柏 樺

[關(guān)鍵詞]明清時期 府縣 民間組織 官民相得 社會治安

在明清時期，朝廷對府縣社會治安管理制定的原則是，以官府爲(wèi)主導(dǎo)，將一切可以利用的民間力量納入其中，構(gòu)建官民相得的社會治安防範(fàn)體系，以實現(xiàn)對地方社會的全面管控。①柏樺：“清代律例規(guī)定的官方治安責(zé)任”，《晉陽學(xué)刊》4(2009)：73—80；柏樺、吳愛明：“清代律例規(guī)定的民間組織治安責(zé)任”，《學(xué)術(shù)交流》1(2009)：45—51；柏樺、吳愛明：“官民相得社會治安體系的構(gòu)建”，《戰(zhàn)略與管理》4(2015)：91—98。這種社會治安管理原則，一方面具有鮮明的制度設(shè)計特點，另一方面也受到各種因素的影響，使得運行效果總達不到統(tǒng)治者的預(yù)期，有時甚至與王朝離心離德。之所以出現(xiàn)如此結(jié)果，既有制度設(shè)計者的失誤，也有執(zhí)行者的掣肘，更脫離不開社會的發(fā)展。

一 制度設(shè)計理念

明清時期，府縣社會治安體系在制度設(shè)計方面，吸納了歷代王朝的基層治安防控制度經(jīng)驗，具有獨到的特點；與此同時，制度自身也存在較爲(wèi)明顯的設(shè)計失誤，運行過程中又受到一些主客觀因素的影響，直接導(dǎo)致實際施行效果並不理想。

首先，具有多元主體參與治理思想雛形的制度設(shè)計與實施的困境。公共管理學(xué)中的多元主體參與治理理論認(rèn)爲(wèi)：對於國家社會的管理，既可以是公共組織，也可以是社會組織，還可以以公共與社會組織合作方式進行。國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共組織與社會組織的合作、強制與自願的合作是有效治理實現(xiàn)的條件。對國家公共問題的解決，主要通過不同主體之間合作、協(xié)商、構(gòu)建夥伴關(guān)係、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式來進行實施?！盃?wèi)此，需要利用政治、法律、社會、經(jīng)濟等多種手段，保障危機治理中多元參與主體的功能耦合?！雹谙闹緩姡骸肮参C治理多元主體的功能耦合機制探析”，《中國行政管理》5(2009)：124。明清時期，對府縣社會治安的制度設(shè)計，體現(xiàn)了多元主體參與治理的思想理念，注重文官、軍隊、社會等多元主體在維護社會治安中的作用，試圖建立以官方爲(wèi)主導(dǎo)，以民間各種力量都能夠參與，並以相應(yīng)政策與法律爲(wèi)保障的社會治安制度。從制度設(shè)計看，重點在於推行教化，在倡導(dǎo)良好社會風(fēng)俗的同時，將統(tǒng)治階級的政治理念灌輸?shù)矫裥\(zhòng)中；而在維護社會治安措施方面，以官方爲(wèi)主，要求民間組織配合，且負(fù)責(zé)本地教化、巡防、相互救護、呈報與協(xié)助緝捕罪犯等事務(wù)。在制度設(shè)計中，官方與民間功能不同、權(quán)力不同、責(zé)任不同，所期望的是能夠官民相得，共同維護府縣社會秩序穩(wěn)定。這種設(shè)計無疑是比較嚴(yán)密的，但忽略了具體實施上可能遇到的問題。因爲(wèi)，在強調(diào)各方面責(zé)任與義務(wù)的時候，沒有賦予各方面以相應(yīng)的權(quán)利；而自上而下的推行，本來就很難考慮到下層的意願與困境。尤其是在統(tǒng)一的多民族國家，不僅存在地區(qū)差異，也存在民族差異，更存在社會發(fā)展不平衡的差異，制度設(shè)計如果沒有考慮這些差異，不能因地制宜，那麼，在具體實施上所面臨的困境就會凸顯，也必將影響到實施的效果。

其次，具有程序理性思想雛形的制度設(shè)計與實行中的落差。明清王朝統(tǒng)治者在力保王朝權(quán)威的情況下，能夠?qū)⒊⒄盥鋵嵉矫總€角落，其程序設(shè)計有其獨到之處。爲(wèi)防止執(zhí)行時的隨意性，它要求官方與民間各司其責(zé)、相互制衡、層次分明、上下有序。以律例及制度所規(guī)定的盜案處理而言：一是將防盜責(zé)任訴諸事主的家族、鄰佑和保甲，要求他們在盜案發(fā)生時共同抵禦盜賊侵?jǐn)_；二是鼓勵呈報盜情，不僅要求事主真實而及時地呈控盜案，而且要求事主的親屬、鄰佑、保甲、汛兵、居停、房主等也要及時報盜；三是府縣衙門必須及時受理盜案，立即前往失盜處所勘驗，及時組織追捕及緝拿；四是失盜地方的文武官必須及時向上司匯報盜情，不允許逼迫事主諱盜爲(wèi)竊，逃避疏防責(zé)任，主動開報有相關(guān)責(zé)任的職官姓名，以備上司題參；五是上司衙門接到有關(guān)盜案的報告後，一方面要督促下屬儘快破案，另一方面要積極採取協(xié)緝措施，事後還要做出獎懲決定。從這些程序設(shè)計看，其本意上就是希望減少官員遇事推諉扯皮的惡習(xí)，促使其在遇到盜劫案件時，能夠互相配合，各司其職，共同採取積極的態(tài)度，從而在一定程度上限制官方及民間責(zé)任人的隨意性行爲(wèi)。然而，程序上的公正，並不意味著實質(zhì)上的公正。因爲(wèi)，每個程序都有相關(guān)責(zé)任人所要承擔(dān)的責(zé)任，那麼，當(dāng)治安案件發(fā)生後，責(zé)任人優(yōu)先考慮的則不是如何處理治安案件，儘快地消除治安案件的影響，恢復(fù)當(dāng)?shù)卣５纳鐣刃?，而是關(guān)注個人的得失，所造成的惡果也是令人深思的。例如，明萬曆初年，地方盜賊縱橫，地方撫按官爲(wèi)了推卸責(zé)任，便請增設(shè)專官予以管理，萬曆帝則認(rèn)爲(wèi)：“近來各撫按，每於地方失事後，即議增官、議更調(diào)，不知從前所作何事。今若不以實責(zé)成，將來又未免有失，且本省盜劫官銀，有旨令速捕賊贓，並究解官溺死之故。今俱未報，止將各司道更置一番，不過虛文了事，推諉常套，何有懲前慮後之實?！雹佟睹魃褡趯嶄洝?北京：中華書局，2016)，萬曆四年八月辛未條。當(dāng)時，“財力困竭，盜賊縱橫，人情畏怯，上下相矇，以賊爲(wèi)諱。其初出劫，勢不甚大，則以爲(wèi)常事而不必報，此地方官隱諱積習(xí)”②〔明〕張岳：“極陳地方苗患並論征剿撫守利害疏”，陳子龍 等輯《明經(jīng)世文編》(北京：中華書局，1962)，第1996頁。。清咸豐帝在檢討太平軍之所以能夠成功起事時講：“推原禍?zhǔn)?，總由地方官不得其人，撫綏無術(shù)，而大吏又不能澄清舉劾，以致養(yǎng)癰成患。”③《清實錄?文宗》(北京：中華書局，2008)，咸豐元年夏四月丙寅條。爲(wèi)什麼會出現(xiàn)推諉責(zé)任、諱盜爲(wèi)竊、撫綏無術(shù)、難以澄清舉劾呢？因爲(wèi)，在程序中都有責(zé)任問題，府縣官如果承認(rèn)“盜賊”橫行，就要丟官卸職，乃至於問罪；督撫按等大員如果進行舉劾，也難逃失察的責(zé)任，罰俸、降級，乃至於革職。在衆(zhòng)多的案例中，所看到的家族、鄰佑隱而不報，保甲地方不來呈控，捕役兵丁不實力緝捕，府縣官諱盜，督撫按瞞報，未免不是在追求程序公正過程中，失去實質(zhì)上的公正。從府縣社會治安角度來看，這個問題非常重要，因爲(wèi)府縣社會治安關(guān)係到地方社會秩序的穩(wěn)定，如果不以維護社會秩序穩(wěn)定爲(wèi)第一要求，所構(gòu)建的社會治安防範(fàn)體系也就失去了根本。

