袁 康， 吳昊天， 李曉艷

(1.武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072；2.遼寧師范大學 學報編輯部，遼寧 大連 116029)

金融科技的應用帶來了傳統(tǒng)金融監(jiān)管模式難以應對的風險，各國監(jiān)管部門不斷探索與金融科技相適應的監(jiān)管機制，以實現(xiàn)鼓勵創(chuàng)新與風險防范的平衡。在此背景下，由英國金融行為監(jiān)管局率先推出的監(jiān)管沙箱(Regulatory Sandbox)成為引領全球金融科技監(jiān)管實踐的典范。所謂監(jiān)管沙箱就是指監(jiān)管者在控制風險的前提下，構建一個可依條件豁免相關監(jiān)管后果和法律責任的相對獨立的“安全空間”，以鼓勵企業(yè)的產品、服務、商業(yè)模式等方面的創(chuàng)新，從而有效防范金融創(chuàng)新風險的試驗性監(jiān)管機制。自2015年英國推出金融科技監(jiān)管沙箱以來，澳大利亞、新加坡和中國香港也紛紛推出類似機制。不少學者認為監(jiān)管沙箱體現(xiàn)了金融科技時代金融監(jiān)管理念與制度的新變化，能夠有效降低金融科技的推廣成本，因此有必要構建中國式監(jiān)管沙箱以應對金融科技的風險挑戰(zhàn)[1]。我國目前雖然沒有國家層面的監(jiān)管沙箱實踐，但北京、上海等地已經開始探索建立監(jiān)管沙箱(1)根據《國務院關于全面推進北京市服務業(yè)擴大開放綜合試點工作方案的批復》(國函[2019]16號)，北京市在中國人民銀行的支持和指導下率先開展金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點，探索構建監(jiān)管沙箱，中國人民銀行上?？偛坑“l(fā)的《關于促進金融科技發(fā)展支持上海建設金融科技中心的指導意見》(銀總部發(fā)[2019]67號)及《海南省加快區(qū)塊鏈產業(yè)發(fā)展的若干政策措施》(瓊工信信產[2020]89號)也明確提出探索構建監(jiān)管沙箱。。這些試點經驗為中國式監(jiān)管沙箱的構建提供了豐富的本土經驗。針對金融科技的創(chuàng)新屬性和風險特征，我國應立足國情和金融科技行業(yè)的發(fā)展實際，結合域外監(jiān)管沙箱的實踐經驗，革新監(jiān)管理念，細化監(jiān)管規(guī)則，在風險防范的視角下構建本土化的監(jiān)管沙箱，為我國金融科技創(chuàng)新的良性發(fā)展提供有力支撐。

一、金融科技風險與監(jiān)管沙箱構建的政策考量

基于人工智能、大數據、區(qū)塊鏈等技術的金融科技應用，在降低交易成本、提高金融效率和拓展金融服務覆蓋面等方面展現(xiàn)出了極大的潛力[2]。2018年，中國在金融科技領域投資達255億美元，處于全球領先地位[3]。2019年，中國人民銀行成立了金融科技委員會，將金融科技發(fā)展作為深化金融供給側結構性改革、服務實體經濟、防范金融風險的重要力量，并于2019年8月印發(fā)了《金融科技(FinTech)發(fā)展規(guī)劃(2019—2021年)》(銀發(fā)〔2019〕209號)，將金融科技發(fā)展提升到了戰(zhàn)略高度。然而，金融科技在為金融交易帶來便利的同時也導致了金融風險的復雜化。從風險涉及的主體來看，金融科技擴大了金融參與者的范圍。金融科技利用技術創(chuàng)新，提高了交易效率，減少了交易成本，降低了金融活動的門檻，增加了金融活動參與主體的數量，這就導致金融風險涉及的主體范圍更加廣泛。從風險的內容來看，金融風險由于金融科技的全天候、網絡性等特征會更加頻發(fā)和嚴重[4]。例如，P2P網貸平臺因借款人資信難以有效驗證而導致其信用風險遠大于銀行。此外，金融科技還有不同于傳統(tǒng)金融技術的風險，呈現(xiàn)出傳統(tǒng)金融風險和現(xiàn)代技術風險相疊加的特點。建立在信息技術基礎上的金融科技，如果因技術漏洞或者網絡攻擊而導致某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，就有可能使整個系統(tǒng)崩潰。從風險的傳播來看，金融科技風險存在引發(fā)系統(tǒng)性風險的可能。雖然金融科技的去中心化會分散金融風險，但若缺乏有效監(jiān)管，金融科技公司往往會為了追求業(yè)績的快速增長而采取冒險行為，這就加大了風險生成的概率。同時，由于新金融業(yè)態(tài)的業(yè)務模式趨同，交易策略相似，市場主體的行為在算法的影響下容易產生“羊群效應”，放大市場波動從而導致系統(tǒng)性風險。

同時，金融科技的“破壞性創(chuàng)新”也給傳統(tǒng)金融監(jiān)管模式帶來了巨大挑戰(zhàn)。監(jiān)管過于寬松易于積累金融風險，監(jiān)管過于嚴苛又會抑制金融創(chuàng)新。監(jiān)管介入過晚易導致金融市場野蠻生長而滋生風險，監(jiān)管介入過早又可能妨礙金融創(chuàng)新[5]。金融科技對金融監(jiān)管的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在以下三個方面：(1)有效的金融科技監(jiān)管框架尚未形成。金融科技創(chuàng)新具有明顯的跨界特點：一是金融科技兼具金融和科技兩種屬性，這對監(jiān)管提出了更高的技術要求；二是金融科技往往涉及多個業(yè)務領域。金融科技產品和業(yè)務的混業(yè)化趨勢會導致分業(yè)監(jiān)管體制下監(jiān)管邊界的模糊與重疊，容易產生監(jiān)管真空與監(jiān)管漏洞[6]。(2)金融風險監(jiān)測難度不斷加大。金融科技產品與服務的背后是海量的信息流和復雜的信息結構，加大了風險識別的難度。很多風險控制水平較低的科技企業(yè)借助金融科技進入金融行業(yè)，使得風險更加分散和隱蔽。面對金融科技風險的復雜性，現(xiàn)有監(jiān)管體系的技術能力和監(jiān)管能力難以有效應對高度虛擬化、網絡化的金融科技體系[7]。(3)現(xiàn)有的監(jiān)管手段無法滿足有效監(jiān)測金融科技風險的需要。以“命令—控制”型為主的傳統(tǒng)金融監(jiān)管模式通過預先設定規(guī)則的方式進行監(jiān)管，主要依賴監(jiān)管人員的數據報送、現(xiàn)場監(jiān)管和窗口指導等方式[8]，然而金融科技風險隱藏在復雜的技術架構和業(yè)務模式之下，監(jiān)管機構的數據獲取能力和技術手段遠遠滯后于金融科技應用所帶來的變化，使得隱藏的風險和漏洞難以得到有效識別[9]。金融科技在運行過程中交易的網絡化、智能化和高頻化也會給傳統(tǒng)金融監(jiān)管模式帶來挑戰(zhàn)。

