翟小會

(洛陽師范學(xué)院 法學(xué)與社會學(xué)院，河南 洛陽 471934 )

1 公共文化服務(wù)績效評估內(nèi)涵及意義

公共文化服務(wù)績效評估是對公共文化服務(wù)投入-產(chǎn)出效率的測評，主要是運用科學(xué)的評估方法、評估標(biāo)準(zhǔn)和評估程序，依據(jù)效率、公平、群眾滿意等原則對公共文化服務(wù)的經(jīng)濟(jì)、效率和效益展開的全面評價和測定.這一認(rèn)知強(qiáng)調(diào)對公共文化服務(wù)投入-產(chǎn)出效率的測評，強(qiáng)調(diào)其經(jīng)濟(jì)性和效率性，但由于公共文化的公共產(chǎn)品屬性，其“績效”具有不確定性和模糊性，很難精準(zhǔn)測量其投入-產(chǎn)出-效率-效益.因此，公共文化服務(wù)績效評估應(yīng)從系統(tǒng)論角度思考系統(tǒng)內(nèi)部評估、外部評估及兩者關(guān)系，其邊界應(yīng)延伸到政府、社會、市場的發(fā)展需求中，以各類主體需求的滿足程度作為衡量公共文化服務(wù)績效的基本標(biāo)準(zhǔn).總的來說，公共文化服務(wù)績效評估不僅強(qiáng)調(diào)評估過程中的經(jīng)濟(jì)、效率和效益取向，還強(qiáng)調(diào)其服務(wù)、社會和市場取向； 不僅重視部門內(nèi)部關(guān)系，更重視公共文化部門與社會和公眾的關(guān)系.

與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和人民群眾日益增長的精神文化需求相比，我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)明顯滯后.如何加快公共文化服務(wù)體系建設(shè)步伐，深化文化體制改革，促進(jìn)文化事業(yè)繁榮成為一個亟待解決的問題.鑒于西方發(fā)達(dá)國家成熟的績效評估理論和經(jīng)驗體系，引入績效評估助力我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)成為政府和學(xué)界的普遍共識.但是西方績效評估多是針對公共文化機(jī)構(gòu)(比如圖書館、文化館、博物館等)或者政府公共文化管理部門的績效評估，而且由于行政管理體制、公民社會發(fā)展、文化傳統(tǒng)及思想觀念的差別等，我們不能照搬西方模式，必須探索出一條適合我國國情的、具有中國特色的公共文化服務(wù)績效評估道路.正是在探索的過程中公共文化服務(wù)績效評估的魅力逐步彰顯出來，同時很多理論和實踐問題也浮出水面.十多年的評估實踐證明：績效評估是推動公共文化服務(wù)體系建設(shè)的有效抓手，它對于推動政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)文化體制改革具有積極意義.績效評估的壓力傳導(dǎo)機(jī)制可“倒逼”基層政府跳出“內(nèi)卷化”管理模式，真正面向群眾提供公共文化服務(wù)，保障群眾的基本文化權(quán)益； 績效評估能夠強(qiáng)化政府頂層設(shè)計職能，實現(xiàn)資源整合，提高資金使用效益，理順體制機(jī)制； 政府還可以績效評估為手段，強(qiáng)力推進(jìn)年度重點改革任務(wù)，重點突破整體提升，加快公共文化服務(wù)體系建設(shè)步伐.當(dāng)然，績效評估中也存在諸多的理論及實踐問題，這就構(gòu)成了筆者研究的邏輯起點.

2 公共文化服務(wù)績效評估理論及實踐問題

2.1 公共文化服務(wù)績效評估理論基礎(chǔ)薄弱，滯后于評估實踐

其一，公共文化服務(wù)績效評估理論體系尚未建立，評估實踐多以公共部門績效評估理論為指導(dǎo)和參考.

目前，我國學(xué)界有關(guān)公共文化服務(wù)績效評估的基本理論已有研究成果，涉及了公共文化績效評估的意義、原則、主體、模型、機(jī)制、方法等基本理論，但整體薄弱(在知網(wǎng)以“公共文化績效評估”為篇名進(jìn)行檢索，共檢索到48篇文章)，散而不成體系.雖然朱旭光、王瑩(2016)借鑒“4E”原則和“投入-產(chǎn)出”模型，對公共文化服務(wù)績效評估的主體、對象、范圍、方法作出界定，構(gòu)建了公共文化服務(wù)績效評估模型[1]；但該模型屬于指導(dǎo)評估操作的靜態(tài)模型，沒有考慮到績效評估的多元性、多維性、多層次性和動態(tài)性，對評估體系的研究深度尚不夠.總體來說，學(xué)術(shù)界對于對于公共文化服務(wù)績效評估的概念、功能、理論基礎(chǔ)、信息化建設(shè)、價值導(dǎo)向、評估監(jiān)督、評估立法及制度建設(shè)、評估組織實施及方法運用等理論問題都還沒有深入系統(tǒng)的探討.由于缺乏專業(yè)的公共文化服務(wù)績效評估理論指導(dǎo)，地方政府開展的績效評估多是在借鑒政府部門績效評估理論及實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上“摸著石頭過河”，評估的專業(yè)性、科學(xué)性難以保證.

