摘要：隨著招投標(biāo)制度在我國(guó)的廣泛運(yùn)用和政府采購(gòu)規(guī)模、采購(gòu)數(shù)量的急劇擴(kuò)大，越來越多的供應(yīng)商參與到政府采購(gòu)招投標(biāo)活動(dòng)中，串通投標(biāo)隨之大量涌現(xiàn)。串通投標(biāo)不但破壞招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，損害招投標(biāo)當(dāng)事人利益，還損害國(guó)家、社會(huì)公共利益。本文通過分析我國(guó)政府采購(gòu)中串通投標(biāo)產(chǎn)生的原因，提出建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法律制度體系、全面推行電子招投標(biāo)制度等建議，對(duì)優(yōu)化政府采購(gòu)中招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，保護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益和招投標(biāo)當(dāng)事人利益，都具有重要意義。

關(guān)鍵詞：政府采購(gòu) ?串通投標(biāo) ?預(yù)防性治理

一、政府采購(gòu)中串通投標(biāo)的概念、特征

（一）政府采購(gòu)中串通投標(biāo)的概念。

《招標(biāo)投標(biāo)法》第32條規(guī)定：投標(biāo)人不得相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，不得排擠其他投標(biāo)人的公平競(jìng)爭(zhēng)，損害招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人的合法權(quán)益。投標(biāo)人不得與招標(biāo)人串通投標(biāo)，損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者他人的合法權(quán)益。

從上述規(guī)定中，我們可以總結(jié)出政府采購(gòu)中串通投標(biāo)的概念應(yīng)為：在政府采購(gòu)招投標(biāo)活動(dòng)中，投標(biāo)人之間或投標(biāo)人與招標(biāo)人之間，為謀取不正當(dāng)利益相互串通，限制或排除競(jìng)爭(zhēng)，擾亂招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)秩序的行為。

（二）政府采購(gòu)中串通投標(biāo)的特征。

1.主觀故意性。串通投標(biāo)的主觀故意性，是指串通投標(biāo)者明知自己的串通投標(biāo)行為會(huì)損害招投標(biāo)當(dāng)事人利益、國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，擾亂招投標(biāo)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，仍置之不理，并希望或放任這種危害結(jié)果的發(fā)生。串通投標(biāo)的主觀故意可能出現(xiàn)在政府采購(gòu)招投標(biāo)活動(dòng)中的各個(gè)階段。

2.主體特殊性。主體的特殊性，是指串通投標(biāo)者是投標(biāo)人或招標(biāo)人，且必須是兩個(gè)或兩個(gè)以上的法人或組織，一個(gè)法人或組織不可能完成串通投標(biāo)行為。此外，在政府采購(gòu)招投標(biāo)活動(dòng)中，參與者除了投標(biāo)人和招標(biāo)人，還有兩個(gè)特殊主體：招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和評(píng)標(biāo)委員會(huì)。招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和評(píng)標(biāo)委員會(huì)能不能成為串通投標(biāo)的主體，主要是看其是否代表招標(biāo)人實(shí)施了串通投標(biāo)的行為。

3.限制競(jìng)爭(zhēng)性。一是限制競(jìng)爭(zhēng)，投標(biāo)人之間的串通投標(biāo)屬于限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議;二是不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，串通投標(biāo)違反公平競(jìng)爭(zhēng)原則，損害其他招投標(biāo)當(dāng)事人利益。不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)也具有限制競(jìng)爭(zhēng)的特點(diǎn)，表現(xiàn)為限制公平競(jìng)爭(zhēng)。

4.隱蔽性。隱蔽性是指串通投標(biāo)通常都是在暗中操作的，除串通投標(biāo)實(shí)施者以外，其他人都不知情。投標(biāo)人之間、投標(biāo)人與招標(biāo)人之間甚至不需要見面，通過電話、郵件、QQ、微信聯(lián)系，都可以完成串通投標(biāo)。串通投標(biāo)也因其具有較強(qiáng)的隱蔽性，導(dǎo)致在司法實(shí)踐中取證難、查處難。

二、政府采購(gòu)中串通投標(biāo)產(chǎn)生的原因

（一）法律制度體系不協(xié)調(diào)。

我國(guó)雖然制定了《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例、《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《反壟斷法》等法律法規(guī)，但因立法時(shí)間較早，規(guī)定相對(duì)簡(jiǎn)單、不全面、不系統(tǒng)，各法律法規(guī)之間缺乏統(tǒng)一，甚至互相沖突，使串通投標(biāo)在不協(xié)調(diào)的法律制度體系中有了存在的空間。

