仇傲靈

(蘭州大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州 730000)

2019年1月1日實(shí)施的新修訂版《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》(以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》)中將“三權(quán)”界定為土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！叭龣?quán)分置”兼顧了公平與效率，其既保持了農(nóng)地的社會(huì)保障功能，又體現(xiàn)了農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)屬性，能夠更好地促進(jìn)農(nóng)地的市場(chǎng)配置效率[1]。隨著我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的穩(wěn)步推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平不斷提高，農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)呈現(xiàn)出多元化、規(guī)?；?、技術(shù)化的特點(diǎn)。現(xiàn)階段農(nóng)村的改革發(fā)展更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平，更加重視城鄉(xiāng)的融合發(fā)展，堅(jiān)持以高質(zhì)量發(fā)展作為今后的發(fā)展方向。形成相對(duì)完備的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押法律規(guī)范制度與體系，對(duì)進(jìn)一步發(fā)揮和提升農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)效益，發(fā)展農(nóng)地適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng)具有重要的的價(jià)值與意義。

1 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)

學(xué)界對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)主要有兩種觀點(diǎn)：一種是債權(quán)屬性，認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)因具有相對(duì)性，在本質(zhì)上類似于租賃合同。但是將其定性為債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利無法滿足一系列抵押融資的需求，在土地流轉(zhuǎn)的過程中還要受到最長(zhǎng)租賃期間和出租人等多方面制約，使之與“三權(quán)分置”放活土地經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的初衷相悖。同時(shí)，由于受到《中華人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱為《民法典》)合同編規(guī)定中對(duì)于租賃期間的限制以及合同的任意性特點(diǎn)，很難保證土地經(jīng)營(yíng)者長(zhǎng)期、穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)。因此相較于債權(quán)，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定義為用益物權(quán)更為適宜。這使得土地可以在發(fā)揮抵押與融資擔(dān)保作用的前提下，根據(jù)物權(quán)的相關(guān)法律規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)者能夠在遭受侵害時(shí)，以自己的名義進(jìn)行救濟(jì)。這在一定程度上能夠促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)者在土地經(jīng)營(yíng)上的積極性與參與性，是對(duì)土地經(jīng)營(yíng)成效的重要保障之一。

土地政策從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，正確認(rèn)識(shí)土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系，對(duì)于定義土地經(jīng)營(yíng)權(quán)起著重要作用。土地所有權(quán)是“三權(quán)”中具有穩(wěn)定性的基礎(chǔ)性權(quán)利和源生性權(quán)利，不論土地經(jīng)營(yíng)權(quán)如何流轉(zhuǎn)、土地承包關(guān)系如何變化，土地所有權(quán)的性質(zhì)、主體等都始終處于相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)。對(duì)于后兩者之間的關(guān)系，目前的學(xué)界爭(zhēng)論可大致分為兩類：一類認(rèn)為針對(duì)未發(fā)包的“四荒地”、未承包的機(jī)動(dòng)地，在集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的一方主體的情況下，兩者存在著并列關(guān)系，分別承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)保障的職能。第二類則認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)，以次級(jí)用益物權(quán)理論作為其理論基礎(chǔ)，“在‘三權(quán)＇分置之下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)只是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所派生出來的一種權(quán)利”[2]。筆者支持此種觀點(diǎn)，根據(jù)目前的政策安排，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，體現(xiàn)了土地承包不變和生產(chǎn)要素市場(chǎng)化的需求，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在時(shí)間維度和社會(huì)維度上的分割[3]，并以此理論分析，可以對(duì)“三權(quán)”做出體系化定義與解釋。

2 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的價(jià)值與意義

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡部分權(quán)利而產(chǎn)生的次級(jí)用益物權(quán)，其處分的是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而非土地。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)獲得的租金收益與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人通過土地獲得的農(nóng)業(yè)收益，這兩項(xiàng)獨(dú)立的抵押價(jià)值是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具備抵押資格的基礎(chǔ)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是充分發(fā)揮土地的使用與經(jīng)濟(jì)價(jià)值、擴(kuò)大農(nóng)民融資渠道的重要方式之一。