再次，具有效率精神追求的制度設(shè)計與實際效果脫節(jié)。明清時期，爲(wèi)維護府縣社會治安，在程序設(shè)計上追求的是效率，重視破獲盜賊、人命案件的數(shù)量和質(zhì)量，這原本是合理的，但是，制度注重效率卻失去了維護府縣社會治安之本。以盜案發(fā)生之後的報盜規(guī)定爲(wèi)例，如果能及早報盜，盜犯尚未遠遁，贓物尚未銷盡，現(xiàn)場尚未被破壞，緝拿盜犯相對比較容易，於是，報盜時間規(guī)定，盜案發(fā)生後，於當(dāng)日或次日呈控，府縣正印官應(yīng)立即受理，前往現(xiàn)場勘驗，在限期內(nèi)不能破案，處分較重；如果事主在事隔二十日以後纔呈報，追捕期限和追究處分要寬鬆得多，而事主承擔(dān)的責(zé)任要重。由於盜案破獲情況對於文武官前途均有影響，於是，府縣官爲(wèi)了儘快破案，採取種種措施，提高破案效率。按照當(dāng)時的問責(zé)制度，通過題參、二參、三參、四參，督催文武官積極偵破盜案，務(wù)求必獲，整個程序?qū)缎实淖非笫冀K一貫。但是，注重效率而忽略效果，也必然會影響到效率，故督撫往往“於二參屆限時，州縣規(guī)避處分，上司意存瞻徇，大率升調(diào)離任，延不開參”，最終在部院疊次奏催下而“置若罔聞”④〔清〕王慶雲(yún)：“戶部會奏籌議節(jié)流各款疏”，盛康輯《皇朝經(jīng)世文續(xù)編?戶政》，清光緒二十三年(1897)思刊樓刊本。，總會逃過處分。這種巧於避而精於諱的方法，對官員來說是規(guī)避處分，而對破案及穩(wěn)定府縣社會秩序而言，則難以說是有效率。由於他們不是以強盜是否能夠緝捕、府縣社會治安能否穩(wěn)定爲(wèi)出發(fā)點，最終還是以失去社會穩(wěn)定爲(wèi)代價。

再其次，具有績效管理精神雛形的獎懲制度設(shè)計。明清王朝對府縣社會治安的官方與民間責(zé)任人實施獎懲，達成某種目標(biāo)者予以獎勵，在追究責(zé)任的時候予以懲處，總的目標(biāo)是維護府縣社會治安，確保社會秩序的穩(wěn)定。以盜案而言，對事主報案與府縣官處理都做了時間上的規(guī)定，以期將禍亂消弭在萌芽之中。對於事主報案的細(xì)節(jié)，諸如盜賊人數(shù)、是否明火執(zhí)仗、是否有拒捕、是否失財、是否傷人、錢財多少，都要一一講明。在具體處理的時候，若是發(fā)現(xiàn)隱匿及不實，就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；對於事主及官方與民間責(zé)任人捕獲盜賊，則有一定的獎賞；府縣官必須弄清細(xì)節(jié)，失錯要承擔(dān)責(zé)任，若是在規(guī)定的限期內(nèi)破獲案件則有獎勵。在治安案件處理過程中，對於責(zé)任的區(qū)分也較爲(wèi)明確，舉凡鄉(xiāng)村、道路、城市、江河、湖泊、海洋等處，一旦發(fā)生治安案件，民間要追究鄰佑、里甲、保甲是否救援與如期協(xié)助事主報案的責(zé)任；官方要以駐軍、官員離事發(fā)地點遠近而追究失防及緝捕的責(zé)任。盜案發(fā)生以後，必須要擒獲盜賊，在任者爲(wèi)承緝官，接任者爲(wèi)接緝官，都有明確的考核標(biāo)準(zhǔn)，務(wù)使盜案儘快處理。民間組織擒獲盜賊按名給賞，官員、捕役、兵丁擒獲盜賊，以盜首、過半及是否在限內(nèi)來考核，分別予以升遷、加級、記錄、賞銀的獎賞，或革職、革役、降級、罰俸等處分，以期使這種危害社會治安的案件及早得到處理。