為了應對金融科技發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)，金融監(jiān)管需要正確認識金融科技的風險特征，充分考慮金融科技的自身特點，在平衡金融安全和金融創(chuàng)新的基礎上與時俱進自我完善，形成適于金融科技發(fā)展的監(jiān)管模式，監(jiān)管沙箱在此需求下應運而生。在計算機科學領域，沙箱是指由算法構建的用來對不受信任程序進行測試的虛擬執(zhí)行環(huán)境，操作者可以在沙箱內運行各種程序，運行過程中的任何改變都不會對硬件產生影響。監(jiān)管沙箱的內在邏輯在于給予新生事物一定的發(fā)展空間，在風險可控的試驗環(huán)境下研究其現(xiàn)實化的可能影響。監(jiān)管者通過構建一個相對獨立且能獲得一定程度監(jiān)管豁免的空間，為金融科技創(chuàng)新主體提供試驗環(huán)境。如果沙箱中測試的金融科技產品和服務符合各項預置條件，達到了進入市場的要求，則可在確保金融消費者權益的基礎上允許這些產品和服務投入現(xiàn)實應用中。

通過監(jiān)管沙箱，金融科技公司即監(jiān)管對象可以在責任豁免的基礎上進行金融科技創(chuàng)新成果的試驗。監(jiān)管沙箱注重監(jiān)管者和監(jiān)管對象之間的溝通與協(xié)作，體現(xiàn)了合作式監(jiān)管和容錯式監(jiān)管的理念。在監(jiān)管機構的規(guī)范和引導下，監(jiān)管對象可以不斷優(yōu)化自身的產品和服務并降低風險，更好地滿足市場和金融消費者的需求[10]。與此同時，監(jiān)管機構通過合作式的監(jiān)管模式與監(jiān)管對象進行充分溝通，以更好地把握和調整監(jiān)管尺度，明晰金融科技產品和服務的風險邊界，通過動態(tài)的規(guī)則調整不斷提升監(jiān)管能力，從而為完善金融科技監(jiān)管規(guī)則、建立長效金融科技監(jiān)管機制奠定基礎。在容錯式的試驗性監(jiān)管模式下，監(jiān)管對象因可被責任豁免而更有動力進行創(chuàng)新，也更有意愿與監(jiān)管機構交流與互動，從而促進監(jiān)管機制的完善和監(jiān)管效果的提升。

二、現(xiàn)狀與類型：監(jiān)管沙箱的域外實踐

金融科技的迅猛發(fā)展和金融監(jiān)管的與時俱進是監(jiān)管沙箱的重要基礎。監(jiān)管沙箱是當下金融監(jiān)管領域內兼顧風險監(jiān)管和金融創(chuàng)新的革命性監(jiān)管機制。在英國首創(chuàng)監(jiān)管沙箱后，澳大利亞、中國香港、新加坡、荷蘭等地也相繼開展了監(jiān)管沙箱的試驗。各地實踐經驗對我國金融科技監(jiān)管機制的完善和中國式監(jiān)管沙箱的構建具有重要借鑒意義。

(一)域外監(jiān)管沙箱的實踐現(xiàn)狀

1.英國。2013年英國金融監(jiān)管改革建立了以金融行為監(jiān)管局(Financial Conduct Authority，簡稱FCA)和審慎監(jiān)管局(Prudential Regulation Authority，簡稱PRA)為支柱的“雙峰監(jiān)管”框架，其中金融科技監(jiān)管由FCA負責[11]。英國監(jiān)管沙箱強調進入沙箱試驗的金融科技項目的創(chuàng)新性，主要包括以下幾個方面：首先，創(chuàng)新的范圍包括金融產品和服務；其次，受試的產品或服務必須明顯不同于市場現(xiàn)有的產品或服務；再次，F(xiàn)CA還會考察該產品或服務是否具有測試的必要性以及能否投入市場；最后，該產品或服務必須能為金融消費者帶來實質性的福利。完整的監(jiān)管沙箱程序包括申請、準入評估、商定方案、測試與監(jiān)測、提交報告和結果評估幾個環(huán)節(jié)。在申請環(huán)節(jié)，企業(yè)需要提交包含測試必要性、創(chuàng)新性和應用范圍等內容的測試方案；在準入環(huán)節(jié)，F(xiàn)CA根據準入條件進行審核并指定專人進行聯(lián)絡；在申請被接受后，F(xiàn)CA將與公司協(xié)商擬定測試方案，包括沙箱的各項參數和風險防范措施；達成測試方案后便正式進入測試階段，測試結束后受試者需向FCA提交關于測試結果的最終報告；最后，F(xiàn)CA將根據報告和測試情況決定該產品或服務能否通過測試[12]。嚴格的準入制度能夠對受試產品和服務進行篩選，能夠保證監(jiān)管沙箱運行的質量。對于未能獲批進入沙箱的產品或服務，F(xiàn)CA將提供傘形沙箱和虛擬沙箱兩種替代方案[12]。傘形沙箱是監(jiān)管機構批準金融科技行業(yè)成立非營利性公司作為“保護傘”，向未獲正式授權的企業(yè)提供測試環(huán)境并作為監(jiān)管機構的代理人進行監(jiān)管和評估。經過FCA的授權，參與傘形沙箱測試的創(chuàng)新企業(yè)可作為保護傘公司的“指定代表”獲得監(jiān)管機構的建議。虛擬沙箱是一個能使企業(yè)不進入真正市場便可測試其產品和服務的虛擬空間。通過虛擬沙箱可以有效規(guī)避消費者受損害風險、市場完整性風險和金融穩(wěn)定性風險，從而在避免現(xiàn)實損害的基礎上對金融科技產品或服務進行測試。從英國監(jiān)管沙箱的運行實踐來看，監(jiān)管沙箱幫助企業(yè)減少了創(chuàng)新成果落地的成本和時間，有利于企業(yè)快速獲得融資并將產品或服務順利投入市場。此外，監(jiān)管沙箱的實踐也為防范可能發(fā)生的金融風險提供了解決方案。