其二，已有研究成果偏重于用現(xiàn)有成熟的指標(biāo)設(shè)計方法和績效測算方法進(jìn)行績效測算，對評估實踐指導(dǎo)作用不明顯.

比如馬虹(2013)以甘肅省為例展開的基于AHP的公共文化服務(wù)績效評價研究，朱劍(2014)基于DEA方法的公共文化服務(wù)績效評價實證研究，彭慧群(2018)基于AHP-DEA法的地方政府公共文化服務(wù)績效評價研究, 以及曾志杰、梁新潮(2017)用AHP方法分析福建省九地市公共文化服務(wù)支出績效，上述研究成果在指標(biāo)體系的設(shè)計上積累了很多豐富經(jīng)驗，也可以為政府公共文化決策提供參考，但一些研究成果沉浸于各類指標(biāo)設(shè)計方法和績效測算方法的展示和應(yīng)用，偏離了對學(xué)術(shù)意義的追求，研究成果的學(xué)術(shù)價值不高，不能解決評估實踐中面臨的評估目標(biāo)導(dǎo)向?qū)哟蔚汀⒃u估操作流于形式、評估結(jié)果激勵作用不足等問題，對評估實踐的指導(dǎo)作用并不十分明顯.

其三，評估方法適用性論證不足，導(dǎo)致評估操作隨意性大、公信力不足.

已有研究主要采用的評估方法有層次分析法、平衡計分卡、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)、模糊評價法、關(guān)鍵績效指標(biāo)等.這些方法本身有哪些優(yōu)缺點？適用條件是什么?是否可以直接用在公共文化服務(wù)績效評估中?公共文化服務(wù)績效評估方法選擇上應(yīng)遵循哪些原則？這一系列問題還沒有深入探討，也就是說方法本身的合理性、適用性、有效性等問題尚未得到充分論證.從研究文獻(xiàn)上來看，目前只有普映娟(2013)探討了公共文化服務(wù)績效評估中層次分析法的不足，并提出了改進(jìn)方法，而對其他評估方法的分析論證則幾乎沒有.正是對方法本身研究的不深入、不透徹，導(dǎo)致評估時方法選擇上的盲目性、隨意性，或者“生搬硬套”，或者“自編自創(chuàng)”.績效評估的核心是方法，從前期調(diào)查到指標(biāo)設(shè)計再到組織實施，這中間要用到一系列方法，甚至是多學(xué)科方法的交叉應(yīng)用，沒有一套嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的方法體系，就沒有科學(xué)的評估流程和合理的評估結(jié)果，評估實踐中就會出現(xiàn)各種各樣的問題.

2.2 公共文化服務(wù)績效評估在實踐上存在一定區(qū)域性和不穩(wěn)定性，效果不理想

2006年以后，我國各級地方政府開始建立公共文化投入績效考評機(jī)制，并展開了不同層次和類別的評估，其中大多是政府主導(dǎo)下的公共文化服務(wù)體系績效評估，公共文化項目評估和政策評估相對較少.總的來說可概括為以下幾種類型.第一，全省范圍內(nèi)開展的績效評估.如浙江省、河南省、湖北省、陜西省4省的公共文化服務(wù)體系績效評估，是針對全省市-縣-鄉(xiāng)-村四級公共文化服務(wù)體系的投入、設(shè)施建設(shè)、服務(wù)活動、組織保障、群眾滿意度等開展的績效評估，評估范圍大，項目多，難度高.第二，省轄市范圍內(nèi)的績效評估.以廣東省的東莞市和深圳市為代表，它們分別開展了全市范圍的縣-鄉(xiāng)-村三級公共文化服務(wù)體系績效評估，為省轄市政府開展公共文化績效評估積累了經(jīng)驗.第三，基層綜合文化服務(wù)中心績效評估.上海市從2008年開始對全市已建成并運行一年以上的76家社區(qū)文化活動中心進(jìn)行試評估，2011年開始對全市所有社區(qū)文化活動中心展開評估，在基層公共文化服務(wù)績效評估和項目評估中取得明顯成效.第四，公共文化項目評估.2013年,浙江省財政廳委托浙江大學(xué)公共政策研究院以“縣圖書館”“農(nóng)家書屋”“村村通(響)”和“送戲下鄉(xiāng)”四個項目為依托,對浙江省基層公共文化建設(shè)情況開展綜合績效評價.另外，上海市2007—2012年連續(xù)5年對上海市重大文化活動項目進(jìn)行績效評估，取得了明顯成效.各地績效評估實踐雖取得一定成效，但是作為公共文化服務(wù)績效評估的早期探索，還存在一些問題.

