◆李偉紅 王琳/湖北省審計(jì)廳

2020至2021年，筆者先后參加了三個(gè)項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)，并擔(dān)任主審。審計(jì)期間，筆者深感自然資源資產(chǎn)審計(jì)方法之重要，審計(jì)方法得當(dāng)審計(jì)效率就高，反之則審計(jì)效率低下，甚至徒勞無(wú)功。本文在總結(jié)三次自然資源資產(chǎn)審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，解析自然資源資產(chǎn)審計(jì)的特點(diǎn)難點(diǎn)，探討其審計(jì)的主要內(nèi)容和提高審計(jì)效率的方法。

一、客觀認(rèn)識(shí)自然資源資產(chǎn)審計(jì)的特點(diǎn)難點(diǎn)

自然資源資產(chǎn)審計(jì)不同于一般財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)或?qū)ｍ?xiàng)審計(jì)，其審計(jì)方式主要是依靠審計(jì)人員深入湖泊、林地、礦山，從多個(gè)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地勘查取證，從而了解水、土、氣、林、礦等自然資源資產(chǎn)情況。自然資源資產(chǎn)審計(jì)有點(diǎn)多、面廣、專業(yè)性強(qiáng)三大特點(diǎn)，其難點(diǎn)在于審計(jì)評(píng)價(jià)難。

特點(diǎn)之一：點(diǎn)多。一個(gè)自然資源資產(chǎn)審計(jì)項(xiàng)目往往會(huì)涉及到城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等多個(gè)分散點(diǎn)。這些點(diǎn)少則十幾個(gè)，多則幾十個(gè)，審計(jì)人員幾乎每天都需要往返各個(gè)點(diǎn)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證，才能獲取相關(guān)情況。

特點(diǎn)之二：面廣。自然資源資產(chǎn)審計(jì)涉及水、土、氣、林、礦五個(gè)方面的內(nèi)容，同時(shí)還要審計(jì)相關(guān)資金征管用、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行情況、生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)執(zhí)法情況等等，涉及面非常廣。

特點(diǎn)之三：專業(yè)性強(qiáng)。做好自然資源資產(chǎn)審計(jì)，需要結(jié)合運(yùn)用常規(guī)審計(jì)方法與環(huán)境科學(xué)、自然資源法律、自然資源監(jiān)測(cè)等專業(yè)知識(shí)，才能取得客觀充分的審計(jì)證據(jù)。因此，審計(jì)人員不僅需要具備審計(jì)專業(yè)知識(shí)，還需要掌握生態(tài)學(xué)、動(dòng)物學(xué)、植物學(xué)、社會(huì)學(xué)、工程學(xué)等方面的相關(guān)知識(shí)。

主要難點(diǎn)：審計(jì)評(píng)價(jià)難。目前，我國(guó)尚未建立起完整系統(tǒng)的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，自然資源資產(chǎn)的管理也缺乏有效的監(jiān)督管理指標(biāo)體系，因此對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)的評(píng)價(jià)，主要用“好、較好、一般、較差、差”等籠統(tǒng)定性標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有一個(gè)量化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和完整的評(píng)價(jià)體系，導(dǎo)致審計(jì)評(píng)價(jià)難。

二、準(zhǔn)確把握自然資源資產(chǎn)審計(jì)主要內(nèi)容

自然資源主要包括水資源、國(guó)土資源、大氣資源、森林資源、礦產(chǎn)資源。水資源是各種資源中不可替代的一種重要資源，不僅為維持地球一切生命所必需，而且對(duì)一切經(jīng)濟(jì)問(wèn)題都有生死攸關(guān)的重要意義；國(guó)土資源包括耕地、林地、牧地、城鎮(zhèn)居民用地、交通用地、其他用地等各類用地；大氣資源泛指大氣圈以及相關(guān)方面為人類提供的能源或者生產(chǎn)生活資料，一般而言風(fēng)能、太陽(yáng)能、氣候的季節(jié)變化產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)等都算大氣資源；森林資源作為地球上可再生自然資源，在人類生存和發(fā)展的歷史進(jìn)程中起著不可替代的作用；礦產(chǎn)資源屬于不可再生性自然資源，包括煤、石油、天然氣等能源礦物。自然資源資產(chǎn)審計(jì)主要有五個(gè)方面的內(nèi)容。

