趙立雨，閆嘉歡，楊 可

(1.中國礦業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院, 江蘇 徐州 221116; 2.西安理工大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院, 陜西 西安 710048)

0 引言

2021年習(xí)近平總書記在兩院院士大會上指出要推動科技管理職能轉(zhuǎn)變，賦予科學(xué)家更大技術(shù)路線決定權(quán)和經(jīng)費使用權(quán)[1]。2021年李克強(qiáng)總理在《政府工作報告》中強(qiáng)調(diào)要提升科技創(chuàng)新能力，優(yōu)化項目申報、評審、經(jīng)費管理，消除科研人員不合理負(fù)擔(dān)[2]，同年，李克強(qiáng)總理在國家科學(xué)技術(shù)獎勵大會上指出要深化科研領(lǐng)域“放管服”改革，切實給科研人員松綁減負(fù)，體現(xiàn)了國家科研經(jīng)費管理改革的決心。

目前對于科研經(jīng)費“包干制”沒有統(tǒng)一的定義，其實質(zhì)是政府在財政性科研項目經(jīng)費管理中，將科研資金使用自主權(quán)更多下放給項目承擔(dān)單位和項目負(fù)責(zé)人，減少管理部門的過多干預(yù)，對科研經(jīng)費實施柔性化管理。從制度設(shè)計來看，“包干制”有助于打破經(jīng)費比例的嚴(yán)格管理框架，使科研資金更加符合實際支出需求。從經(jīng)費管理來看，“包干制”有利于科研經(jīng)費得到有效統(tǒng)籌，科研項目組可以針對自身研究特點，設(shè)計一套合理的經(jīng)費使用流程，減少不必要的行政審批程序，使職能部門的工作重心更有效地集中在服務(wù)監(jiān)督上?？蒲薪?jīng)費“包干制”界定了課題承擔(dān)單位和科研人員的權(quán)責(zé)，使科研任務(wù)與經(jīng)費使用直接掛鉤，在合理權(quán)限范圍內(nèi)最大程度提高科研經(jīng)費利用率，產(chǎn)生最大效益。但在實際推廣中產(chǎn)生了一些亟待解決的問題，如部分課題依托單位對放權(quán)政策落實不到位[3]，落地推廣難、科研人員激勵缺失[4]、獲得感不強(qiáng)等。因此，深入剖析科研經(jīng)費“包干制”改革的邏輯動因并設(shè)計推進(jìn)機(jī)制，對于優(yōu)化科技資金配置、提高科研經(jīng)費使用效率、調(diào)動科研人員潛能、推動“包干制”落地見效等具有重要意義。

1 文獻(xiàn)回顧

近年來國內(nèi)外關(guān)于科研經(jīng)費管理的研究成果呈逐漸增加趨勢，理論界對科研經(jīng)費管理的關(guān)注度日漸提高，相關(guān)研究主要集中在以下3個方面。

(1)科研經(jīng)費資助與管理方式。國外科研經(jīng)費管理將頂層設(shè)計和全面統(tǒng)籌結(jié)合起來，管理方式較靈活[5]。如英國與歐盟等采取的類似于“包干制”的資助方式，相對靈活多樣[6]。中國長期以來以預(yù)算制為主，科研經(jīng)費管理剛性化、缺乏彈性[7]，特別是缺乏對間接費用的科學(xué)、合理核算方法，導(dǎo)致經(jīng)費核算難度較大，弱化了預(yù)算執(zhí)行力對科研經(jīng)費使用績效的促進(jìn)作用[4]。各國科研經(jīng)費管理方式各有特點，與發(fā)達(dá)國家相比，中國形式較為單一，表現(xiàn)出控制過多、信任不足，剛性有余、柔性不足，包辦過多、包容不夠等問題，不符合科研活動規(guī)律。

(2)科研經(jīng)費管理政策演進(jìn)。國外對于國家科技創(chuàng)新政策的研究起源于Schumpeter(1934)的創(chuàng)新理論，后來關(guān)于政策演化的研究主要集中在內(nèi)容、性質(zhì)和效力等方面[8]，研究方法較為多樣。中國科研經(jīng)費管理政策演變大致經(jīng)歷恢復(fù)階段(1978-1994年)、建立階段(1995-2005年)、發(fā)展階段(2006-2012年)和健全階段(2013年至今)4個階段[9]。目前，中國大多實行以成本為導(dǎo)向的科研經(jīng)費管理模式，投入驅(qū)動型管理模式是其改進(jìn)的方向[10]。2019年李克強(qiáng)總理提出科研經(jīng)費“包干制”，將科研經(jīng)費管理政策演進(jìn)推向了新階段。

