戚學祥 黃新宇

一、研究緣起與問題提出

知識生產(chǎn)、科學發(fā)展與技術創(chuàng)新是推動人類社會不斷進步的驅(qū)動力量。伴隨著科學技術的發(fā)展，人類跨入以大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等新興技術引領的后工業(yè)社會。對于第四次工業(yè)革命，人們習慣冠以不同的稱謂，或是“智能革命”，亦是“新技術革命”等等。但無論如何，新技術推動人類社會發(fā)展的作用和效果愈發(fā)顯現(xiàn)，新技術影響人類生產(chǎn)生活以及思維方式的范圍和程度愈發(fā)深刻。正如馬克思所言：“同價值轉化為資本時的情形一樣，在資本的進一步發(fā)展中，我們看到：一方面，資本是以生產(chǎn)力的一定的現(xiàn)有的歷史發(fā)展為前提的—在這些生產(chǎn)力中也包括科學—，另一方面，資本又推動和促進生產(chǎn)力向前發(fā)展”①《馬克思恩格斯文集》第八卷，第188頁，北京：人民出版社，2009。。顯然，科技與資本、勞動等生產(chǎn)要素一道推動社會進步。然而，新技術發(fā)展與治理困境在現(xiàn)代化發(fā)展的道路上不期而遇，新技術在發(fā)展經(jīng)濟、便捷服務、改善民生、提升治理的同時，也帶來諸多技術問題和治理危機。特別是全面進入數(shù)字社會以后，數(shù)字孤島、算法歧視、信息繭房、數(shù)據(jù)剝削等難題一直困擾管理者。換言之，技術革命必將引發(fā)治理變革，治理變革的歷程則是技術創(chuàng)新和社會進步的互動過程。與已往技術革命中處于追趕者角色不同的是，中國正努力在新技術革命開啟之時便同各國站在同一起跑線，并在某些領域扮演引領者的角色。運用新技術革命的成果增進人民福祉，但也需要面臨新技術引發(fā)的社會風險與治理危機。因此，新技術發(fā)展與治理革命將成為國家現(xiàn)代化進程中的重要議題。

那么，新技術發(fā)展為何會引發(fā)公共管理者的深思呢，對治理有何挑戰(zhàn)呢？這是因為：“新技術的運用不僅徹底地改變了生產(chǎn)、管理體系，顛覆了幾乎所有國家的所有行業(yè)，深刻地改變了經(jīng)濟社會資源的配置方式和使用效率，而且在社會和政治領域所產(chǎn)生的顛覆性影響更加值得注意。”①樊鵬等：《新技術革命與國家治理現(xiàn)代化》，第1頁，北京：中國社會科學出版社，2020。同時，“正在發(fā)生的新技術革命很可能會釜底抽薪、徹底顛覆現(xiàn)有的國家理論?！雹谕踅B光：《新技術革命與國家理論》，《中央社會主義學院學報》2019年第5期。從中可以得知，新技術將在所有領域帶來革命性、顛覆性的全新樣態(tài)和深刻影響，但管理者對此的認知與策略仍有待進一步的提升和強化。由此，加強新技術的學理分析、場景運用、風險評估、社會影響與政策建議具有重要的理論和實踐意義。

作為新技術革命的核心內(nèi)容，區(qū)塊鏈是繼互聯(lián)網(wǎng)之后的新一代技術創(chuàng)新，具有去中心化、不可篡改、可追溯、安全透明等應用優(yōu)勢，已在政務服務、金融發(fā)展、民生發(fā)展等領域廣泛運用。當前，區(qū)塊鏈技術的發(fā)展與應用已遠超單純作為一種信息技術或者密碼學技術的范疇，而深刻改變著傳統(tǒng)的思維理念、行為方式和治理結構，并可能引領未來智能社會的發(fā)展?！爸悄芗夹g和區(qū)塊鏈技術是這一場智能革命的AB兩面。智能技術意味著生產(chǎn)力革命，解決了國家治理現(xiàn)代化中的效率問題；區(qū)塊鏈技術實現(xiàn)了生產(chǎn)關系革命，確保了安全、隱私等問題得到保障”③高奇琦等：《人工智能治理與區(qū)塊鏈革命》，第4-5頁，上海：上海人民出版社，2020。。由此，區(qū)塊鏈的重要性已不言而喻，“對于區(qū)塊鏈技術影響人類社會各個方面的認識的不完整可能會束縛區(qū)塊鏈在推動經(jīng)濟社會發(fā)展方面發(fā)揮更大的作用?！雹苜Z開：《區(qū)塊鏈的三重變革研究：技術、組織與制度》，《中國行政管理》2020年第1期。特別是政府高度重視，市場高度認可，社會高度關注，使得區(qū)塊鏈已然成為一種全新的理念和模式，深刻影響公共管理的理念、方式與范圍。