同時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押具有一定的實(shí)踐基礎(chǔ)。在法律對(duì)其進(jìn)行調(diào)整、規(guī)制之前，這種抵押擔(dān)?，F(xiàn)象就早已在農(nóng)村中普遍出現(xiàn)，其大規(guī)模的成功實(shí)現(xiàn)，不僅依靠農(nóng)村特殊的小規(guī)?！笆烊松鐣?huì)”中的人情制約關(guān)系而實(shí)現(xiàn)，更是因?yàn)檗r(nóng)村通過這種抵押方式在一定程度上獲得了之前所無法獲得的利益，這從側(cè)面反映出我國(guó)農(nóng)村對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押所持態(tài)度并非排斥，甚至在某種程度上可以稱之為積極。

3 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的困境

3.1 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)人限定過窄

《農(nóng)村土地承包法》第47條明確規(guī)定，抵押權(quán)人為金融機(jī)構(gòu)，但存在如下問題：首先，如今國(guó)家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，具備成為抵押權(quán)人的資格的主體并不唯一，如果堅(jiān)持過窄的限定取押權(quán)人的資格，將大多數(shù)潛在的抵押權(quán)人都排除在外，會(huì)在一定程度上阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，也無法實(shí)現(xiàn)國(guó)家高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。其次，部分學(xué)者認(rèn)為放寬土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)人資格限定會(huì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)問題，但是伴隨著國(guó)家制度的建立和完善，抵押行為造成高利貸以及農(nóng)民失地的情況都大大減少，風(fēng)險(xiǎn)問題完全可以依靠法律、制度等進(jìn)行規(guī)制與調(diào)整；第三，基于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中土地的單一用途與其流轉(zhuǎn)過程中必須的土地價(jià)值評(píng)估、土地變現(xiàn)、土地管理等一系列較高的成本支出，使得在權(quán)衡成本與收益之后，集體內(nèi)部成員不愿意接手、鄉(xiāng)土社會(huì)的外部成員也不愿意受讓[4]，造成農(nóng)村土地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)困難，相關(guān)主體進(jìn)行農(nóng)村土地抵押積極性不高的局面。因此抵押權(quán)人的資格限制適當(dāng)放開，更加有利于促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)放活與發(fā)展。

3.2 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押物范圍界定不清

目前，我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)范對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的抵押物范圍界定僅到農(nóng)地這一層面，無法完全調(diào)整和規(guī)制抵押過程中因抵押物范圍不明而產(chǎn)生的關(guān)于土地地上附著物歸屬以及征收補(bǔ)償分配等糾紛。明確界定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押物的范圍，是“三權(quán)分置”背景下，凸顯農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)財(cái)產(chǎn)屬性,同時(shí)兼顧其社會(huì)保障功能的重要體現(xiàn)。

3.3 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的登記制度不合理

《農(nóng)村土地承包法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)定為未登記，則不得對(duì)抗第三人的登記對(duì)抗模式，這種模式是綜合考慮之前農(nóng)村的生產(chǎn)方式、交易習(xí)慣、以及交易成本而確立的。但是我國(guó)已于2018年年底基本完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證工作[5]，在產(chǎn)權(quán)細(xì)化的背景下，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)權(quán)適用范圍呈不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體也不再限于村民，越來越多的專業(yè)性組織和外來人員成為了新型土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體，打破了原有的“熟人社會(huì)”。其次，農(nóng)地抵押雖然目前呈不斷發(fā)展趨勢(shì)，但是畢竟仍屬于少數(shù)現(xiàn)象，采用登記生效主義并不會(huì)明顯增加交易成本[6]。同時(shí)，產(chǎn)權(quán)清晰的土地在抵押等流轉(zhuǎn)過程中對(duì)相對(duì)方提供有效保障，登記生效的方式更能夠促使相關(guān)的當(dāng)事人謹(jǐn)慎決策，避免爭(zhēng)議。此外，采用登記生效主義，與《民法典》物權(quán)編第400條所規(guī)定的內(nèi)容相一致，不僅有利于具體實(shí)踐應(yīng)用，更有利于我國(guó)法律法規(guī)的一體化與法律體系的完善。