其一，我國尚未建立國家公共文化服務(wù)績效評估戰(zhàn)略框架.

沒有設(shè)置國家級的績效評估管理機(jī)構(gòu)，沒有出臺公共文化服務(wù)績效評估政策法規(guī)，也沒有統(tǒng)一的績效評估機(jī)制和平臺，這為各地績效評估提供了自由探索的空間，但也在一定程度上產(chǎn)生了評估的區(qū)域性和差異性問題.

其二，大部分省份績效評估效果不十分理想，評估科學(xué)性和專業(yè)性有待提升.

這與理論研究的不夠深入不系統(tǒng)有關(guān)，也與政府自身條塊分割的管理體制和運作機(jī)制有關(guān).具體表現(xiàn)在：第一，評估缺乏明確的價值導(dǎo)向.對于“為什么要評估”研究的還不夠深入透徹，僅僅把評估作為制造政績的工具，對于評估的系統(tǒng)功能沒有清晰完整的認(rèn)知，看不到評估對于地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等方面的系統(tǒng)價值，使得評估的價值導(dǎo)向過于單一.第二，評估的穩(wěn)定性不夠.大部分省份還沒有建立規(guī)范化、常態(tài)化的績效評估制度，有關(guān)評估的保障機(jī)制、管理機(jī)制等尚未建立，無法保障評估的可持續(xù)開展.第三，政府對評估過程全方位掌控，不利于第三方評估開展.第三方評估機(jī)構(gòu)不能全面深入地開展專業(yè)評估，致使評估流程形式化，不能達(dá)到預(yù)期效果.第四，沒有建立統(tǒng)一的信息采集平臺和大數(shù)據(jù)評估監(jiān)測系統(tǒng)，評估數(shù)據(jù)來源渠道單一，缺乏連續(xù)性，造成評估效度不高，偏離實際.第五，對評估本身的監(jiān)督考核沒有納入評估體系，評估工作表現(xiàn)出一定封閉性，影響評估公信力.第六，存在重復(fù)評估問題.由于我國條塊分割的公共文化行政管理體制，績效評估多以地域或行業(yè)系統(tǒng)為單位，各自獨立開展，呈現(xiàn)自發(fā)性和獨立性的特點，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和部署，并且評估信息和結(jié)果無法共享和對比分析，容易導(dǎo)致重復(fù)評估問題產(chǎn)生，造成資源浪費[2].

3 公共文化服務(wù)績效評估未來展望

3.1 公共文化服務(wù)績效評估理論方向

3.1.1 從碎片化研究向系統(tǒng)化研究轉(zhuǎn)變

已有成果主要集中在對公共文化績效評估實踐經(jīng)驗的反復(fù)描述和解釋上，以及采用分析模型的績效測評上，缺乏對績效評估的系統(tǒng)性思考和宏觀治理研究.另外，規(guī)范研究深度不夠，實證研究質(zhì)量不高，評估實踐缺乏宏觀、系統(tǒng)、科學(xué)的理論指導(dǎo)，對評估中的區(qū)域性、差異性問題不能有效解決.因此，拓寬研究的深度和廣度，構(gòu)建完善的公共文化服務(wù)績效評估理論體系，為評估實踐提供切實有效的指導(dǎo)應(yīng)是未來的研究方向.

3.1.2 從單一視角向多維視角和方法轉(zhuǎn)變

拓展研究視角，用相關(guān)、相近、相似學(xué)科的基礎(chǔ)理論審視公共文化服務(wù)績效評估，展開多學(xué)科交叉研究，拓展研究的理論深度，夯實研究基礎(chǔ)，創(chuàng)新研究方法，引入多學(xué)科方法展開多層次多維度探索，不斷豐富和拓展現(xiàn)有研究成果.特別要加強(qiáng)對評估方法適用性的論證，構(gòu)建公共文化領(lǐng)域的績效評估方法體系，推動評估科學(xué)化發(fā)展.