區(qū)塊鏈作為一種新興的現(xiàn)代科學技術應用于復雜多元的社會關系，已形成諸多實踐探索和理論研究。目前，在金融科技與經(jīng)濟改革領域，涌現(xiàn)出較為知名的以太坊、巴比特、云象科技等區(qū)塊鏈公司，為政府與企業(yè)提供區(qū)塊鏈應用服務。在政府服務與民生發(fā)展領域，陸續(xù)出現(xiàn)實際應用，如貴陽市的區(qū)塊鏈扶貧平臺、佛山市的區(qū)塊鏈政務應用創(chuàng)新平臺等。在理論文獻方面，已有研究主要集中在技術研發(fā)、場景探討、治理變革與風險分析等方面。袁勇等學者主要研究區(qū)塊鏈的分布式系統(tǒng)、智能合約、激勵機制等底層基礎技術，為區(qū)塊鏈的實踐和研究奠定堅實基礎⑤袁勇、王飛躍：《區(qū)塊鏈技術發(fā)展現(xiàn)狀與展望》，《自動化學報》2016年第4期。。應用場景主要集中在精準扶貧⑥戚學祥：《精準扶貧+區(qū)塊鏈：應用優(yōu)勢與潛在挑戰(zhàn)》，《理論與改革》2019年第5期。、教育改革⑦楊現(xiàn)民、李新、吳煥慶、趙可云：《區(qū)塊鏈技術在教育領域的應用模式與現(xiàn)實挑戰(zhàn)》，《現(xiàn)代遠程教育研究》2017年第2期。、金融發(fā)展⑧張苑：《區(qū)塊鏈技術對我國金融業(yè)發(fā)展的影響研究》，《國際金融》2016年第5期。、法治建設⑨鄭戈：《區(qū)塊鏈與未來法治》，《東方法學》2018年第3期。、政務服務⑩張楠迪揚：《區(qū)塊鏈政務服務：技術賦能與行政權力重構》，《中國行政管理》2020年第1期。等經(jīng)濟、政務、民生領域，且場景應用研究已成為區(qū)塊鏈理論研究最集中的領域。治理變革與風險分析主要涉及政策文本?高小平、戚學祥：《基于政策文本的區(qū)塊鏈技術發(fā)展趨勢與區(qū)域差異研究》，《理論與改革》2019年第6期。、治理機制?賈開：《區(qū)塊鏈治理研究：技術、機制與政策》，《行政論壇》2019年第2期。、政府治理①王毛路、陸靜怡：《區(qū)塊鏈技術及其在政府治理中的應用研究》，《電子政務》2018年第2期。、社會變革②張成崗：《區(qū)塊鏈時代:技術發(fā)展、社會變革及風險挑戰(zhàn)》，《人民論壇·學術前沿》2018年第12期。、全球治理③高奇琦：《區(qū)塊鏈對全球治理體系改革的革命性意義》，《探索與爭鳴》2020年第3期。、風險治理④戚學祥：《超越風險：區(qū)塊鏈技術的應用風險及其治理》，《南京社會科學》2020年第1期。等方面，這類研究主要從公共管理的角度探討區(qū)塊鏈應用到政府治理實踐的可能性，通過區(qū)塊鏈與傳統(tǒng)治理模式的剖析，提出運用區(qū)塊鏈的技術特性變革傳統(tǒng)的治理理念、機制和結構的可行性，從而提升政府治理能力和水平?？偟膩碚f，區(qū)塊鏈的實踐運用和理論研究為未來區(qū)塊鏈的發(fā)展做出有益探索，但已有文獻還需強化兩方面的研究：第一，公共管理是國家治理的核心內(nèi)容，區(qū)塊鏈+公共管理的可行性研究要加快探索。第二，公共管理的核心領域與區(qū)塊鏈的智能合約、加密算法等技術如何有效銜接以及以何種方式銜接也需加以關注。由此，本文立足于區(qū)塊鏈的核心技術、主要特征與應用優(yōu)勢，面向公共管理的具體領域，按照文化-政治-行政-服務的思路，從信任系統(tǒng)、選舉系統(tǒng)、傳達系統(tǒng)和證照系統(tǒng)等四個角度集中探討區(qū)塊鏈技術與公共管理銜接的可能性與可行性，關注技術革命帶來治理變革的現(xiàn)實可能與深刻影響。

（圖1.面向公共管理的區(qū)塊鏈應用邏輯圖）

二、面向公共管理的四個區(qū)塊鏈應用角度

技術創(chuàng)新推動社會發(fā)展，但新技術也將帶來治理革命，重造治理理念，重塑治理行為，重建治理流程。傳統(tǒng)的信用系統(tǒng)、選舉系統(tǒng)、傳達系統(tǒng)、證照系統(tǒng)存在數(shù)據(jù)共享難、交易費用高、信息質(zhì)量差、投票選舉不透明等問題。面向公共管理領域，運用分布式存儲、點對點傳輸、共識機制、智能合約、加密算法等技術從區(qū)塊鏈應用的四個角度提出解決之策具有一定的可行性。