最後，具有社區(qū)警務(wù)管理思想雛形的制度設(shè)計與社會各階層的權(quán)利義務(wù)。當(dāng)今社區(qū)治安管理，是以防禦犯罪和密切治安部門與社區(qū)民衆(zhòng)關(guān)係爲(wèi)主旨，要求治安責(zé)任主體把工作重心轉(zhuǎn)移到社區(qū)，與社區(qū)居民建立長期夥伴關(guān)係。在明清時期，因府縣管轄城鎮(zhèn)與農(nóng)村衆(zhòng)多，要想實現(xiàn)有效管理，就必須明確區(qū)域。統(tǒng)治者深刻認(rèn)識到：“治天下必自治一國始，治一國必自治一鄉(xiāng)始，治一鄉(xiāng)必自五家爲(wèi)比、十家爲(wèi)聯(lián)始?！雹佟睬濉酬懯纼x：“論治邑，《清經(jīng)世文編?吏政》(北京：中華書局，1992)，第545頁。朝廷“慮以一邑之大，民之衆(zhòng)，上與下不相屬，政令無與行”，因此關(guān)注基層組織建設(shè)，“於是里有長，鄉(xiāng)有約，族有正，擇其賢而才者授之，然後縣令之耳目股肱備也?？h令勤於上，約與正與長奉於下，政令有與行矣”。②〔清〕張望：“鄉(xiāng)治”，《清經(jīng)世文編?吏政》，第592頁。以清代而言，“州縣形勢，廣狹不一，約分四鄉(xiāng)。小州縣一鄉(xiāng)約五千戶，四鄉(xiāng)約三萬戶。中州縣一鄉(xiāng)約一萬戶，四鄉(xiāng)計四萬戶。大州縣一鄉(xiāng)約三萬戶，四鄉(xiāng)計十二萬戶。大小相衡，通約一鄉(xiāng)二萬，總四鄉(xiāng)計八萬”③〔清〕晏斯盛：“推廣社倉之意疏”，《清經(jīng)世文編?戶政》，第987頁。。各府縣也可以因地制宜，如明代福建惠安縣，“每數(shù)村則會爲(wèi)一保，推衆(zhòng)望所服者一人長之，有警輒鳴螺遞報，各束裝以出，相爲(wèi)應(yīng)援，故雖在山谷間，而盜賊鮮少”④〔明〕張岳 等：《嘉靖惠安縣誌?風(fēng)俗》，收入《天一閣藏明代方志選刊(43)》(上海：上海書店，1982)，第1頁。。清代山東郯城縣，“各鄉(xiāng)之鎮(zhèn)，宜設(shè)一鎮(zhèn)長，之集宜設(shè)一集長，之村宜設(shè)一村長，之莊宜設(shè)一莊頭”⑤〔清〕黃六鴻：《?；萑珪?保甲部?建築柵濠》，收入《官箴書集成(3)》(合肥：黃山書社，1997)，第465頁。。而“邑分四鄉(xiāng)，鄉(xiāng)立一長，謂之保長。不曰鄉(xiāng)而曰保者，以鄉(xiāng)別有長，所以管攝錢穀諸事，而保長乃專司盜逃姦宄，不與乎其他者也”⑥〔清〕黃六鴻：《?；萑珪?保甲部?選保甲長》，收入《官箴書集成(3)》，第451頁。。這種設(shè)計體現(xiàn)了社區(qū)治安管理思想，官府與社區(qū)共同承擔(dān)責(zé)任，轄區(qū)之內(nèi)由官府負(fù)總責(zé)；社區(qū)之內(nèi)由民選官任的里長、保長、甲長、鄉(xiāng)約、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長、集長、莊頭、村正等負(fù)責(zé)；讓社區(qū)內(nèi)居民，諸如鄰佑、家族、宗族、鋪行業(yè)主等也承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。從制度設(shè)計來看，試圖將治安工作落實到每一個人。值得注意的是，將民衆(zhòng)都納入社會治安防範(fàn)體系之中，並沒有賦予他們知情的權(quán)利，衹要求履行各自的義務(wù)，用嚴(yán)刑峻法將他們套在這架馬車上，而不在於發(fā)揮各階層的主觀能動性，因此很難得到各基層的積極協(xié)助。

明清王朝試圖通過官民結(jié)合的方式，構(gòu)成官民共同維護社會秩序的社會治安體系，達到王朝所支持和維護道德、社會和文化秩序，期望天下和諧與太平。應(yīng)該說，將民間組織與官方組織都納入社會治安維護體系，並通過王朝的強制力加以推行，收到了一定的成效，但在具體實施過程中也出現(xiàn)各種各樣的問題，有些則是王朝政體自身難以克服的。

二 官方責(zé)任的利與弊

明清時期，維持府縣社會治安的主要力量是三班衙役、衛(wèi)所及汛兵，這不但在制度上有明文規(guī)定，而且在律例中也有細(xì)密而嚴(yán)格的賞罰之條。但是，由於這些規(guī)定衹重其表而不及其裏，也就難以從根本上消除所存在的弊端。例如，清代律例在規(guī)定府縣社會治安的官方責(zé)任時，捕役兵丁待遇低下而人員混雜；文武官弁素質(zhì)不一且事務(wù)繁多，不能也沒有能力將主要精力用於維護社會治安；府縣用於社會治安方面的經(jīng)費不足，既難以支付緝拿人犯後的賞賜，也難以支付捕役的工食及公差費用；刑罰與處分規(guī)定嚴(yán)苛，上下在規(guī)避刑罰處分的同時，一方面相互隱匿，一方面殘忍暴虐。⑦柏樺、劉立松：“清代律例規(guī)定的官方治安責(zé)任”，《西南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》3(2009)：50—57。除此之外，府縣官諱盜爲(wèi)竊、官僚政治下的權(quán)力濫用也對府縣社會治安制度造成負(fù)面衝擊。

以府縣社會治安而言，強盜是治安的最大威脅。若是大盜結(jié)夥山居而據(jù)有巢穴，則府縣勢單力薄，難以應(yīng)對；要是小盜三三兩兩散處，乃是出則爲(wèi)盜、居則爲(wèi)民，府縣捕役額少人單，難以摸底排查。即使有捕役可用，也容易形成貓鼠同眠，“夫捕役，亦賊也”①〔清〕黃六鴻：《?；萑珪?刑名部?賊盜總論》，收入《官箴書集成(3)》，第400頁。。捕役不良，衹好藉助軍隊，“夫營兵不過藉賊以擾民”②〔清〕黃六鴻：《?；萑珪?刑名部?緝捕》，收入《官箴書集成(3)》，第403頁。，以至於民間傳言：“賊來猶可，兵來殺我?！雹邸裁鳌沉蛛?yún)程 等：《萬曆通州志?風(fēng)俗》，收入《天一閣藏明代方志選刊(12)》，第53頁。結(jié)果是，捕役不可信，軍隊又不可依賴，緝盜之難可想而知。

緝盜不但困難，而且危險，更容易壞官。因爲(wèi)，朝廷令典規(guī)定，府縣不能夠有強盜存在。一旦因強盜失事，無論是捕役兵丁還是文武官弁，都會受到嚴(yán)厲的刑罰與處分；即便是保甲、捕役、兵丁與下級官弁出問題，上級也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。以緝盜處分而言，如果一件盜案府縣官不能捕獲盜首，便要降級或調(diào)任；三年之內(nèi)發(fā)生三件盜案不能捕獲盜首、或不能夠捕獲一半，就要被革職拿問。既然府縣官對捕盜過程無法掌控，那就應(yīng)該加強防盜，但談何容易？盜賊生發(fā)除了自身轄域因素外，也受制於社會大環(huán)境，府縣官豈能以自身能力改變？府縣官既不能防範(fàn)於前，又無力抓捕於後，更不願意因此毀掉自己的前程，諱盜不報與諱盜爲(wèi)竊便成爲(wèi)首選了。

