周清杰， 于冬瑤， 侯藝凡， 苗天順

(1.北京工商大學(xué) 新商經(jīng)研究院， 北京 100048； 2.北京工商大學(xué) 外國語學(xué)院， 北京 100048)

隨著居民收入提高和食品需求的升級、多元化，我國食品市場出現(xiàn)了一些新趨勢。一方面，網(wǎng)絡(luò)購物越來越成為消費(fèi)者鐘愛的方式，對于年輕消費(fèi)者來說尤其如此；另一方面，進(jìn)口食品的規(guī)模出現(xiàn)了快速增長。世界銀行公布的世界發(fā)展指數(shù)(world development indicators，WDI)顯示，2005年我國進(jìn)口食品占當(dāng)年進(jìn)口貨物總價(jià)值3.56%，2019年該比例已經(jīng)上升至6.65%。根據(jù)央視市場研究公司(CTR)提供的相關(guān)數(shù)據(jù)，2015年至2017年，北京、上海、廣州、深圳4個(gè)一線城市接受調(diào)查的16 585個(gè)家庭， 32.74%的家庭主要通過京東商城、淘寶網(wǎng)、天貓商城等線上平臺購買嬰幼兒配方奶粉，線上奶粉購物金額的占比近30%。CTR的數(shù)據(jù)還顯示，在品牌選購上，90.67%的消費(fèi)者選擇的是國外品牌的奶粉[1]。

網(wǎng)購進(jìn)口食品既包括企業(yè)對企業(yè)的跨境電商貿(mào)易(business to business，B2B)，也包括直接面對個(gè)人消費(fèi)者銷售的跨境電商零售模式(business to consumer，B2C)，以及消費(fèi)者或買手在海外商超購買后快遞至國內(nèi)，然后消費(fèi)的直郵進(jìn)口模式(direct mail import，DMI)。從食品安全監(jiān)管的角度看，企業(yè)對企業(yè)的跨境電商B2B仍可以按照一般貿(mào)易方式的模式進(jìn)行食品安全監(jiān)管。而后兩種模式則明顯比較特殊，存在傳統(tǒng)的一般食品貿(mào)易中未有之新情況。在B2C的跨境電商零售模式中，跨境電商經(jīng)營者先將整批貨物運(yùn)送至國內(nèi)海關(guān)的特殊監(jiān)管區(qū)集中存放，進(jìn)行備貨，然后按消費(fèi)者訂單形成獨(dú)立包裝，爾后發(fā)往全國各地的消費(fèi)者手中。在直郵進(jìn)口DMI模式中，食品是通過國際物流運(yùn)送到國內(nèi)，進(jìn)行清關(guān)派送直接送達(dá)消費(fèi)者手中的。B2C和DMI這兩種模式進(jìn)口的食品雖然手續(xù)簡便，具有價(jià)格優(yōu)勢，但由于國家現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定是按照個(gè)人物品進(jìn)行管理，所以在食品安全的監(jiān)管上可能存在一些盲區(qū)。本研究主要聚焦于B2C和DMI這兩種進(jìn)口模式下食品安全監(jiān)管面臨的問題或困惑，嘗試探索按照多元協(xié)同治理的理念提出相應(yīng)的對策建議。

1 進(jìn)口食品安全整體形勢概述

從進(jìn)口食品領(lǐng)域看，我國和食品輸出國均有完備的食品安全監(jiān)管制度和嚴(yán)格的出入境檢驗(yàn)檢疫，其安全性是有保障的?？傮w而言，我國食品的安全形勢處于整體向好態(tài)勢。

根據(jù)國家市場監(jiān)管總局公布的數(shù)據(jù)，線上的中外的食品安全性與食品市場整體水平并無實(shí)質(zhì)性差別。在2020年全國食品安全監(jiān)督抽檢中，網(wǎng)購食品不合格率為2.30%，而總體不合格率為2.31%[2]。然而，從消費(fèi)者網(wǎng)購的進(jìn)口食品安全性來看，無論是由跨境電商直接接入的B2C模式，還是消費(fèi)者自己或買手操辦的直郵進(jìn)口模式，也都會出現(xiàn)一些安全問題。例如，我國曾在新西蘭出產(chǎn)的部分牛奶和奶粉中檢測出少量雙氰胺化學(xué)殘留物，從荷蘭進(jìn)口的一款嬰兒配方奶粉中檢出沙門氏菌。在2017年的“3·15晚會”上，時(shí)任國家質(zhì)檢總局副局長李元平在接受采訪時(shí)披露，2016年質(zhì)檢部門對跨境電商食品、化妝品總共風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測26 273批，不合格率為4.6%，比正常貿(mào)易渠道高5倍多[3]。

