周歡秀

（南昌理工學(xué)院法學(xué)院，江西 南昌 330044）

隨著生態(tài)文明入憲，對生態(tài)文明法治化的建設(shè)要求提高。生態(tài)文明立法是生態(tài)文明法治化的前提，為生態(tài)文明建設(shè)保駕護航。對生態(tài)文明建設(shè)立法建制不僅關(guān)乎國家戰(zhàn)略、公共職能，也是從源頭上保護公眾權(quán)益的必然要求。通過擴大公眾參與生態(tài)文明立法的有效性，將精英立法與大眾立法結(jié)合，實現(xiàn)國家權(quán)力與公民權(quán)利理性活動，是提高生態(tài)文明立法水平的重要途徑。在當前快速發(fā)展的新媒體時代下，利用微信、QQ、論壇、微博等各種新媒體搭建國家政府與公眾傳播信息、互動交流平臺，發(fā)揮新媒體的良好態(tài)勢，積極引導(dǎo)公眾在生態(tài)文明立法中的有序參與，形成以公眾參與、媒體溝通和立法決策為核心的良性機制。

一、公眾參與生態(tài)文明立法的價值定位

在當前的民主立法和科學(xué)立法的要求下，公眾參與生態(tài)文明立法是生態(tài)文明立法民主精神的體現(xiàn)。公眾由于生活在特定環(huán)境中，對自己所處的生活、工作環(huán)境非常熟悉，對周邊的生態(tài)環(huán)境保護問題有發(fā)言權(quán)，也有權(quán)保障自己的環(huán)境權(quán)。公眾參與生態(tài)文明立法過程，不僅可以對涉及自身利益以及公共利益問題發(fā)表意見，體現(xiàn)民意，還能保障所立之法符合正當理性，從而獲得更好的貫徹與實施，提高生態(tài)文明立法的權(quán)威性和公信力。

1.公眾參與生態(tài)文明立法的依據(jù)

《中華人民共和國憲法》（2018 年3 月11 日修正）序言第七自然段規(guī)定“推動物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展”；第2 條規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！鄙鷳B(tài)文明建設(shè)屬于國家事務(wù)，生態(tài)文明立法又是生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵和邏輯起點。因此，從這個角度而言，公眾參與生態(tài)文明立法有直接的憲法依據(jù)。同時，隨著近年來對公共決策和立法過程公開性的要求，公眾參與立法有各種法依據(jù)。如《中華人民共和國立法法》（2015 年3 月15 日修正）第5 條規(guī)定：“立法應(yīng)當體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！?015 年1 月1 日起實施的《中華人民共和國環(huán)境保護法》專章規(guī)定了“信息公開和公眾參與”。

2014 年10 月23 日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，在“深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府”這一部分中有規(guī)定：“（六）全面推進政務(wù)公開。以公開為常態(tài)、不公開為例外為原則，堅持推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。”雖然這里側(cè)重點在于行政權(quán)力運行的透明化，但是從“法治”的高度來說，法治政府不僅是指行政機關(guān)，而且也應(yīng)包括立法機關(guān)和司法機關(guān)。因此，在這里也可以將其看做是公眾參與立法的政策依據(jù)。因為，公眾直接參與生態(tài)文明立法的制定，表達對生態(tài)文明建設(shè)的想法和建議，是立法公開的直接形式，體現(xiàn)立法公開透明的要求。

2.公眾參與生態(tài)文明立法的價值

立法活動作為法律制度形成的重要環(huán)節(jié)，其重要功能表現(xiàn)為：“當利益集團在表達自己的利益訴求后，通過復(fù)雜的利益收集和利益綜合分析過程，反映各種利益訴求和意愿，并通過一定的政治架構(gòu)、層次和程序，將各種利益和意愿轉(zhuǎn)化為重大的政策選擇?！痹诖h制民主下，各種利益和意愿通過民選的代表來表達，也即精英立法。但在生態(tài)文明立法領(lǐng)域，生態(tài)文明建設(shè)關(guān)乎每一個個體的切身利益，每個人都會成為生態(tài)文明的參與者和建設(shè)者，不同的主體對生態(tài)文明建設(shè)有著不同的利益需求。因此，在多元化的生態(tài)環(huán)境利益面前，通過擴大公眾直接參與生態(tài)文明立法，以彌補立法代表在反映民意方面的不足，充分反映不同主體的利益需求，是現(xiàn)代社會的必然要求。