（一）基于信任的信用系統(tǒng)

信任是社會治理的重要資本，具有顯著的正向治理效應。良好的信任環(huán)境和高效的信用系統(tǒng)是一種重要的治理軟實力，能節(jié)約交易成本，提高治理效果。張康之教授指出“信任與合作是同構的，信任是合作的前提和基礎，而合作又反過來促進信任?！雹輳埧抵骸墩撔湃巍⒑献饕约昂献髦平M織》，《人文雜志》2008年第2期。弗朗西斯·福山在《信任：社會美德與創(chuàng)造經(jīng)濟繁榮》中考察了社會信任度在各國經(jīng)濟生活中的角色，并將信任問題與經(jīng)濟繁榮結合起來。⑥[美]弗朗西斯·福山：《信任：社會美德與創(chuàng)造經(jīng)濟繁榮》，第16頁，桂林：廣西師范大學出版社，2016。放置歷史長河考察，從鄉(xiāng)土中國的熟人社會到城鄉(xiāng)中國的“半熟人社會”⑦賀雪峰：《論半熟人社會——理解村委會選舉的一個視角》，《政治學研究》2000年第3期。甚至是陌生人社會，信任關系、程度和結構隨著技術的發(fā)展、社會結構的變遷與組織規(guī)模的發(fā)展而變化。特別是工業(yè)社會以來，互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)大大改變了人們的生產(chǎn)生活方式，人們之間的交流、交易等活動往往通過網(wǎng)絡媒介在虛擬空間中達成。因此，建構權威、安全、可靠、互信的信任系統(tǒng)顯得尤為重要?！叭欢ヂ?lián)網(wǎng)在發(fā)展之初沒有構建身份協(xié)議層，只是用來為傳輸信息而設計，因此無法解決網(wǎng)絡上的身份互信問題?！雹唷稁阕x懂分布式數(shù)字身份原理、模型與關鍵技術》，區(qū)塊社區(qū)，https://www.blockshequ.com/focus/232534/。換言之，互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)只解決了信息數(shù)據(jù)傳輸問題，而信息數(shù)據(jù)歸屬問題卻仍未得到解決，版權歸屬不清、盜版現(xiàn)象不絕等問題依然存在。比如，在信息不對稱情況下，理性個體間難以建立信任關系，從而出現(xiàn)“拜占庭將軍難題”，使市場上的多方利益受損，出現(xiàn)零和博弈。對此，中心化身份賬戶解決方案應運而生，即交易雙方引入第三方作為見證人或者第三方進行背書，從而出現(xiàn)大量的“中心化”背書機構。其中，政府是交易過程中最具權威的第三方背書組織與最大的“中心化”機構。

面對快速的技術發(fā)展與巨量的交易數(shù)額，依托于政府與其他有資質(zhì)的第三方建立起的龐大信任系統(tǒng)，即中心化身份賬戶解決方案已經(jīng)難以滿足治理要求，暴露出諸多技術問題。首先，“中心化”的信任系統(tǒng)在第三方擔保過程中會產(chǎn)生過高的交易成本，甚至有些交易過程中必須要求第三方在場，時間和空間的限制產(chǎn)生高昂的交易成本擠壓利潤空間，導致交易難以完成或效率不高；其次，“中心化”信任系統(tǒng)的第三方中立身份本身也受存疑，即第三方不是總中立的，會出現(xiàn)第三方被交易某一方收買的情況，降低交易的公平性。再次，“中心化”信用系統(tǒng)無償占有交易雙方的信息。比如阿里巴巴、騰訊、滴滴等企業(yè)巨頭在客戶交易過程中會掌握海量的身份信息，容易形成頭部互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的數(shù)據(jù)壟斷，并衍生出數(shù)據(jù)安全、隱私保障、風險管控等新問題。然后，“中心化”信用系統(tǒng)容易產(chǎn)生誠信難題。從技術層面來講，交易雙方的一方如果主動篡改合同內(nèi)容或是更改條約等不守約行為，技術取證存在一定難度，而主觀層面的個人誠信也難以自始至終發(fā)揮作用，更需要運用技術來解決誠信問題。最后，“中心化”信用系統(tǒng)不支持身份跨應用互認，仍需要政府等第三方機構進行重復背書，難以實現(xiàn)協(xié)同信任?！爸行幕毙庞孟到y(tǒng)在技術層面存在可優(yōu)化的選擇，人們也在探索一種更為有效的信用系統(tǒng)，而去中心化的信用系統(tǒng)正在嘗試解決這些問題：以往政府等第三方機構背書的“中心化”結構正在被解構，一種“去中心化”的信用系統(tǒng)在呼之欲出，傳統(tǒng)的信用體系逐步被技術進步所催生的新興技術手段所革新。