例如，《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》在如何進(jìn)行信息公開、如何進(jìn)行回避、如何投訴以及如何承擔(dān)法律責(zé)任等方面都存在較大差異，難以無縫銜接?！斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》對(duì)串通投標(biāo)的法律責(zé)任形式規(guī)定較少，對(duì)串通投標(biāo)的處罰方式也不健全?！斗磯艛喾ā窙]有明確將串通投標(biāo)設(shè)置為限制競(jìng)爭(zhēng)行為，也沒有具體說明串通投標(biāo)屬于壟斷行為的哪種形式，為司法實(shí)踐帶來難度。

（二）監(jiān)管監(jiān)督機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一。

在嚴(yán)格監(jiān)管監(jiān)督的市場(chǎng)條件下，政府采購(gòu)中的串通投標(biāo)是很難發(fā)生的。但在實(shí)踐中，卻出現(xiàn)了多部門監(jiān)管監(jiān)督、處罰標(biāo)準(zhǔn)互不統(tǒng)一等問題。

例如，《政府采購(gòu)法》規(guī)定，對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理的部門是各級(jí)人民政府的財(cái)政部門;《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，國(guó)家發(fā)改委指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國(guó)的招標(biāo)投標(biāo)工作;《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府的工商行政管理部門對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行查處;《反壟斷法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)全國(guó)的反壟斷工作?？梢钥闯?，對(duì)串通投標(biāo)按行業(yè)、按部門劃分監(jiān)管監(jiān)督機(jī)構(gòu)的方式，會(huì)導(dǎo)致對(duì)政府采購(gòu)中串通投標(biāo)進(jìn)行治理的權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，適用法律、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一。

（三）信息公開制度、信用評(píng)價(jià)制度不完善。

在目前我國(guó)政府采購(gòu)招投標(biāo)活動(dòng)中，有發(fā)布招標(biāo)公告、發(fā)售招標(biāo)文件、接受投標(biāo)人投標(biāo)書、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、公示中標(biāo)結(jié)果、簽訂合同等一系列流程。在這些流程中，信息公開主要體現(xiàn)在招標(biāo)人發(fā)布招標(biāo)公告和公示中標(biāo)結(jié)果，對(duì)投標(biāo)人向招標(biāo)人發(fā)出投標(biāo)書和中標(biāo)期間的信息，只有招標(biāo)人知道，投標(biāo)人和公眾都不知情，這個(gè)階段最容易發(fā)生串通投標(biāo)。

信用評(píng)價(jià)制度不完善，信用評(píng)價(jià)體系缺失，也是政府采購(gòu)中串通投標(biāo)產(chǎn)生的根源之一。雖然各地區(qū)各部門都在逐步建立信用評(píng)價(jià)制度，但實(shí)際上各地區(qū)各部門之間沒有形成聯(lián)合統(tǒng)一的平臺(tái)機(jī)制，公眾不能及時(shí)了解投標(biāo)人、招標(biāo)人、招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)標(biāo)專家的信用情況，容易出現(xiàn)治理真空。

（四）投標(biāo)人、招標(biāo)人的投機(jī)行為。

利益驅(qū)動(dòng)是政府采購(gòu)中串通投標(biāo)發(fā)生的內(nèi)在原因。在利益的驅(qū)使下，沒有良好的法律意識(shí)和職業(yè)道德的投標(biāo)人、招標(biāo)人，為了獲得交易機(jī)會(huì)，追求利益，就會(huì)走上設(shè)租尋租的道路。

雖然我國(guó)的《政府采購(gòu)法》《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律法規(guī)對(duì)串通投標(biāo)進(jìn)行了規(guī)范和打擊，但由于串通投標(biāo)本身具有很強(qiáng)的隱蔽性，難以被發(fā)現(xiàn)，一些投標(biāo)人、招標(biāo)人便會(huì)為了利益，抱著僥幸心理鋌而走險(xiǎn)。

三、政府采購(gòu)中串通投標(biāo)的預(yù)防性治理措施

（一）建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法律制度體系。

協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法律制度體系，是保證政府采購(gòu)招投標(biāo)正常進(jìn)行的法律基礎(chǔ)。只有建立了協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法律制度體系，才能切實(shí)規(guī)范串通投標(biāo)主體的競(jìng)爭(zhēng)行為，有效預(yù)防其違法行為。為了避免重復(fù)立法和法律法規(guī)之間的相互沖突，應(yīng)對(duì)現(xiàn)行的法律法規(guī)、部委規(guī)章、地方性規(guī)章進(jìn)行清理整合，從而保障政府采購(gòu)招投標(biāo)法律制度體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

《政府采購(gòu)法》《招標(biāo)投標(biāo)法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《反壟斷法》應(yīng)作為規(guī)制政府采購(gòu)中串通投標(biāo)的主要法律依據(jù)，同時(shí)還應(yīng)完善刑法、民法、經(jīng)濟(jì)法的刑事保障和補(bǔ)償救濟(jì)功能。

（二）加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)招投標(biāo)的監(jiān)管監(jiān)督。