根據(jù)海關(guān)總署公布的數(shù)據(jù)，在2018年1月至2021年6月的3年半里，全國海關(guān)在口岸監(jiān)管環(huán)節(jié)檢出食品安全不合格情況共5 955例[4]。這些問題食品未準(zhǔn)入境的具體原因既有形式要件上的不合格，如食品標(biāo)簽不合格、合格證書缺失，也有直接對消費(fèi)者健康產(chǎn)生危害的食品安全問題，如超范圍使用食品添加劑、檢出動物疫病、維生素含量不符合標(biāo)準(zhǔn)、超過保質(zhì)期等，數(shù)據(jù)分析見圖1。

由圖1可知，這些問題食品的主要來源地呈現(xiàn)多元化分布態(tài)勢，按比例由高到低依次為日本(10.67%)、越南(8.23%)、美國(6.88%)、中國臺灣(5.65%)、意大利(4.43%)、印度(3.92%)、澳大利亞(3.71%)、厄瓜多爾(3.45%)、泰國(3.43%)。

圖1 2018年1月至2021年6月全國海關(guān)進(jìn)口食品安全問題通報(bào)分析

2 進(jìn)口食品安全監(jiān)管制度

2.1 進(jìn)口食品安全監(jiān)管的機(jī)構(gòu)設(shè)置

在我國的食品安全監(jiān)管體制中，進(jìn)出口領(lǐng)域的食品安全監(jiān)管(或質(zhì)量監(jiān)管)一直是相對獨(dú)立運(yùn)行的。

在《食品安全法》頒布之前，食品領(lǐng)域的質(zhì)量監(jiān)管主要是檢驗(yàn)檢疫、食品衛(wèi)生等方面。進(jìn)出口領(lǐng)域的食品質(zhì)量監(jiān)管是由進(jìn)出口商品檢驗(yàn)檢疫部門負(fù)責(zé)。

1998年3月，根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，由原國家進(jìn)出口商品檢驗(yàn)局、原農(nóng)業(yè)部動植物檢疫局和原衛(wèi)生部衛(wèi)生檢疫局合并組建的國家出入境檢驗(yàn)檢疫局，實(shí)現(xiàn)了包括食品領(lǐng)域在內(nèi)的所有進(jìn)出口商品的“三檢”合一。

2001年，原國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局與原國家出入境檢驗(yàn)檢疫局合并國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局。出入境檢驗(yàn)檢疫管理職責(zé)歷史上是從海關(guān)總署劃出，與原國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局合并成立的國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局。

2009年，《食品安全法》取代了《食品衛(wèi)生法》，標(biāo)志著我國的食品安全監(jiān)管進(jìn)入法制化、制度化階段。根據(jù)《食品衛(wèi)生法》的規(guī)定，進(jìn)口食品的安全監(jiān)管由出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。根據(jù)當(dāng)時(shí)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，即是由質(zhì)檢系統(tǒng)的進(jìn)出口食品檢驗(yàn)檢疫部門負(fù)責(zé)。

在2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)調(diào)整之前，進(jìn)口食品的安全檢驗(yàn)檢疫工作主要由負(fù)責(zé)生產(chǎn)環(huán)節(jié)安全監(jiān)管的國家質(zhì)檢總局執(zhí)行，而不是由負(fù)責(zé)流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管的食藥部門負(fù)責(zé)。

2018年機(jī)構(gòu)調(diào)整之后，原質(zhì)檢、工商、食藥、知識產(chǎn)權(quán)合并建立市場監(jiān)管部門，原質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)的進(jìn)出口食品安全監(jiān)管職責(zé)劃歸海關(guān)總署，市場監(jiān)管部門則負(fù)責(zé)在國內(nèi)生產(chǎn)、流通和消費(fèi)的食品安全監(jiān)管。按照《食品安全法》第六章規(guī)定“國家出入境檢驗(yàn)檢疫部門對進(jìn)出口食品安全實(shí)施監(jiān)督管理”，這種看起來特殊的制度安排是有法律基礎(chǔ)的。