(3)科研經(jīng)費管理對創(chuàng)新績效的影響。在國家實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略過程中，有效激發(fā)科研人員創(chuàng)新動力和活力顯得非常重要[11]。有學(xué)者建議通過改變資助機(jī)制[12]或改革項目成本補(bǔ)償機(jī)制、提高間接費用比例激勵科研人員；也有學(xué)者認(rèn)為改進(jìn)團(tuán)隊支持計劃經(jīng)費管理，有利于提升績效水平。相關(guān)文獻(xiàn)較多關(guān)注科研經(jīng)費管理對創(chuàng)新績效的影響，但對科研人員激勵效應(yīng)測度關(guān)注較少。

從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，國外科研經(jīng)費管理更傾向于彈性化，而中國剛性化特征較為明顯?？蒲泄芾聿煌谛姓芾?，有其自身科學(xué)規(guī)律，核心是以科研人員為本，但國內(nèi)對于科研經(jīng)費管理的研究大多聚焦于預(yù)算制管理模式下通過改進(jìn)和完善管理環(huán)節(jié)提高科研經(jīng)費使用效率。政府提出科研經(jīng)費“包干制”改革就是要切實解決科研人員在科研活動中面對的問題，但目前關(guān)于科研經(jīng)費“包干制”的理論探索較少。因此，本文在既有科研經(jīng)費管理理論框架的基礎(chǔ)上，對科研經(jīng)費“包干制”改革邏輯動因及推進(jìn)機(jī)制進(jìn)行深入研究，為科研經(jīng)費“包干制”改革的進(jìn)一步推進(jìn)提供參考意見。

2 科研經(jīng)費“包干制”改革相關(guān)政策演變及邏輯動因

長期以來我國科研項目經(jīng)費主要采取預(yù)算制管理模式，與科研活動的不確定性、未知性等特征不符，已不能滿足新時代科研活動的要求。如何根據(jù)科研實際需要對科研經(jīng)費進(jìn)行“包干”，最大限度激發(fā)科研人員內(nèi)在科研動力和熱情是亟需破解的難題。從理論上系統(tǒng)研究科研經(jīng)費“包干制”改革的邏輯動因，對指導(dǎo)科研經(jīng)費“包干制”改革實踐尤為重要。

2.1 科技體制演變

改革開放后，我國召開首屆全國科學(xué)大會，科學(xué)發(fā)展事業(yè)從此進(jìn)入一個新階段。1985年我國科技體制改革全面啟動，迄今為止，改革歷程可劃分為3個階段。第一階段是1985-1996年，改革的主要目標(biāo)是讓科研院所、高校成為科技創(chuàng)新主體，但是，改革的力度和覆蓋面相對有限。第二階段是1996-2006年，改革是為加快建成我國科技創(chuàng)新體系，將科研成果推向產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)“科教興國”戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的順利實現(xiàn)。第三階段是2006年至今，這一階段我國不斷深化科技體制改革，更加注重科技創(chuàng)新，提出了一系列促進(jìn)科技體制改革創(chuàng)新的新政策。2021年5月召開的兩院院士大會和中國科協(xié)第十次全國代表大會上明確提出，“堅持把科技自立自強(qiáng)作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐”[1]，體現(xiàn)出我國加快建成國家創(chuàng)新體系、提高自主創(chuàng)新能力的目標(biāo)和決心。

2.2 科研經(jīng)費管理政策演變

為適應(yīng)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步，我國實時調(diào)整國家科技戰(zhàn)略，加快實現(xiàn)科技治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加大科研投入，依據(jù)科技政策環(huán)境變化和科研經(jīng)費管理目標(biāo)[13]，不斷調(diào)整國家科研經(jīng)費管理政策。其可劃分為以下4個階段：

(1)探索階段(1978-1994年)。在改革開放大背景下，我國政府不斷探索合理的科研經(jīng)費管理政策。

從表1可以看出，改革開放后我國處于科研經(jīng)費管理探索階段。總體來看，出臺的政策文件數(shù)量不多。政策內(nèi)容主要體現(xiàn)出以下特征：一是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)特點的同時仍存在計劃經(jīng)濟(jì)的桎梏；二是突出科研項目經(jīng)費管理中“?？顚Ｓ谩焙汀蔼毩⒑怂恪钡脑瓌t[9]。這一時期對科研經(jīng)費管理政策的探索，為后來制定和完善相關(guān)政策奠定了基礎(chǔ)。