身爲(wèi)一地行政長官，府縣官諱盜有其便利條件，既能一手遮天，又有擅長索財詐民的捕役輔助，還有擔(dān)心盜案牽連的上司庇護。在多數(shù)情況下，府縣官衹要對報盜的百姓略使小技，就可以讓一件盜案消弭於無形。最爲(wèi)突出的手段，就是抑勒事主，使其不敢報盜，“有失主首告，而有司即脅之以刑”，逼迫事主自行諱盜，“諱則僅失其財物，不諱則並蕩業(yè)產(chǎn)”，“諱則死者固不得其死，不諱則生者並不得其生”，④〔清〕鄭端：《政學(xué)錄?弭捕盜賊》，收入《官箴書集成(2)》，第317頁。事主基於利害關(guān)係，不得不諱?？偟膩砜矗倮粑窇痔幏?，抑勒事主諱匿是一弊；捕役人等對事主進行需索是二弊；強盜重案三推六問，使事主守候，棄業(yè)拋家，甚至苦累淹禁致死是三弊。⑤〔清〕李之芳：“嚴(yán)飭諱盜累民疏”，《清經(jīng)世文編?刑政》，第3300頁。除了抑勒事主不敢報盜之外，改盜爲(wèi)竊、減報盜數(shù)、化重爲(wèi)輕、匿不通詳、縱放盜犯、誣良爲(wèi)盜等，也是府縣官常用的諱盜手法。無論使用什麼手法，目的在於保住自己的官職，以求平安一任或升遷。

在王朝君主政體下，主賣官爵，臣賣智力，君主以國爲(wèi)家而以官爵與臣下交易，臣下爲(wèi)了取得並保住官爵，也不會真心爲(wèi)君主賣命，彼此都不可能誠實。故此，“各處盜賊生發(fā)，所在官司往往隱匿，不行奏報，以致滋蔓難制”⑥〔明〕王瓊：“爲(wèi)申明賞罰以勵人心事”，《明經(jīng)世文編》，第1016頁。。衹要府縣社會治安不到不可收拾的地步，從地方里甲、保甲、府縣官，到守巡道、督撫按，乃至朝廷大員，無不以諱盜而尋求自保，可以說是奸僞叢生，君與臣、上司與下屬之間，根本就沒有互相信任感，也缺乏基本的品德，就很難指望他們確保府縣社會治安了。

王朝君主政體與官僚政治有不解之緣。在這一政體之下的官僚政治，決定著府縣官不會對國家和民衆(zhòng)負(fù)責(zé)，衹是對君主及上司負(fù)責(zé)，因此取悅君主和上司是府縣官們的首務(wù)。伴君如伴虎，即便是府縣官們千方百計地取悅君主和上司，也隨時有危險發(fā)生。既然是對君主和上級負(fù)責(zé)，府縣官們的工作重心就是如何搞好與君主和上級的關(guān)係了。他們很少有機會見到君主，所以對上司往往竭盡阿諛奉承之能事，一旦上司巡視所在地方，便“萬里可行，裹糧迎候，而經(jīng)旬不已，是其所用者，皆民之力也”；上司有慶賀，“則糜費不經(jīng)，帳用美錦，字以泥金，玄纁稠迭，食前方丈”；上司巡遊，“則炫耀太甚，旌旗蔽野，士馬如雲(yún)，盡鼙清笳，金銀鉦果”。⑦〔明〕王邦直：“陳愚衷以恤民窮以隆”，《明經(jīng)世文編》，第2636頁。因爲(wèi)，這些上司往往能夠決定他們的官運與命運。當(dāng)獻媚求寵成爲(wèi)官場風(fēng)氣時，即便真有才能而不會獻媚求寵，也不能夠立身於官場。在這種情況下，有些府縣官“務(wù)求取盈，以媚上司之意，而失下民之望”①〔明〕羅倫：“與府縣言上中戶書”，《明經(jīng)世文編》，第894頁。。官場的現(xiàn)實也是“佞己者以爲(wèi)賢，直躬者以爲(wèi)不肖”②〔明〕張時徹：《芝園外集?負(fù)暄林》，收入《續(xù)修四庫全書》(上海：上海古籍出版社，2002)，第1123冊，第670頁。。更何況，“今之守令豈賢於聖人乎？兼且奔走之日多，而治事之日少，欲其政平訟理，惡可得乎？”③〔明〕顧應(yīng)祥：《靜虛齋惜陰錄》，收入《續(xù)修四庫全書》，第1122冊，第498頁。官場風(fēng)氣敗壞，民衆(zhòng)深受其殃，社會治安也就缺乏穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

明清府縣官因缺乏行政自主權(quán)，故稱爲(wèi)“微員”，但作爲(wèi)一級行政區(qū)劃的行政長官，必定有行政權(quán)力，他們的權(quán)力行使則關(guān)係到府縣社會治理。正如朱元璋所講：“朕設(shè)置百官，各司厥職，以分理庶務(wù)，惟郡守、縣令爲(wèi)牧民之官，凡賦斂、徭役、訴訟皆先由縣，次至府。若縣令賢明則賦歛平，徭役均，訴訟簡，一縣之事既治，則府可以無憂矣?！雹堋睹魈鎸嶄洝?上海：上海書店出版社，2018)，洪武六年春正月乙巳條。府縣官所管的事務(wù)，舉凡“戶口、田糧、農(nóng)桑、學(xué)校、倉場、庫務(wù)、牢獄、刑名，俱要一一究心，隨時發(fā)落，開闔伸縮，自有機軸”⑤〔明〕汪天錫：《官箴集要?職守?正官》，收入《官箴書集成(1)》，第268頁。。府縣官不可能有不受限制的權(quán)力，但也擁有許多實際權(quán)力，不同的府縣官會充分利用這些權(quán)力，當(dāng)然也會導(dǎo)致權(quán)力的濫用。以府縣盜賊緝捕而言，“緝捕之役，在內(nèi)有番手，在外有巡快，固地方爪牙。然緝獲賊人，未必俱實，稍見影響，即恣擒捕，設(shè)爲(wèi)棚吊、拷掠諸法，有智者繃繒、善財拜觀音、四馬倒攢蹄、箍腦、撾筋名色，名曰私拷，使人求死不得，其間吐實者固多，自誣者亦不少”⑥〔明〕李豫亨：《推篷寤語?毗閭閻之政》，收入《續(xù)修四庫全書》，第1128冊，第425頁。。維護府縣社會治安，乃是府縣官的重要職責(zé)，而奉上安下的體制，往往使他們不能夠認(rèn)真履行職責(zé)，卻在破壞府縣治安?！扒形┍I賊之興，其實有所自也。大抵管民者侵漁克害，管軍者貪暴豪猾，軍民窘於衣食，不得已而爲(wèi)盜?！雹摺裁鳌硰埣儯骸皬?fù)仇疏”，《明經(jīng)世文編》，第178頁。官方責(zé)任在於維持府縣社會治安，而確保府縣社會治安的根本在於解決民生問題，衆(zhòng)多的府縣官罔顧這個根本，一味地剝民以奉上，也就破壞了府縣社會治安的基礎(chǔ)。

