賈寧琦

(中南大學 法學院，湖南 長沙 410000)

一、案情概要及核心爭議點

2018年末，湘潭大學倪洪濤教授因岳麓書院門票價格問題將湖南省發(fā)展和改革委員會告上法庭，稱為岳麓書院案(案件號：(2019)湘01行終570號)。2018年12月，原告倪洪濤花費50元購買門票參觀5A級風景區(qū)岳麓書院，其認為：岳麓書院的門票價格是依據(jù)2012年6月8日原湖南省物價局對湖南大學作出的湘價函[2012]77號《關(guān)于岳麓書院·中國書院博物館門票價格及講解費的復(fù)函》(下稱復(fù)函)予以確認的，上述復(fù)函的有效期截止于2015年底。期限截止后，湖南省發(fā)展和改革委員會(下稱省發(fā)改委)在未舉行聽證的情形下便依據(jù)湖南大學岳麓書院向其價格管理處提交的《岳麓書院關(guān)于申請繼續(xù)執(zhí)行湘價函[2012]77號的報告》作出湘發(fā)改價服[2015]1109號《關(guān)于岳麓書院和中國書院博物館門票價格的批復(fù)》(下稱1109號批復(fù))，同意湖南大學繼續(xù)按照復(fù)函內(nèi)容收取岳麓書院的參觀費用。倪洪濤認為省發(fā)改委作出的延長許可期限的1109號批復(fù)并未舉行聽證，而湖南大學亦未將批復(fù)內(nèi)容進行公示，同時將收費的許可交由他人實施，違反了法律的相關(guān)規(guī)定，侵害了包括倪洪濤在內(nèi)的公眾的利益，故向一審法院長沙市天心區(qū)人民法院提起訴訟，請求確認省發(fā)改委作出的1109號批復(fù)無效，同時請求省發(fā)改委向其賠償經(jīng)濟損失50元。一審法院認為倪洪濤購買門票進行參觀是其與湖南大學岳麓書院間進行民事活動的行為，其與湖南大學之間的法律關(guān)系系民事法律關(guān)系，省發(fā)改委作出的1109號批復(fù)并未直接損害其合法的權(quán)益，因此一審法院以倪洪濤無原告資格為由裁定駁回其起訴。倪洪濤不服提起上訴，二審長沙市中級人民法院以該1109號批復(fù)系省發(fā)改委對湖南大學岳麓書院作出，與倪洪濤無直接利害關(guān)系為由，裁定駁回上訴，維持了原裁定。

本案的爭議點是：倪洪濤與被訴行政行為即省發(fā)改委作出的1109號批復(fù)是否具有行政訴訟中要求的利害關(guān)系，倪洪濤是否是本案適格的原告。

本案看似為參觀門票糾紛，其實質(zhì)卻是指向了公物利用訴訟中原告資格的確認問題。行政法中的公物，是指在給付行政的模式下，行政機關(guān)履行職能為人民提供生存照顧的物質(zhì)手段。隨著公物利用形式的多樣化，出現(xiàn)了行政機關(guān)直接提供公物利用、行政機關(guān)委托(授權(quán))第三方進行管理的公物利用以及行政機關(guān)征用私人財產(chǎn)進行公物利用等三種公物利用的類型，公物利用的法律關(guān)系是指在公物的設(shè)立、使用、管理、監(jiān)督的過程中，公物的所有者與管理者、所有者與使用者、管理者與使用者、使用者、管理者與監(jiān)督者之間形成的行政法律關(guān)系。[1]

本案是典型的因行政機關(guān)委托(授權(quán))第三方進行管理的公物利用產(chǎn)生的糾紛中關(guān)于公物使用者的原告資格問題，也是本文討論的重點。由于我國自然資源與人文資源的所有權(quán)歸屬國家，因此在大部分的公物利用中行政機關(guān)既扮演了公物利用的所有者的角色，同時也是公物利用的管理者。行政機關(guān)集公物的所有權(quán)與管理權(quán)于一身，必然導(dǎo)致公物利用的效率低下，無法為公眾提供更好的公物服務(wù)。隨著給付型政府建設(shè)的不斷推進以及高效行政的倡導(dǎo)，公物的所有權(quán)和管理權(quán)逐漸分離開來，由符合條件的法人或者組織依據(jù)行政機關(guān)的授權(quán)或者委托對公物進行管理。由于公物利用涉及公民的利益需求，加之我國公物所有權(quán)的獨斷性以及接受委托(授權(quán))進行公物管理主體極為有限的自主性，導(dǎo)致行政機關(guān)在其委托(授權(quán))第三方進行公物利用管理時極有可能侵犯公民與公物利用直接相關(guān)的合法權(quán)益，因此，何時賦予公物使用者以原告資格，是防止在公物利用過程中行政機關(guān)濫用權(quán)力，保障公民公物利用權(quán)必須討論的問題。