那么，為何區(qū)塊鏈技術能優(yōu)化“中心化”的信用系統(tǒng)，解決困擾人類長久的信任問題呢？“區(qū)塊鏈來源于對信任問題的探索，區(qū)塊鏈技術可以通過透明化的，多方監(jiān)督交叉監(jiān)督，代替?zhèn)鹘y(tǒng)的第三方擔保，建立信任關系?！雹仝w金旭、孟天廣：《技術賦能：區(qū)塊鏈如何重塑治理結構與模式》，《當代世界與社會主義》2019年第3期。區(qū)塊鏈的信任機制實際上是將人與人、人與組織、組織與組織之間的“自愿主動型的雙向信任”或“權威-服從被動型單向信任”轉變?yōu)橐环N不添加任何人為色彩的“機器信任”，即代碼程序規(guī)則②[美]凱文·沃巴赫：《鏈之以法：區(qū)塊鏈值得信任嗎》，林少偉譯，第11頁，上海：上海人民出版社，2019。。區(qū)塊鏈技術的智能合約在改進傳統(tǒng)信用系統(tǒng)方面具有巨大潛力。智能合約的概念雖在1994年就提出，但是區(qū)塊鏈技術的出現(xiàn)才重新定義智能合約，其真正作用才得以展現(xiàn)?！爸悄芎霞s作為一種嵌入式程序化合約”③袁勇、王飛躍：《區(qū)塊鏈技術發(fā)展現(xiàn)狀與展望》，《自動化學報》2016年第4期。，保證了交易雙方在沒有“中心化”組織的條件下也能達成交易。作為一套自動執(zhí)行的代碼程序，只要交易雙方在程序內(nèi)容達成共識的情況下就能在區(qū)塊鏈平臺進行錄入、執(zhí)行和結束。“當條件與合約規(guī)定內(nèi)容一致時，合約自動執(zhí)行，不受外力干涉?！雹軓堥蠐P：《區(qū)塊鏈政務服務：技術賦能與行政權力重構》，《中國行政管理》2020年第1期。平臺先會對合同進行哈希算法處理，再對哈希碼進行上鏈。這樣在技術層面避免了交易雙方的某一方更改合約后產(chǎn)生糾紛的可能性，只要將雙方保留的電子合同進行哈希處理后進行校對，如果不一致則證明合同曾經(jīng)被修改過。同樣的應用還可以拓展至知識產(chǎn)權保護領域。因此，與“中心化”的第三方平臺需要耗費高昂的公證費用去證明第三方及數(shù)據(jù)庫的“清白”相比，利用區(qū)塊鏈技術的所有人只需要信用系統(tǒng)，就能擺脫第三方信任風險。如甘肅省成立“區(qū)塊鏈信任基礎設施平臺”⑤《“數(shù)字甘肅 如意之鏈”——甘肅省區(qū)塊鏈發(fā)展應用啟動發(fā)布會在蘭舉行》，甘肅省人民政府網(wǎng)，2020年1月10日，http://www.gansu.gov.cn/gsszf/c100002/c100999/202001/1449061.shtml。，在區(qū)塊鏈技術與信任系統(tǒng)相結合的過程中做出有益探索。

（二）基于共識的選舉系統(tǒng)

“選舉投票是公眾政治參與的基本方式。選舉是選民通過投票來選擇自己代表的政治活動⑥包剛升：《政治學通識》，第173頁，北京：北京大學出版社，2015。。”因此，選舉是民主體制的核心內(nèi)容，而選舉體制與選舉系統(tǒng)直接影響政黨體制的類型，決定著民主的效率和質(zhì)量。選舉作為一種政治生活的組織方式，通常被追溯至古希臘的城邦社會?！霸谀抢?，擁有終身統(tǒng)治權力的國王不再存在，而傳統(tǒng)意義上世襲統(tǒng)治者的角色被那些經(jīng)由公開選舉、抓鬮或者輪轉產(chǎn)生的、擁有固定任期的公共官員所取代?！雹匍愋◎E：《當代政治學十講》，第74頁，北京：中國社會科學出版社，2016?；仡櫲祟惖倪x舉制度變遷，從開始是財產(chǎn)、教育較多的成年男性公民慢慢普及到成年女性公民和少數(shù)族群公民，爭取普選權的過程不是和平順暢的過程，而是一個伴隨著大量社會沖突與暴力現(xiàn)象的過程。追求平等、公開、民主、自由的價值是現(xiàn)代選舉政策設計者的初衷。隨著技術的進步，選舉方式也得到發(fā)展，投票手段愈發(fā)豐富，如一些國家嘗試電子投票，到規(guī)定的投票站進行投票或者進行網(wǎng)上投票，也有國家因為新冠疫情影響推廣郵遞選票，等等。然而，紙質(zhì)選票及現(xiàn)場投票的方式仍是當前使用最廣、爭議最少、接受度最高的選舉方式，其背后有政治傳統(tǒng)、公眾習慣、技術限制與社會環(huán)境等因素。但是，選舉結束后，總有不滿意結果的選民抗議，主要爭議在于選舉過程的透明度。