公眾參與生態(tài)文明立法，彰顯權(quán)利平等的生態(tài)正義。生態(tài)環(huán)境問題的本質(zhì)在于社會公平，在于權(quán)利平等和社會公平的實現(xiàn)。在某種意義上講，生態(tài)環(huán)境就如同西方學(xué)者經(jīng)常討論的所謂“公地”一樣，在其利用方面，往往會形成一種大家都從中受益卻又不愿承擔(dān)必要責(zé)任的局面，最后導(dǎo)致人們所熟知的那種“公地悲劇”的出現(xiàn)。要走出這種困境和被動局面，從而讓人類能夠持久而平等地共同享有和共同珍惜所共同面對的自然環(huán)境，就必須確立和秉承生態(tài)正義的根本理念。公眾參與生態(tài)文明立法，從源頭上體現(xiàn)實體公正和程序公正，促進符合公平正義之良法產(chǎn)生。良法和善法的存在是實現(xiàn)生態(tài)文明法治的前提和基礎(chǔ)。何謂“善法”，孫笑俠曾指出：“善法是經(jīng)過正當程序制定出來的，必須要反映廣大人民的意志并能體現(xiàn)客觀規(guī)律的，善法需要通過理性來公平地分配各種利益。”也即良法至少要能反映民意、符合客觀規(guī)律、具有合理性和可行性。讓公眾參與生態(tài)文明立法，不僅能聽取到專家學(xué)者對生態(tài)環(huán)境專業(yè)性的意見，也能獲知利害關(guān)系人、普通民眾的意見，通過集思廣益，促進法律內(nèi)容的公正合理。

二、生態(tài)文明立法公眾參與的問題審視

如上所述，公眾參與立法不僅從國家政策層面還是法律層面都獲得了支持，其規(guī)定也從原則性規(guī)定落實到了具體化規(guī)定。實踐中也體現(xiàn)各種公眾參與立法形式，包括召開的立法論證會、聽證會、咨詢會等形式，但更多地表現(xiàn)為“作秀”式的公眾參與，參與的積極性不高，被動性等問題明顯。在生態(tài)文明立法的公眾參與實踐中，主要體現(xiàn)為專家參與，對于普通公眾介入到生態(tài)文明立法中比較少。

1.公眾參與程度不高

從目前已制定的生態(tài)文明地方性法規(guī)來看，普遍存在公眾直接參與程度較低。盡管各地方在進行生態(tài)文明立法時，通過調(diào)研論證、舉行聽證會、公開征求意見以保障公眾的參與權(quán)利，但公眾參與的主動性不高、參與的頻次有限。究其原因主要包括以下3 個方面：一是公眾參與公共事務(wù)的政治參與意識較為薄弱。大部分公眾關(guān)注眼前權(quán)益，對于全局性的公共事務(wù)往往抱著“事不關(guān)己高高掛起”的態(tài)度。誠如“屬于大多數(shù)人的事務(wù)往往是最不受公眾關(guān)照的。人們一般關(guān)心自己的所有，而忽視公共的事務(wù)，對于公共的東西，他最多能意識到一些對他個人相關(guān)的事務(wù)”。二是生態(tài)文明立法中專業(yè)性與技術(shù)性內(nèi)容較強，而公眾受知識儲備和法律素養(yǎng)的限制，與立法能力的要求存在差距，導(dǎo)致參與的意愿熱情不高。三是公眾參與形式有限。立法聽證會、專家論證會、公開征求書面意見等是當前公眾參與立法的主要形式。立法聽證會和論證會只涉及少數(shù)公眾，公開征求意見往往以特定的書面方式搜集，與新媒體背景下民眾表達方式的多樣性不完全融合，影響參與積極性。