（一）自然資源資產(chǎn)實(shí)物量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化情況。包括自然資源資產(chǎn)實(shí)物量變化情況，主要關(guān)注水資源、土地資源、林木資源實(shí)物量是否大幅減少；生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化情況，主要關(guān)注水環(huán)境、空氣環(huán)境、土壤環(huán)境是否質(zhì)量下降。

（二）政策制度的制定和執(zhí)行情況。包括省委、省政府生態(tài)文明建設(shè)工作要求的落實(shí)情況；河湖長(zhǎng)制建立和落實(shí)情況；湖泊保護(hù)基礎(chǔ)性工作落實(shí)情況；當(dāng)?shù)爻雠_(tái)的有關(guān)政策、功能區(qū)規(guī)劃等文件內(nèi)容是否與國(guó)家、省出臺(tái)規(guī)章制度存在明顯不符；環(huán)保相關(guān)制度落實(shí)情況等。

自然資源資產(chǎn)審計(jì)組現(xiàn)場(chǎng)查看某市污水處理廠的污水處理情況

（三）目標(biāo)任務(wù)完成方面。包括國(guó)家和省確定的自然資源利用、環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)等方面約束性指標(biāo)及目標(biāo)任務(wù)完成情況；其他納入國(guó)家和省生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)完成情況。

（四）違反生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)方面。水資源和水環(huán)境方面，要重點(diǎn)關(guān)注違規(guī)排污、未經(jīng)處理或未能完全處理排污、超標(biāo)排污、偷排等，無(wú)證取水、超核定量取水、違規(guī)占用河道、水庫(kù)或湖泊進(jìn)行填湖、圍湖、分割湖面、采砂等，圍欄、圍網(wǎng)、網(wǎng)箱、圍汊等未拆除，排污口管理、飲用水水源環(huán)境保護(hù)、污水治理方面可能存在的問(wèn)題等。土地資源與土壤環(huán)境方面，要重點(diǎn)關(guān)注相關(guān)部門非法批準(zhǔn)征收或占用土地，非法占用土地，非法占用基本農(nóng)田或耕地，征而未供、批而未供土地，低效利用、閑置土地，開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)置不合規(guī)等問(wèn)題。礦產(chǎn)資源方面，要重點(diǎn)關(guān)注礦業(yè)權(quán)出讓過(guò)程中可能存在的違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題，違規(guī)采礦，礦山地質(zhì)環(huán)境治理不到位，尾礦庫(kù)建設(shè)、運(yùn)行不規(guī)范，到期后未進(jìn)行閉庫(kù)治理等問(wèn)題。森林資源方面，要重點(diǎn)關(guān)注越權(quán)審批林地，違法占用林地，違法占用國(guó)家級(jí)公益林，臨時(shí)占用林地超過(guò)審批期限或在臨時(shí)占用林地上修筑永久性建筑物、毀壞林地等問(wèn)題。自然保護(hù)區(qū)、濕地公園方面，要重點(diǎn)關(guān)注在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)開(kāi)展禁止性活動(dòng)，在濕地內(nèi)開(kāi)展禁止性活動(dòng)、違法占用濕地、臨時(shí)占用濕地超過(guò)審批期限等問(wèn)題。其他方面，要重點(diǎn)關(guān)注以前年度中央和省相關(guān)督察、審計(jì)和專項(xiàng)考核檢查等發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的督促整改不力，生態(tài)環(huán)保相關(guān)主管部門依法履職不到位等問(wèn)題。

（五）自然資源資產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)資金征管用和項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行情況。包括與自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)稅費(fèi)、政府性基金以及國(guó)有自然資源資產(chǎn)有償使用收入等征收管理使用情況；國(guó)家、省以及地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金投入和使用情況。

三、積極探索提高自然資源資產(chǎn)審計(jì)效率的方法

自然資源資產(chǎn)審計(jì)是一項(xiàng)全新的審計(jì)業(yè)務(wù)，審計(jì)方式方法還在不斷的探索、總結(jié)和完善中。做好這項(xiàng)審計(jì)需要抓住審計(jì)實(shí)施前、中、后不同環(huán)節(jié)的特點(diǎn)要求，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際，積極探索既有一定規(guī)律性、又有項(xiàng)目自身特點(diǎn)的方法。

