文 焦文錦

2021年10月12日，國家發(fā)改委一紙新政公布，讓業(yè)內高呼的電價市場化改革終于邁出關鍵一步。誰也沒有料到，2015年電力改革“9號文件”中的“管住中間，放開兩頭”經(jīng)過6年的艱難博弈，卻在大規(guī)模的拉閘限電面前最終變得暢通無阻。

回顧電價改革的歷史，從2005年前的“一廠一價”電價機制到2005年后的經(jīng)營期電價政策，再到2019年“基準價+上下浮動”的市場化價格機制，我國的電價改革正逐步走向市場化。2021年，電價再一次被“松綁”，燃煤發(fā)電電量甚至要全部進入市場，改革的力度是巨大的。如果僅僅把目光放在腳下，可能很難想象，簡單的“松綁”會對固有權力格局以及利益結構造成多大沖擊，這一舉措對未來經(jīng)濟發(fā)展又會發(fā)揮出多大的力量。

從“計劃電”到“市場電”

2021年，后疫情時代全球經(jīng)濟快速復蘇，電量需求陡然增加，加之國家在全國范圍內開展的雙碳行動導致部分高能耗企業(yè)不再被允許投產(chǎn)甚至直接關停，更加劇了發(fā)電燃煤供不應求的局面。煤價高啟，現(xiàn)有的電價機制無法傳導瘋漲的煤價，電廠發(fā)一度電虧一毛，拉閘限電從局部開始蔓延，東北地區(qū)甚至連基本的民用電都已無法保證，改革已是箭在鉉上。

圍繞第三輪電力體制改革“管住中間、放開兩頭”的總體要求，2021年10月12日，國家發(fā)改委下發(fā)《關于進一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價市場化改革的通知》，此次電價改革在“放開兩頭”方面下足了功夫，集中體現(xiàn)為兩個“有序放開”：

在發(fā)電側，有序放開全部燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價。推動燃煤發(fā)電電量全部進入市場，不再由政府定價。另外，燃煤發(fā)電交易價格浮動范圍由現(xiàn)行的10%～15%，擴大到20%，高耗能企業(yè)市場交易電價不受限制。居民、農(nóng)業(yè)、公益性事業(yè)用電價格保持不變。目前包括燃煤在內的火電發(fā)電電量占全社會發(fā)電量的比重為72%，其中有七成已經(jīng)進入市場進行交易，上述政策實施后，剩余的三成燃煤發(fā)電電量也將進入市場。

在用電側，有序放開工商業(yè)用戶用電價格，取消工商業(yè)用戶目錄電價。目前，大約44%的工商業(yè)用電量已通過參與市場形成用電價格。此次改革，明確提出有序推動工商業(yè)用戶都進入電力市場，按照市場價格購電。尚未進入市場的工商業(yè)用戶中，10千伏及以上的工商業(yè)用戶用電量大、市場化條件好，全部進入市場；其他工商業(yè)用戶也要盡快進入。屆時，目錄銷售電價只保留居民、農(nóng)業(yè)類別，基本實現(xiàn)“能放盡放”。對暫未直接從電力市場購電的用戶由電網(wǎng)企業(yè)代理購電，代理購電價格主要通過場內集中競價或競爭性招標方式形成。鼓勵地方對小微企業(yè)和個體工商戶用電實行階段性優(yōu)惠政策。

能漲能跌的電價機制

靴子終于徹底落地，但改革的目的不是要“漲電價”，建立能漲能跌的電力市場化交易才是最終目的。在全球能源價格都在飆漲的背景下，《通知》的出臺并不令人意外。不過，此番政策在發(fā)電側和用電側都做出了大膽的改革措施。如果說煤電全電量交易、價格浮動變化都在預料之內的話，工商業(yè)目錄電價取消可以說是在倒逼用戶積極迎合電力市場化改革，并且消除電價“只漲不跌”的幻想。