3.4 抵押權(quán)設(shè)立的程序存在不足

當(dāng)前，我國(guó)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體可以分為兩類，即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人以及通過土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)而獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體，現(xiàn)行法律對(duì)于兩者設(shè)立抵押時(shí)的程序規(guī)定也有所不同：前者只需要向發(fā)包方備案，后者則需要向發(fā)包方備案的同時(shí)獲得承包方的書面同意。對(duì)于后者規(guī)定，學(xué)界有贊成和反對(duì)兩種觀點(diǎn)，贊成的觀點(diǎn)認(rèn)為備案與書面同意雙重許可是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)村土地控制與監(jiān)管的體現(xiàn)[7]，而反對(duì)的觀點(diǎn)則認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押以獲得承包人同意為前提違反了物權(quán)最基本的處分原則[8]，限制了物權(quán)人的意思自治。筆者贊成第二種觀點(diǎn)，認(rèn)為其不合理之處除上述觀點(diǎn)還有以下兩點(diǎn)：第一，在土地流轉(zhuǎn)過程中，為進(jìn)一步放活農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)效益，通過融資抵押獲得資金成為快速發(fā)展農(nóng)地經(jīng)濟(jì)的重要方式，增加承包方書面同意這一抵押程序，會(huì)降低土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押融資成功的可能性。第二，在“三權(quán)分置”改革推動(dòng)下，越來越多的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)、個(gè)體成為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體，若其融資抵押需要全體土地承包人書面同意，則會(huì)造成難以進(jìn)行融資抵押的情況。第三，按照之前論述，筆者贊成通過登記生效的方式進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的設(shè)立，在此種模式下，登記備案的方式就顯得多余且重復(fù)。因此，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放寬土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)設(shè)立的程序限制。

3.5 一般抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式的局限性

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)方式直接影響著抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)效果及其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，我國(guó)《民法典》物權(quán)編中，傳統(tǒng)的抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式主要有抵押財(cái)產(chǎn)折價(jià)、拍賣或變賣抵押財(cái)產(chǎn)三種方式，但是僅僅沿用傳統(tǒng)的抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)有一定的局限性:通過財(cái)產(chǎn)折價(jià)的實(shí)現(xiàn)方式，是目前學(xué)界爭(zhēng)議最多的實(shí)現(xiàn)方式。學(xué)界的主要觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)?shù)盅簷?quán)人限定為金融機(jī)構(gòu)時(shí)，采用財(cái)產(chǎn)折價(jià)的方式會(huì)使被抵押的土地?zé)o法進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言也沒有任何實(shí)際意義[9]，因此不應(yīng)適用。而通過拍賣、變賣抵押財(cái)產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)方式，學(xué)界基本上都持支持觀點(diǎn)，但是土地流轉(zhuǎn)過程中，實(shí)現(xiàn)抵押是否涉及受讓人資格限制以及相同經(jīng)濟(jì)組織的人員是否享有優(yōu)先受讓權(quán)這兩個(gè)問題，仍在學(xué)界存在爭(zhēng)議。在“三權(quán)分置”改革的背景下，筆者認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)限制受讓人資格，否則就違背了加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)財(cái)產(chǎn)屬性，兼顧其社會(huì)保障功能的改革目的，不利于農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)與資源利用效率最大化。而針對(duì)第二個(gè)問題，筆者認(rèn)為僅承認(rèn)原承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以享有優(yōu)先權(quán)的受讓權(quán)，這在一定程度上會(huì)增加土地權(quán)利體系的穩(wěn)定性以及提高對(duì)于土地的利用。但是，面對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，仍需借鑒、發(fā)展多元化土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)方法，如強(qiáng)制管理制度。

3.6 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的配套制度不健全

在我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為土地資源合理配置的重要手段之一，而健全的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的重要保障。由于我國(guó)農(nóng)村土地的特殊性以及土地價(jià)值構(gòu)成的復(fù)雜性，導(dǎo)致我國(guó)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展較慢。我國(guó)如今正處于農(nóng)地改革的初步階段，缺乏合理的定價(jià)機(jī)制、配套機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善等問題都在一定程度上限制了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展。學(xué)者們目前對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的價(jià)值內(nèi)涵沒有一個(gè)統(tǒng)一的合理的界定，這便導(dǎo)致農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中有較大的隨意性，流轉(zhuǎn)價(jià)格更多的是依據(jù)雙方協(xié)商，而非受到市場(chǎng)所調(diào)整。農(nóng)村土地也并非僅具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還具有穩(wěn)定社會(huì)、提供生態(tài)環(huán)境等一系列非市場(chǎng)價(jià)值。但是由于農(nóng)村土地功能的多樣性、價(jià)值構(gòu)成的復(fù)雜性以及人類研究能力有限等諸多因素的制約，使其不能充分反映很大部分的非市場(chǎng)價(jià)值。