由于出入境檢驗(yàn)檢疫部門在隸屬關(guān)系間來回“飄移”，所以導(dǎo)致進(jìn)出口食品監(jiān)管的主體也出現(xiàn)多次變化。但無論進(jìn)出口食品安全監(jiān)管的職責(zé)是在質(zhì)檢，還是在海關(guān)，均是與負(fù)責(zé)國內(nèi)市場食品安全監(jiān)管的部門分開的。目前，我國由海關(guān)總署負(fù)責(zé)進(jìn)出口食品安全監(jiān)管的制度安排，從進(jìn)出口貿(mào)易業(yè)務(wù)的專業(yè)性角度看有其合理性，但從國內(nèi)市場食品安全監(jiān)管的全局性和聯(lián)動性看，可能會存在某種“內(nèi)外割裂”的風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)出口領(lǐng)域食品安全監(jiān)管體制相對獨(dú)立的現(xiàn)象，大致屬于制度變遷中的路徑依賴問題。

2.2 進(jìn)口食品安全監(jiān)管的相關(guān)制度安排

《食品安全法》在第六章專門規(guī)定的進(jìn)口食品的安全監(jiān)管，《電子商務(wù)法》第二十六條明確了從事跨境電子商務(wù)的經(jīng)營者“應(yīng)當(dāng)遵守進(jìn)出口監(jiān)督管理的法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定”。除了這兩部法律外，進(jìn)口食品安全監(jiān)管領(lǐng)域也有一些更為具體的地方性制度規(guī)定。

2015年4月實(shí)施的《深圳地區(qū)跨境電子商務(wù)檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理辦法試行》，對跨境電商進(jìn)口的食品安全監(jiān)管做出了規(guī)定，如要求進(jìn)口食品“應(yīng)來源于經(jīng)注冊的境外食品生產(chǎn)企業(yè)”，“符合我國法律法規(guī)和國家標(biāo)準(zhǔn)的要求，提交原產(chǎn)國(地區(qū))的自由銷售證明、原產(chǎn)地證明、檢測報(bào)告等證明材料，并在跨境電商平臺上向消費(fèi)者明示產(chǎn)品相關(guān)信息包括標(biāo)簽信息”，海關(guān)分支機(jī)構(gòu)要委托有資質(zhì)的第三方對食品進(jìn)行監(jiān)督抽檢。

2015年7月實(shí)施的《廣東出入境檢驗(yàn)檢疫局跨境電子商務(wù)檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》要求，跨境電商應(yīng)在其網(wǎng)站特別展示進(jìn)口食品的“配料表、營養(yǎng)成分表、生產(chǎn)日期或保質(zhì)期說明，以及相應(yīng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)中強(qiáng)制要求必須標(biāo)示的適用人群、警示說明和使用方法等信息”；列入《進(jìn)口食品境外生產(chǎn)企業(yè)注冊實(shí)施目錄》的食品，應(yīng)來源于經(jīng)注冊的境外食品生產(chǎn)企業(yè)；食品應(yīng)符合我國法律法規(guī)和國家標(biāo)準(zhǔn)的要求，提交原產(chǎn)國(地區(qū))的自由銷售證明、原產(chǎn)地證明、檢測報(bào)告等證明材料，并在跨境電商平臺上向消費(fèi)者明示產(chǎn)品相關(guān)信息包括標(biāo)簽信息。

2015年10月，原國家質(zhì)檢總局發(fā)布《網(wǎng)購保稅模式跨境電子商務(wù)進(jìn)口食品安全監(jiān)督管理細(xì)則》(征求意見稿)，對網(wǎng)購保稅模式進(jìn)口的食品依照進(jìn)出口商品檢驗(yàn)相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，實(shí)施質(zhì)量安全檢驗(yàn)監(jiān)管。該細(xì)則還對跨境電商經(jīng)營者和平臺企業(yè)的一般義務(wù)、經(jīng)營主體和產(chǎn)品信息的備案、質(zhì)量安全承諾、產(chǎn)品召回等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，但該辦法最終未能頒布實(shí)施。

2018年12月，海關(guān)總署發(fā)布《關(guān)于跨境電子商務(wù)零售進(jìn)出口商品有關(guān)監(jiān)管事宜的公告》，對跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口商品監(jiān)管工作做出了詳細(xì)規(guī)定。按此規(guī)定，跨境電子商務(wù)直購進(jìn)口食品及網(wǎng)購保稅進(jìn)口的食品，除了相關(guān)部門明令暫停進(jìn)口的疫區(qū)食品和對出現(xiàn)重大食品安全風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急處置，其他“按照個(gè)人自用進(jìn)境物品監(jiān)管，不執(zhí)行有關(guān)商品首次進(jìn)口許可批件、注冊或備案要求”。海關(guān)對跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口食品實(shí)施安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測。