在近期電價上漲趨勢較為明顯的情況下，如何說服剩下的56%的工商業(yè)用戶入市無疑是巨大的挑戰(zhàn)。為了保障本次改革措施的實施，《通知》還提出了保障改革的四項措施：1.全面推進電力市場建設；2.加強與分時電價政策銜接；3.避免不合理行政干預；4.加強煤電市場監(jiān)督。不過在工商業(yè)目錄電價取消的情況下，電網(wǎng)代理用戶的電價水準無疑將會成為重要的市場風向標。剩下的56%的工商業(yè)電量將會成為發(fā)電企業(yè)、售電公司、電網(wǎng)企業(yè)的爭奪焦點。

針對發(fā)改委的新政，一些地方已經(jīng)開始積極響應，電改實施首日交易，山東、江蘇、貴州交易電價就上浮19.8%以上！湖北更是上浮達到了20%，廣西將高能耗電價上漲50%，廣東和浙江拉大峰谷電價差，湖南甚至決定要把煤炭價格作為電價定價參數(shù)，這是電力市場化改革邁出的實質性的一步。

電改三十年

電價需要市場化嗎？答案必須在歷史中尋找，改革開放以來，我國不斷深化能源領域的相關改革，其中電力體制改革牽涉面廣，爭論也多，使之成為一個漫長而艱難的過程。回溯電力行業(yè)三十年改革歷程，我國電力發(fā)展取得了長足進步，保障了我國經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，這都離不開三十年來我國在電力領域的不斷探索。

11987年：省為實體——“兩分錢”注入新動力

80年代中期，我國經(jīng)濟快速發(fā)展、電力供應面臨嚴重短缺，政府為加快電力工業(yè)發(fā)展出臺了“一廠一價”電價政策，有的叫還本付息電價政策。這項政策的實質是利潤先保、成本全包、價格找齊。主要是為了解決發(fā)展電力工業(yè)資金籌措的困難，目的在于通過優(yōu)惠政策，吸引國內外資金的投入。該項政策出臺，打破了單一電價模式和獨家投資、壟斷經(jīng)營的電力工業(yè)格局，使我國電力工業(yè)由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制邁出了堅實的一步。

解決缺電問題，始終是上世紀80年代最重要的議題之一。隨著改革開放政策的實行，中國經(jīng)濟不斷增長，電力需求持續(xù)旺盛，辦電的資金卻不能同步增長，電力緊張蔓延，部長家里被停電已不鮮見。電力專家姚振炎看得很準：“深層次的原因是電力工業(yè)管理體制和投資體制出了毛病，經(jīng)濟活動是以各省為單位進行組織的，在財政上分灶吃飯，而電力管理是高度集中和壟斷的，就是‘國家出錢，一家辦電，大家用電’的大鍋飯體制”。

1985年，水利電力部上書中央建議推進電力體制改革，提出“以電養(yǎng)電”、提高工業(yè)電價以及集資辦電三項核心內容。1986年5月13日下午，國務院領導召集相關部委研究電力工業(yè)體制改革問題。在這次會議中決定，將工業(yè)用電每度上漲2分錢用作電力建設資金，資金的管理權交給了地方。這樣集資電廠的產(chǎn)權關系與經(jīng)營管理權限就都放開了，一大批地方能源投資公司開始誕生，同時形成了中國電力行業(yè)第一批新型的獨立發(fā)電公司。

1987年9月，國家計劃委員會、國家經(jīng)濟委員會、水利電力部在北京共同召開“加快電力發(fā)展與改革座談會”。國家電力體制改革要啟動，要用改革的方法緩和電力供應問題。按照規(guī)劃，國家將統(tǒng)一劃定電力基數(shù)，中央給各省市的電量就只有這么多，地方要用電要發(fā)展，只有靠本省規(guī)劃。按照此后的說法，這就是“省為實體”，自己對自己負責。這一條思路在此后幾十年左右了中國電力工業(yè)的走向。