環(huán)顧全球，部分選舉系統(tǒng)存在投票效率偏低、耗時耗錢、欺詐選票以及安全性等問題，甚至出現(xiàn)選舉被人為操縱產(chǎn)生選舉腐敗等問題，這種情形在一些正經(jīng)歷民主轉型的國家更為常見。如“烏克蘭大選統(tǒng)計投票結果需要15天，美國大選排隊投票至少需要等待6-7小時?！雹凇恫倏赝镀眱?nèi)定人選？看區(qū)塊鏈如何革新投票系統(tǒng)》，玩幣族，https://www.blockvalue.com/news/2019112387474.html，2019年11月23日。雖然龐大的選舉系統(tǒng)運轉與維護需支付高昂的成本，但選舉被操縱、選舉不透明等情況依然存在。比如，2019年危地馬拉就發(fā)生選民欺詐的情況。2020年美國總統(tǒng)大選時，時任總統(tǒng)特朗普指控民主黨候選人拜登和民主黨“選票欺詐”，宣稱本次選舉過程是不可信的。因此，為防止不合法的投票人欺詐選票或者其他機構破壞投票過程,干擾投票結果，構建更為有效、可信、透明的選舉系統(tǒng)尤為重要。

區(qū)塊鏈技術與民主具有天然的親近感。有學者指出“區(qū)塊鏈技術從創(chuàng)始之初就具有反精英與反權威的傾向，其根本宗旨在于重新賦予那些被排除在現(xiàn)有社會體系之外的邊緣人以自主權，讓他們重新收回被數(shù)字資本主義所剝奪的權利，從而從技術層面實現(xiàn)真正的民有、民治、民享?！雹弁跤聞偅骸稒C遇抑或挑戰(zhàn)：區(qū)塊鏈技術與當代西方民主困境》，《哈爾濱工業(yè)大學學報（社會科學版）》2021年第2期?；诠沧R機制的投票選舉系統(tǒng)，有效保證每個投票數(shù)據(jù)節(jié)點歷史的真實性、完整性與透明度，確保投票記錄可靠與不被篡改。通過在投票過程中引入?yún)^(qū)塊鏈技術，讓每位選民擁有唯一的區(qū)塊鏈數(shù)字身份賬戶，所有人都可在區(qū)塊鏈上查尋投票人數(shù)、投票地址、候選人得票數(shù)量、最終投票結果等信息。數(shù)字身份賬戶能讓所有人可見，但不公開數(shù)字身份背后的個人信息，意味著在保證個人隱私和安全的同時，提高了投票系統(tǒng)的公正性與透明度。

當前，區(qū)塊鏈選舉投票系統(tǒng)已經(jīng)在許多國家和地區(qū)展開實踐，“2018年，美國西弗吉尼亞州就嘗試過區(qū)塊鏈電子投票系統(tǒng)，日本筑波市引入?yún)^(qū)塊鏈數(shù)字投票系統(tǒng)，俄羅斯也在嘗試區(qū)塊鏈投票系統(tǒng)”。④《盤點那些使用區(qū)塊鏈投票系統(tǒng)的國家》，http://www.lianmenhu.com/blockchain-23914-1，2021年1月23日。區(qū)塊鏈技術正變革現(xiàn)有選舉系統(tǒng)，通過技術優(yōu)勢解決傳統(tǒng)投票系統(tǒng)的弊端，提升選舉投票的公信力和信任度。試想，競選委員會為每位候選人或待選人創(chuàng)建一個數(shù)字錢包，經(jīng)過授權和培訓的選民每選一個席位就放一個代幣或者其他幣。那么，公眾可以通過數(shù)字化身份匿名投票，區(qū)塊鏈也會記錄并確認這筆交易，最后數(shù)字錢包中得幣最多的候選人便是勝選者⑤[美]唐·塔普斯科特等：《區(qū)塊鏈革命》，凱爾、孫銘、周沁園譯，第203頁，北京：中信出版社，2016。。

（三）基于不可篡改的傳達系統(tǒng)