現(xiàn)在，在重新負(fù)責(zé)進(jìn)出口食品安全監(jiān)管后的第三年，海關(guān)總署審議通過了《中華人民共和國進(jìn)出口食品安全管理辦法》。該辦法將于2022年1月1日起正式實(shí)施。該辦法是我國進(jìn)口食品安全監(jiān)管制度的一個(gè)里程碑，標(biāo)志著由海關(guān)系統(tǒng)牽頭的進(jìn)出口食品安全管理體系正式形成。在此要特別強(qiáng)調(diào)的是，該辦法的適用范圍主要是一般貨物貿(mào)易以及跨境電子商務(wù)B2B模式。辦法的第七十五條明確“郵寄、快件、跨境電子商務(wù)零售和旅客攜帶方式進(jìn)出口食品安全監(jiān)督管理，按照海關(guān)總署有關(guān)規(guī)定辦理”。

3 網(wǎng)購進(jìn)口食品安全監(jiān)管面臨的難題

正如前文所言，由于跨境電商B2B模式可視作一般貨物貿(mào)易，所以我們在此重點(diǎn)研究的主要是指跨境電商零售模式和直郵進(jìn)口模式進(jìn)口的食品。顯然，網(wǎng)購進(jìn)口食品給消費(fèi)者帶來交易的便利和價(jià)格的優(yōu)惠，但在食品安全的保障上并不具有天然的優(yōu)勢。從食品安全監(jiān)管的角度看，網(wǎng)購進(jìn)口食品安全監(jiān)管面臨的主要難題有如下4方面。

3.1 鼓勵(lì)跨境電商零售業(yè)務(wù)發(fā)展與進(jìn)口食品安全監(jiān)管之間的矛盾

包容監(jiān)管是電子商務(wù)領(lǐng)域市場監(jiān)管的一個(gè)基本原則，旨在支持電子商務(wù)的發(fā)展。電子商務(wù)與傳統(tǒng)國際貿(mào)易業(yè)務(wù)的相互滲透，直接推動了近十年來我國跨境電商的快速發(fā)展?？缇畴娚塘闶圻M(jìn)口業(yè)務(wù)肩負(fù)暢通國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)交往，豐富國內(nèi)市場的重任，國家對之出臺了一系列的支持政策?？缇畴娚塘闶圻M(jìn)口業(yè)務(wù)不僅具有稅收優(yōu)惠政策，還有準(zhǔn)入門檻低、通關(guān)便利等優(yōu)勢。

在鼓勵(lì)發(fā)展的大政策背景下，跨境電商零售進(jìn)口領(lǐng)域的質(zhì)量安全監(jiān)管偏寬松。2021年3月18日，商務(wù)部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、海關(guān)總署、稅務(wù)總局、市場監(jiān)管總局發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大跨境電商零售進(jìn)口試點(diǎn)、嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管要求的通知》，將跨境電商零售進(jìn)口試點(diǎn)擴(kuò)大至所有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、跨境電商綜試區(qū)、綜合保稅區(qū)、進(jìn)口貿(mào)易促進(jìn)創(chuàng)新示范區(qū)、保稅物流中心(B型)所在城市(及區(qū)域)。按照《關(guān)于跨境電子商務(wù)零售進(jìn)出口商品有關(guān)監(jiān)管事宜的公告》，跨境電子商務(wù)直購進(jìn)口食品及網(wǎng)購保稅進(jìn)口食品(包括保健品和嬰幼兒配方奶粉)是按照個(gè)人自用進(jìn)境物品監(jiān)管，并不執(zhí)行有關(guān)食品首次進(jìn)口許可批件、注冊或備案要求。目前，海關(guān)對這類形式進(jìn)口的食品不檢測僅進(jìn)行檢疫，且只限于試點(diǎn)城市的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域和保稅物流中心。消費(fèi)者與跨境電商企業(yè)或跨境電商平臺簽署訂單后，辦理通關(guān)手續(xù)，然后以個(gè)人物品屬性離開保稅倉庫，經(jīng)國內(nèi)物流送達(dá)消費(fèi)者手中。

3.2 直郵進(jìn)口模式便利化導(dǎo)致食品安全監(jiān)管存在盲區(qū)