2.澳大利亞。澳大利亞的監(jiān)管沙箱最早見于澳大利亞證券與投資委員會(Australian Securities and Investment Commission,簡稱ASIC)于2017年2月頒布的《第257號監(jiān)管指南》及之后的三部法律草案(2)三部草案分別是：《2017年財政法修正案(后續(xù)措施)法案：金融科技沙箱監(jiān)管許可證豁免草案》《金融科技沙箱澳大利亞信貸許可證豁免草案》和《金融科技沙箱澳大利亞金融服務許可證豁免草案》。中。澳大利亞監(jiān)管沙箱的實質在于授權符合條件的申請者在沒有獲得金融許可證或者信貸許可證的情況下對其符合條件的產品或服務進行測試。具體來說，不需要持有許可證的情形主要有三種：(1)法律或者相關規(guī)則已經允許許可證豁免；(2)滿足草案規(guī)定的豁免條件；(3)向ASIC提出單獨申請。在此基礎上，ASIC詳細規(guī)定了許可證豁免的主體范圍、準入條件、測試時長、提前終止的情形、豁免流程和事后報告等制度[13]。此外，澳大利亞監(jiān)管沙箱非常注重消費者的權益保護。若企業(yè)在測試結束之前未獲得相關金融許可，應做好測試結束后停業(yè)的準備，不得超越法律授予的期限。在測試結束前，企業(yè)應如實提供反映測試客戶損失情況和投訴情況的報告。同時，ASIC規(guī)定享受測試服務的企業(yè)必須建立內部爭議處理程序和經ASIC批準的一個或者多個外部爭議處理機制，從而為解決爭議提供方便、快捷的渠道。ASIC規(guī)定爭議處理機制在測試結束后仍會持續(xù)半年，消費者可通過停業(yè)后的賠償覆蓋繼續(xù)處理相關爭議，保障爭議解決的可持續(xù)性[14]。澳大利亞監(jiān)管沙箱是英國監(jiān)管沙箱的承繼和發(fā)展，其以許可證豁免為核心，細化了監(jiān)管沙箱的程序和規(guī)則，在消費者權益保障方面規(guī)定得更加全面。

3.中國香港。香港金融監(jiān)管機構認為發(fā)展金融科技對于保持香港國際金融中心地位和提高香港金融業(yè)的國際影響力具有重要意義，因此需要建立與金融科技進步相匹配的監(jiān)管機制。2016年9月6日，香港金融管理局率先推出銀行業(yè)監(jiān)管沙箱。此后，香港證券和期貨監(jiān)管委員會和保險業(yè)監(jiān)管局也推出了各自的監(jiān)管沙箱。截至2020年1月，共有126個項目獲準參與試驗[15]。試驗結果表明，監(jiān)管沙箱有助于銀行及科技公司更快地推出金融科技項目，有利于降低產品成本并提高產品質量。香港監(jiān)管沙箱主要有以下幾個特點：首先，香港監(jiān)管沙箱以分業(yè)監(jiān)管為基礎，以跨業(yè)合作為補充。香港監(jiān)管沙箱采取分業(yè)監(jiān)管的模式，如金融管理局僅允許獲得《銀行業(yè)條例》授權辦理存款業(yè)務的機構參與測試，而證券和期貨監(jiān)管委員會與保險業(yè)監(jiān)管局也只受理其管轄范圍內的機構參與測試。但是，金融科技跨界混業(yè)經營的出現(xiàn)使得分業(yè)監(jiān)管模式難以覆蓋全部產品和服務，金融管理局不得不出臺跨部門協(xié)調監(jiān)管機制。在此基礎上，三家監(jiān)管機構合作提供“一點通”服務，按項目的實際需要接通三個監(jiān)管沙箱。其次，香港監(jiān)管沙箱實行嚴格的準入制度，堅持以持牌入場為原則，以許可證豁免為例外。除了香港證監(jiān)會賦予虛擬資產交易平臺短期豁免權以外，持牌入場是參與監(jiān)管沙箱試驗的必要條件。同時，為了防止挫傷企業(yè)參與監(jiān)管沙箱的積極性，監(jiān)管機構也通過采取放松牌照申請條件、加速審批流程和引導企業(yè)與持牌機構合作等措施，尋求監(jiān)管與創(chuàng)新之間的平衡。此外，香港監(jiān)管沙箱非常注重國際合作，設立了全球金融網絡跨境測試機制(3)全球金融創(chuàng)新網絡成立于2018年8月，由包括香港金融管理局在內的29個國家(地區(qū))的監(jiān)管機構組成，邀請有意在多個地區(qū)測試其創(chuàng)新金融產品或服務的企業(yè)申請參與先導跨境測試。。監(jiān)管沙箱國際合作既維護了香港國際金融中心的地位，也有利于金融產品和服務的國際推廣，提升了香港金融業(yè)的國際競爭力。

(二)域外監(jiān)管沙箱的類型

總結各國監(jiān)管沙箱實踐成果和經驗可以發(fā)現(xiàn)，各國監(jiān)管沙箱實踐主要有兩種類型，即責任豁免型沙箱和風險控制型沙箱。這兩種類型監(jiān)管沙箱的建設經驗為我國監(jiān)管沙箱的構建提供了藍本。我國監(jiān)管沙箱的構建可以選擇性地吸收借鑒這些域外經驗。