二、本案關(guān)于原告資格判斷的司法裁判邏輯及其評析

本案中，一審長沙市天心區(qū)人民法院認為倪洪濤可以基于消費者的自由選擇權(quán)就是否參觀岳麓書院進行選擇，省發(fā)改委的批復(fù)未對其產(chǎn)生強制性的效力，進而認為該1109號批復(fù)不會對倪洪濤產(chǎn)生影響，因此判定倪洪濤與該批復(fù)無利害關(guān)系。二審長沙市中級人民法院認為倪洪濤因其非行政行為相對人的身份而與該行政行為無利害關(guān)系。兩審法院對于倪洪濤原告身份的確認的確是嚴格依照法律的限定以及傳統(tǒng)思路的認定進行，但是不得不說，該認定嚴重忽略了案件的具體情況以及社會法治的發(fā)展狀況。

(一)倪洪濤的權(quán)益無法通過民事糾紛解決途徑予以救濟

一審法院作出的倪洪濤買票參觀岳麓書院為單純的民事活動、僅產(chǎn)生民事法律關(guān)系的認定，無視了省發(fā)改委許可湖南大學岳麓書院繼續(xù)收費申請的行政行為對該民事行為的必然影響。本案中我們可以看出，省發(fā)改委依據(jù)湖南大學岳麓書院的申請作出的1109號批復(fù)，將本已于2015年底到期的許可期限延長三年，也就是說，基于上述批復(fù)，公民參觀岳麓書院必須按照批復(fù)的內(nèi)容支付相應(yīng)的費用，無法按照意思自治原則對參觀的項目、內(nèi)容、價款進行自由選擇。同時由于岳麓書院這一人文資源具有獨特性和不可替代性，更加削弱了公民利用該公物滿足自我文化需求的選擇自由和意思自治。綜上，省發(fā)改委的1109號批復(fù)，雖未在字里行間中出現(xiàn)明確的影響倪洪濤權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容，但是其內(nèi)容直接賦予了涉案公物管理者——湖南大學岳麓書院對該公物收取費用的權(quán)力，同時對費用的具體金額予以明確，管理者湖南大學岳麓書院對此并無任何自由裁量的余地，因此該1109號批復(fù)實際上對倪洪濤的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了影響。換言之，表面上看倪洪濤購買門票參觀岳麓書院的行為是其與岳麓書院間進行的民事法律活動，但因省發(fā)改委作出的1109號批復(fù)，使公物的管理者湖南大學岳麓書院與倪洪濤在該“民事法律活動”中均無自由選擇的權(quán)利，并非民法意義上的雙方當事人基于自愿達成合意而作出的意思表示，該意思表示在很大程度上受限于省發(fā)改委作出的1109號批復(fù)。因此，1109號批復(fù)對倪洪濤參觀岳麓書院的公物利用權(quán)產(chǎn)生了必然且無法避免的影響，倪洪濤的權(quán)益亦無法通過民事糾紛解決途徑予以救濟，一審法院對該1109號批復(fù)與倪洪濤無利害關(guān)系的認定是不當?shù)摹?/p>