3.2 公共文化服務(wù)績效評估實踐展望

具體來說，公共文化服務(wù)績效評估將呈現(xiàn)如下趨勢.

3.2.1 從各自為戰(zhàn)走向“大一統(tǒng)”

公共文化服務(wù)體系是個系統(tǒng)工程，點多、線長、面廣，涉及眾多行政管理部門，在缺乏成熟理論指導(dǎo)的情況下，對其進(jìn)行評估挑戰(zhàn)是非常大的.從2006年至今，多地在不同層面上展開了公共文化績效評估的實踐探索，積累了豐富的評估經(jīng)驗，目前從實踐上來說急需結(jié)束各自為戰(zhàn)、重復(fù)評估的亂象，整合評估資源，統(tǒng)一政策、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一平臺、統(tǒng)一管理.國家應(yīng)設(shè)立專門的評估管理機(jī)構(gòu)，構(gòu)建國家公共文化服務(wù)評估戰(zhàn)略框架，把評估納入政府日常管理中，形成常態(tài)化工作機(jī)制，這對推動實現(xiàn)公共文化服務(wù)績效評估的標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代化目標(biāo)有重要意義.

3.2.2 從工具理性走向價值理性

績效評估作為推動公共文化服務(wù)效能提升的工具，具有明顯的工具價值.但是公共文化服務(wù)績效評估是對公共產(chǎn)品和服務(wù)的績效評估，評估過程中如果只注重工具理性，追求投入-產(chǎn)出效率和效益，則容易導(dǎo)致短視效應(yīng)，忽略公共文化服務(wù)的公益性、基本性及深層的精神追求和價值內(nèi)核.目前已有的理論和實踐成果大多偏重于績效評估的工具理性，所選擇或設(shè)計的指標(biāo)多為公共文化資金(或人才)投入、場館設(shè)施數(shù)量或質(zhì)量、服務(wù)活動數(shù)量或質(zhì)量等，這些指標(biāo)能夠反映投入-產(chǎn)出-效率(效益)情況，但是很難反映出群眾參與公共文化活動的真實需求(認(rèn)同感、歸屬感、獲得感、幸福感、個人價值實現(xiàn)等)的滿足程度.雖然我們已經(jīng)開始注重群眾滿意度測評并將其作為關(guān)鍵指標(biāo)納入績效評估中，但滿意度僅是群眾文化需求滿足程度的情感表達(dá)之一，參與文化活動的獲得感、成就感或者自我價值實現(xiàn)等深層次的精神需求越來越成為人們的追求.因此把評估目標(biāo)導(dǎo)向更加深沉的精神需求滿足才能為公共文化服務(wù)效能的持續(xù)提升提供支持.從文化治理的角度來看，公共文化績效評估還應(yīng)注重目標(biāo)與功能的多重性，包括推動國家文化發(fā)展戰(zhàn)略實施、促進(jìn)文化管理體制機(jī)制改革、提高公共文化服務(wù)質(zhì)量、重視文化對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會和諧的貢獻(xiàn)等，這也是價值理性的表達(dá).總而言之，從工具理性走向價值理性是公共文化服務(wù)績效評估的基本趨勢，也是社會發(fā)展的必然要求.

3.2.3 從政府主導(dǎo)向多元主體評估轉(zhuǎn)變

我國公共文化服務(wù)體系是政府主導(dǎo)、社會力量參與共同構(gòu)建起來的，私營部門、志愿者團(tuán)體、社區(qū)組織、第三方機(jī)構(gòu)等社會力量在公共文化服務(wù)體系建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，公共文化參與主體的多元化對績效評估主體多元化提出了現(xiàn)實要求.文化治理體系構(gòu)建和治理能力提升也要求公共文化績效評估由過去的以政府主導(dǎo)為主向多元評估主體轉(zhuǎn)變，政府、市場、社會三種力量相互協(xié)作共同參與評估，對于公共文化績效評估價值理性和工具理性的追求有積極意義，它既可以保證效率、效益目標(biāo)的實現(xiàn)，又可以促進(jìn)公平、公正訴求的滿足，對人民群眾基本文化權(quán)益的實現(xiàn)也提供了組織保障.