（一）進(jìn)點(diǎn)前，積極準(zhǔn)備，快速找準(zhǔn)審計(jì)切入點(diǎn)。

第一，認(rèn)真學(xué)習(xí)審計(jì)方案。要認(rèn)真學(xué)習(xí)本地區(qū)本年度領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作方案，把握本年度需要審計(jì)的主要內(nèi)容和領(lǐng)導(dǎo)要求。

第二，加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)理解。對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》、《大氣污染防治法》、《水法》等法律法規(guī)要重點(diǎn)學(xué)習(xí)。有的地方圍繞審計(jì)工作方案內(nèi)容，制定了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)問(wèn)題清單表，問(wèn)題清單表中對(duì)每個(gè)審計(jì)事項(xiàng)列出了問(wèn)題類型和對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)及詳細(xì)條款，便于審計(jì)人員有針對(duì)性學(xué)習(xí)其中的法律法規(guī)。

第三，摸透相關(guān)表格填報(bào)要求，提前進(jìn)行數(shù)據(jù)和信息分析。自然資源資產(chǎn)審計(jì)前，牽頭業(yè)務(wù)處室一般會(huì)制定和下發(fā)一套被審計(jì)地區(qū)的基本情況表，如《環(huán)境空氣質(zhì)量情況一覽表》《河湖庫(kù)等水資源基本情況一覽表》《土地礦產(chǎn)資源基本情況一覽表》《森林資源基本情況一覽表》《生態(tài)環(huán)保約束性指標(biāo)數(shù)據(jù)變化情況一覽表》《召開(kāi)與自然資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)、利用、管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)有關(guān)會(huì)議情況一覽表》《出臺(tái)自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的主要制度一覽表》《各部門上報(bào)電子數(shù)據(jù)及責(zé)任清單表》等等，審計(jì)人員要仔細(xì)研究和消化，并分別與這些表涉及的被審計(jì)地區(qū)環(huán)保、國(guó)土、水利等部門相關(guān)人員聯(lián)系，對(duì)對(duì)方表中填報(bào)的數(shù)據(jù)進(jìn)行核實(shí)和確認(rèn)，對(duì)沒(méi)填的內(nèi)容讓對(duì)方予以說(shuō)明。通過(guò)對(duì)這些表的分析和研究，審計(jì)人員就會(huì)在較短的時(shí)間內(nèi)快速熟悉被審計(jì)地方的有關(guān)情況，有些表中反映出的問(wèn)題甚至可以直接取證。

第四，認(rèn)真開(kāi)展審前調(diào)查找準(zhǔn)審計(jì)切入點(diǎn)。在進(jìn)點(diǎn)前的調(diào)查了解中，審計(jì)人員可以先行通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)站掌握一定時(shí)期內(nèi)國(guó)家的大政方針政策和熱點(diǎn)訊息，同時(shí)登錄被審計(jì)地方的政府網(wǎng)站，了解本區(qū)域范圍內(nèi)自然資源資產(chǎn)管理工作的焦點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，以便能盡快找到審計(jì)切入點(diǎn)。

（二）現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)期間，善于借力，抓住主要問(wèn)題，采取“四同時(shí)一逐步”疊加審計(jì)方法。

一是善于借力。湖北省審計(jì)廳組織開(kāi)展的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任“1+N”審計(jì)中，自然資源資產(chǎn)審計(jì)組一般只安排2人，而自然資源資產(chǎn)需要審計(jì)的內(nèi)容很多，如果事事都靠審計(jì)人員自己跑現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，不僅非常辛苦，而且效率也低。建議主要問(wèn)題由審計(jì)人員親自查，一般性問(wèn)題列出清單，交由被審計(jì)地方環(huán)保、國(guó)土、水利、農(nóng)業(yè)等相關(guān)單位落實(shí)。對(duì)方負(fù)責(zé)將檢查結(jié)果反饋給審計(jì)組，并附上佐證材料和照片，審計(jì)組再根據(jù)情況隨機(jī)去抽查，以確保準(zhǔn)確性。實(shí)踐證明，這種方法可以在同一時(shí)間同時(shí)鋪開(kāi)多個(gè)審計(jì)事項(xiàng)，大大提高審計(jì)效率。