表1 1978-1994年科研經(jīng)費管理代表性政策文件

(2)建立階段(1995-2005年)。1995年5月，全國科學(xué)技術(shù)大會確立科學(xué)技術(shù)和教育是振興國家的手段與基礎(chǔ)，將“科教興國”上升為國家戰(zhàn)略。明確科研經(jīng)費管理是科技發(fā)展的必要組成部分，應(yīng)采用適當(dāng)方法管理科研經(jīng)費，這一時期科研經(jīng)費管理取得了新的成就。

表2 1995-2005年科研經(jīng)費管理代表性政策文件

該階段逐步建立科研經(jīng)費管理績效評估機(jī)制，明確提出“科技部和財政部實施績效考評制度來審核專項經(jīng)費”，并將考評結(jié)果作為重要依據(jù)，單位申報專項經(jīng)費時要接受資格審查[14]。

(3)發(fā)展階段(2006-2012年)。該階段，我國強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略[15]，為更好地促進(jìn)科研人員自主創(chuàng)新，建設(shè)創(chuàng)新型國家，針對性采取了各項支持措施(見表3)，進(jìn)一步提升財政科研經(jīng)費管理效益，此時，我國科研經(jīng)費管理政策進(jìn)入不斷優(yōu)化階段。

表3 2006-2012年科研經(jīng)費管理代表性政策文件

該階段強(qiáng)調(diào)以績效為導(dǎo)向，加強(qiáng)高?？蒲薪?jīng)費管理[16]，科研經(jīng)費管理中績效意識進(jìn)一步強(qiáng)化，各高校和科研院所以國家出臺的政策為導(dǎo)向，紛紛出臺相關(guān)管理政策，規(guī)范科研經(jīng)費使用，科研經(jīng)費管理制度日趨完善。

(4)健全階段(2013年至今)。為了加快創(chuàng)新型國家建設(shè)，我國科研經(jīng)費管理政策經(jīng)過不斷優(yōu)化，進(jìn)入相對健全完善階段(見表4)。

表4 2013年以來科研經(jīng)費管理代表性政策文件

通過表4可以看出，現(xiàn)階科研經(jīng)費管理政策逐步完善，明顯呈現(xiàn)出由剛性管理向柔性化管理轉(zhuǎn)變的趨勢，由重視財務(wù)管理向重視人性化關(guān)懷方向轉(zhuǎn)變，科研經(jīng)費管理質(zhì)量得到提高，經(jīng)費使用績效導(dǎo)向較為明顯，政策內(nèi)容在實踐中得到充分應(yīng)用。

(5)演變分析。

第一，科研經(jīng)費管理政策文件類型分析。我國科研經(jīng)費管理政策文件涉及多種形式，主要包括辦法、規(guī)定、細(xì)則、意見、制度、通知等(見圖1)。中央出臺的科研經(jīng)費管理政策以意見、辦法類文件居多，具體配套政策措施較為缺失，導(dǎo)致科研經(jīng)費管理執(zhí)行力度不夠，缺乏對經(jīng)費用途的監(jiān)管，使得科研經(jīng)費管理政策出現(xiàn)不同程度的“目標(biāo)懸空”現(xiàn)象。

圖1 科研經(jīng)費管理政策文件類型分布

從政策類型來看，“辦法、意見、通知”類文件頒布數(shù)量排在前3位，分別占比37%、27%和17%，說明國務(wù)院及各部委主要承擔(dān)國家科研發(fā)展相關(guān)戰(zhàn)略制定和戰(zhàn)略部署，在科研管理活動中主要提供宏觀層面指導(dǎo)。而“制度、規(guī)定”占比不足10%，側(cè)面反映出國家對科研項目經(jīng)費管理的回應(yīng)性和跟進(jìn)效力不足，2019年李克強(qiáng)總理提出科研經(jīng)費“包干制”，明確要重視科研人員在經(jīng)費管理中的作用，加強(qiáng)經(jīng)費“包干”以幫助科研人員減負(fù)，激發(fā)關(guān)鍵核心技術(shù)的創(chuàng)新研發(fā)能力。

第二，詞頻統(tǒng)計與分析。本文遵循科學(xué)性、完備性和準(zhǔn)確性等原則，借助中國政府網(wǎng)、中華人民共和國科學(xué)技術(shù)部網(wǎng)站等，以“科研經(jīng)費”“經(jīng)費”為關(guān)鍵詞，整理得到與科研經(jīng)費相關(guān)的政策樣本35份。利用ROSTCM6軟件，對選出的29項科研經(jīng)費管理政策進(jìn)行文本分詞處理，剔除與政策分析無關(guān)的主題詞，如“應(yīng)當(dāng)”“按照”“重大”等，形成有效的文檔集并作詞頻統(tǒng)計。據(jù)此繪制政策文本關(guān)鍵詞社會網(wǎng)絡(luò)圖譜，如圖2所示。