1.責任豁免型沙箱。責任豁免型沙箱選擇一部分符合準入要求的企業(yè)，通過全部或部分減免其許可要求和法律責任的形式進行金融創(chuàng)新測試，強調從源頭上控制風險。通過責任豁免型沙箱真實市場環(huán)境的測試，產品和服務可以立即投入市場，這是各國實現(xiàn)金融科技創(chuàng)新監(jiān)管的最主要途徑。域外責任豁免型沙箱可資借鑒的經驗主要包括以下幾點：(1)給予參與的企業(yè)和機構適度的監(jiān)管豁免，如許可證豁免。此外，各國在注冊資金或法律適用方面也會享有一定的豁免權(4)例如FCA針對持牌的機構及其外包服務商出具不采取強制措施承諾函，即在沒有明顯違反沙箱監(jiān)管規(guī)定的情形下不會對相關機構采取強制措施，而針對非持牌機構則發(fā)放臨時性許可證。。(2)明確參與監(jiān)管沙箱的準入標準。準入規(guī)則包含測試項目的創(chuàng)新性、消費者福利、爭議解決機制和賠付渠道等內容。(3)明確監(jiān)管沙箱測試的范圍、期限和退出等事項。(4)強調信息披露制度的重要性。金融監(jiān)管機構通過實施測試前、測試中和測試后三個階段的信息披露制度，強化了責任豁免下的披露責任。(5)注重金融消費者的權益保護。消費者應被告知參與沙箱測試的風險及其合法權益，同時參與沙箱測試的企業(yè)或機構要有足夠的財力進行賠償或補償。除此之外，責任豁免型沙箱還注重暢通爭議解決渠道，完善反饋和投訴機制，確保爭議能夠及時有效地得以解決。(6)重視建立溝通機制，及時化解測試過程中的矛盾或糾紛。

2.風險控制型沙箱。風險控制型沙箱是指不進入真實的市場環(huán)境，通過技術創(chuàng)設虛擬空間來測試項目的創(chuàng)新性、有效性和風險的沙箱類型，典型的有FCA設立的行業(yè)虛擬沙箱和傘形沙箱。具體來說，虛擬沙箱通過使用公共數據集或其他公司提供的數據運行測試，然后邀請公司或者消費者參與測試。虛擬沙箱為沒有能力參與責任豁免型沙箱的小型初創(chuàng)企業(yè)提供了測試途徑，企業(yè)參與虛擬沙箱前無需向監(jiān)管機構提出申請，從而鼓勵更多的企業(yè)參與金融創(chuàng)新，同時也推動了數據共享和行業(yè)協(xié)作；對于無法獲得正式批準或授權的公司，F(xiàn)CA建議這些公司將傘形沙箱作為他們解決有關問題的選擇[12]。傘形沙箱是由非營利企業(yè)主導的代表授權機制，監(jiān)管機構授權行業(yè)組織成立非營利企業(yè)，由其作為“保護傘”授權未經正式批準的金融科技創(chuàng)新公司在“保護傘”的庇護和監(jiān)督下進行測試。行業(yè)組織對市場反應靈敏，能夠及時發(fā)現(xiàn)風險并加以規(guī)避，有利于彌補監(jiān)管的滯后性。傘形沙箱主要由行業(yè)組織負責運行，擬測試企業(yè)無須額外申請牌照，并且能夠受益于行業(yè)組織的專業(yè)判斷。綜上所述，風險控制型沙箱往往作為責任豁免型沙箱的替代沙箱，為金融科技創(chuàng)新主體進入市場提供了更多的渠道，大大提升了金融監(jiān)管的效率。此外，監(jiān)管沙箱的多主體參與體現(xiàn)了社會共治的理念，有利于增強金融監(jiān)管能力，節(jié)約監(jiān)管資源。在我國構建監(jiān)管沙箱的過程中，可以將風險控制型沙箱作為沙箱的重要補充形式，從而豐富金融科技監(jiān)管沙箱的類型并增強監(jiān)管沙箱的實際效用。

三、構建中國式監(jiān)管沙箱的本土資源——試點經驗

在各國開展監(jiān)管沙箱實踐的同時，我國也對金融科技監(jiān)管進行了一系列以試點為依托的探索。事實上，我國各領域的改革大多都以試點的形式展開。試點經驗有助于在可控范圍內降低政策創(chuàng)新和制度變遷的風險。進入全面深化改革時期，試點工作朝著更加精細化的方向發(fā)展：一方面更加強調頂層設計，頂層設計為試點機制的開展提供了基本遵循；另一方面，試點工作更加強調通過制度創(chuàng)新實現(xiàn)創(chuàng)新成果的可復制可推廣[16]。

監(jiān)管沙箱與試點機制存在高度的路徑契合。試點機制能夠為監(jiān)管沙箱的設立和推行提供豐富的本土資源，而監(jiān)管沙箱的探索也體現(xiàn)了先行先試的試點特色。試點的目的在于探索改革的實現(xiàn)路徑，為更大范圍的改革提供可復制可推廣的經驗，監(jiān)管沙箱的目的則是對受試項目進入市場進行測試，二者都是通過試驗實現(xiàn)“以點帶面”。試點的功能在于實現(xiàn)制度創(chuàng)新中的風險控制，即通過先行先試在有限范圍內進行探索，對改革成本和效果進行評估，總結試點經驗并復制推廣；而監(jiān)管沙箱通過設置測試環(huán)境，對受試項目的可行性和風險進行試驗，從而為受試項目能否進入市場提供判斷依據。以我國自由貿易試驗區(qū)為例，通過給予自由貿易區(qū)稅收和監(jiān)管豁免，自由貿易區(qū)實質上成了進出口管理的沙箱，從而測試對外開放政策的可行性和風險。監(jiān)管沙箱可以看作是我國在金融科技監(jiān)管領域的試點?？梢园l(fā)現(xiàn)，試點機制實際上具有政策“沙箱”的屬性，為改革措施提供試錯空間。