王朝的中央集權(quán)制度決定了設(shè)官分職的原則，官員必須擁有權(quán)力，但不能夠有不受限制的權(quán)力。然而，君主政體本身就是建立在以家天下計的基礎(chǔ)上，也就不可避免造成官吏以私家權(quán)益計而入仕的事實，更不能從根本上消除官僚政治的弊端。在官僚政治下，欺上瞞下本來就是常態(tài)，各種虛假信息傳來，必然會導(dǎo)致君主與上司在決斷上的失誤。官僚政治很容易惡性發(fā)展，形成官僚之間的“庇護制的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”，進而構(gòu)成政治關(guān)係網(wǎng)，招權(quán)納賄、任人唯親、裙帶關(guān)係以及饋贈和小恩小惠就成爲(wèi)中國古代官場的通病，“而這種事實是被接受，甚至在某些情況下是被體諒的”。⑧[美]費正清 等編：《劍橋中國晚清史》(北京：中國社會科學(xué)出版社，1985)，第108頁。君主政體下的權(quán)力私有和層層分配，正是庇護制政治關(guān)係網(wǎng)的制度根源。

相對於朝廷所寄予的職責(zé)，大小官員更熱衷完成其庇護者要求的效忠義務(wù)。因爲(wèi)，這種官員之間的相互衛(wèi)護更能在嚴(yán)苛的法律責(zé)任面前帶來安全感。故此，府縣官依託政治關(guān)係網(wǎng)破壞制度，官官相護之積習(xí)牢不可破。府縣官不能夠盡心於民事，卻剝民以奉上，就不可能得到民衆(zhòng)的支持?！伴傞愔萜堇M於守令，守令貪縱而弗禁，民無所訴則思亂，土崩之變所由作也?！雹帷裁鳌撤胶腱o：《千一錄?客談八》，收入《續(xù)修四庫全書》，第1126冊，第397頁。長此以往，“百姓視上官如仇讎，一旦有事，可獻城則獻城，可從賊則甘心從賊，計不反顧也”⑩〔明〕劉宗周：《劉子文編?敬修職掌疏》(杭州：浙江古籍出版社，2012)，第4冊，第167頁。。以官方爲(wèi)主導(dǎo)的維護府縣社會治安制度，難以克服各種弊端，非但不能夠發(fā)揮官方應(yīng)有的責(zé)任，卻常常破壞現(xiàn)行制度，以至於逼民爲(wèi)亂，何談維護府縣社會治安！

三 民間組織存在的問題

明清律例將維護府縣社會治安作爲(wèi)重要職責(zé)賦予家族、宗族、鄰佑，以及民間自己選舉的“集長”“鋪長”“廂長”“區(qū)長”“村長”“鄉(xiāng)約”“里正”“莊頭”“莊約”“營總”“寨主”“保董”“總理”“耆老”等，把他們都納入維護府縣社會治安體系當(dāng)中，並在律例中明確他們的責(zé)任；而作爲(wèi)準(zhǔn)基層行政組織的里甲、保甲，更是主要依靠的力量，因此，律例對他們要求更嚴(yán)。清代中後期，特別是在鎮(zhèn)壓太平天國的過程中，地方士紳興辦的團練，攫取了超乎尋常的地方權(quán)力，從維護治安到徵收賦役，無所不歸其控制，而王朝局勢稍微穩(wěn)定後，在試圖收回團練權(quán)力的同時，也沒有忽略團練維護府縣社會治安的作用。

應(yīng)該承認(rèn)，民間組織在參與維護府縣社會治安方面，起到了維持王朝社會秩序的作用。爲(wèi)了完善和維護府縣社會治安體系，明清王朝也花費了不少氣力。例如，嘉靖年間，倭寇困擾沿海，廣東潮州海陽縣紳士劉子興，“謀諸鄉(xiāng)耆，建堡立甲，置寨設(shè)堠，鼓以義勇，申嚴(yán)約束，相率捍禦，民賴以寧居”。正因爲(wèi)他們嚴(yán)爲(wèi)防備，“以故倭寇之肆掠於鄰近村落者，警報日至，獨於是鎮(zhèn)迄不敢犯”。①〔清〕冒澄：《潮牘偶存?潮陽縣地輿圖說》，清光緒五年（1879）刻本。又如，甲午戰(zhàn)爭時期，日本派遣奸細(xì)刺探延邊的軍情，俄國也觀釁而動，延邊地方軍政當(dāng)局便組織“越墾韓民”團練，不管是在訓(xùn)練過程中，還是在反對日本奸細(xì)鬥爭中，越墾韓民都表現(xiàn)出了極大的熱情，並與朝鮮咸鏡道官府密切合作，保證了雙方邊界地區(qū)的安寧。②李洪錫：“甲午戰(zhàn)爭時期延邊‘越墾韓民’團練及其反對日本奸細(xì)的鬥爭”，《延邊大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》3(2002)：106—109。

在肯定明清民間維護府縣社會治安體系作用的同時，也不能忽略所存在的問題。這些問題如何解決，對後世在調(diào)動民衆(zhòng)積極性、整合民間社會力量、與國家機構(gòu)共同維護社會秩序等方面，具有一定的鏡鑒意義。

其一，對民間進行組織，存在各種困難。以編立準(zhǔn)基層組織而言，各地居民聚散不一?！氨狈饺嗣窬劬樱＜兹菀拙幜?，還有許多堡寨可以用於防禦，以是而行保甲，豈不甚易?！钡谀戏剑穸嗌⑻?，即使勉強編甲，還有許多畸零戶，“室中惟細(xì)弱兩三人而已，貧民傭工負(fù)販，早出晏歸，爲(wèi)糊口計而不足；富民惟以謹(jǐn)啓閉，不與戶外之事；市廛之民，株守本業(yè)”，很難組織起來進行救護。此外，山寮、流寓、土戶、縉紳、旗人、流民、商販等，或因地處偏僻，或因人口流動，或因身份特殊，“如此等人而欲其約束鄉(xiāng)里，晝則稽查，夜則巡行，固宜其囂然不樂也”③〔清〕黃中堅：“保甲議”，賀長齡 等輯《清經(jīng)世文編?兵政》(北京：中華書局，1992)，第1820頁。。組織困難，便不宜推行保甲，以致許多地方官認(rèn)爲(wèi)：“蓋法之不善，有擾而無安；人之不得，名存而實亡，謂保甲之無益於民也。”④〔清〕黃六鴻：《?；萑珪?保甲部?選保甲長》，收入《官箴書集成(3)》，第450頁?！板舯I莫如保甲，自昔人人言之，各衙門亦屢屢申飭之，然行自行，盜自盜，曾未見有得尺寸之益者，而點查騷擾失盜繫累之害不與焉，此何也？法難必信，而衆(zhòng)不可概也。”⑤〔明〕許維新：“平陽兵事略”，《明經(jīng)世文編》，第5010頁。不能普行保甲，準(zhǔn)基層組織的作用就很難發(fā)揮，而府縣因爲(wèi)財政無措，也不願意推行保甲，再加上吏役藉機需索，民間也有很大的抵制，所以，保甲“行之不善，則民累滋甚矣。如，舊例朔望鄉(xiāng)保赴縣點卯守候，一累也；刑房按月兩次取結(jié)索錢，二累也；四季委員下鄉(xiāng)查點，供應(yīng)胥役，三累也；領(lǐng)牌給牌，紙張悉取諸民，四累也；遣役夜巡，遇梆鑼不響，即以誤更恐嚇，饋錢乃免，五累也；又保甲長託情更換，倏張轉(zhuǎn)李，六累也；甚而無名雜派，差役問諸莊長，莊長問諸甲長，甲長問諸人戶，藉爲(wèi)收頭，七累也”⑥〔清〕彭鵬：“保甲示”，《清經(jīng)世文編?兵政》，第1828頁。。有此七累，民間如何承受，避之猶恐不及。爲(wèi)了防止弊端，有些地方大員則要求：“該府縣務(wù)要實心奉行，造冊呈送，以備查考。其冊籍紙張書寫工費，各該縣自爲(wèi)捐備，不得私派鋪民。如有經(jīng)營胥役，串通保甲，科斂鋪民分釐者，或被告發(fā)，官則飛章參處，役則立斃杖下?！雹摺睬濉硰埐校骸巴喦遽嵄＜紫?，《清經(jīng)世文編?兵政》，第1828頁。氣勢不小，可是經(jīng)費從何而來？本府縣籌自何處？大員們不予考慮，僅靠一紙令下，解決不了任何問題。有些府縣官認(rèn)爲(wèi)，保甲之法，“原爲(wèi)保安富戶起見，一切冊報往來之費，既不能取給公帑，若按戶科派，即貧民不能不受其累。地方官宜勸各鄉(xiāng)殷實富戶捐貲輸公，即於本鄉(xiāng)設(shè)局存貯，公議一人司其出入會計，以備領(lǐng)牌報冊，及修理寨柵公事車馬之費，其有給賞，亦出於此，收貯開銷，皆聽本鄉(xiāng)經(jīng)營，地方官一切不問”①〔清〕張惠言：“論保甲事例書”，《清經(jīng)世文編?兵政》，第1825頁。，便可以解決問題。然而，如何讓富民樂意捐輸，何人進行管理，諸多問題還是無法解決。百姓未見保甲之利，先見保甲之害，欲要他們真心爲(wèi)府縣維持社會治安，實在是難於上青天。