同時(shí)，由于我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)值評(píng)估發(fā)展起步較晚，且由于農(nóng)村土地受地域影響較大的特點(diǎn)，使得研究數(shù)據(jù)較少。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)值評(píng)估體系不完善、流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估方法不科學(xué)[10]、欠缺對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格數(shù)據(jù)的公開交流平臺(tái)的問題，限制了估價(jià)方法的靈活運(yùn)用，造成評(píng)估價(jià)值不一，市場(chǎng)對(duì)土地價(jià)格調(diào)節(jié)功能失靈的問題，阻礙著農(nóng)村社會(huì)的健康發(fā)展。

此外，農(nóng)地不僅具有資源與資產(chǎn)的雙重屬性，還承擔(dān)著農(nóng)民社會(huì)中的保障職能。但是在我國(guó)改革發(fā)展的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足以支撐農(nóng)村的基本社會(huì)保障，特別是在養(yǎng)老和醫(yī)療方面。這便造成由于后繼保障的缺失而降低土地經(jīng)濟(jì)效益的問題。

4 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的優(yōu)化路徑

4.1 放寬對(duì)抵押權(quán)人限制

將抵押權(quán)人的資格限定為金融機(jī)構(gòu)最重要的原因是認(rèn)為將個(gè)人或其他組織納入抵押權(quán)人的范圍，會(huì)造成高利貸及土地失地的情況[11]。但是在目前“三權(quán)分置”的改革背景下，我國(guó)對(duì)于高利貸有著較為完備的法律規(guī)定，可以有效的防止以及處理在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押過程中所產(chǎn)生的高利貸問題。其次，對(duì)于農(nóng)民失地這一問題，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的期限不能超過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的剩余期限，也能夠有效化解失地風(fēng)險(xiǎn)。

實(shí)踐中，金融機(jī)構(gòu)在進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押時(shí)，更加愿意與平均地產(chǎn)高于平均水平的土地進(jìn)行融資擔(dān)保，但是還有很多小額的農(nóng)地抵押貸款，要求金融公司降低放款標(biāo)準(zhǔn)，這便使得金融公司對(duì)于小額農(nóng)地抵押貸款不積極。同時(shí)，因?yàn)殚L(zhǎng)久以來我國(guó)的農(nóng)村土地所有權(quán)歸于國(guó)家或集體組織，金融機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期“離農(nóng)”，導(dǎo)致很多的金融機(jī)構(gòu)對(duì)于農(nóng)業(yè)情況并不熟悉與了解，這增加了企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和工作難度，也在某種程度上縮小了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的范圍，無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)地改革的終極目的。因此，放開抵押權(quán)人資格限制是發(fā)揮土地經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，是推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效措施之一。而對(duì)于抵押權(quán)人范圍的放寬可以采取分階段、分步驟的方式逐步擴(kuò)大，最終做到完全由當(dāng)事人自主決定、自愿選擇[12]。

4.2 明確界定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押抵押物的范圍

關(guān)于通過家庭承包方式取得的農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押物范圍，法律規(guī)定不明，造成在實(shí)務(wù)中產(chǎn)生諸多問題難以解決，本文針對(duì)以下幾個(gè)問題進(jìn)行論述：

關(guān)于地上農(nóng)作物，筆者認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)納入抵押物的范圍，原因有三：第一，我國(guó)《民法典》中關(guān)于物權(quán)和擔(dān)保的相關(guān)規(guī)定可以看出我國(guó)對(duì)于農(nóng)作物和土地的擔(dān)保關(guān)系認(rèn)定采用的是分離模式。為保持法律規(guī)范體系之間的統(tǒng)一和穩(wěn)定性，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定地上農(nóng)作物不屬于抵押物的范圍。第二，由于地上農(nóng)作物的特性，地上農(nóng)作物是農(nóng)民歷年的勞動(dòng)成果，如果將其設(shè)定為抵押物，會(huì)使農(nóng)民喪失勞動(dòng)的動(dòng)力。第三，農(nóng)作物的產(chǎn)出具有季節(jié)性特征，因此將其作為抵押物，無法正常評(píng)估其價(jià)值，也會(huì)對(duì)于農(nóng)作物的種植、產(chǎn)出產(chǎn)生不利影響。

關(guān)于定著農(nóng)用設(shè)施，應(yīng)當(dāng)納入抵押物范圍。對(duì)于定著農(nóng)用設(shè)施，應(yīng)當(dāng)比照建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行抵押，雖然農(nóng)用設(shè)施與土地的權(quán)利歸屬很多情況下并不同一，但是根據(jù)《民法典》物權(quán)編中的“房地一體”的規(guī)則，由于兩者無法分割，且對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)起著必不可少的重要作用，將兩者分別對(duì)待，在抵押融資的過程中會(huì)出現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)用設(shè)施權(quán)利歸屬不一致的情況。在實(shí)踐中造成諸多糾紛，這將不利于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)與農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