我國已經開展的金融科技監(jiān)管沙箱實踐已經體現(xiàn)出了試點機制的特點。中國人民銀行印發(fā)的《金融科技(FinTech)發(fā)展規(guī)劃(2019—2021年)》中提出的“在風險可控范圍內開展新技術試點驗證”就體現(xiàn)了試點思維。在此之前，贛州、杭州和深圳基于金融科技沙箱產業(yè)園模式進行了金融科技的發(fā)展探索。贛州區(qū)塊鏈金融產業(yè)沙箱園是對區(qū)塊鏈金融類產業(yè)設立扶持、發(fā)展、監(jiān)管的平臺。贛州園區(qū)旨在充分運用區(qū)塊鏈、大數據等技術加強對地方金融科技行業(yè)的監(jiān)管，從而推動地方金融科技發(fā)展和創(chuàng)新。贛州園區(qū)依據《贛州經開區(qū)“區(qū)塊鏈金融產業(yè)沙箱園”發(fā)展扶持政策(試行)》進行管理，強調根據企業(yè)業(yè)績和發(fā)展規(guī)模給予補貼和獎勵。在監(jiān)管方式上，園區(qū)積極探索使用監(jiān)測平臺監(jiān)測金融風險，并用區(qū)塊鏈技術進行固化和追蹤。

早期金融科技產業(yè)園在培育金融科技創(chuàng)新、探索新型監(jiān)管方式上取得了顯著成效，但也存在明顯缺陷。首先，早期產業(yè)園由地方政府牽頭設立，沒有專業(yè)監(jiān)管機構的介入，監(jiān)管主體不明確，監(jiān)管責任缺失。試點園區(qū)的建設多基于產業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新成果孵化的需要，落實地方政府招商引資的政策，不重視風險防范；其次，產業(yè)園區(qū)市場化程度低，在準入條件、產業(yè)布局、發(fā)展方向等方面都受政府政策的深度影響，產業(yè)成果易與市場需求相脫節(jié)；再次，產業(yè)園區(qū)功能單一，只聚焦于區(qū)塊鏈等個別領域，吸引企業(yè)較少。雖然產業(yè)園機制對金融科技的發(fā)展具有促進作用，但對風險的控制及消費者權益的保護不足，未能充分尊重市場的需求，制度的可復制可推廣性較差。

我國專業(yè)化的監(jiān)管沙箱實踐始于北京金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點。北京監(jiān)管沙箱為機構申請、金融監(jiān)管局審核的準入模式。從公布的項目來看，在準入方面，試點堅持持牌機構是準入底線，明確網貸與虛擬貨幣等金融科技項目不得納入沙箱測試，但不排除金融科技企業(yè)與持牌機構合作參與測試?？傮w來說，北京金融監(jiān)管沙箱的準入要求較為嚴格。截至目前，北京金融科技應用試點共有77家參與機構，獲批項目46項。從北京金融監(jiān)管局公布的6個最新項目(5)6個項目分別為：基于物聯(lián)網的物品溯源認證管理與供應鏈金融(工商銀行)、微捷貸產品(農業(yè)銀行)、中信銀行智令產品(中信銀行/中國銀聯(lián)/度小滿/攜程)、AIBankInside產品(百信銀行)、快審快貸產品(寧波銀行)和手機POS創(chuàng)新應用(中國銀聯(lián)/小米數科/京東數科)。可以看出，監(jiān)管沙箱貫徹金融服務實體經濟的宗旨，旨在解決小微企業(yè)融資難問題，提升金融便民服務水平。在此基礎上，央行、發(fā)改委、科技部等六部門又批準在上海、江蘇、浙江等10省(市)開展為期1年的金融科技應用試點(6)北京市關注運用大數據、人工智能等技術，提升洗錢、欺詐、非法集資、信貸逾期、資金盜用等風險預警和處置能力；上海市關注票據風險監(jiān)測、銀行風控體系、信貸和理財風控；浙江省建設數字央行金融風險防控平臺，建立金融風險聯(lián)防聯(lián)控機制；廣東省搭建金融數字化風控系統(tǒng)和企業(yè)級反欺詐平臺；深圳市提出建設智能風控平臺，提高可疑案件篩查精度，強化個金資產的前、中、后臺業(yè)務風險防控能力；四川省建設反洗錢監(jiān)測平臺，構建可視化資金交易鏈條，建立統(tǒng)一密碼服務平臺，此外還搭建移動安全風險偵測平臺、移動金融安全大數據平臺。。

2020年4月27日，人民銀行公布了第二批金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點。由于正值新冠疫情期間，本輪試點關注如何引導金融科技創(chuàng)新幫助在新冠疫情期間陷入融資困境的中小企業(yè)，推動產業(yè)鏈協(xié)同復工復產。從各省的金融科技創(chuàng)新任務清單來看，本輪試點將監(jiān)管科技的發(fā)展作為重點，體現(xiàn)了維護金融穩(wěn)定、防范化解金融風險的考量。我國金融科技應用試點實踐體現(xiàn)了構建體系化金融科技監(jiān)管的理念，也體現(xiàn)了基于頂層設計各地根據自身發(fā)展需要統(tǒng)籌協(xié)調進行試點的本土經驗，為監(jiān)管沙箱的本土化構建奠定了基礎。

四、中國式監(jiān)管沙箱的本土化構建策略

面對金融科技發(fā)展帶來的監(jiān)管革新要求，構建中國式監(jiān)管沙箱是防范金融科技風險的現(xiàn)實需要。在立法層面，可以通過授權立法的形式規(guī)定監(jiān)管沙箱的權力基礎，完善監(jiān)管沙箱的運行程序。具體來說，應由國務院就監(jiān)管沙箱制定《金融科技沙箱監(jiān)管條例》，對監(jiān)管沙箱的實施主體、適用對象、準入條件、測試流程、監(jiān)管方式、退出程序、金融消費者保護措施等內容進行規(guī)定，從而完成中國式監(jiān)管沙箱的本土化構建[17]。