從圖2可以看出，“項目”“科研”“經(jīng)費”“國家”“單位”“財務(wù)”等詞匯高頻出現(xiàn)，客觀驗證了科研經(jīng)費管理政策聚焦于科研經(jīng)費改革、科研經(jīng)費管理權(quán)下放等特點。按照詞頻高低，列出前60個高頻詞，如表5所示。

圖2 科研經(jīng)費管理政策社會網(wǎng)絡(luò)圖譜

表5 部分有效詞匯及詞頻統(tǒng)計

由表5可以看出，排名前10的詞匯依次為項目、經(jīng)費、科研、單位、管理、預(yù)算、部門、科技、研究、國家，表明科研經(jīng)費管理涉及的主體主要有國家、研究機(jī)構(gòu)、各職能部門和單位，主要過程包括項目申報、預(yù)算編制、經(jīng)費使用等。其它高頻詞體現(xiàn)出以下特點：一是在政策設(shè)計理念中，高頻詞有創(chuàng)新、發(fā)展、服務(wù)、合作，表明科研經(jīng)費管理遵循創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展理念；二是從強(qiáng)化科研經(jīng)費管理政策落實與管理來看，高頻詞有機(jī)制、完善、評價、收入、支出、開支、監(jiān)督、檢查、誠信，表明為了確保科研經(jīng)費管理政策發(fā)揮顯著成效，要從完善考核機(jī)制和審計監(jiān)督機(jī)制、加強(qiáng)科研誠信建設(shè)等方面提供保障；三是從政策亮點來看，高頻詞有成果、基金、標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)、基礎(chǔ)，表明科研經(jīng)費管理與以往相比，更加注重政策柔性化和基礎(chǔ)研究成果發(fā)表。

2.3 我國科研經(jīng)費“包干制”改革邏輯動因分析

2.3.1 我國高?？蒲薪?jīng)費管理現(xiàn)狀

從政府對高校的財政投入來看，2016-2019年我國高等學(xué)?；A(chǔ)研究和應(yīng)用研究經(jīng)費支出總體呈上升趨勢(見圖3)，但是，應(yīng)用研究經(jīng)費支出總量均超過基礎(chǔ)研究經(jīng)費支出。據(jù)《2019年全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計公報》顯示，2019年中國基礎(chǔ)研究經(jīng)費占社會研發(fā)經(jīng)費的6.03%，而發(fā)達(dá)國家大多占15%～20%，中國對基礎(chǔ)研究的經(jīng)費投入不及發(fā)達(dá)國家的一半，凸顯出中國經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)不平衡。2016-2020年我國高等學(xué)校R&D經(jīng)費投入強(qiáng)度也呈上升趨勢(見圖4)，體現(xiàn)了政府對高?？蒲械闹匾暸c支持。

圖3 高等學(xué)校研發(fā)經(jīng)費支出(單位：億元)

圖4 R&D經(jīng)費投入強(qiáng)度

從科研成果產(chǎn)出來看，雖然科研經(jīng)費投入不斷增加，但產(chǎn)出結(jié)果并不理想。2016-2019年，我國高等學(xué)校發(fā)表科技論文數(shù)量增速較為緩慢(見圖5)，表明當(dāng)前科研經(jīng)費使用效率并不高，科研經(jīng)費使用質(zhì)量有待提升。

圖5 高等學(xué)校發(fā)表科技論文數(shù)量

2.3.2 我國科研經(jīng)費管理中存在的問題

(1)科研經(jīng)費預(yù)算管理體系不完善。首先，我國科研經(jīng)費管理缺乏一套完整明確的標(biāo)準(zhǔn)制度，不同科研項目類型的管理制度劃分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，造成管理不便以及權(quán)力下放較慢，管理體制沒有真正作出改變。我國經(jīng)費管理在項目成本、支出和核算方法上有所欠缺，導(dǎo)致科研管理工作混亂[17]。我國現(xiàn)行經(jīng)費管理政策大多由財政部、科技部等有關(guān)部門針對性制定，不同專項的經(jīng)費管理措施有所不同，這在一定程度上降低了科研經(jīng)費使用效益。其次，我國科研經(jīng)費管理采用預(yù)算制度，即經(jīng)費使用必須嚴(yán)格按照預(yù)算要求進(jìn)行，沒有轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的科研經(jīng)費剛性管理思維，出現(xiàn)“上面政策越來越松、下面執(zhí)行越來越緊”的現(xiàn)象。