(二)是否為行政相對人并非“利害關(guān)系”判斷的唯一標準

與一審法院關(guān)于利害關(guān)系認定相比較，二審法院的認定顯得更加粗糙，僅以倪洪濤并非涉案1109號批復(fù)的相對人，該批復(fù)不影響其權(quán)利義務(wù)為由否認了倪洪濤的原告資格。我國行政訴訟關(guān)于原告資格的認定，主要經(jīng)歷了從直接利害關(guān)系人到行政相對人、從行政相對人到法律上利害關(guān)系人、再到利害關(guān)系人的發(fā)展過程，對于利害關(guān)系的判斷已不再是簡單地認定其是否為行政行為的相對人。對“利害關(guān)系”的認定已不能再將其簡單地視為解釋法律的問題，而應(yīng)把其放入法律裁判的情景之下，把“利害關(guān)系”的認定看作立法機關(guān)授予司法機關(guān)的一種自由裁量的權(quán)力，[2]由司法機關(guān)在具體裁判中，結(jié)合具體的規(guī)則對利害關(guān)系進行判斷，才能更加有利于權(quán)利人的權(quán)利保護以及防止司法資源的浪費和濫用。

無論是一審法院抑或是二審法院，否認倪洪濤在本案中的原告主體資格均以其與涉案1109號批復(fù)無利害關(guān)系為由，但對“利害關(guān)系”的認定卻相去甚遠，這也從另一方面反映了我國司法實踐中對“利害關(guān)系”界定的混亂，長此以往必然損害司法權(quán)威的樹立和司法公正的實現(xiàn)。因此，對于類似本案的公物利用訴訟中原告資格問題，有必要統(tǒng)一司法認定標準。

三、公物利用關(guān)系法律性質(zhì)之界定

要確定公物利用訴訟中的原告資格，首先應(yīng)當將公物利用關(guān)系的性質(zhì)予以確定。翁岳生主編的《行政法》一書中對公物的概念和分類進行了闡述，認為公物是指行政機關(guān)為履行其行政職責所提供的物，包括直接供一般人民普通利用或特別利用的公共用財產(chǎn)。[3]關(guān)于公物法律關(guān)系，傳統(tǒng)的研究基于福利國家理論和所有權(quán)、管制權(quán)劃分的理論，將公物的法律關(guān)系依據(jù)“公物的所有、管理和使用”劃分，王名揚先生在其《法國行政法》中就是以上述思路對公物進行闡述的。[4]但是該理論僅強調(diào)行政機關(guān)對公物的掌控權(quán)以及公物使用者是行政機關(guān)對公物行使所有權(quán)和管理權(quán)的直接相對人，同時期日本的行政法學者鹽野宏的觀點中也做類似的闡述。而隨著新視野下給付行政理論的興起及發(fā)展，對公物的管理已非行政機關(guān)的專屬權(quán)利，行政機關(guān)逐漸將可由其他法人或者組織管理的公物管理權(quán)限，授權(quán)或者委托給其他法人或者組織進行管理，行政機關(guān)則扮演一個監(jiān)督者或者審批者的角色，因此有學者認為，公物法律關(guān)系是指在公物設(shè)立、使用、管理、監(jiān)督的過程中，公物所有者與管理者、所有者與使用者、管理者與使用者、使用者、管理者與監(jiān)督者之間所形成的行政法律關(guān)系。此外，有些作者將公物法律關(guān)系分為公物提供法律關(guān)系與公物利用法律關(guān)系，公物提供法律關(guān)系包含公物所有與公物管理兩方面內(nèi)容，將公物管理關(guān)系分為公物的成立、維持、修繕及防止對公物的障礙、公物的具體使用關(guān)系的確立以及公物相鄰關(guān)系的規(guī)制四種。[5]而在上述作者的論述中，公物利用法律關(guān)系是狹義的討論公物的利用者的權(quán)利屬性。盡管各理論研究結(jié)果不同，但不難看出隨著社會生活水平的提高以及公物利用逐漸趨向于民營化，在提供公物的過程中，行政機關(guān)退居后方，對可投向社會的公物進行許可式的管理，而由符合條件且獲得許可的個人或者組織機構(gòu)向社會提供公物服務(wù)、負責公物服務(wù)的維持、修繕及防止對公物的障礙，由社會公眾享受公物或者服務(wù)的模式已成為政府更好地提供公物和服務(wù)的手段和方式。簡言之，在此種公物利用的模式下，行政機關(guān)起統(tǒng)領(lǐng)和分配的作用，而公物的管理者必須服從行政機關(guān)的分配和指令向社會公眾提供公物或服務(wù)，而接受公物或者服務(wù)的公眾表面上是從公物管理者處獲得的公物服務(wù)，但其實質(zhì)仍是行政機關(guān)對公眾作出的給付行政行為，管理者的存在實際上并不影響行政機關(guān)提供公物的行為對享受公物服務(wù)的公眾產(chǎn)生影響。無論公物服務(wù)的提供方式如何變遷，公物使用者的角色和地位從未發(fā)生改變，其仍是公物的需求方和公物使用權(quán)利的享有者。因此無論行政機關(guān)采取自行管理或者是委托(授權(quán))他人對公物進行管理，行政機關(guān)在其法定職責內(nèi)就公物管理作出的相關(guān)行政行為，均可認定為其直接對公物進行管理所作出的行政行為。