直郵進(jìn)口DMI模式中消費(fèi)者的行為是個(gè)人海淘，是年輕一代獲取境外優(yōu)質(zhì)商品(如保健品、嬰幼兒奶粉)的重要途徑之一。由于通過直郵模式入境的食品屬于個(gè)人消費(fèi)行為，海關(guān)無法基于一般貨物貿(mào)易規(guī)則對之進(jìn)行食品安全監(jiān)管。這樣一來，食品安全風(fēng)險(xiǎn)由消費(fèi)者個(gè)人承擔(dān)。海淘的食品在經(jīng)由國際物流入境時(shí)，無需提供任何報(bào)關(guān)單和材料證書。這意味著海淘食品不做檢驗(yàn)，僅對動物性食品進(jìn)行檢疫，從而缺少了傳統(tǒng)一般貨物貿(mào)易模式的安全監(jiān)管，從而導(dǎo)致一些在正常貿(mào)易中被限制進(jìn)口的食品, 可以通過這種渠道進(jìn)入國內(nèi)市場。例如，2016年起我國開始對嬰幼兒配方奶粉實(shí)行注冊登記制度，但消費(fèi)者大量直郵進(jìn)口的奶粉不一定在我國的監(jiān)管部門注冊，這樣就可能給國內(nèi)的嬰幼兒配方奶粉市場的食品安全埋下巨大隱患。由于我國對直郵進(jìn)口模式有稅收優(yōu)惠政策，所以有一些公司借用他人身份證，在跨境平臺上以直郵的方式購入進(jìn)口食品，再轉(zhuǎn)賣給消費(fèi)者以謀取私利(按法律屬于走私犯罪)，成為國內(nèi)食品安全監(jiān)管的盲區(qū)。如果這種不法交易中的食品是偽劣產(chǎn)品或違法添加非食用物質(zhì)，就可能給消費(fèi)者健康造成巨大傷害。

除了有特殊要求的嬰幼兒配方奶粉市場，直郵進(jìn)口的其他食品沒有經(jīng)過必要的安全檢測即到達(dá)國內(nèi)消費(fèi)者的手中，也有可能出現(xiàn)“泥沙俱下”的現(xiàn)象，給消費(fèi)者的健康帶來風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)媒體披露，2018年西班牙一個(gè)假奶粉地下工廠的產(chǎn)品曾經(jīng)由網(wǎng)購渠道進(jìn)入我國[5]。

3.3 網(wǎng)購進(jìn)口食品溯源難制約全鏈條監(jiān)管

跨境電商零售進(jìn)口的食品供應(yīng)來源和消費(fèi)者直郵進(jìn)口的食品采購地，一般為國外各種零售商。這些零售商在全球的地域分布廣泛，數(shù)量眾多，規(guī)模大小不一，導(dǎo)致食品溯源困難重重，無法建立從準(zhǔn)入到注冊、許可等的全鏈條監(jiān)管。另外，全球產(chǎn)業(yè)鏈的復(fù)雜分工進(jìn)一步加劇了溯源的難度。

從食品安全監(jiān)管的角度看，“從農(nóng)田到餐桌”的全鏈條、全過程監(jiān)管是提升食品安全水平的重要保障。然而，跨境電商零售業(yè)務(wù)的供應(yīng)鏈可能很長，如果出現(xiàn)問題食品卻無法快速溯源，將影響問題食品的及時(shí)召回，可能導(dǎo)致安全風(fēng)險(xiǎn)在更大范圍內(nèi)蔓延。

3.4 網(wǎng)購進(jìn)口食品的海量規(guī)模與有限監(jiān)管資源之間的矛盾難以調(diào)和

由于某種原因，國內(nèi)消費(fèi)者對進(jìn)口商品存在過度偏愛和信任傾向，這直接推升了網(wǎng)購進(jìn)口商品規(guī)模的暴漲。據(jù)海關(guān)總署統(tǒng)計(jì)，2018年11月1日，即新“雙11”的首日，全國海關(guān)共驗(yàn)放跨境電商進(jìn)出口清單2 513.65萬票，其中進(jìn)口清單2 077.69萬票；“雙11”當(dāng)日全國海關(guān)共驗(yàn)放跨境電商進(jìn)出口清單2 713.3萬票[6]。根據(jù)網(wǎng)經(jīng)社2021年5月發(fā)布的《2020年度中國跨境電商市場數(shù)據(jù)報(bào)告》，2020年中國進(jìn)口跨境電商市場規(guī)模為2.8萬億元，較2019年增長13.36%。2020年中國進(jìn)口跨境電商用戶規(guī)模1.4億人，較2019年增長11.99%[7]。