(2)部分放權(quán)政策落地難[3]。一方面，從制度設(shè)計層面來看，科研經(jīng)費檢查和監(jiān)督是自上而下的管理體制。紀(jì)委、審計等相關(guān)部門對高?；蚩蒲袡C(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，高?；蚩蒲袡C(jī)構(gòu)對所管轄的科研人員進(jìn)行監(jiān)督。所以，雖然科研經(jīng)費管理權(quán)已經(jīng)直接下放給相關(guān)科研人員，但是，自上而下的監(jiān)督管理體制導(dǎo)致高校或科研機(jī)構(gòu)承接不住下放的權(quán)力，害怕?lián)?zé)。另一方面，放權(quán)政策中權(quán)責(zé)不明晰，對于高校或科研機(jī)構(gòu)、課題組和科研人員分別要承擔(dān)的責(zé)任沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致科研人員持觀望態(tài)度。

(3)科研人員對“包干制”的獲得感沒有相應(yīng)增強(qiáng)。國家對科研經(jīng)費的投入越來越多，但科研人員本身的收入并沒有改變，很多機(jī)構(gòu)存在“在崗員工工資低于退休員工養(yǎng)老金”的現(xiàn)象。而且，大部分科研經(jīng)費用于設(shè)備、差旅費和會議費用，無法與人力補(bǔ)償機(jī)制相配套，導(dǎo)致研究熱情不能充分釋放，直接影響科研成果產(chǎn)出效率。雖然近年來國家政策針對科研經(jīng)費直接成本和間接成本有了一定改善，范圍限制也有所減少，但由于科研活動的不可預(yù)測性和市場價格波動，科研經(jīng)費使用一直處于變動中。在實際研究過程中，根據(jù)項目需求，費用可能出現(xiàn)增加或者結(jié)余，如果一味對科研經(jīng)費設(shè)限，要求科研人員按照“條條框框”嚴(yán)格執(zhí)行，會影響科研人員研究計劃和科研工作的開展。

(4)科研項目負(fù)責(zé)單位監(jiān)管不到位。從單位整體層面來看，項目立項后所獲取的科研基金在承辦方抽取一部分后，剩下的基金基本處于軟控制狀態(tài)，由項目組負(fù)責(zé)人獨自分配和使用。在不違反會計核算的前提下，個人基本掌握絕對控制權(quán)，單位不再進(jìn)行干擾和控制，容易滋生腐敗。從各職能部門層面來看，科研項目管理往往是獨立的，并不與資產(chǎn)管理掛鉤，一旦出現(xiàn)問題，各個部門會相互推脫，使得監(jiān)管出現(xiàn)死角。資產(chǎn)管理與財務(wù)管理分離，容易出現(xiàn)“賬實不符”現(xiàn)象，財務(wù)部門僅僅反映資產(chǎn)賬面價值，而具體的詳細(xì)信息在資產(chǎn)管理部門登記，導(dǎo)致管理漏洞。

3 科研經(jīng)費“包干制”推進(jìn)機(jī)制設(shè)計

3.1 國外科研經(jīng)費管理典型做法

發(fā)達(dá)國家根據(jù)科研活動不同規(guī)律，也進(jìn)行了多種形式的科研經(jīng)費“包干”探索。

(1)分散型管理。美國高校在管理科研經(jīng)費時，以實驗室為主體對科研經(jīng)費進(jìn)行包干，國家實驗室實行項目合同制管理，實驗室科研人員可以從項目經(jīng)費中獲得薪酬并自由使用。在科研項目監(jiān)督方面，美國實行全過程監(jiān)督，具體到科研經(jīng)費的申請、分配、使用和績效評估的每一步都受到監(jiān)督，保證科研經(jīng)費分配的公正性、合理性、規(guī)范性[18]。英國的科研經(jīng)費撥款由8個獨立科學(xué)研究理事會機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，其同時也是科研活動管理機(jī)構(gòu)。英國對科研經(jīng)費管理很嚴(yán)格，在經(jīng)費使用上課題負(fù)責(zé)人必須做到合規(guī)、合法，特別是受國家資金資助的項目，經(jīng)費使用受到更為嚴(yán)格的監(jiān)管，不僅會定期審查是否按規(guī)定使用經(jīng)費，而且還會審查課題經(jīng)費使用進(jìn)度。

(2)集中型管理。日本高校通過建立一套包括科研人員姓名和研究內(nèi)容等信息的跨部門研發(fā)管理系統(tǒng)進(jìn)行科研經(jīng)費管理，并有效規(guī)避信息不對稱問題。德國高校按照一定的標(biāo)準(zhǔn)將政府科研經(jīng)費劃分到每個課題組，由課題組自行管理。同時，德國實行嚴(yán)格的經(jīng)費審核和管理機(jī)制，建立一套基于“內(nèi)部控制+外部監(jiān)督”的監(jiān)管模式，對科研經(jīng)費使用情況進(jìn)行監(jiān)督[19]。法國為提高各大高校總體科研實力，由法國政府聯(lián)合高校創(chuàng)建了一批有影響力的聯(lián)合實驗室，實驗室經(jīng)費劃撥采用“基于評估的穩(wěn)定經(jīng)費撥款”制度，并根據(jù)科研活動性質(zhì)，分類建立經(jīng)費投入和管理機(jī)制，確保各類科研活動有序進(jìn)行。