其二，保甲組織的事務(wù)繁多，使本來爲(wèi)維持府縣社會治安而設(shè)的組織承擔(dān)過重的雜務(wù)，而嚴(yán)格的要求又容易使之懈怠?！氨＜仔卸鴱洷I賊，緝逃人，查賭博，詰奸宄，均力役，息武斷，睦鄉(xiāng)里，課耕桑，寓旌別，無一善不備焉。”②〔清〕彭鵬：“保甲示”，《清經(jīng)世文編?兵政》，第1828頁。然而，有些府縣官圖省事，“傳集徵召，不用公差；查報拘催，不煩牌票，而悉聽保甲之自爲(wèi)承稟”③〔清〕黃六鴻：《?；萑珪?保甲部?保甲總論》，收入《官箴書集成(3)》，第450頁。，將大量的事務(wù)交保甲去辦，而保甲卻因爲(wèi)負(fù)擔(dān)過重，且株累不少，“欲其檢察無隱，固已甚難；即使檢察得實，告之官，則干涉公庭，爲(wèi)累不少。告之保長，則保長未必不徇庇。告之本鄉(xiāng)紳士，則彼不任其責(zé)，誰肯力爲(wèi)主持。然則莫能以他日不可必之連坐，而博目前不可解之深怨也決矣”。這正是：“今以無事之時爲(wèi)迂遠之備，愚夫見邇豈肯盡心?！雹堋睬濉硰埢菅裕骸罢摫＜资吕龝?，《清經(jīng)世文編?兵政》，第1815頁。事務(wù)繁多再加上民心不齊，保甲居民都欲避免連坐之禍，何人肯專心維持社會治安，其不破壞社會治安已爲(wèi)府縣之幸矣。

其三，缺乏相應(yīng)的待遇，僅有付出而無酬勞。作爲(wèi)鄉(xiāng)民組織，雖然府縣官介入選拔保甲長的過程，“其選任者，至期官升大堂，先備燒金銀花綢酒榼鼓樂，命約地等伴領(lǐng)，新保長由東角門進至滴水簷下排立，鼓吹舉樂，陰陽生爲(wèi)之簪花披紅?？h官起立，新保長先行庭參，後四叩，縣官出案傍答揖。禮畢，陰陽生執(zhí)壺、把盞、捧榼，縣官親爲(wèi)遞酒，斟三巡畢，新保長稱謝，免行禮，鼓樂前導(dǎo)，由中門而出，印給優(yōu)免夫差票”⑤〔清〕黃六鴻：《?；萑珪?保甲部?選保甲長》，收入《官箴書集成(3)》，第451頁。。從待遇上講，最多是優(yōu)免夫差，平常並沒有任何酬勞。沒有法定的收入，卻要承擔(dān)府縣官交辦的各種事務(wù)，不肖府縣官將他們鄙爲(wèi)奴隸，衹是役使，卻不認(rèn)真督促?！坝兴疽暊?wèi)迂闊常談，率以具文從事。各鄉(xiāng)設(shè)保甲長，類以市井無賴之徒充之。平時並不實心查察，雖督撫考課，有力行保甲之條，不過故套相沿，毫無裨益?！雹蕖睬濉澈鷿射辏骸熬搓惐＜锥琛保肚褰?jīng)世文編?兵政》，，第1837頁。府縣官對保甲失去監(jiān)督，真正實心辦事的人不能充當(dāng)此任，無賴棍徒勾結(jié)官府卻能夠殘害百姓，欲使他們維持社會治安，無異於緣木求魚。

其四，由官方興辦團練，需要經(jīng)費，“士無甲，倉無儲，其何能禦，民壯如何團練？”⑦〔清〕闕名：“蒞任求言示”，《清經(jīng)世文編?吏政》，第521頁。府縣財政本來就捉襟見肘，更何況，“懼此法一行，彼無所匿，從中造捏訛言，妄稱抽丁，恐嚇愚昧”⑧〔清〕于成龍：“申明保甲諭”，《清經(jīng)世文編?兵政》，第1833頁。。百姓也畏懼官府無償佔有勞力，而得不到任何報酬，即便是勉強組織團練，往往是“冗濫充數(shù)，替冒缺額，多設(shè)防卡，虛縻脂膏”⑨〔清〕徐有珂：“練勇議”，《皇朝經(jīng)世文編續(xù)編?兵政》。。至於太平天國時期興辦的團練，是以社會動亂爲(wèi)背景，士紳階層以舉辦團練爲(wèi)契機，權(quán)勢得到空前的擴張，“藉名辦團，把持公事，恃符武斷，干預(yù)錢漕及一切非分之事”⑩〔清〕李瀚章 等：《光緒湖南通志?學(xué)校志六?學(xué)額》，南開大學(xué)圖書館藏清光緒十一年(1885)刊本。，“團總、團長藉以漁利，淩弱暴窮，魚肉一方。幸而勝賊，恃功驕橫。小之獄訟賦稅，官不得問。大之施虐吏民，法不得加”?〔清〕吳兆熙 等：《光緒善化縣誌? 續(xù)藝文志? 論兵》，南開大學(xué)圖書館藏清光緒三年(1877)刻本。。他們以“藉盤查奸細(xì)爲(wèi)名，殺人奪貨，行旅視爲(wèi)畏途”?〔清〕陳其元：《庸閑齋筆記? 團練害民》，收入《續(xù)修四庫全書》，第1142冊，第150頁。。這種紳權(quán)的惡性膨脹，已經(jīng)嚴(yán)重危及地方官府的行政職能，雖然有官僚認(rèn)爲(wèi)，“團練之弊，此中過誤不在民，而在吏”，希望能夠“進君子之真團，而退小人之僞團。團練可張?zhí)撀暋⒍偶榧?xì)、追敗賊、絕擄掠”①〔清〕方浚師：《蕉軒隨錄?讀胡文忠遺集》(北京：中華書局，1996)，第137頁。，但對清王朝來說，團練在發(fā)揮維持社會治安的作用的同時，對社會秩序的破壞已經(jīng)非王朝能夠左右了。