關(guān)于征收補(bǔ)償可否作為抵押代位物的問題應(yīng)當(dāng)分別討論。權(quán)利人因土地補(bǔ)償所獲得的征收補(bǔ)償分為土地補(bǔ)償費(fèi)，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)以及安置補(bǔ)助費(fèi)三個(gè)部分。而根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)的獲得主體分別為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、附著物和青苗的所得所有者。如今土地“三權(quán)分置”的背景下，若征收的土地屬于農(nóng)戶行使承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得的土地，農(nóng)戶的補(bǔ)償款應(yīng)當(dāng)基于土地承包經(jīng)營(yíng)合同以及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同來確定。安置補(bǔ)助費(fèi)因其社會(huì)保障職能而不應(yīng)當(dāng)作為代為物，其目的是為了補(bǔ)助失地風(fēng)險(xiǎn)的損失。因此，其所補(bǔ)助的對(duì)象則是對(duì)土地享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶，而不能是其他人，否則將加劇農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定性。土地補(bǔ)償費(fèi)可作為代位物，補(bǔ)償對(duì)象不只包括所有權(quán)人，更應(yīng)包括用益物權(quán)人?；诖?，筆者認(rèn)為對(duì)于土地流轉(zhuǎn)出去后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人也應(yīng)當(dāng)有獲得土地補(bǔ)償費(fèi)的權(quán)利，可以根據(jù)各方所擁有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限以及對(duì)于土地利用的各項(xiàng)指標(biāo)為依據(jù)而進(jìn)行分配。對(duì)于地上附著物及青草補(bǔ)償費(fèi)，是否可以作為代位物，則要根據(jù)地上的附著物以及青草是否在抵押物的范圍內(nèi)來決定。對(duì)于征收補(bǔ)償款由集體或者土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人獲得，而抵押權(quán)人未直接獲得補(bǔ)償款而因此產(chǎn)生的糾紛，除了在合同中明確約定以外，還需要出臺(tái)一系列的政策來規(guī)范分配制度，使補(bǔ)償分配問題合理化、合法化，減少糾紛矛盾。

4.3 引入強(qiáng)制管理制度作為抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式之一

強(qiáng)制管理模式起源于日本，是指在執(zhí)行過程中，將不動(dòng)產(chǎn)的收益作為換價(jià)執(zhí)行對(duì)象，由第三人對(duì)不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行管理，并將所得收益予以償還債務(wù)的執(zhí)行方式[13]。將該制度引入土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押中，抵押人可以在不喪失土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，將該經(jīng)營(yíng)權(quán)在一定時(shí)期內(nèi)委托給其他管理人管理，以其收益實(shí)現(xiàn)抵押。相較于傳統(tǒng)的抵押實(shí)現(xiàn)方式，無需改變抵押土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)屬關(guān)系，管理人可以在一定程度上彌補(bǔ)抵押人因農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)缺乏而產(chǎn)生的問題，這是在保護(hù)農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，發(fā)揮農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)效益的有效途徑之一。

對(duì)于將強(qiáng)制管理制度納入到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)方式之中，筆者持贊成的態(tài)度，原因主要有以下兩點(diǎn)：第一，與我國(guó)所提倡的“三權(quán)分置”政策相契合。傳統(tǒng)的農(nóng)村土地權(quán)利體系過分重視承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利歸屬與保護(hù)?！叭龣?quán)分置”通過分離出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，在保護(hù)農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，發(fā)展農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)。通過強(qiáng)制管理方式實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押時(shí)，不需改變抵押財(cái)產(chǎn)的歸屬，在實(shí)現(xiàn)抵押后，不會(huì)影響抵押人權(quán)利的圓滿狀態(tài)，能夠在一定程度上保護(hù)我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利體系的穩(wěn)定性。第二，我國(guó)目前并非所有抵押權(quán)人都具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)，這就造成這部分主體在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后無法快速轉(zhuǎn)化土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)資金回籠。而強(qiáng)制管理制度通過專門機(jī)構(gòu)管理，并以其所得收益實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的方式，可以在一定程度上解決部分金融機(jī)構(gòu)抵押物處置難的問題。