在科層制體系中，上級組織和決策者期待自己的指令得到有效的傳達，這包括兩層含義：一是指令傳達的效率；二是指令內(nèi)容的完整性。當然，他們更期待基層代理者能夠完整執(zhí)行自己的指令，真正做到上傳下達，發(fā)揮指令效應，實現(xiàn)政策預期。傳達系統(tǒng)在人類歷史中較早就出現(xiàn)，管理者一直在思考如何打造更為高效的傳達系統(tǒng)，執(zhí)行自己的意志，并針對不同的指令提出不同的時效要求，還會設立各種派出機構監(jiān)督地方官員，考察地方的忠誠度與指令的執(zhí)行力?；ヂ?lián)網(wǎng)時代以來，信息傳輸效率倍增，文件、指令、政策實現(xiàn)網(wǎng)絡流轉和系統(tǒng)直達。比如，我國政府部門內(nèi)部的OA系統(tǒng)最初是為了傳遞政府間公文與指令而開發(fā)的。因此，初有成效的傳達系統(tǒng)已經(jīng)建立起來，指令傳遞效率得到有效提升。但是，上傳下達過程中如何保證上層意志得到下級組織的完整理解、有效落實和執(zhí)行不走樣還要強化，乃至不發(fā)生政策“空轉”現(xiàn)象。換言之，現(xiàn)有的傳達系統(tǒng)很大程度上只是提升信息指令的傳達效率，并未完全有效監(jiān)管信息指令的執(zhí)行質(zhì)量。

概言之，現(xiàn)有的傳達系統(tǒng)主要存在兩個問題：一是上級指令意圖未被清晰準確有效的理解；二是政策執(zhí)行總有選擇性導致政策偏離走樣。出現(xiàn)政策執(zhí)行過程中的偏離走樣、扭曲執(zhí)行等情況，甚至出現(xiàn)“基層政府間的共謀現(xiàn)象”①周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個政府行為的制度邏輯》，《社會學研究》2008年第6期。，其中既有地方政府根據(jù)實際情況做出的相機決策和臨時調(diào)整，也有地方保護主義、部門利益，甚至是官員個人利益從中作祟的影響。有學者考察精準扶貧認定貧困戶過程中出現(xiàn)的“瞄不準”現(xiàn)象，除了“技術失準”之外，還存在村干部等執(zhí)行者在執(zhí)行過程中對于貧困戶的認定與中央政府所希望篩選出的貧困戶之間存在著巨大張力，導致貧困戶“瞄不準”的現(xiàn)象。②王雨磊：《技術何以失準?——國家精準扶貧與基層施政倫理》，《政治學研究》2017年第5期。如果政策偏離過大，那么隨著科層制層級的擴大效應，中央政策到基層就會完全走樣，顯然違背中央政府的政策初衷。

為保證指令和意志得到有效貫徹，上級政府需要通過多種政策工具、方式手段來確保下級政府忠實履行政策指令。上級政府下派的監(jiān)察員、第三方檢查、系統(tǒng)內(nèi)部自查等都是企圖通過一些監(jiān)督手段讓下級政府貫徹上級意圖，避免偏離政策目標。以環(huán)境污染攻堅戰(zhàn)為考察案例，上級政府采取“分層級與職能相結合督查督導, 主要領導監(jiān)督檢查, 基層政府常規(guī)監(jiān)督檢查, 職能部門業(yè)務層面監(jiān)督檢查, 大氣污染防治專項監(jiān)督檢查等?！雹郛呰F居、趙麗江：《地方政府運動式精細化技術治理：運行邏輯與漸進調(diào)適》，《行政與法》2017年第1期。監(jiān)督檢查機制增加了部門間相互配合的可能性，也強化了縱向權力的運作深度,讓上級的行政意志可以更具體化地滲透到下級組織中。但是，類似的監(jiān)察手段很多時候采取的依舊是運動式治理方式或非常規(guī)治理手段而難以持續(xù)，長此以往，基層政府又會滋生出新的“上有政策，下有對策”。因此，要從技術層面考慮采用新技術來解決問題，而區(qū)塊鏈技術在某種程度上能夠幫助傳達系統(tǒng)真正實現(xiàn)上傳下達。

區(qū)塊鏈的可追溯性和不可篡改性在技術層面上保障上級指令信息的真實性和政策執(zhí)行的不走樣。下級政府在政策執(zhí)行過程中只要將相關數(shù)據(jù)和任務完成情況等進行錄入，實現(xiàn)“上鏈”。這些信息“上鏈”之后，就形成了一個個區(qū)塊，區(qū)塊鏈將打上時間戳進行時序排列，確保一切信息的可追溯性。區(qū)塊鏈的加密技術保證信息難以被篡改、盜取和非法錄入。因此，上級政府進行責任倒查時，下級政府就難以進行數(shù)據(jù)的修改，只能將原始數(shù)據(jù)進行真實呈現(xiàn)。政策執(zhí)行過程中隨意偏離、走樣的現(xiàn)象就會得到有效震懾，因為數(shù)據(jù)造假倒查時總是能夠輕易發(fā)現(xiàn)，迫于倒查機制存在的風險性，下級政府一開始就不敢上傳虛假數(shù)據(jù)，一經(jīng)查實將面臨嚴厲問責。