面對海量的業(yè)務(wù)，加上跨境電商零售業(yè)務(wù)和直郵進(jìn)口業(yè)務(wù)所特有的小包裝、批量大，海關(guān)系統(tǒng)在對網(wǎng)購進(jìn)口食品展開相關(guān)監(jiān)管工作時(shí)，人力、檢驗(yàn)檢疫設(shè)施等有限資源會顯得捉襟見肘、力不從心。我國對網(wǎng)購進(jìn)口食品所確定的安全監(jiān)管思路，或許是現(xiàn)有海關(guān)資源與監(jiān)管重任嚴(yán)重不匹配的無奈之選。

另外，新冠疫情爆發(fā)后，由于極少數(shù)進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称钒b檢出了新冠病毒，給包括跨境電商B2C模式和直郵進(jìn)口的食品安全監(jiān)管帶來了新挑戰(zhàn)。理論上講，食品包裝上被檢出新冠病毒并不屬于傳統(tǒng)的食品安全問題，但由于它也可能給消費(fèi)者的健康帶來風(fēng)險(xiǎn)，所以也就成了食品安全監(jiān)管部門在抗疫工作中的一個(gè)臨時(shí)性重點(diǎn)任務(wù)。據(jù)海關(guān)總署消息，截至2021年1月13日24時(shí)，全國海關(guān)共抽樣檢測進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称窐颖窘?49萬個(gè)，核酸陽性為79個(gè)[8]。

4 網(wǎng)購進(jìn)口食品安全協(xié)同治理機(jī)制的構(gòu)建

根據(jù)跨境電商零售進(jìn)口和直郵進(jìn)口兩種模式的主要特點(diǎn)、發(fā)展趨勢，結(jié)合我國食品安全監(jiān)管體系的制度安排、監(jiān)管目標(biāo)的設(shè)定和監(jiān)管資源的配置，本研究認(rèn)為要徹底解決網(wǎng)購進(jìn)口食品的安全風(fēng)險(xiǎn)，在現(xiàn)階段幾乎是一個(gè)歷史性的監(jiān)管難題。

借鑒國內(nèi)食品市場的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為需要發(fā)揮各個(gè)利害相關(guān)者的能力，通過構(gòu)建多元主體共同參與的食品安全協(xié)同治理機(jī)制，以緩解有限監(jiān)管資源與海量監(jiān)管對象之間的匹配難題，提升網(wǎng)購進(jìn)口食品的安全水平，更好保障國內(nèi)消費(fèi)者的權(quán)益。在此我們提出以下建議。

4.1 消費(fèi)者：理性海淘

按照市場經(jīng)濟(jì)的一般邏輯，直郵進(jìn)口模式中我國居民從國外商戶購買食品的行為是個(gè)人消費(fèi)行為，購買后的物流運(yùn)輸只是食品本身的位移，并無所有權(quán)的變更。直郵進(jìn)口的食品被視為個(gè)人物品，意味著這些食品只能自己消費(fèi)或贈送友人，不能用于售賣。這也是直郵進(jìn)口食品稅收減免政策制定的基本依據(jù)。既然如此，國內(nèi)的監(jiān)管者對消費(fèi)者海淘食品的安全性理應(yīng)沒有實(shí)際監(jiān)管責(zé)任。然而，即使是消費(fèi)者自己從國外買回來的食品，如果在食用后對身體健康產(chǎn)生了危害，那么，從食品安全監(jiān)管的最終目標(biāo)來看，即使困難重重，監(jiān)管者也應(yīng)采取合適的干預(yù)行動，盡可能將問題食品阻擋在國門之外。但國內(nèi)業(yè)已出現(xiàn)的食品安全案例表明：由于消費(fèi)者在海淘時(shí)不僅要面臨信息不對稱問題和專業(yè)知識壁壘，還要明白低價(jià)格背后的食品安全風(fēng)險(xiǎn)，盡可能理性消費(fèi)。