四、規(guī)范保護理論下公物利用者原告資格的認定標準

(一)保護規(guī)范理論與主觀公權(quán)利

關(guān)于公物利用權(quán)利的性質(zhì)，理論界存在“反射利益說”“法律上利益說”“訴訟利益擴大論”“公共信托理論”以及“區(qū)分‘依賴利用’和‘事實利用’”五種學說。[6]我國將“利害關(guān)系”作為行政訴訟原告資格的認定標準經(jīng)歷了一定的時間，至今為止，其內(nèi)涵和外延均發(fā)生了一定的變化，2000年的行政訴訟司法解釋首次將“利害關(guān)系”作為我國原告資格的判定基準，但同時增加了“與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系”這一限定。2014年《行政訴訟法》修法延續(xù)了上述判定標準，為進一步擴大原告資格的范圍，修法時將原來的“法律上的利害關(guān)系”修改為“利害關(guān)系”。同時關(guān)于行政訴訟原告資格的法律規(guī)定也明確為：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟”。至此，對行政訴訟的原告認定分為行政相對人和利害關(guān)系人，行政相對人的原告資格已獲得普遍承認，只有在判斷行政相關(guān)人或者第三人時，才需要借助對“利害關(guān)系”的認定。由于“利害關(guān)系”判斷標準主觀性強、操作性不夠強以及僅限于判斷是否存在某種法律事實、未涉及法律解釋方法的運用等局限性，[7]學界因此對“利害關(guān)系”的研究仍處于百家爭鳴的狀態(tài)，學界未形成主流意見以及法律規(guī)定的不具體性，導(dǎo)致實踐中對該標準的認定十分混亂。

劉廣明訴張家港市人民政府行政復(fù)議案的裁判仿佛為我國行政訴訟中原告資格認定指明了方向。在再審裁定中，法院首次借鑒德國法上的“主觀公權(quán)利”概念和“保護規(guī)范理論”就“利害關(guān)系”進行判斷。法院在判定主觀公權(quán)利時提出若原告訴請保護的權(quán)益是行政機關(guān)作出行政行為時所依據(jù)的相關(guān)法律需要考慮和保護的法律上的權(quán)益，即可根據(jù)情況認定其有值得行政法保護的主觀公權(quán)利，判定其具有原告資格。主觀公權(quán)利是對權(quán)益的認定，保護規(guī)范理論則是對主觀公權(quán)利在實體法上存在形式的探求。[8]在劉廣明案中，法院在論證如何適用保護規(guī)范理論時認為應(yīng)當參照行政實體法律規(guī)范的體系、立法宗旨，及作出被訴行政行為的目的、內(nèi)容和性質(zhì)。但是這種體系化解釋仍應(yīng)有其界限，由于司法能力和司法資源的有限性，不能無限擴大被保障的權(quán)益的范圍。劉廣明案的一審、二審法院沿用了傳統(tǒng)的“不利影響”或者是“實際影響”標準否認了劉廣明的原告主體資格，但是在再審裁定中，法院對于“利害關(guān)系”的解讀由判斷個人權(quán)益是否受到損害以及可能受到損害，轉(zhuǎn)向了其是否存在值得保護的主觀公權(quán)利。由此，主觀公權(quán)利和保護規(guī)范理論成為判定行政訴訟原告資格的全新標準。

