會協(xié)商工作規(guī)則不僅第一次專寫一章“協(xié)商程序”，而且比較詳細地寫了如何分類開展協(xié)商，對全體會議協(xié)商、常委會協(xié)商、提案辦理協(xié)商等都分別提出要求，規(guī)定了程序。江蘇省政協(xié)的協(xié)商工作規(guī)則也專設(shè)了“協(xié)商程序”一章，其中，“幾個堅持”是很突出的亮點。這就是：第一，確定議題，堅持黨政點題、委員薦題、群眾出題、網(wǎng)絡(luò)篩題等方式多渠道征集議題。重大事項列入年度計劃，基層迫切需求事項，可簡化程序“一事一議”，及時組織協(xié)商。第二，協(xié)商前，堅持不調(diào)研不協(xié)商。第三，協(xié)商討論，堅持規(guī)范有序、簡便易行、互動交流、民主集中。第四，成果轉(zhuǎn)化，堅持建立健全機制、持續(xù)協(xié)商、跟蹤落實，同時，堅持將凝聚共識貫穿協(xié)商議事全過程。

三、政協(xié)協(xié)商“誰來協(xié)商”

誰是專門協(xié)商機構(gòu)的“專門人員”？不是各級政協(xié)機關(guān)的干部，而是政協(xié)委員。雖然他們很多是兼職，但由于他們是政協(xié)工作的主體，專門協(xié)商機構(gòu)的“專門人員”只能是他們。要明確一個概念，委員是政協(xié)工作的主體，但政協(xié)組織不是協(xié)商的主體，而只是一個平臺。在這個平臺上，各黨派團體和各族各界人士可以充分發(fā)表意見建議，與黨和政府進行民主協(xié)商。

發(fā)揮委員在協(xié)商中的作用非常重要，但是正如汪洋同志在政協(xié)大會上的報告所說：“能力不足、本領(lǐng)恐慌是擺在每位政協(xié)委員面前的現(xiàn)實問題?！碧嵘瘑T履職能力和水平，要聚焦提高協(xié)商本領(lǐng)這一重點，抓好政協(xié)委員“懂政協(xié)、會協(xié)商、善議政”的專業(yè)性針對性教育培訓(xùn)，加強協(xié)商前的深入調(diào)研，強化協(xié)商中的交流互動，搞好協(xié)商后的成果運用，走好網(wǎng)上群眾路線，推動政協(xié)協(xié)商更好地服務(wù)科學(xué)決策、凝聚各界共識、助推國家治理。前不久，全國政協(xié)出臺了《關(guān)于強化政協(xié)委員責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)囊庖姟罚ㄒ韵潞喎Q《意見》），該文件是全國加強新時代政協(xié)委員隊伍的綱領(lǐng)，共5個部分20條：

1.總體要求：意義、要求、原則。

2.委員責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)膬?nèi)容：強化政治責(zé)任;強化當(dāng)好政協(xié)制度“三者”的責(zé)任;強化落實“18字”要求責(zé)任;強化團結(jié)引導(dǎo)界別群眾責(zé)任。

3.提高委員履職本領(lǐng)：提高政治把握、協(xié)商議政、調(diào)查研究、合作共事本領(lǐng)。

4.加強委員聯(lián)系界別群眾工作：創(chuàng)新途徑;面向社會傳播共識;增強群眾工作針對性。

5.做好委員履職服務(wù)管理工作：加強履職管理;健全激勵機制;強化紀(jì)律約束;做好服務(wù)保障。

貫徹全國政協(xié)文件和汪洋同志講話，重在“落實”“落細”上下功夫。文件中很多切實可行的舉措，需要我們很好地體會和把握。

第一，健全激勵機制?！兑庖姟房偨Y(jié)了各地實踐，提出了若干條對委員履職的激勵措施。但也要看到，僅僅評優(yōu)表彰是不夠的，還需要建立履職評議的結(jié)果與委員榮譽擴散和發(fā)展空間的聯(lián)系。一些地方政協(xié)的探索實踐是應(yīng)該進一步總結(jié)推廣的。比如，有些政協(xié)將委員履職情況通報委員的工作單位或所屬界別，有的探索將優(yōu)秀政協(xié)委員向黨委有關(guān)部門進行干部推薦的做法，這既是黨的干部路線的要求，也是通過個人發(fā)展空間的擴大對委員履職的激勵之策。

第二，完善評議制度。在各地政協(xié)實踐中，對委員履職評議，通常聚焦兩個基本項：一是委員的“參會率”;二是委員提交提案、參加調(diào)研和反映社情民意的情況，有的還形成了文件。但這些探索“碎片化”現(xiàn)象明顯，集約化程度不高。這次全國政協(xié)《意見》規(guī)定了一系列對委員履職情況統(tǒng)計、評議制度。一是健全委員履職情況統(tǒng)計制度，記錄委員出席會議、參加調(diào)研和讀書活動、聯(lián)系界別群眾、在專項工作和重大任務(wù)中履職情況。二是委員每年填報年度履職情況，屆末提交本屆履職情況報告。三是常委每年提交履職報告。將委員履職情況作為換屆時繼續(xù)提名的重要參考。四是建立委員履責(zé)承諾制度等。

第三，建立委員履職的約束機制。目前，各地政協(xié)探索“履職責(zé)任”的基本思路是按照“鼓勵為主、約束為輔”的原則展開的。但也要認(rèn)識到，委員的權(quán)利和義務(wù)是相匹配的，必要的約束機制、退出機制是構(gòu)成委員責(zé)任擔(dān)當(dāng)制度有效性的“底線”保障。為此，全國政協(xié)《意見》從委員參加會議、與界別群眾談心談話、參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)、參加履職活動、遵守政協(xié)章程和會議決定等方面，作出了一系列的規(guī)定。大家學(xué)習(xí)后感到比過去更具體、更嚴(yán)格了，也提出了一些進一步改進的措施。有的同志提出，把好委員的“入口關(guān)”和“出口關(guān)”，形成產(chǎn)生、履職到退出的聯(lián)動“閉環(huán)”，是強化委員責(zé)任擔(dān)當(dāng)制度的治本之策。

責(zé)任編輯：宋好