其五，紳士、地主層組織的民團，雖然不爲(wèi)官府所承認(rèn)，但迫於政治形勢，官府也不得不默許。但是，“不通秀才皆望得官，無知窮民皆望得錢，拖欠錢糧者皆望蠲免”②〔清〕計六奇：《明季北略?自成西奔》(北京：中華書局，1984)，第490頁。，這是亂世百姓的普遍心理。紳士、地主層可以協(xié)助王朝的統(tǒng)治，爲(wèi)王朝維護府縣社會治安，但自身具有的離心力，又可能成爲(wèi)王朝的反對力量。從清代律例中所見的刀匪、土匪、馬匪、臺匪、會匪、回匪、奸匪、邪匪、私匪、梟匪、苗匪、竊匪、逆匪、鹽匪、積匪、慣匪、撚匪、教匪、族匪、綹匪、幅匪、遊匪、緬匪、賭匪、鍋夥匪、嘓匪、瑤匪、籖匪、髮匪等諸多的匪徒名目，就可以看出王朝的憂慮。而當(dāng)有新的政治勢力能夠左右政局的時候，他們則渴望得到重用，希望能夠在順應(yīng)新的支配秩序的同時，進入統(tǒng)治支配層的行列。這也是明清王朝在處理紳士、地主層的武裝時，最爲(wèi)懼怕也最爲(wèi)頭痛的問題。

四 制度實施的運行邏輯

在明清五百多年歷史發(fā)展過程中，府縣社會治安制度的實施既有優(yōu)長又有短缺，不是一成不變的，往往也會互相轉(zhuǎn)化。隨著社會與商品經(jīng)濟的發(fā)展，舊的體制必將受到衝擊，府縣社會治安問題也越來越突出。當(dāng)朝廷失去對地方社會的控制時，必然會走上覆亡之路。

——在王朝制度下所構(gòu)建的府縣社會治安防範(fàn)體系，既是歷史的必然，也是社會發(fā)展所促成的。這五百多年間，從大規(guī)模的戰(zhàn)爭，逐漸轉(zhuǎn)向社會穩(wěn)定，而在社會穩(wěn)定的前提下，經(jīng)濟快速發(fā)展，人口劇增，白銀貨幣化，物價持續(xù)上漲，再加上自然災(zāi)害頻仍，社會不穩(wěn)定的因素越來越多，從局部地區(qū)的社會動盪，到大部乃至全國的社會動盪，也使社會治安面臨巨大的挑戰(zhàn)。君主政體雖然以其強有力的手段來維持社會的穩(wěn)定，但給社會發(fā)展也帶來很大的阻力，不但壓制了社會民主因素，而且造成政治腐敗、社會資源配置失衡、階級壓迫的深重，最終演化爲(wèi)整體國力的衰弱，府縣社會治安體系也難以發(fā)揮效能。

——明清社會經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，導(dǎo)致東部與西部、內(nèi)地與邊疆及沿海的經(jīng)濟文化差異增大。爲(wèi)了維持王朝的“本業(yè)”，必須加大黃、淮、漕及東南沿海的水利投入，而自然災(zāi)害又使王朝不得不展開大規(guī)模的賑災(zāi)及救荒活動。自然災(zāi)害與沉重的賦稅徭役，使大量的流民遊動到各地，不但給官府管理帶來很大的困擾，也使社會不穩(wěn)定的因素與日俱增，原有的府縣社會治安防範(fàn)體系也面臨著衝擊。經(jīng)濟發(fā)展不平衡，土地兼併，貧富差距越來越大，再加上政治日益腐敗，不但階級矛盾、民族矛盾日益突出，民衆(zhòng)與官府的矛盾也日益加劇，有如火山爆發(fā)前的地下巖漿，一直蓄勢待發(fā)，統(tǒng)治者所構(gòu)建以鎮(zhèn)壓爲(wèi)主的府縣社會治安防範(fàn)體系則很難發(fā)揮功效。以嚴(yán)刑峻法來對待民衆(zhòng)，不但不會使民衆(zhòng)配合官府，還會把民衆(zhòng)推到對立面上去，地方社會的失序，民衆(zhòng)反抗鬥爭一浪高過一浪，最終也會推翻王朝統(tǒng)治。