綜上，發(fā)達(dá)國家科研經(jīng)費管理主要分為兩類。一類是分散型管理，以英、美為代表，沒有統(tǒng)一的科技主管部門，由學(xué)校分別設(shè)置科研經(jīng)費管理機(jī)構(gòu)；另一類是集中型管理，以德、日、法等國家為代表，由專門科研主管部門和各級科研管理部門共同制定科研計劃，科研計劃往往與國家政策、戰(zhàn)略目標(biāo)密切相關(guān)。

3.2 我國科研經(jīng)費“包干制”推進(jìn)機(jī)制設(shè)計

為了更好地推進(jìn)我國科研經(jīng)費管理改革，在推廣“包干制”過程中，既要適當(dāng)?shù)亍胺拧?，充分信任科研人員，將經(jīng)費管理權(quán)更多下放給科研人員，建立適當(dāng)?shù)娜蒎e機(jī)制，加強(qiáng)各部分協(xié)同運行效率，又要適當(dāng)?shù)亍肮堋保⒁欢ǖ目己伺c審計監(jiān)督機(jī)制，以及多層次、多部門、多主體相協(xié)調(diào)的推進(jìn)機(jī)制(見圖6)，實現(xiàn)提高科研效率、提升創(chuàng)新能力的目標(biāo)。

(1)考核機(jī)制?！鞍伞边^程中應(yīng)加強(qiáng)經(jīng)費使用績效考核，優(yōu)化績效考核指標(biāo)體系和考核方法。首先，應(yīng)完善績效考核相關(guān)獎懲制度和問責(zé)制度，促進(jìn)科學(xué)研究成果有效轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。其次，在保證科研經(jīng)費績效考核結(jié)果公正性的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同學(xué)科類別實行分類考核，推出與“包干制”相適應(yīng)的科研經(jīng)費績效分類評價指標(biāo)體系，從而提高績效評價結(jié)果準(zhǔn)確性，讓經(jīng)費“包干”后真正花在“刀刃”上，督促科研人員端正科研態(tài)度，集中精力開展科學(xué)研究。最后，由于科學(xué)研究從前期研究投入到學(xué)術(shù)成果產(chǎn)出再到科技成果轉(zhuǎn)化，需要經(jīng)歷較長周期，因此，對科研項目應(yīng)建立中長期績效考核機(jī)制。

(2)激勵機(jī)制。科研人員是科研單位的人力資本，也是科學(xué)研究中最重要的組成部分，科研團(tuán)隊每個成員在完成科研項目推進(jìn)過程中都傾注了大量時間、精力，應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)獎勵和酬勞。實行“包干制”后，科研經(jīng)費管理由各課題組自行負(fù)責(zé)，可以在組內(nèi)設(shè)立獎勵基金，對課題參與成員的隱性付出成本和間接經(jīng)費比例進(jìn)行測算，使其感受到“包干制”帶來的獲得感，產(chǎn)生重要激勵作用。對科研成果有突出貢獻(xiàn)者，可進(jìn)行二次獎勵。同時，為鼓勵基礎(chǔ)研究，對于深耕于基礎(chǔ)研究的課題組提供一定延續(xù)資助，促進(jìn)科研產(chǎn)出最大化?？梢越梃b四川試點在分配機(jī)制上的創(chuàng)新經(jīng)驗，將科技成果所有權(quán)部分賦予發(fā)明人，并由單位、個人共同享有創(chuàng)新成果所有權(quán)，利用產(chǎn)權(quán)激發(fā)促進(jìn)科研人員科研積極性[20]。

(3)容錯機(jī)制?？蒲谢顒泳哂兄芷陂L、結(jié)果不確定等特征，科研人員往往無法保證科研結(jié)果有效性，甚至可能無法避免研究過程中出現(xiàn)某些風(fēng)險，特別在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域，前沿突破和重大原始創(chuàng)新過程更是充滿不確定性，這些都屬于研究中的不可抗因素，很難通過指標(biāo)定量評價。按照傳統(tǒng)預(yù)算制申請使用科研經(jīng)費，必定會打擊科研人員積極性和創(chuàng)造性。項目評價時要遵循分類思路，按照學(xué)科領(lǐng)域特點、項目性質(zhì)進(jìn)行考核，不能“一刀切”。在設(shè)計彈性化容錯機(jī)制時，應(yīng)該通過清晰界定容錯范圍、以事實為依據(jù)實施容錯免責(zé)，保證容錯而不是“鼓勵試錯”。