(一)推動監(jiān)管沙箱頂層設計的本土化重構

1.革新金融科技監(jiān)管理念。立足于金融科技的風險特點和創(chuàng)新需要，調整傳統(tǒng)的“命令—控制”型監(jiān)管方式，樹立適于金融科技發(fā)展的監(jiān)管理念。首先，要確立對金融科技的包容性監(jiān)管理念。對金融科技應用中的風險需要辯證看待，監(jiān)管部門應當按照“創(chuàng)新友好型”包容審慎的監(jiān)管原則在堅守風險底線的前提下為金融科技創(chuàng)新創(chuàng)造有利環(huán)境，并以監(jiān)管沙箱為基礎為金融科技創(chuàng)新設置一定的容錯空間。同時，監(jiān)管部門也需要按照差異化的監(jiān)管原則，根據不同行業(yè)、不同類型的金融科技創(chuàng)新的風險狀況和風險程度，在沙箱的準入及豁免范圍上進行差異化安排。其次，要適時運用穿透式監(jiān)管原則[18]。在監(jiān)管沙箱準入限制放寬的情形下，面對諸多交易結構復雜、產品定性不清的金融科技產品和服務，監(jiān)管機構在審查過程中要堅持實質重于形式的原則，通過技術手段實現(xiàn)穿透式監(jiān)管，以防范隱藏的風險[19]。再次，要注重監(jiān)管科技的應用。以技術為支撐的監(jiān)管科技可以實現(xiàn)信息和數據的實時監(jiān)控，有利于降低監(jiān)管成本、提升監(jiān)管效率。監(jiān)管機構應注重監(jiān)管科技開發(fā)和應用，推動金融科技成果與監(jiān)管體系深度融合，通過新技術提升創(chuàng)新監(jiān)管與合規(guī)監(jiān)管的能力。監(jiān)管機構要加強與科技研發(fā)機構的合作，培養(yǎng)監(jiān)管技術人才，并嘗試搭建金融數據監(jiān)管平臺與金融科技監(jiān)管沙箱的對接，通過大數據、云計算對金融科技運行數據進行實時監(jiān)測[20]。

2.拓展監(jiān)管沙箱層次體系。我國金融市場規(guī)模大且金融科技創(chuàng)新主體數量繁多，由少量監(jiān)管機構主導運行的監(jiān)管沙箱恐難滿足金融科技發(fā)展的需求。我國可以嘗試構建由監(jiān)管機構沙箱、行業(yè)協(xié)會沙箱和機構內部沙箱所組成的金融科技監(jiān)管沙箱體系。監(jiān)管機構設立的沙箱居于頂層位置，適用于在金融體系滲透深、覆蓋廣、規(guī)模大的金融科技產品和服務，實行較為嚴格的準入制度。行業(yè)協(xié)會因其行業(yè)的專業(yè)性和自律組織屬性，可以組織并運行行業(yè)協(xié)會沙箱，使其作為監(jiān)管機構沙箱的有益補充，銜接那些影響相對較小或未能順利進入監(jiān)管機構沙箱的金融科技產品或服務。此外，由于金融科技公司是金融科技的研發(fā)主體，是對金融科技產品和服務從研發(fā)到應用的全程最為了解的主體，不論是從自我監(jiān)管的角度，抑或是從產品優(yōu)化和風險控制的角度，金融科技公司都可以自發(fā)構建企業(yè)內部沙箱，主動控制產品和服務的風險[21]。多元化運行主體的參與可以豐富監(jiān)管沙箱的層次，為不同類型和不同水平的金融科技創(chuàng)新主體提供更多的選擇。

3.規(guī)范監(jiān)管沙箱的試點運行。我國監(jiān)管沙箱的構建要充分立足于改革實踐中積累的豐富經驗，堅持“先行先試，以點帶面”，建立體系化可推廣的制度，以滿足金融科技監(jiān)管的切實需求。一方面，要將監(jiān)管沙箱試點納入法治框架，堅持鼓勵與規(guī)范并舉。通過立法確認和保障各地開展的金融科技監(jiān)管沙箱試點的合法性，為試點地區(qū)的改革工作提供法律上的依據。在此基礎上，通過財政手段保障監(jiān)管沙箱試點運行過程中的支出，維護監(jiān)管沙箱試點機制的有序運行。另一方面，要明確監(jiān)管沙箱試點運行的實施周期，提高試點運行的效率?？梢酝ㄟ^分段式安排，明確每一階段參與的項目，逐步增加試點容量，防止出現(xiàn)項目堵塞。加強中央金融監(jiān)管部門與金融行業(yè)和地方金融監(jiān)管部門的交流和聯(lián)系，推廣金融科技監(jiān)管試點經驗，鼓勵受試項目自查自測，提升試點項目的運行效能。只有充分總結我國監(jiān)管沙箱試點運行的經驗，將金融科技監(jiān)管沙箱作為一項重要的改革加以推進，才能避免監(jiān)管沙箱盲目移植所帶來的“水土不服”，實現(xiàn)金融資源的合理配置和金融創(chuàng)新的有序推進，滿足我國金融科技創(chuàng)新的發(fā)展需要[22]。