就這樣，第一次的電力體制改革方案以“政企分開、省為實體、聯(lián)合電網(wǎng)、統(tǒng)一調度、集資辦電”20字指導方針正式拉開了序幕，再加一條“因地、因網(wǎng)制宜”。經(jīng)過這次改革，電價漲了2分，但什么時候收、怎么收由各省政府自主決定，省級電網(wǎng)也從區(qū)域電管局中脫離出來，省公司和區(qū)域網(wǎng)公司都是獨立核算、自主經(jīng)營、自負盈虧的經(jīng)濟實體，都具有法人地位，電廠的產(chǎn)權和經(jīng)營管理權得到了前所未有的突破，具有相當實力的地方能源投資公司開始誕生。

同時，集資辦電客觀上要求實行獨立核算，國家開始實行多種電價制度。當年出臺兩項基本電價政策：一是燃運加價，指電價隨燃料、運輸價格的變化而相應浮動，該政策執(zhí)行到1993年后并入目錄電價。二是還本付息，指利用貸款建設的集資電廠或機組在還本付息期間，按照成本、稅金、具有還本付息能力和合理利潤的原則核定上網(wǎng)電價和銷售電價，錢的問題得到了解決。

但，權的問題卻遭遇了巨大困難。1988年七屆全國人大一次會議后，煤炭部、石油部、核工業(yè)部和水利電力部四個舉足輕重的專業(yè)部委全部被收編到能源部，能源部成為電力的行業(yè)主管部門后，電力系統(tǒng)不再保留全國性的組織機構，各網(wǎng)省局直屬能源部，組建五大區(qū)域性的電力聯(lián)合公司，同時明確非跨省電網(wǎng)的電力局也要逐步改建為省電力公司，省電力局和省電力公司雙軌運行。省電力公司獨立經(jīng)營，由能源部和省級政府雙重領導。通過這一改革，電力工業(yè)在中央和省級層面實現(xiàn)了形式上的政企分開。

但實質上，能源部卻是一個尷尬的存在，雖然形式上它是電力行業(yè)的主管部門，但投資權已旁落國家能源投資公司，源源不斷的2分錢政策也歸了地方。能源部真正做到的只有兩點，一是管規(guī)劃，二是匯總上年度計劃。“基建計劃根本沒有實權，生產(chǎn)經(jīng)營管理也就是電力，煤炭管不了，因為有煤炭公司，石油更管不了，所以廣義上的能源部實際上只是半個電力部，就是管電力生產(chǎn)的?！碑敃r電力部一位司長說。

1993年3月22日，迄今為止唯一一屆能源部正式被撤銷。電力領域的首次政企分開嘗試很快以能源部的撤銷畫上句號，作為關系國家經(jīng)濟命脈的基礎行業(yè)部門——電力部被重新設立，新一輪的電改即將開始。

21993年：廠網(wǎng)分開——國電時代的裂變與重構

90年代中后期，我國電力供需矛盾得到了有效緩解，部分地區(qū)出現(xiàn)了裝機富余現(xiàn)象。同時，由于還本付息電價在很大程度上受個別投資成本的影響，結果上網(wǎng)電價表現(xiàn)為“一廠一價”，甚至“一機一價”。發(fā)電投資成本缺乏有效的約束機制，導致上網(wǎng)電價持續(xù)上漲。在這種情況下，以個別成本定價的“一廠一價”電價政策不利于節(jié)約成本、提高效率的弊端日益顯現(xiàn)。發(fā)改委提出了實行經(jīng)營期電價的意見，即將按個別成本定價逐漸過渡到按社會平均成本定價，同時統(tǒng)一規(guī)范電力企業(yè)的資本金收益率水平。

1996年下半年開始，電力供需緊張關系趨緩，電力發(fā)展速度的增幅不斷下降，大部分地區(qū)開始從缺電的困境中解脫出來。用原國家電力公司副總經(jīng)理汪恕誠的話來說，“電力已經(jīng)從‘買方市場’變成‘賣方市場’”。