要建立行之有效的監(jiān)管監(jiān)督體系，就必須建立獨(dú)立的政府采購(gòu)監(jiān)管監(jiān)督機(jī)構(gòu)，只有這樣才能保證全方位、全過程對(duì)政府采購(gòu)以及政府采購(gòu)中的投標(biāo)人、招標(biāo)人、代理機(jī)構(gòu)、評(píng)標(biāo)專家進(jìn)行有效地監(jiān)管監(jiān)督。同時(shí)，對(duì)監(jiān)管監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作人員，建立常態(tài)化培訓(xùn)機(jī)制，保障其政治覺悟和專業(yè)素質(zhì)。

同時(shí)要加強(qiáng)與財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門的協(xié)作， 對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)管理部門和采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管監(jiān)督， 對(duì)資金支付環(huán)節(jié)和采購(gòu)人、采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)違規(guī)操作等行為重點(diǎn)監(jiān)管監(jiān)督，并追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。

（三）建立完善的信息公開制度、信用評(píng)價(jià)制度。

“陽光是最好的防腐劑”，信息公開制度就是防止串通投標(biāo)行為發(fā)生的陽光。要建立全國(guó)統(tǒng)一、實(shí)時(shí)更新、實(shí)時(shí)共享的政府采購(gòu)招投標(biāo)信息平臺(tái)，公布招標(biāo)人、投標(biāo)人、代理機(jī)構(gòu)、評(píng)標(biāo)專家信息，招標(biāo)人和所有投標(biāo)人都可以互相監(jiān)督，也可以接受公眾監(jiān)督。

建立全國(guó)統(tǒng)一、實(shí)時(shí)公開的招標(biāo)人、投標(biāo)人、代理機(jī)構(gòu)、評(píng)標(biāo)專家誠(chéng)信檔案，制定信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)信用數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。對(duì)有串通投標(biāo)行為的招標(biāo)人、投標(biāo)人、代理機(jī)構(gòu)、評(píng)標(biāo)專家給予經(jīng)濟(jì)處罰，降低其信用等級(jí)，情節(jié)惡劣的納入黑名單。

（四）全面推行電子招投標(biāo)制度。

電子招投標(biāo)透明度高，社會(huì)參與度高，監(jiān)管監(jiān)督方便，能有效防范串通投標(biāo)，還能大幅度降低招投標(biāo)成本，減輕招投標(biāo)各方的費(fèi)用負(fù)擔(dān)。

取消現(xiàn)場(chǎng)報(bào)名和發(fā)售招標(biāo)文件，招標(biāo)公告、招標(biāo)文件全部網(wǎng)上下載，自行打印，使投標(biāo)人之間無法聯(lián)系;評(píng)標(biāo)專家全部由系統(tǒng)隨機(jī)產(chǎn)生和通知，避免招標(biāo)人指定專家，并與投標(biāo)人串通;開標(biāo)、評(píng)標(biāo)實(shí)行全過程網(wǎng)上操作，保證評(píng)標(biāo)專家獨(dú)立評(píng)標(biāo)。

（五）建立寬免制度和激勵(lì)制度。

制裁政府采購(gòu)中串通投標(biāo)的前提，是先要發(fā)現(xiàn)串通投標(biāo)。由于串通投標(biāo)是密室中的犯罪行為，通常只有內(nèi)部人才知道真相，極具隱蔽性，因此得到內(nèi)部人員的情報(bào)信息非常重要，這就要引入寬免制度，對(duì)內(nèi)部信息的提供者實(shí)施優(yōu)待，對(duì)其減輕或免予處罰，這樣才能達(dá)到鼓勵(lì)內(nèi)部人員對(duì)串通投標(biāo)進(jìn)行舉報(bào)的效果。

建立舉報(bào)激勵(lì)制度，提高人民群眾對(duì)串通投標(biāo)舉報(bào)的積極性，能有效彌補(bǔ)監(jiān)管監(jiān)督部門的工作盲點(diǎn)。我國(guó)在稅務(wù)、價(jià)格、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域都設(shè)立了相應(yīng)的舉報(bào)激勵(lì)制度，政府采購(gòu)領(lǐng)域可以借鑒該制度，根據(jù)因舉報(bào)而挽回的損失或增加的罰金收入，按照一定比例給予舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)，才能更好地發(fā)動(dòng)群眾，加大政府采購(gòu)中串通投標(biāo)的發(fā)現(xiàn)幾率。

參考文獻(xiàn)：

[1] 王文君：《政府采購(gòu)中串標(biāo)行為的特征分析與治理策略研究》，載于《中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化》，2018。

[2] 孟雯惠：《當(dāng)前政府采購(gòu)招投標(biāo)工作中的問題與對(duì)策》，載于《今日財(cái)富》，2021。

作者簡(jiǎn)介：石建亮，男，1982年2月，漢族，山西臨汾，法學(xué)碩士，工作單位：四川廣播電視臺(tái)，研究方向：紀(jì)檢監(jiān)察 610000