(二)構建中國式監(jiān)管沙箱的核心規(guī)則框架

1.明確監(jiān)管沙箱的運行主體。對于監(jiān)管沙箱的運行主體，學界至今尚未形成統(tǒng)一的意見。有學者認為應由“一行兩會”(7)即中國人民銀行、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會。負責正規(guī)金融機構產品和服務監(jiān)管沙箱的運行，而類金融機構和金融科技公司產品和服務監(jiān)管沙箱的運行則由行業(yè)協(xié)會負責[23],也有學者認為應當在監(jiān)管機構協(xié)調的框架下設立統(tǒng)一的監(jiān)管主體負責監(jiān)管沙箱的運行[24]，還有學者認為中央金融監(jiān)管部門和地方金融監(jiān)管局都可以作為監(jiān)管沙箱的運行主體[25]。監(jiān)管沙箱運行主體的確立必須立足于我國金融科技監(jiān)管的現(xiàn)狀，符合金融科技發(fā)展的需求。只有構建部門協(xié)同、行業(yè)協(xié)作、央地結合的系統(tǒng)性的金融科技監(jiān)管沙箱，才能規(guī)范我國金融科技的發(fā)展。中央層面，我國實行“一委一行兩會”分工型監(jiān)管體制：國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會負責監(jiān)管協(xié)調和系統(tǒng)性風險防范，中國人民銀行負責互聯(lián)網支付業(yè)務的監(jiān)管，銀保監(jiān)會負責互聯(lián)網借貸業(yè)務、信托業(yè)務、消費金融業(yè)務和互聯(lián)網保險業(yè)務的監(jiān)管，證監(jiān)會負責股權眾籌融資業(yè)務、互聯(lián)網基金銷售業(yè)務的監(jiān)管(8)參見中國人民銀行等十部委發(fā)布的《關于促進互聯(lián)網金融健康發(fā)展的指導意見》(銀發(fā)〔2015〕221號)。。地方層面，按照2017年全國金融工作會議精神，地方金融監(jiān)管局主要負責類金融機構的行政審批和監(jiān)管(9)主要包括小額貸款公司、融資擔保公司、區(qū)域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產管理公司、轄區(qū)內投資公司、農民專業(yè)合作社、社會眾籌機構、地方各類交易所、網絡借貸信息中介機構等。。地方金融監(jiān)管機構設置和運行監(jiān)管沙箱的權限和范圍需要進行嚴格的限定，原因在于：首先，金融科技創(chuàng)新項目具有較強的專業(yè)性和技術性，地方金融監(jiān)管部門缺乏足夠的技術人才和能力以實現(xiàn)對金融科技風險的精準監(jiān)控；其次，地方金融監(jiān)管局除了承擔監(jiān)管職能外，還承擔著促進地方金融發(fā)展的重任，這就容易造成地方金融監(jiān)管的“朝底競爭”而導致金融風險的擴散。因此，應立足于我國金融監(jiān)管體制的現(xiàn)狀，嘗試構建在金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的協(xié)調下由“一行兩會”設立和運行的監(jiān)管沙箱，具體的負責領域可參照互聯(lián)網金融監(jiān)管的經驗進行設置：金融穩(wěn)定發(fā)展委員會設立金融科技創(chuàng)新中心，負責統(tǒng)籌協(xié)調監(jiān)管沙箱和金融科技監(jiān)管試點的運作；人民銀行負責支付業(yè)務和反洗錢等業(yè)務的監(jiān)管沙箱；銀保監(jiān)會負責借貸、信托、互聯(lián)網消費金融業(yè)務和保險業(yè)務的監(jiān)管沙箱，同時指導地方金融監(jiān)管局制定監(jiān)管沙箱規(guī)則；證監(jiān)會負責股票、債券、期貨、股權眾籌融資以及互聯(lián)網基金業(yè)務的監(jiān)管沙箱。在地方層面，可以根據地方金融監(jiān)管機構的職責和能力建立本行政區(qū)域內類金融機構和金融科技公司的監(jiān)管沙箱試點。在各地試點的基礎上建立地方金融監(jiān)管協(xié)調機制，對于跨區(qū)域提供服務的項目可通過各地金融監(jiān)管部門協(xié)調審核，盡量減少金融科技創(chuàng)新主體的負擔。此外，應鼓勵行業(yè)協(xié)會和非營利組織建立虛擬沙箱，為暫無資格的金融科技公司提供指導，測試結果也可作為監(jiān)管沙箱準入的參考。

2.明確監(jiān)管豁免的范圍。監(jiān)管沙箱作為一種容錯性監(jiān)管機制，不可避免地要在監(jiān)管要求上給予企業(yè)某些豁免。以澳大利亞為例，ASIC在符合條件的情況下，根據金融創(chuàng)新項目類型，可豁免相關企業(yè)的金融服務許可證或者信貸許可證。具體到我國，監(jiān)管沙箱的責任豁免應包括民事責任和行政責任兩個方面：在民事責任方面，建立消費者賠付基金或者設立保險以防范監(jiān)管沙箱測試所帶來的民事風險，金融機構對于責任能力不足的企業(yè)可以提供專項貸款支持，監(jiān)管機構也應幫助企業(yè)樹立消費者保護意識，提高風險防范能力，解除企業(yè)和消費者的后顧之憂；在行政責任方面，監(jiān)管機構應根據受試項目的風險情況與企業(yè)就監(jiān)管沙箱測試事項簽訂協(xié)議，對行政責任的豁免范圍加以約定，具體豁免范圍應根據項目的風險特點和風險控制能力加以確定。在監(jiān)管措施方面，對于風險較低的項目應豁免其測試期間違反部分監(jiān)管規(guī)則而需擔負的法律責任，可以不采取措施函或者個別指導的方式加以監(jiān)督。在持牌準入方面，可以根據金融監(jiān)管實際情況，在監(jiān)管沙箱設立初期對持牌機構進行測試，以銀行業(yè)為切入點逐步推廣實施，積極鼓勵金融科技企業(yè)與持牌機構合作。對于獲取牌照確有困難的金融科技企業(yè)，可以開放臨時性的許可申請，根據測試情況決定是否給予其準入資格。對于無法進行測試的項目，也應提供替代性方案或建議。

3.明確監(jiān)管沙箱的準入標準。我國本土化的監(jiān)管沙箱應將實質創(chuàng)新作為審查的首要標準。具體而言：參與測試的產品或服務要具有創(chuàng)新性，與原有的產品或服務有顯著差別；測試的項目必須能為消費者帶來直接或間接的福利；測試的項目必須有較為完善的消費者保護機制，暢通爭議解決機制和賠付渠道；企業(yè)必須為參與真實的市場測試做好充分準備。此外，對于項目的選擇也應立足于當下金融發(fā)展的需要，一方面，鼓勵科技創(chuàng)新項目加入監(jiān)管測試，強化金融消費者的權益保護意識，整治互聯(lián)網金融及金融科技發(fā)展亂象，嘗試建立“培育+測試”一站式監(jiān)管流程；另一方面，優(yōu)先支持有利于中小微企業(yè)脫困等普惠金融項目，發(fā)揮金融服務實體經濟、改善民生的作用。此外，對于尚未進入測試和未通過測試的企業(yè)，沙箱運行主體應根據項目的具體情況就方案的完善及時提出建議。在項目審核階段，需要建立并完善金融科技專家評審制度，邀請相關領域的專家組成評審委員會評估決定項目是否準入、實施成效及其是否退出。

4.確定監(jiān)管沙箱測試的期限和退出事項。平衡金融創(chuàng)新和市場風險必須對監(jiān)管沙箱的期限加以確定，以保障測試的效率。監(jiān)管沙箱的測試期限要充分考慮項目的特點和風險程度，對于風險較大的項目可以設置較長的測試期限，確保隱藏的風險得以充分暴露。監(jiān)管機構可以規(guī)定沙箱測試期限的區(qū)間范圍，具體測試期限交由運行主體和受試主體協(xié)商確定。建立完備的退出機制是監(jiān)管沙箱平穩(wěn)運行的基本保證，也是沙箱根據受試項目實際情況作出判斷的內在要求。具體來說，監(jiān)管機構應根據受試項目的具體類型和風險狀況規(guī)定測試退出的參數指標，受試主體在滿足監(jiān)管主體事先要求的參數指標后便可退出[26]。在出現(xiàn)重大技術故障、產品缺陷或者嚴重損害消費者權益的情形時，測試項目必須退出監(jiān)管沙箱，以防止風險超出可控范圍。