所謂理性消費(fèi)，就是在消費(fèi)者在享受海淘帶來的低價(jià)格、高效率之前，首先要清楚幾件事：購買的食品是不是正規(guī)廠家生產(chǎn)的?是不是正規(guī)的商家在經(jīng)營？是不是當(dāng)?shù)乇O(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)可的合格產(chǎn)品？當(dāng)?shù)貓?zhí)行的食品安全標(biāo)準(zhǔn)是不是與中國一樣或更嚴(yán)？產(chǎn)品品質(zhì)是不是一定比中國產(chǎn)的好？如果入關(guān)時(shí)監(jiān)管部門并不對之進(jìn)行安全檢驗(yàn)，你是否還要繼續(xù)購買？事實(shí)上，對于來自國外的洋食品和沒有中文標(biāo)簽的洋品牌，并不是所有的消費(fèi)者都具有以上的分析、判別能力。因此，國內(nèi)的消費(fèi)者海淘時(shí)須足夠理性，不崇洋媚外、不跟風(fēng)盲從，在購買前既要看食品的價(jià)格，也要評估其安全性，從市場終端防范問題食品入境。我們認(rèn)為，這是跨境電商零售和直郵進(jìn)口兩種模式中大幅降低不安全食品入境的治本之策，正所謂“沒有買賣，就沒有傷害”。

4.2 平臺：全過程治理

跨境電商零售進(jìn)口模式中涉及的一個(gè)重要主體，就是電商平臺的經(jīng)營者——平臺企業(yè)?？缇畴娚唐脚_企業(yè)是連接國外食品生產(chǎn)經(jīng)營者和國內(nèi)消費(fèi)者的中介，為交易雙方提供網(wǎng)頁空間、虛擬經(jīng)營場所等服務(wù)，也制定交易規(guī)則，扮演某種市場規(guī)范者和“過濾器”角色。

對于沒有自營業(yè)務(wù)的第三方平臺來說，它可以對本平臺上的零售進(jìn)口食品進(jìn)行“事前、事中、事后”的全過程治理。事前治理主要體現(xiàn)在把控入駐商家的資質(zhì)、信息，發(fā)布入市產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)，如進(jìn)口食品質(zhì)量、安全信息參數(shù)表。事中治理主要是食品交易過程中的巡檢，如建立問題食品識別算法，構(gòu)建模型矩陣，快速識別問題食品，從而提高對不安全食品的捕捉率；消費(fèi)者投訴信息的實(shí)時(shí)跟蹤，及時(shí)回應(yīng)消費(fèi)者關(guān)切；建立神秘買家的隨機(jī)采買機(jī)制，經(jīng)認(rèn)證的第三方進(jìn)行科學(xué)檢測，第一時(shí)間下架不安全食品。事后治理主要是對出現(xiàn)問題的商家和受害消費(fèi)者進(jìn)行處置，如對問題商家進(jìn)行警告，甚至退市，對權(quán)益受到侵害的消費(fèi)者進(jìn)行提前賠付等。

目前，天貓國際、京東國際以及字節(jié)跳動等電商平臺都已經(jīng)開展了有效的食品安全治理，并制定了相應(yīng)的食品保健品標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范本平臺的跨境電商食品進(jìn)口。

4.3 電商：落實(shí)安全主體責(zé)任

跨境電子商務(wù)經(jīng)營企業(yè)是跨境電商零售進(jìn)口模式的另一個(gè)利害相關(guān)者。按照《食品安全法》《進(jìn)出口食品安全管理辦法》《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》等法律法規(guī)，跨境電商經(jīng)營企業(yè)是進(jìn)口食品安全責(zé)任的主體，理應(yīng)落實(shí)食品質(zhì)量安全管理制度，承擔(dān)起食品安全責(zé)任人角色。

相對于國內(nèi)的電商業(yè)務(wù)，跨境零售電商要對食品進(jìn)口履行自己的食品安全主體責(zé)任。一方面，跨境零售電商在經(jīng)營食品B2C業(yè)務(wù)時(shí)，需要參照《進(jìn)出口食品安全管理辦法》中對跨境電商B2B經(jīng)營者的要求，了解兩國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)差異、商品標(biāo)簽差別、生產(chǎn)經(jīng)營者的誠信情況，審核境外出口商的食品安全控制情況，建立食品進(jìn)口和銷售記錄制度，嚴(yán)格執(zhí)行食品保質(zhì)期銷售要求。另一方面，跨境零售電商還需要在入境檢驗(yàn)檢疫制度相對寬松的背景下，在食品安全保障機(jī)制上采取切實(shí)措施，保護(hù)國內(nèi)消費(fèi)者的合法權(quán)益，包括探索建立食品安全保險(xiǎn)制度，問題產(chǎn)品的及時(shí)召回，對消費(fèi)者因食用不安全食品造成的傷害提前賠付等。