(4)審計和監(jiān)督機(jī)制。科研經(jīng)費包干過程需要加強(qiáng)監(jiān)管，防范甚至杜絕經(jīng)費使用中的腐敗行為，不僅要建立內(nèi)外審計監(jiān)督相結(jié)合的工作模式，更要在事前、事中和事后全過程對科研經(jīng)費使用情況進(jìn)行跟蹤，加大納稅人監(jiān)督力度，建立科研經(jīng)費管理信息化平臺，采用大數(shù)據(jù)手段進(jìn)行監(jiān)督，保證科研經(jīng)費合理使用。針對高?，F(xiàn)行科研經(jīng)費管理制度，進(jìn)一步明確監(jiān)督檢查相關(guān)原則以及項目申請前期工作、項目公示內(nèi)容和時長，明確管理部門定期抽查的間隔時長以及違規(guī)行為處罰標(biāo)準(zhǔn)?？梢越梃b山東、四川等試點經(jīng)驗，要求試點單位對項目經(jīng)費支出情況進(jìn)行認(rèn)真審核，在單位內(nèi)部公開項目經(jīng)費決算表，接受納稅人和科研人員的監(jiān)督[21]。

(5)防控預(yù)警機(jī)制。建立風(fēng)險防控動態(tài)預(yù)警機(jī)制，及時洞察科研經(jīng)費使用過程中的潛在風(fēng)險，并予以控制，降低重大風(fēng)險對科研項目實施的不利影響。首先，精準(zhǔn)排查風(fēng)險節(jié)點。各高校和科研院所可以根據(jù)科研經(jīng)驗，從權(quán)利設(shè)置、制度規(guī)范、個人道德等方面查找風(fēng)險并重點關(guān)注。其次，科學(xué)設(shè)定風(fēng)險級別。評估科研經(jīng)費使用過程中各類風(fēng)險發(fā)生的可能性和危害程度并設(shè)定風(fēng)險級別，可將風(fēng)險劃分為“ABCDE”5個等級并匹配相應(yīng)防控措施。最后，分類跟蹤動態(tài)預(yù)警。建立風(fēng)險預(yù)警周報制度，加強(qiáng)內(nèi)部控制，指派專人監(jiān)管，實時動態(tài)跟蹤預(yù)警，根據(jù)風(fēng)險指標(biāo)所在區(qū)間啟動防控措施。

(6)多中心治理機(jī)制。為保證科研經(jīng)費“包干制”的有效實施，應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計、加快制度建設(shè)，構(gòu)建政府、高校和各課題負(fù)責(zé)人之間的多主體溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，建立完善的信用機(jī)制、責(zé)任機(jī)制，增強(qiáng)財政、審計、科技、管理部門之間的政策統(tǒng)一性，形成“共性問題統(tǒng)籌研究，共商解決方案”協(xié)同治理機(jī)制。高校與科研院所等相關(guān)主體應(yīng)做到多主體資源共享，對科研經(jīng)費等重要資源實行多中心治理[22]。各高校應(yīng)與“包干制”試點單位加強(qiáng)溝通，充分收集試點單位的有益經(jīng)驗，從頂層推動制度建設(shè)，推廣可借鑒、可復(fù)制的優(yōu)秀案例，避免實行“包干制”改革時出現(xiàn)方向性錯誤。

圖6 科研經(jīng)費“包干制”推進(jìn)機(jī)制

4 科研經(jīng)費“包干制”推進(jìn)建議

結(jié)合當(dāng)前“包干制”試點經(jīng)驗，從科研經(jīng)費柔性化管理、政府管理部門充分放權(quán)、明晰科研人員的科研經(jīng)費管理權(quán)責(zé)、加強(qiáng)科研經(jīng)費管理監(jiān)督等4個方面，推進(jìn)“包干制”改革，可以讓科研經(jīng)費更好地為科研活動服務(wù)。