比如，浙江省股權交易中心區(qū)塊鏈業(yè)務系統(tǒng)同證監(jiān)會監(jiān)管主鏈實現(xiàn)正式連通，增強了證監(jiān)會監(jiān)管的透明、高效和可查。此業(yè)務系統(tǒng)平臺上所有業(yè)務要在區(qū)塊鏈上完成判斷和驗證，業(yè)務處理結果以區(qū)塊鏈上結果為準，保證數(shù)據(jù)無法篡改、過程透明、結果可查。同時，監(jiān)管機構或主管部門可以通過智能合約對存疑的、非法的登記或交易進行緊急干預，保證整體業(yè)務安全可控，實現(xiàn)事中事后監(jiān)管。通過區(qū)塊鏈技術的應用，有效保障了數(shù)據(jù)的真實性并確保上級意志得到完整傳達和有效落實。

（四）基于分布式的證照系統(tǒng)

在中心—邊緣結構中，政府占據(jù)大量的信息資源，也掌握最多的證照檔案資料，建立起權威高、種類多、功能強的證照系統(tǒng)。一般而言，證照資料的辦理要依托政府部門和擁有合法資質(zhì)的第三方服務機構來完成，表現(xiàn)形式如報告文書、營業(yè)執(zhí)照、戶口登記、身份證、許可證等。囿于技術限制，傳統(tǒng)的證照資料主要以紙質(zhì)材料形式留存，逐漸難以適應新的治理需求和治理形態(tài)。自互聯(lián)網(wǎng)時代以來，全球各國都在努力推動電子化證照系統(tǒng)的建設，推行電子證照辦理。國務院印發(fā)的《關于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作的指導意見》明確支持電子化證照平臺的建設①《關于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作的指導意見》，中國政府網(wǎng)，2016年9月29日，http://www.gov.cn/xinwen/2016-09/29/content_5113465.htm。，規(guī)定電子身份證、電子護照、電子營業(yè)執(zhí)照、電子批文等電子證照與傳統(tǒng)的證照系統(tǒng)具有同等法律效力。當然，電子證照系統(tǒng)的出現(xiàn)不僅優(yōu)化辦事流程，提高辦事效率，而且為公眾提供了良好的辦事體驗，提高獲得感。比如，浙江省實現(xiàn)了證照辦理的“最多跑一次”甚至是“一次都不用跑”，極大推動公眾的辦事效率，提升公眾的滿意度。

然而，相較于傳統(tǒng)的證照系統(tǒng)平臺，基于互聯(lián)網(wǎng)信息技術的電子證照系統(tǒng)在實現(xiàn)證照材料的電子化信息存儲、數(shù)據(jù)信息的避免多頭錄入、數(shù)據(jù)安全更好保障的同時，也面臨著諸多不可回避的現(xiàn)實困境。電子證照系統(tǒng)的應用不僅有部門間數(shù)據(jù)共享、海量數(shù)據(jù)存儲等方面的要求，而且對數(shù)據(jù)的真實性、安全性、完整性等更為嚴格。一方面是跨地區(qū)、跨部門的信息共享難。雖然自上而下的推動電子證照系統(tǒng)的建設，但數(shù)據(jù)流轉大都局限于市域內(nèi)或是省域內(nèi)，中央層級的全國證照系統(tǒng)遲遲未能統(tǒng)一規(guī)劃、建立。業(yè)務部門掌握著大量數(shù)據(jù)，在某種程度上就有話語，背后潛藏的利益讓部門主動實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享可謂艱難。此外，由于數(shù)據(jù)格式標準的不統(tǒng)一，出現(xiàn)了“數(shù)據(jù)孤島”“標準孤島”等問題，加劇數(shù)據(jù)共享難度。另一方面是數(shù)據(jù)安全性差。電子證照資料相較于傳統(tǒng)純手工記錄、紙質(zhì)數(shù)據(jù)的存檔易于存檔，數(shù)據(jù)安全性也得到一定的提升。但是，數(shù)據(jù)的泄露、黑客攻擊服務器盜取數(shù)據(jù)、原始信息被篡改等安全問題并沒有因為電子證照平臺的出現(xiàn)而得到徹底解決?！半娮幼C照管理服務和證照庫存在跨地區(qū)、跨部門應用流程復雜、管理性能不高等問題?！雹谕跣氯A、金剛、趙喜軍、高尚成：《電子認證在可信電子證照中的應用》，《信息安全研究》2016年第6期。因此，化解當前證照系統(tǒng)的難題，提高證照系統(tǒng)數(shù)據(jù)的共享性和安全性，亟需發(fā)揮區(qū)塊鏈的分布式賬本等技術優(yōu)勢，加大區(qū)塊鏈技術在證照系統(tǒng)應用的可行性研究。