主觀公權(quán)利和保護規(guī)范理論為行政訴訟中利害關(guān)系的判斷提供了新的思路，主觀公權(quán)利理論與保護規(guī)范理論也獲得了學者和司法實踐者的廣泛關(guān)注。主觀公權(quán)利和保護規(guī)范理論產(chǎn)生于德國。在德國現(xiàn)代公法中，主觀公權(quán)利被定義為個人為自身利益而根據(jù)公法規(guī)范所享有的要求國家為或者不為一定行為，抑或承擔一定義務(wù)的權(quán)能。自耶氏根據(jù)“地位理論”對公民的主觀公權(quán)利進行體系化歸納以后，行政法類的公法的內(nèi)容及目的不再只是強調(diào)客觀法的秩序，而是具有了類似于私法請求權(quán)的性質(zhì)。之后，布勒又對主觀公權(quán)利理論進行了重要發(fā)展，使主觀公權(quán)利徹底由自然法轉(zhuǎn)向?qū)嵶C法。迄今為止，主觀公權(quán)利的核心要義包括：一是主觀公權(quán)利概念建立在客觀法與主觀權(quán)利相互區(qū)分的基礎(chǔ)上；二是主觀公權(quán)利的產(chǎn)生依賴于客觀法，即“權(quán)利法定”；三是主觀權(quán)利與客觀法并非完全對應(yīng)，即并非所有的客觀法都會構(gòu)成公民的主觀權(quán)利，某些公法規(guī)范只設(shè)定了行政履行職責的義務(wù)，與這些公法規(guī)范對應(yīng)的只是個人的反射利益。[9]隨著德國法教義學的發(fā)展，行政法領(lǐng)域引入主觀公權(quán)利的概念，成為判斷公民在行政法上請求權(quán)的專屬概念。行政相對人基于基本權(quán)利理論的影響在行政法領(lǐng)域的主觀權(quán)利并無爭議。因此，主觀公權(quán)利的判定問題就主要集中于第三人或是利害關(guān)系人領(lǐng)域。

德國法是基于保護規(guī)范理論對主觀公權(quán)利進行判定。主觀公權(quán)利在后續(xù)的研究過程中逐漸發(fā)展成為：產(chǎn)生主觀公權(quán)利的客觀法規(guī)范必須包含對個人利益的保護。因此保護規(guī)范理論要求主觀公權(quán)利存在的公法規(guī)范在保護公共利益的同時也要兼具對私益的保護。因此，保護規(guī)范理論成為區(qū)分主觀公權(quán)利和反射利益的重要標準。對客觀法規(guī)范是否具有私益保護性的判斷，本質(zhì)上屬于法律解釋研究的范疇，該解釋經(jīng)歷了從嚴苛到緩和的發(fā)展階段。在布勒時代，人們對客觀法“個人利益指向”判斷時，十分重視立法者的主觀意圖；“二戰(zhàn)”后新的保護規(guī)范理論要求客觀地綜合文義、體系、合憲性等解釋方法來判斷該規(guī)范是否為保護規(guī)范。如今基本權(quán)利法教義學的發(fā)展，新保護規(guī)范理論強調(diào)在解釋一般法規(guī)范時，可以在一般法中通過對基本權(quán)利的精神和價值的解釋，認定其對私益的保護性。

(二)規(guī)范保護理論下公物利用者原告資格的判定

在存在公物的所有者、管理者和使用者三方主體的公物利用關(guān)系中，對公物利用者原告資格的判斷，應(yīng)當在認清公物利用關(guān)系實質(zhì)的基礎(chǔ)上，借助“主觀公權(quán)利”和“保護規(guī)范理論”的內(nèi)涵完成。在存在三方主體的公物利用關(guān)系中，不應(yīng)僅以行政行為直接針對的對象來認定原告資格，而應(yīng)考慮行政行為的實質(zhì)內(nèi)容和其所涉及的公物利用者的權(quán)益。若公物利用者不可避免地受行政行為的影響且無其他救濟途徑，則應(yīng)當認定其受行政行為的影響，其與行政行為有利害關(guān)系，最起碼是相關(guān)人。厘清公物利用的關(guān)系后，結(jié)合“主觀公權(quán)利”和“保護規(guī)范理論”對公物利用人的原告資格進行分析。