(1)推進(jìn)科研經(jīng)費柔性化管理[23]。科研活動由于受多種因素的影響而具有不確定性，因此，傳統(tǒng)的剛性管理模式不適用于科研經(jīng)費管理。在保證科研活動效率的前提下可以采用柔性化管理方式，以柔性化理念對科研項目預(yù)算、質(zhì)量、內(nèi)控與監(jiān)督、審計以及科研人員價值感等進(jìn)行管理，有利于高效達(dá)成科研目標(biāo)，提高科研績效水平。同時，有利于科研經(jīng)費管理體制改革以及科技資源優(yōu)化配置，將有限的科技資金用于合理補(bǔ)償人力資本投入，激發(fā)科研人員學(xué)術(shù)活力和創(chuàng)新動力，實現(xiàn)科研產(chǎn)能最優(yōu)，也有利于減少虛假報銷和資源浪費等問題的產(chǎn)生。實施科研經(jīng)費柔性化管理，特別是柔性提高間接費用比例，可以促進(jìn)從事基礎(chǔ)研究的科研人員潛心研究，為解決我國“卡脖子”技術(shù)難題、建設(shè)世界科技強(qiáng)國作出更大貢獻(xiàn)。

(2)政府管理部門充分放權(quán)。一方面，在政府充分放權(quán)的基礎(chǔ)上，提高科研經(jīng)費的間接費用比例，保證科研人員的人力資源補(bǔ)償，提高科研人員激勵效果。另一方面，政府管理部門充分放權(quán)后，課題承擔(dān)單位在確定科研經(jīng)費使用目標(biāo)后，可以減少經(jīng)費使用中的行政手續(xù)，簡化經(jīng)費預(yù)算流程，保證下放的權(quán)利能夠“接得住”。具體可以根據(jù)科研活動實際需求，制定相應(yīng)經(jīng)費內(nèi)部報銷制度，節(jié)省科研人員花費在財務(wù)報賬上的時間，集中精力潛心科研。

(3)明晰科研人員的科研經(jīng)費管理權(quán)責(zé)。科研經(jīng)費管理最基本、最重要的職責(zé)是建立并落實項目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制度，負(fù)責(zé)人依據(jù)高?；蛘呖蒲性核?guī)章制度，對科研項目經(jīng)費完成進(jìn)度、經(jīng)費使用情況直接負(fù)責(zé)，同時，有權(quán)對經(jīng)費使用作出相應(yīng)調(diào)整。高校和科研院所管理部門也應(yīng)堅持放管結(jié)合、目標(biāo)管理與過程管理結(jié)合的管理模式，明確科研經(jīng)費“包干制”主要目的是給科研人員松綁，高校及科研院所對經(jīng)費的事務(wù)性管理應(yīng)以監(jiān)管和服務(wù)為重點。同時，應(yīng)當(dāng)鼓勵科研人員節(jié)約科研經(jīng)費，少花錢多辦事，允許項目負(fù)責(zé)人繼續(xù)使用節(jié)約下來的科研經(jīng)費從事后續(xù)科學(xué)研究。

(4)加強(qiáng)科研經(jīng)費管理監(jiān)督。在推進(jìn)“包干制”的過程中，高校應(yīng)該設(shè)立獨立的管理機(jī)構(gòu)，明確監(jiān)督管理相關(guān)條例，設(shè)計與監(jiān)管體系相配套的獎懲制度，建立對經(jīng)費使用全過程的風(fēng)險動態(tài)預(yù)警機(jī)制以及與“包干制”配套的審計制度，防止挪用科研經(jīng)費等違法行為。另外，在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，科研經(jīng)費“包干制”可以實現(xiàn)全過程、全方位監(jiān)督，通過信息化監(jiān)管平臺，將科研經(jīng)費管理各個環(huán)節(jié)納入統(tǒng)一信息平臺，便于管理部門及時接收關(guān)于經(jīng)費使用情況的反饋，提高科研項目管理整體工作效率。

科研經(jīng)費“包干制”的主要目的在于解決科研活動不確定性與預(yù)算要求具體化之間的矛盾，其推進(jìn)需要多層次、多部門、多主體協(xié)調(diào)配合，政府、高校、科研負(fù)責(zé)人以及科研管理機(jī)構(gòu)均需在推動科研體制改革舉措落地上下功夫，充分放權(quán)、權(quán)利落實、責(zé)任到位、誠信科研，最大程度激發(fā)科研人員創(chuàng)新效應(yīng)。

本文從我國科技政策演變出發(fā)，分析了當(dāng)前中國高?？蒲薪?jīng)費管理現(xiàn)狀，并對比國外科研經(jīng)費管理的典型做法，深入剖析科研經(jīng)費“包干制”的改革邏輯動因，提出我國科研經(jīng)費“包干制”的推進(jìn)機(jī)制。對于如何將推進(jìn)機(jī)制應(yīng)用到科研管理實踐活動中，以及科研經(jīng)費“包干制”如何提高科研經(jīng)費使用效率、激發(fā)科研人員創(chuàng)新效應(yīng)等實證分析，仍需要深入研究。