對于電力行業(yè)來說，喜憂參半。告別缺電，這是他們多年來追求的目標，現(xiàn)在開始實現(xiàn)了，應該感到高興。但帶來的挑戰(zhàn)是，這是1949年以來第一次出現(xiàn)電力盈余，整個體制應對不了新情況。電力行業(yè)的所有參與者都必須重新找到新的位置，并化解不利的影響。但是長期依賴體制運行的企業(yè)很難轉過身，改革的呼聲已逐漸高漲。

1996年12月7日，國務院發(fā)文，批準電力部組建國家電力公司。但當時由于廠網(wǎng)關系不清，出現(xiàn)了電力公司直屬的電廠獲得的發(fā)電指標要高于獨立電廠的情況，造成調度上的矛盾，發(fā)電量的多少及上網(wǎng)電價的高低成為爭議的焦點。經(jīng)營壓力迫使獨立電廠更有動力放大自己的聲音，廠網(wǎng)分開的呼聲漸成輿論主流。

2002年2月10日，《國務院關于印發(fā)電力體制改革方案的通知》（國發(fā)〔2002〕5號）印發(fā)，由國家計劃委員會主導的第二次電力體制改革進入了實施階段。文件中提出，要設立國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)兩張網(wǎng)，在國家電力公司原有的5家發(fā)電上市公司的基礎上建立華能、大唐、華電、國電以及中國電力投資5大集團。其中除了華能集團直接改組為獨立發(fā)電企業(yè)外，其余四家全部重組為全國性的發(fā)電企業(yè)。

2004年，為了進一步化解煤、電價格矛盾，國家發(fā)展改革委研究擬定《煤電價格聯(lián)動機制》。新機制以電煤綜合出礦價格為基礎，當周期內平均煤價較前一周期變化幅度達到或超過5%后，在電力企業(yè)消化30%的基礎上，相應調整電價，實行煤電價格聯(lián)動。2005年4月5號，國家發(fā)改委出臺的《上網(wǎng)電價管理暫行辦法》正式明確了標桿上網(wǎng)電價機制。對于發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)電價，在競價上網(wǎng)前，將由政府價格主管部門按照合理補償成本、合理確定收益和依法計入稅金的原則核定，或通過政府招標確定。至此，燃煤發(fā)電標桿上網(wǎng)電價+煤電價格聯(lián)動機制形成。

2003年，新成立的國家電力監(jiān)管委員會開始了建立區(qū)域電力市場的嘗試。此時，缺電突然到來，供需形勢不可思議般急轉直下。面對新的供需局面以及自身成立的使命，電監(jiān)會系統(tǒng)提出了新的認識，“缺電的環(huán)境中也可以搞市場”。經(jīng)過調研，國家電監(jiān)會選擇東北和華東地區(qū)作為區(qū)域電力市場試點，并于2003年6月全面啟動東北和華東區(qū)域電力市場建設。但試運行兩年多后，2006年5月，試點工作戛然而止。之后，電監(jiān)會又推行了直購電政策，實際推進過程困難重重、舉步維艱。問題癥結究竟在哪也沒有共識。直到2010年，直購電陷入停滯。

十余年間，中央主管部門主導和推行的電力改革被業(yè)界廣泛認為效果不佳，要么停滯不前，要么無疾而終。初衷是打破“省為實體”的第二輪電力體制改革遲遲未能突破“省為實體”的強大鉗制，恰逢連續(xù)缺電的時運，在現(xiàn)行央地關系劃定的范圍中來回打圈，始終逃脫不了其強大的向心力，舉步維艱，未能走遠。

3 2015年：9號文——管住中間，放開兩頭

2019年為促進電力市場化交易，降低企業(yè)用電成本，國家發(fā)改委按照“管住中間、放開兩頭”總體思路，推出了“基準價+上下浮動”的市場化價格機制，浮動范圍為上浮不超過10%，下浮原則上不超過15%，國家發(fā)改委可以根據(jù)市場發(fā)展適時對基準價和浮動范圍進行調整。2021年，電價再一次被“松綁”，浮動范圍擴大到20%，高耗能企業(yè)市場交易電價甚至不再受到限制，電價市場化邁出了實質性的一大步。