眾所周知，區(qū)塊鏈的本質(zhì)是一個分布式賬本或者數(shù)據(jù)庫，這決定了記賬權不能夠完全由某個人或組織所占有，節(jié)點上獲得記賬權利的人或機構都可以進行記賬?！跋啾扔诩泄芾砟Ｊ?，分布式賬本技術的優(yōu)勢在于其可以避免集中管理主體的安全風險、信用風險和權力濫用風險，使得賬本記錄不會因為單個主體的改變而改變?！雹圪Z開：《區(qū)塊鏈的三重變革研究：技術、組織與制度》，《中國行政管理》2020年第1期?；趨^(qū)塊鏈技術的證照系統(tǒng)辦理過程中，每一筆業(yè)務辦理都會是漫長區(qū)塊鏈中的某一個區(qū)塊，節(jié)點上的人或組織都能看到這筆記賬的全過程，從而可以在技術層面解決部門間數(shù)據(jù)共享難題，打破“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象。另外，基于區(qū)塊鏈技術的電子證照管理系統(tǒng),能夠?qū)崿F(xiàn)海量數(shù)據(jù)的安全存儲與查詢、跨地區(qū)和跨部門的可信數(shù)據(jù)共享以及保證數(shù)據(jù)不可篡改和安全可信等,以此提供便捷實用的電子證照服務。

比如，中興通訊在2017年的數(shù)博會推出中興uSmartInsight區(qū)塊鏈解決方案，這是基于區(qū)塊鏈的下一代電子證照共享平臺，具備數(shù)據(jù)不可篡改、去中心化、數(shù)據(jù)加密與信任傳遞的特征，不僅創(chuàng)新實現(xiàn)電子證照在全國、全省、全市范圍內(nèi)跨區(qū)域的信息歸集、快速檢索和結果應用，而且解決了傳統(tǒng)中心化結構的電子證照庫在信息采集和應用過程中權責不分的頑疾,降低了數(shù)據(jù)被篡改的可能性, 并通過激勵機制提升了數(shù)據(jù)相關方共享數(shù)據(jù)的積極性，從而保證數(shù)據(jù)的真實性、安全性、穩(wěn)定性和可行性。目前，“電子證照共享平臺已經(jīng)實現(xiàn)了住房資格證明全程通辦?！雹堋吨信d通訊基于區(qū)塊鏈的下一代電子證照共享平臺亮相數(shù)博會》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/info/2017-05/25/c_136314669.htm，2017年5月25日。

另外，深圳在全國率先推出區(qū)塊鏈電子發(fā)票，在區(qū)塊鏈技術同票證業(yè)務結合先行探索。杭州市大數(shù)據(jù)局聯(lián)合巴比特公司開發(fā)區(qū)塊鏈電子證照系統(tǒng)，推出26類證照上鏈Bystack (Bystack是由巴比特獨立研發(fā)，服務于政務和產(chǎn)業(yè)的區(qū)塊鏈開放平臺)，完成全市的證照上鏈。還有，廣州市、南京市、北京市、佛山市等地緊抓區(qū)塊鏈的技術優(yōu)勢，積極探索區(qū)塊鏈實踐落地，催生出諸多證照系統(tǒng)的應用場景，主動“上鏈”與聯(lián)盟鏈成為諸多地方的共同選擇。

三、結語：面向未來公共管理的區(qū)塊鏈應用

公共管理領域的治理變革是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關鍵一環(huán)。作為一種革命性的新興技術，區(qū)塊鏈的迅猛發(fā)展必將引起公共管理體系的變革，即使公共管理的革命性變革尚未到來，但政府、學者、社會已高度重視并日益關注區(qū)塊鏈引發(fā)的治理變革?？梢哉f，面臨百年未有之大變局，區(qū)塊鏈技術發(fā)展必將變革公共管理的理念、方式、結構和體系，生發(fā)出新興的治理場景。通過四個角度，可以發(fā)散思維，對未來區(qū)塊鏈之于公共管理應用的拓展?；谛湃蔚男庞孟到y(tǒng)，可以拓展為放管結合的應用；基于共識的選舉系統(tǒng)，可以拓展為信息共享和溝通機制應用；基于不可篡改性的傳達系統(tǒng)，可以拓展為行政機關內(nèi)部的績效考核系統(tǒng)應用；基于分布式的證照系統(tǒng)，可以拓展為簡政放權所應用。當然，在這些領域引入?yún)^(qū)塊鏈技術，關鍵在于試點應用，逐步推廣，從成熟的應用領域切入進行示范效應。須知，任何治理技術與治理體系都不可能是永遠運作良好和治理卓越的，對于區(qū)塊鏈等新興技術而言，一方面要合理管控應用場景，特別是區(qū)塊鏈與比特幣等金融產(chǎn)品的混淆更易引發(fā)信任危機，另一方面應加大公共事務、民生服務等方面的探索創(chuàng)新，加強區(qū)塊鏈底層技術的研發(fā)和風險管控研究，激發(fā)技術治理的正向效應。