4.4 一線監(jiān)管：依靠智慧化提升效率

多元參與的協(xié)同治理模式下政府監(jiān)管的角色依然十分重要，甚至是協(xié)同治理體系中的樞紐。針對跨境食品零售業(yè)務(wù)的規(guī)模暴增以及線上交易的虛擬性和動態(tài)性，監(jiān)管者必須依靠大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)，提升監(jiān)管的智慧化水平。對于跨境電商平臺網(wǎng)站設(shè)計(jì)、產(chǎn)品展示中可能存在夸大功效、回避食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息、認(rèn)證虛假等問題，市場監(jiān)管部門應(yīng)利用網(wǎng)絡(luò)手段實(shí)時(shí)監(jiān)測，快速反應(yīng)，督促平臺及時(shí)改正。

從更宏觀的層面看，智慧監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)需要多維度、根本性的變革。例如，推廣跨境電商進(jìn)口食品電子中文標(biāo)簽，緩解交易雙方的信息不對稱問題；構(gòu)建跨境電商進(jìn)口食品安全信息平臺，實(shí)現(xiàn)海關(guān)系統(tǒng)、第三方檢測、銷地市場監(jiān)管部門等相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的信息互通；建設(shè)國家級跨境食品安全風(fēng)險(xiǎn)維權(quán)平臺，實(shí)施消費(fèi)維權(quán)信息和食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息共享制度；運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，在跨境電商經(jīng)營者履行食品安全監(jiān)管中引入信用監(jiān)管，強(qiáng)化內(nèi)在約束機(jī)制等等。

4.5 海關(guān)總署：積極推動國際合作

從某種意義上說，無論是跨境電商零售業(yè)務(wù)中的經(jīng)營企業(yè)和平臺，抑或是直郵進(jìn)口中的消費(fèi)者，實(shí)際上都是不安全食品問題的受害者。因?yàn)檫@些進(jìn)口的不安全食品并非國內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)，均源自境外的國際市場。

“解鈴還須系鈴人”。網(wǎng)購進(jìn)口食品中的安全監(jiān)管問題，必須依靠我國的監(jiān)管部門與食品出口國的監(jiān)管部門之間的協(xié)作與配合。例如，通過兩國甚至多國監(jiān)管部門的聯(lián)合執(zhí)法，打擊出口國的食品制假售假和違法添加，減少惡性食品安全事件的發(fā)生。另外，包括瘦肉精、轉(zhuǎn)基因食品等國內(nèi)外標(biāo)準(zhǔn)有別的食品進(jìn)口，為減少貿(mào)易摩擦和監(jiān)管爭議，國際監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合作顯得更加必要。至于涉及到生物恐怖主義的食品領(lǐng)域跨境犯罪，需要合作的不僅是食品安全監(jiān)管部門，還要有國家安全部門之間的通力協(xié)作。

要指出的是，構(gòu)建正式的制度安排層面如法律法規(guī)，規(guī)范跨境電商零售業(yè)務(wù)，是解決網(wǎng)購進(jìn)口食品安全問題的基礎(chǔ)，需要立法者付出艱辛努力，最終將之徹底解決。

5 結(jié)束語

跨境電子商務(wù)是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的必然產(chǎn)物。根據(jù)前瞻數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)計(jì)，我國的跨境電子商務(wù)交易額從2011年的1.6萬億元，在2020年已經(jīng)提高至5.9萬億元[9]。另據(jù)艾媒咨詢的研究報(bào)告，2020年我國進(jìn)口跨境電商市場交易規(guī)模達(dá)到3.07萬億，海淘用戶規(guī)模為1.58億人[10]。如何緊跟跨境電子商務(wù)和直郵進(jìn)口形勢的快速發(fā)展，回應(yīng)市場對食品安全的關(guān)切，不僅需要制度的完善和機(jī)制的革新，也需要海關(guān)系統(tǒng)食品安全監(jiān)管部門無數(shù)同人勠力同心，跨境電商經(jīng)營者、平臺、消費(fèi)者等利害攸關(guān)者更要提升對食品安全問題發(fā)自內(nèi)心的重視，規(guī)范自身經(jīng)濟(jì)行為。唯有此，這些處于監(jiān)管體系邊緣但又?jǐn)?shù)量巨大且快速增加的跨境網(wǎng)購食品才可能有更高的安全水平，更好地滿足國內(nèi)市場需求，助力居民食品消費(fèi)升級。