沉寂很快被打破。2012年，一股積蓄已久的情緒即將噴涌而出。此時正值第二輪電改滿10周年，如何判斷此輪改革成效，如何對待此輪改革遺產(chǎn)，如何評價此時行業(yè)現(xiàn)狀，成為業(yè)界以及輿論一時間的焦點。有的觀點認為，改革取得了積極的成效，理由是電力行業(yè)取得了大發(fā)展，發(fā)電側引入競爭后促進作用十分明顯，“裝機每年增長一億多千瓦，沒有這一次改革根本辦不到”。有的觀點認為，此時的電力體制非計劃、非市場，甚至比完全計劃還要壞。

2013年，為理順兩個部門在電力行業(yè)主導權上的關系，國家電監(jiān)會和國家能源局合并為新的國家能源局。各方對改革方向無異議，改革路徑則有諸多分歧。但電改需往前走的“最大公約數(shù)”其實已經(jīng)若隱若現(xiàn)。

經(jīng)過三年的探討，2015年3月15日，《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號）（即“9號文”）正式印發(fā)。核心內容可概括為“管住中間，放開兩頭”：電網(wǎng)成本監(jiān)審、輸配電價核定等要管住，發(fā)電側與售電側要有序交給市場。具體來說，就是要有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價，有序向社會資本放開配售電業(yè)務，有序放開公益性和調節(jié)性以外的發(fā)用電計劃，推進交易機構相對獨立，規(guī)范運行，繼續(xù)深化對區(qū)域電網(wǎng)建設和適合我國國情的輸配體制研究，進一步強化政府監(jiān)管，進一步強化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，進一步強化電力安全高效運行和可靠供應。

這一方案正面承認了“省為基礎”，無論是輸配電價改革、直接交易推進、交易機構建立還是電力市場培育都給予省級政府相當?shù)臋嘞藓腿蝿铡＿@些將會成為改革啟動和未來新秩序運行時重要的動力之一。

對于地方而言，電力改革是能夠直接帶來紅利的。在上一輪改革中，他們是被改革者之一，現(xiàn)在他們的身份即將轉換為改革的重要執(zhí)行者。在電改之前，電力價格是不能隨意動的。實質擁有了這一權限后，地方開始主動作為，成為打破電力行業(yè)原有利益格局的主要力量。

在“9號文”的指導下，省級政府主導的電力市場建設屢屢突破。除西藏以外，其余省份都開展了電力體制改革試點。最活躍的售電側改革試點省份是廣東，當時輿論普遍認為售電側改革是本輪電改最大的紅利，將開啟全國5.5萬億千瓦時售電對應的萬億元級別市場。為穩(wěn)妥起見，2016年，廣東省盡心挑選了13家類別豐富的售電企業(yè)率先進入市場，結果出人意料的好，資本市場開始躍躍欲試，迅速引爆了全國范圍內的售電公司成立潮。

售電公司的立足，讓電力行業(yè)迎來新的市場主體，也給售電側帶來了新的活力?；厮葜袊娏π袠I(yè)數(shù)十年，每一次改革都不斷有新的市場主體或經(jīng)營者加入，每一批新主體的加入都改變了原來的格局，然后形成新的秩序。伴隨著全國數(shù)千家售電公司的成立，用戶開始有了選擇權。三十年的改革，首次從關注生產(chǎn)者利益轉移到談論消費者利益，正是本次改革最重要的成果。

電價需要市場化改革嗎？答案顯而易見，且“市場電”是大勢所趨。放開發(fā)電側部分電源和部分用戶，標志著我國電價機制由多年的“計劃”和“市場”雙軌并行制，開始向完全市場化的軌道探索。這條探索的道路，對各方來說既是機遇也是挑戰(zhàn)，如何平穩(wěn)地推進市場化是一個牽一發(fā)而動全身的復雜的問題，我們也將繼續(xù)參與、見證電價市場體制改革。