(三)完善中國式監(jiān)管沙箱的配套制度

1.建立和完善信息披露制度。出于保護商業(yè)秘密的需要，受試主體通常不愿意過多披露相關信息，但不充分的信息披露極易導致消費者權益受損。如何既實現(xiàn)充分的信息披露又保護商業(yè)秘密就成為監(jiān)管沙箱運行中亟須解決的問題。根據沙箱測試不同階段的信息類型與披露必要性的區(qū)別，可以在測試前、測試中和測試后構建三個階段的信息披露制度，并明確差異化的披露要求。在正式進入測試程序之前，企業(yè)應向參與測試的消費者及監(jiān)管機構主動披露基本情況，包括企業(yè)的經營范圍、財務狀況、股東持股等情況，以及參與監(jiān)管沙箱測試的計劃。同時，企業(yè)必須明確告知消費者進入監(jiān)管沙箱測試環(huán)境存在的風險，以及爭議解決途徑和獲取賠償的方案。在測試過程中，企業(yè)要定期報告測試情況和實時報告影響測試結果的重大情況，以及處理意見或者解決方案。測試結束后企業(yè)應對測試結果進行全面的分析和總結，根據監(jiān)管機構的要求披露總結性報告，并在監(jiān)管機構指導下補充完善相關信息，從而為企業(yè)獲得許可進入市場減少障礙。受試企業(yè)的信息披露不僅要真實、完整、及時，還應易于理解[27]。通過完善且合理的信息披露制度，可以在監(jiān)管機構、受試主體和消費者之間實現(xiàn)利益平衡。

2.建立和完善消費者保護制度。在責任豁免的前提下強化消費者保護是監(jiān)管沙箱的底線要求，因此沙箱運行主體必須事先制定全面、嚴格、周密的消費者保護規(guī)則。首先，消費者參與沙箱測試須以自愿為前提，運行主體和受試企業(yè)應告知消費者參與沙箱測試的風險，保障消費者的知情權。其次，要完善消費者損害賠償制度，參與測試的企業(yè)或機構既要有足夠的賠償責任承擔能力，也要有明確和健全的賠償方案。最后，要暢通爭議解決渠道，完善反饋和投訴制度，確保爭議能夠及時得到解決。然而，過于嚴格的消費者損害賠償制度可能誘發(fā)消費者選擇冒險行為，引發(fā)道德風險，從而影響監(jiān)管沙箱測試的正常運行。因此，為了防止消費者在賠償保障下盲目冒險，應對參與的消費者進行投資教育，也可采取協(xié)議方式約束消費者的冒險行為。如果參與測試的消費者缺乏足夠的代表性，不能反映真實的市場狀況，監(jiān)管沙箱的功能便會發(fā)生偏離。

3.建立和完善監(jiān)管聯(lián)絡溝通制度。沙箱運行主體、監(jiān)管機構與受試企業(yè)間暢通的溝通機制是即時反饋測試情況并有效解決問題的內在要求，也是監(jiān)管沙箱在測試過程中自我完善與優(yōu)化的重要保證。通過與受試企業(yè)進行及時的溝通和交流，沙箱運行主體可以及時根據測試情況對監(jiān)管沙箱的規(guī)則和機制進行動態(tài)調整，監(jiān)管機構可以準確掌握金融科技創(chuàng)新的內在邏輯和發(fā)展動向，受試企業(yè)也能更方便地了解監(jiān)管規(guī)則，從而解決監(jiān)管機構與金融科技企業(yè)間的信息不對稱和認知偏差等問題。與此同時，由于不少金融科技企業(yè)通過與不同行業(yè)的金融機構進行跨界合作，或者在監(jiān)管真空下實際開展混業(yè)經營，導致我國現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管模式難以對創(chuàng)新產品和服務實現(xiàn)全覆蓋。因此，有必要建立監(jiān)管機構間的溝通協(xié)調機制，使監(jiān)管機構間能夠協(xié)同配合并形成合力。在此過程中要充分發(fā)揮金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的協(xié)調溝通作用，對于定位不明確的受試項目，通過監(jiān)管機構間的協(xié)調選擇最適合的監(jiān)管沙箱。此外，監(jiān)管機構間也應在金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的協(xié)調下加強溝通，分享監(jiān)管經驗，不斷優(yōu)化監(jiān)管沙箱，為金融科技創(chuàng)新發(fā)展營造良好的監(jiān)管環(huán)境。

五、結 語

金融科技的加速發(fā)展和應用，在推動金融創(chuàng)新的同時也面對新型風險的挑戰(zhàn)。如何有效地實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展與風險防范之間的平衡，需要根據金融科技的特點實現(xiàn)監(jiān)管機制的創(chuàng)新。域外監(jiān)管沙箱的實踐探索了遵循試驗的邏輯，以責任豁免和風險控制為主要特點的創(chuàng)新監(jiān)管機制，為金融科技監(jiān)管體系的建立和完善提供了典型樣本，得到了全球的普遍認可。從基本邏輯來看，域外監(jiān)管沙箱與我國的試點機制有異曲同工之妙。在中國金融科技行業(yè)蓬勃發(fā)展的背景下，我國在借鑒域外監(jiān)管沙箱先進經驗的同時，應立足于試點機制豐富的本土資源，構建中國式金融科技監(jiān)管沙箱，以形成適于我國金融科技發(fā)展的本土化監(jiān)管體系。在當下金融科技監(jiān)管試點中，重點鼓勵和支持具備較強技術實力的持牌金融機構，在明確設定準入范圍和程序的前提下，運用監(jiān)管沙箱開展先行先試，并結合試點經驗不斷完善監(jiān)管沙箱的程序，推動更多的監(jiān)管沙箱落地應用，構建部門協(xié)同、行業(yè)協(xié)作、央地結合的系統(tǒng)性的金融科技監(jiān)管沙箱。