目前我國并無系統(tǒng)的有關(guān)公物的法典，對公物的規(guī)定散見于《公路法》《水法》《海域使用管理法》《價格法》《公共文化體育設(shè)施條例》《長江河道采砂管理條例》等相關(guān)的法律法規(guī)，但上述法律法規(guī)亦多以確定公物所有權(quán)、使用權(quán)和管理程序等內(nèi)容為主；理論界對于公物的研究也多集中于經(jīng)濟學、財政學、經(jīng)濟法學等領(lǐng)域，因此實體法律并無明確的保障公物利用權(quán)的相關(guān)規(guī)定，但是結(jié)合法律體系解釋探求公物管理的程序價值追求以及其體現(xiàn)的基本權(quán)利精神不難看出，法律對行政機關(guān)提供公物服務(wù)時設(shè)定的例如價格聽證、招標、申訴等特殊程序，在維護公共利益的同時具有保障特定人權(quán)益的意圖，相應(yīng)的公物利用者亦因此被確定主觀公權(quán)利的存在，即該公物利用者具有行政訴訟的原告資格。

由上述分析可以將公物利用中公物利用者原告資格的判斷分為以下幾步：首先，判斷行政行為針對的對象，如果公物利用者為該行政行為的相對人，則其當然具有原告資格。其次，若公物利用者并非該行政行為的相對人，則判斷該行為是否不可避免地對其權(quán)益產(chǎn)生無法抗拒的影響，若并不產(chǎn)生影響，則其與該行為無利害關(guān)系。最后，若該行政行為必然對公物利用者產(chǎn)生影響，則根據(jù)“主觀公權(quán)利”和“保護規(guī)范理論”對其受影響的權(quán)益進行判斷。若該權(quán)益符合保護規(guī)范理論的內(nèi)涵，即可判斷該公物利用者具有行政訴訟原告主體資格；若不符合保護規(guī)范理論的含義，則其不具備原告主體資格。

(三)本案原告資格的分析

按照上述思路對岳麓書院案進行分析，即可得出：倪洪濤雖不是省發(fā)改委作出的1109號批復(fù)的相對人，但是其公物利用權(quán)因該1109號批復(fù)明確具體的價格規(guī)定受到了不可避免地影響。倪洪濤享有的公物利用權(quán)，因《價格法》中為保障消費者權(quán)益的聽證等制度的規(guī)定，以及相關(guān)法律法規(guī)保障公物有效滿足公民精神物質(zhì)需求的價值追求，從而被確定為“保護規(guī)范理論”所認定的“主觀公權(quán)利”，因此倪洪濤可以本案適格的原告。

五、結(jié)語

隨著服務(wù)型政府的建設(shè)，為了更好、更高效地提供公物和服務(wù)，行政機關(guān)已經(jīng)越來越多地將公物授權(quán)或者委托給符合條件的私主體進行管理。但是在此種存在三方主體的公物利用關(guān)系中，對權(quán)利及其主體的判斷更加復(fù)雜，也使得權(quán)利的保障和救濟更加困難。我們應(yīng)當認識到在上述公物管理模式愈加普遍的情形下，不能對更加容易受到侵犯的使用者的權(quán)益視而不見。首先，應(yīng)當在判斷權(quán)益受侵犯的使用者的原告資格時，揭開行政行為的面紗，以其實質(zhì)內(nèi)容出發(fā)，判斷受該行為影響的權(quán)利主體。其次，在判斷主體所主張的權(quán)益是否符合“主觀公權(quán)利”的認定時，不僅要考慮該權(quán)利是否為公法律規(guī)范所保護，同時應(yīng)當考慮該權(quán)利是否亦體現(xiàn)在行政機關(guān)應(yīng)當參照和遵守的其他實體法規(guī)之中。最后，在適用“保護規(guī)范理論”時，對于該權(quán)利是否為客觀法在保障公眾權(quán)益時一并保障的私益，不能局限于法律的體現(xiàn)，應(yīng)當結(jié)合具體的案例，以及適用法律的程序價值和基本權(quán)利價值追求進行判斷。至此關(guān)于存在三方主體的公物利用關(guān)系中的原告資格的認定方能有效保障權(quán)利的同時防止訴權(quán)的濫用。