二是抓住主要問(wèn)題。每個(gè)地區(qū)的自然資源資產(chǎn)管理情況各不一樣，有的地方空氣污染問(wèn)題突出，有的地方水環(huán)境問(wèn)題突出，有的地方采砂問(wèn)題突出。開(kāi)展自然資源資產(chǎn)審計(jì)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源實(shí)際，依據(jù)重要性原則確定審計(jì)重點(diǎn)，抓住主要問(wèn)題。在審計(jì)進(jìn)點(diǎn)前的調(diào)查了解中，審計(jì)組已經(jīng)了解到本區(qū)域范圍內(nèi)自然資源資產(chǎn)管理工作的焦點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，審計(jì)期間，審計(jì)組應(yīng)把主要精力放在審計(jì)主要問(wèn)題上，把主要問(wèn)題查深查透，其他一般問(wèn)題可靈活掌握。

三是采取“四同時(shí)一逐步”疊加審計(jì)方法。即：同時(shí)審計(jì)、同時(shí)取證、同時(shí)溝通、同時(shí)寫(xiě)報(bào)告、逐步簽字。在現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)時(shí)，有的審計(jì)組習(xí)慣于審計(jì)完一個(gè)審計(jì)事項(xiàng)后只把情況記錄下來(lái)，等到后期與其他審計(jì)事項(xiàng)一起集中取證，然后再找對(duì)方簽字、再寫(xiě)報(bào)告。筆者采用的方法是把審計(jì)、取證、寫(xiě)報(bào)告、溝通這些環(huán)節(jié)同時(shí)疊加在一起進(jìn)行，即每審計(jì)完一個(gè)審計(jì)事項(xiàng)后就及時(shí)取證，并現(xiàn)場(chǎng)與相關(guān)人員溝通，如果對(duì)方無(wú)異議就及時(shí)把取證單上的審計(jì)事項(xiàng)寫(xiě)進(jìn)審計(jì)報(bào)告，這樣后期就無(wú)需再安排專門時(shí)間去取證、寫(xiě)審計(jì)報(bào)告，可有效縮短審計(jì)時(shí)間，提高工作效率。此外，在審計(jì)中把取證單分批逐步的交給對(duì)方簽字，可使對(duì)方有充足的時(shí)間消化取證單上反映的審計(jì)事項(xiàng)，及時(shí)溝通和簽字，確保取證單能按時(shí)收回。

四是及時(shí)報(bào)送審理。在審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)，審計(jì)組在完成每個(gè)審計(jì)事項(xiàng)的同時(shí)，應(yīng)準(zhǔn)備好法規(guī)審理部門審理的所有資料，包括審計(jì)實(shí)施程序方面的審計(jì)實(shí)施方案、審計(jì)結(jié)論方面的審計(jì)報(bào)告征求意見(jiàn)稿，審計(jì)證據(jù)方面的各個(gè)單項(xiàng)取證單、審計(jì)工作底稿等，這樣可確保對(duì)方反饋意見(jiàn)回復(fù)后，能及時(shí)報(bào)送法規(guī)部門審理。

（三）出點(diǎn)后，多方溝通，盡快反饋審計(jì)意見(jiàn)。

出點(diǎn)后，審計(jì)組組長(zhǎng)或主審要加強(qiáng)與對(duì)方政府辦相關(guān)聯(lián)絡(luò)人員聯(lián)系，溝通協(xié)商對(duì)方在反饋《審計(jì)意見(jiàn)征求意見(jiàn)稿》中遇到的一些情況和問(wèn)題，督促其在法定反饋時(shí)間內(nèi)盡快回復(fù)反饋意見(jiàn)，為最終準(zhǔn)確出具審計(jì)報(bào)告打好基礎(chǔ)，確保按時(shí)保質(zhì)出具審計(jì)結(jié)論。

[圖片新聞]

棗陽(yáng)市審計(jì)局組織志愿者開(kāi)展“學(xué)黨史辦實(shí)事文明創(chuàng)建我先行”志愿者交通勸導(dǎo)服務(wù)活動(dòng)。審計(jì)干部身穿紅馬甲，手拿小紅旗，在車流量大的交通路口引導(dǎo)行人安全出行，勸導(dǎo)闖紅燈、亂穿越馬路等不文明行為。

（田維登 攝影報(bào)道）