3.2.4 從年度考核向動態(tài)監(jiān)測轉(zhuǎn)變

數(shù)據(jù)是績效評估的生命線，在公共文化績效評估中如何保證數(shù)據(jù)的真實性、準(zhǔn)確性、完整性是一項復(fù)雜而又艱巨的任務(wù).績效評估中的大部分工作，如評估流程設(shè)計、評估方法選擇、評估制度建立等都是為了保障數(shù)據(jù)質(zhì)量展開的.然而，很多地方的評估只以最終的數(shù)據(jù)和結(jié)果來測評績效，忽略了過程性數(shù)據(jù)，使人們無法判斷績效產(chǎn)生過程中各種要素的作用和影響力，找不到那些對績效有影響的潛在因素，因而對于地方查漏補(bǔ)缺，解決績效問題并無太大幫助.因此，加強(qiáng)績效評估的動態(tài)監(jiān)測，對評估對象的績效起點、績效過程和績效結(jié)果進(jìn)行全程動態(tài)跟蹤監(jiān)測有助于從根本上扭轉(zhuǎn)績效評估形式化、缺乏社會認(rèn)同的局面，實現(xiàn)科學(xué)、公平、合理的績效評估目標(biāo).

3.2.5 從人工評估向綜合化數(shù)字評估體系建構(gòu)轉(zhuǎn)變

2019年《文化和旅游部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈公共數(shù)字文化工程融合創(chuàng)新發(fā)展實施方案〉的通知》 提出整合工程平臺與服務(wù)界面的要求，通過構(gòu)建統(tǒng)一的公共數(shù)字文化基礎(chǔ)平臺，推出統(tǒng)一的基層服務(wù)界面，建設(shè)公共文化大數(shù)據(jù)平臺，破解公共文化發(fā)展中的難題，提升公共文化服務(wù)效能.面對時代的轉(zhuǎn)變和政策的要求，公共文化績效評估手段和方式需要與時俱進(jìn)才能發(fā)揮自身價值.搭建綜合化的數(shù)字化評估平臺，“統(tǒng)一數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范數(shù)據(jù)采集流程，建立數(shù)據(jù)分析模型，形成覆蓋公共圖書館、文化館的大數(shù)據(jù)分析平臺”，“逐步實現(xiàn)對線上公共文化資源與線下公共文化活動服務(wù)的點擊量、訪問量、參與度、滿意度等進(jìn)行大數(shù)據(jù)采集與分析，持續(xù)提升公共文化服務(wù)水平”[3]. 將是未來績效評估的必然選擇.

3.2.6 從早期探索向常態(tài)化、制度化建設(shè)轉(zhuǎn)變

從全國各地公共文化服務(wù)績效評估實踐情況看，已經(jīng)發(fā)展到了需要建立績效評估法律法規(guī)，實現(xiàn)常態(tài)化、制度化運作的階段.通過出臺相關(guān)法律法規(guī)及政策將已有的探索成果穩(wěn)定下來，可以進(jìn)推進(jìn)績效評估向更加專業(yè)、科學(xué)、高效的方向發(fā)展.西方國家公共文化部門的績效評估都有強(qiáng)有力的法律保障和制度支持，英、美、澳大利亞、加拿大、新西蘭、日本、韓國等國也先后出臺法律或政策使公共文化部門的績效評估成為法定要求[4]. 我國還沒有在國家層面出臺專門針對公共文化服務(wù)績效評估的法律法規(guī)，績效評估的法制化進(jìn)程亟待推進(jìn)，各級地方政府的績效評估制度建設(shè)也需要進(jìn)一步加強(qiáng).

3.2.7 從缺少評估監(jiān)督向重視評估監(jiān)督轉(zhuǎn)變

公共文化績效評估在實施過程中難免會出現(xiàn)偏差，比如評估方法不妥當(dāng)、評估信息不準(zhǔn)確、評估指標(biāo)不合適等，這些偏差不僅會造成資源的浪費，還會因為錯誤的結(jié)論給實際工作帶來極大誤導(dǎo)，造成不好的影響.因此，加強(qiáng)評估監(jiān)督是績效評估不可缺少的一個重要環(huán)節(jié).目前，在我國各級政府的公共文化績效評估中對評估過程的監(jiān)督做得還不夠，尤其是對評估的關(guān)鍵環(huán)節(jié)—評估方案準(zhǔn)備、評估實施、評估報告撰寫、評估結(jié)論反饋等環(huán)節(jié)的監(jiān)督還不夠，加強(qiáng)對整個評估流程中各環(huán)節(jié)的監(jiān)督考核也是保證評估質(zhì)量的基本要求.因此，通過制定評估監(jiān)督方案，出臺評估監(jiān)督政策法規(guī)，從源頭上控制，是保證評估科學(xué)性、規(guī)范性的基本要求.