——明清時期府縣社會治安防範(fàn)體系是自上而下推行的，官府幾乎沒有財政投入，卻對下進行勒索，也就很難取得民衆(zhòng)的信任，更難得到民衆(zhòng)的配合。以明代而言，地方“每遇使客入境，一切夫馬供應(yīng)，皆額外取之里甲”③〔明〕吳桂芳：“條陳民瘼疏”，《明經(jīng)世文編》，第3664頁。。府縣官們“止論里甲科派，其有錢糧，近上人戶，類有役佔，反不與焉。所以窮民逃竄，閭里或空”④〔明〕桂蕚：“請修復(fù)舊制以足國安民疏”，《明經(jīng)世文編》，第1836頁。。朝廷有事則責(zé)成地方，“至於陝西十萬之稅，皆係各州縣裁減各役工食，科派各行銀錢，間架之括，無分城鄉(xiāng)；蔬果之微，莫逃徵索”⑤〔明〕余懋衡：“惡璫荼毒乞正國法疏”，《明經(jīng)世文編》，第5171頁。。府縣官向里甲科派名目繁多，里甲負(fù)擔(dān)很重，“一身衆(zhòng)役，一事衆(zhòng)害，而貧者愈貧。自抄沒法重，株連數(shù)多，坐以轉(zhuǎn)寄則並籍家貲，誣以多贓則互攀親識，宅一封而雞犬豕羊大半饑死，人一出而親戚骨肉不敢收留。加以官吏法嚴(yán)，兵番搜苦”，百姓因爲(wèi)“一字相牽，百口難解”①〔明〕呂坤：“憂危疏”，《明經(jīng)世文編》，第4498頁。，無論是里甲還是民衆(zhòng)，都苦不堪言。不僅僅是府縣官，就是京官也勒索百姓，“各衙門官雖無事權(quán)者，亦皆出票令皂隸買物。其價但半給，如扇子值二錢者衹給一錢，他物類是，鋪戶甚苦之”。他們派皂隸去買，“其票上標(biāo)出至本衙交納，其頭次來納者言其不好，責(zé)十板發(fā)出，此皂隸持票沿門需索。其家計算，若往交納，差人要錢。至衙門中，門上皂隸要錢，書辦要錢。稍有不到，又受責(zé)罰，不如買免爲(wèi)幸，遂出二三錢銀與之。一家得銀，復(fù)至一家。京城中糖食鋪戶約有三十餘家，遍歷各家，而其人遂饜所慾矣”。②〔明〕何良?。骸端挠妖S叢說?史八》(北京：中華書局，1959)，第98頁。明代如此，清代更有過之而無不及，公私一切費用，皆取給於里民，“若日用之米蔬供應(yīng)，新任之器具案衣，衙署之興修蓋造，宴會之席面酒肴，上司之鋪設(shè)供奉，使客之小飯下程，提事之打發(fā)差錢，戚友之抽豐供給，節(jié)序之賀慶禮儀，衙役之幫貼工食，簿書之紙劄心紅，水陸之人夫答應(yīng)，官馬之餵養(yǎng)走差，與夫保甲牌籍，刊刷由單，報查災(zāi)荒，編審丈量等項”，名目繁多，“無事不私派民間，無項不苛斂里甲，而且用一派十，用十派千，以飽贓官婪蠹之貪腹”。③〔清〕湖南巡撫趙申喬：“禁絕火耗私派以甦民困示”，《清經(jīng)世文編?吏政》，第510頁。在地方，“有當(dāng)月里長，有值日里長，凡有司日用、心紅紙張、油燭柴炭，一切供應(yīng)食物及答應(yīng)往來差使，慶賀節(jié)令生辰，皆取給焉。乃至各衙門雇募胥役，取用夫匠，無一不派諸里甲”④〔清〕蔡毓榮：“敬陳治滇實政疏”，《清經(jīng)世文編?治體》，第303頁。。對於這些科派，“封疆大吏亦心知其不合而徐原之，甚至上下相矇，莫能究詰”⑤〔清〕趙青藜：“耗羨請仍歸公疏”，《清經(jīng)世文編?戶政》，第669頁。。強行科派必然引起民衆(zhòng)強烈不滿，有些府縣官則採取籌集經(jīng)費的辦法，以爲(wèi)從地方殷實富戶那裏募捐之後，讓他們自己管理，就可以消除科派之苦，實際上是讓殷實富戶盤剝貧民，最終民出費用，百姓沒有從中得到實惠，卻要承當(dāng)維護社會治安的責(zé)任，又如何讓他們配合官府去維護社會治安呢？

——以官府爲(wèi)主導(dǎo)的府縣社會治安體系，有治人，無治法，對官員的個人能力要求很高，所需要的是人治。在人治的情況下，典章制度與實際執(zhí)行情況往往會出現(xiàn)很大的偏差。人存政存，人亡政息，人治的隨意性和可變性也就決定事在人爲(wèi)。從明清時期府縣社會治安維護情況來看，有些府縣官在任期間能夠認(rèn)真推行，“行之半年，四境之內(nèi)，夜不閉戶，雞犬不驚，儼然太平景象”⑥〔清〕黃六鴻：《福惠全書?刑名部?土番點卯》，收入《官箴書集成(3)》，第419頁。，有些府縣官在任期間不能夠認(rèn)真推行，“欺誑上司，以卸己責(zé)，而盜賊因得以肆志，無所忌憚矣”⑦《清實錄?高宗》，乾隆七年三月己丑條。。正因爲(wèi)如此，爲(wèi)政貴在得人，乃是當(dāng)時的普遍認(rèn)識，“若所在牧守得人，政務(wù)修舉”⑧《明太祖實錄》，洪武十五年二月壬子條，“牧民之官茍非其人，則賦役不均而貧弱者受害”⑨《明太祖實錄》，洪武十七年秋七月乙卯條。。爲(wèi)政在人而不在制度規(guī)範(fàn)，也就使明清時期府縣社會治安防範(fàn)體系缺乏穩(wěn)定的基礎(chǔ)，與之有關(guān)的制度也容易爲(wèi)人治所左右。

——王朝政體在社會發(fā)展的時候，往往不能夠在制度上尋求變革以適應(yīng)之，而且還會將自己推向絕境。隨著社會的發(fā)展，士紳階層參與地方事務(wù)，對社區(qū)組織的控制力也得到加強，但他們並不擁有不受官府控制的自治權(quán)，也缺少自律性與自治性。也就是說，國家權(quán)力與民間社會在維護社會秩序方面是同心的，但在具體利益方面還是有衝突的。面對日益發(fā)展的民間社會，統(tǒng)治者並沒有將他們引導(dǎo)入共同秩序之內(nèi)，一方面牢牢掌控賦稅徵收、維護治安、水利建設(shè)等事關(guān)國家命脈的事務(wù)，一方面將一些無關(guān)國家權(quán)力卻關(guān)乎社會穩(wěn)定的事務(wù)交與民間社會，期望國家權(quán)力與民間社會能夠互補。這種理念及具體措施，應(yīng)該說是符合社會發(fā)展需求的，然而在具體實施過程中，官府與民間缺乏最基本的互信。官府的事務(wù)，諸如司法、行政、財政等，均不讓民間參與；官府難以承辦的事務(wù)，諸如收養(yǎng)孤老、賑恤災(zāi)民、修橋築路、醫(yī)療救助等，卻交與民間辦理。民間沒有政治參與權(quán)，衹有出資協(xié)助承辦權(quán)，還要接受官府的稽查，這就打擊了民間的積極性。由於官府與民間不能相互信任，所建構(gòu)的官民相得的府縣社會治安防範(fàn)體系，不但很難發(fā)揮作用，還容易產(chǎn)生矛盾。在政治日益腐敗的情況下，民間與官府相脫離，甚至成爲(wèi)王朝的反抗者，社會秩序也遭到破壞。

總之，明清王朝在府縣構(gòu)建的社會治安防範(fàn)體系，從理念上看，是將國家與社會結(jié)合在一起，試圖在官民相得的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)彼此共有的共同秩序。但是，官民相得需要建立在平等的基礎(chǔ)上，而在王朝中央集權(quán)制度下，國家的權(quán)威不容質(zhì)疑，以官府爲(wèi)主導(dǎo)，這就難免盛氣淩人——府縣官員視民間組織如奴僕，呼來喝去，敲詐勒索，根本沒有把他們當(dāng)成平等的人，日久天長，也就失去了官民相得存在的基礎(chǔ)。即便如此，從中國國情和歷史發(fā)展的角度來觀察，明清時期的府縣社會治安防範(fàn)體系還是發(fā)揮過積極作用的，曾經(jīng)有效地維護了府縣社會的穩(wěn)定，但也不能忽視這一體系的缺陷，以及所起的消極作用。