4.4 完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的配套制度

首先，完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。農(nóng)地和農(nóng)民之間有較強(qiáng)的依附關(guān)系，因此農(nóng)地也承擔(dān)著一定的社會(huì)保障職能。雖然，伴隨著改革開放與國(guó)家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村的社會(huì)保障體系得到了一定的發(fā)展。但是，我國(guó)經(jīng)濟(jì)仍存在發(fā)展不均衡的問題，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢的地區(qū)，土地仍然承擔(dān)著較重的社會(huì)保障職能。由于農(nóng)村保障體系不完善，農(nóng)民在實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)不敢抵押、不愿抵押的情況。因此，醫(yī)療和養(yǎng)老方面應(yīng)當(dāng)是首先需要改善的方面?？梢酝ㄟ^國(guó)家政策支持，設(shè)立農(nóng)民專項(xiàng)補(bǔ)助基金，對(duì)于因?yàn)檗r(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押遭受失地等損失而對(duì)基本生活造成影響的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)助，可通過政府擔(dān)保發(fā)行土地債券的方式籌集一定資金，并定期發(fā)放。同時(shí)，也可對(duì)于遭受損失的農(nóng)戶賦予一定的承租優(yōu)惠，以此促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的積極性。

其次，建立公平、大規(guī)模的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。“目前我國(guó)沒有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，造成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)供求信息不對(duì)稱、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易成本高等現(xiàn)象，這會(huì)損害抵押權(quán)人的利益，降低承包人將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押貸款的可行性?！盵14]積極運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)，在建立全國(guó)范圍內(nèi)可以信息互通的集體土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，重視平臺(tái)的交易信息建設(shè)，在信息的基礎(chǔ)上更加全面、更大范圍的匹配出合適的簽約人。第二，完善市場(chǎng)中平臺(tái)以及中介機(jī)構(gòu)的建設(shè)，同時(shí)發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，加強(qiáng)對(duì)交易行為與過程的監(jiān)督，在政府不過度干預(yù)的前提下，充分發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的開放性和競(jìng)爭(zhēng)性。

此外，建立完善的農(nóng)地價(jià)值評(píng)估體系。我國(guó)缺乏一個(gè)合理的土地價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，是導(dǎo)致目前土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押情況積極性不高的重要原因之一，通過觀察國(guó)家各試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐，發(fā)揮政府積極作用、設(shè)立相關(guān)的評(píng)估機(jī)構(gòu)、運(yùn)用正確的評(píng)估方法、完善評(píng)估體系有助于保障土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押活動(dòng)的開展。在價(jià)值評(píng)估過程中，在關(guān)注農(nóng)村土地市場(chǎng)價(jià)值的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)兼顧農(nóng)村土地的非市場(chǎng)價(jià)值，例如生態(tài)價(jià)值，期權(quán)價(jià)值等。建立專門的評(píng)估機(jī)構(gòu)，制定完善的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是目前應(yīng)當(dāng)最先解決的問題。首先，可以在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一管理、內(nèi)部相互監(jiān)督的專門土地價(jià)值評(píng)估服務(wù)機(jī)構(gòu)。對(duì)于土地價(jià)值的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的制定，應(yīng)當(dāng)依據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況制定出高、中、低三檔評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，綜合土地收益情況、承包方與受讓方穩(wěn)定收入情況以及市場(chǎng)變化三方面，選擇適當(dāng)?shù)膬r(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。第三，引入經(jīng)資質(zhì)認(rèn)證的第三方價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，當(dāng)事人可以對(duì)于土地價(jià)值有選擇地進(jìn)行評(píng)估，有效彌補(bǔ)大數(shù)據(jù)時(shí)代農(nóng)民與金融機(jī)構(gòu)對(duì)于抵押物價(jià)值評(píng)估與確認(rèn)之間的差距，保障最大限度的交易自愿與公平，降低抵押的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。

5 結(jié)束語

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展與經(jīng)營(yíng)的重要途徑。在“三權(quán)分置”的背景下，應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，適當(dāng)放寬土地抵押權(quán)人的限制、明確抵押物的范圍，實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)與社會(huì)實(shí)際發(fā)展的適配性。同時(shí)，在傳統(tǒng)熟人社會(huì)已然發(fā)生改變的社會(huì)背景下，采取登記生效主義并通過學(xué)習(xí)借鑒強(qiáng)制管理模式，補(bǔ)充傳統(tǒng)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式的局限性。從農(nóng)村社會(huì)保障體系、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)與農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估體系三個(gè)方面進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的配套制度，使農(nóng)地流轉(zhuǎn)效益與價(jià)值最大化。