2.公眾參與的互動性不足

生態(tài)文明立法的公眾參與要求公民與國家立法機關(guān)的互動，沒有自上而下和自下而上的互動過程，難以保障公眾參與立法的有效性，導(dǎo)致公眾參與的形式化現(xiàn)象嚴重。在當前各省市生態(tài)文明法規(guī)的制定中，如《江西省生態(tài)文明建設(shè)促進條例（草案）》在2019 年7 月31 日—2019 年8 月30日向社會公開征求意見，在相關(guān)的網(wǎng)站也未設(shè)置立法信息互動平臺；同時在2019 年9 月3 日舉行了征求意見公民座談會，但最后哪些意見被采納了，哪些意見沒有采納，這些信息并沒有通過一定形式給予回應(yīng)。公眾參與生態(tài)文明立法，是其表達自身權(quán)益與訴求的一種方式，也是其社會責(zé)任與價值的表現(xiàn)，立法機關(guān)應(yīng)給予一定的尊重與回應(yīng)，否則難以發(fā)揮公眾參與立法的實際意義和效果。

3.參與主體的單一性

立法作為一種表達民意的機制，立法程序的參與程度直接決定著民意表達的充分與否。在當前的有關(guān)生態(tài)文明立法的公眾參與中，不管是以論證會、聽證會，還是以座談會形式進行的，也無論是在立法起草階段、審議階段進行的征求意見形式，聽取意見主要是以專家及公民個人意見為主，很少將社會組織這類團體或群體意見納入進去。單個個體的生態(tài)文明立法參與，不僅分散討論主題，同時會降低參與效率。立法本身就是對集團或群體利益進行調(diào)整分配，生態(tài)文明立法本身涉及不同利益群體，應(yīng)將社會組織或社會團體納入生態(tài)文明立法的參與主體。分散的個人將生態(tài)文明相關(guān)權(quán)益的訴求通過某種組織形式的集中表達，將利益組織化，增強立法中的“話語權(quán)”，這是實現(xiàn)民主立法的最佳形式。但目前仍然缺乏相關(guān)制度安排，公民個體與社會組織共同參與生態(tài)的文明立法的機制還不健全，導(dǎo)致參與生態(tài)文明立法的主體單一。

三、新媒體背景下生態(tài)文明立法公眾參與的路徑分析

在新媒體時代，以電腦、手機為載體的各種媒體形式已進入國家生活和公民生活的各個領(lǐng)域，其在公開信息、傳播理念以及引導(dǎo)輿情方面發(fā)揮著越來越重要的作用。在生態(tài)文明的立法中，為提高生態(tài)文明立法的科學(xué)性與合理性，立法機關(guān)需要充分發(fā)揮新媒體的生態(tài)知識傳播、立法信息公開、信息整合、溝通平臺等功能，推動公眾積極參與生態(tài)立法，實現(xiàn)公眾參與的有效性，最終保障生態(tài)文明法的“良法”性。

1.借助新媒體公開生態(tài)立法信息，提高公眾參與生態(tài)立法的有效性

信息公開是一切行使公權(quán)力機關(guān)的義務(wù)，不公開則無正義?！耙獙崿F(xiàn)公共政策制定能夠獲得‘最好的’結(jié)果，與公民是否能夠獲得信息、并能對公共政策問題進行自由而公開的討論息息相關(guān)?！惫妳⑴c生態(tài)立法的前提和條件是立法信息公開，其直接決定了公眾參與立法的程度和效果。新興的社交平臺、微信、直播等各種媒體為生態(tài)文明立法信息的全面公開帶來方便。

法律草案公開的傳統(tǒng)方式是以政府網(wǎng)站、政務(wù)微博和網(wǎng)絡(luò)論壇等為主，公民獲取立法信息的途徑非常有限。而在當今新媒體迅速發(fā)展的背景下，微信、直播等社交媒體是社會熱點事件聚集、輿論形成的重要載體。因此，生態(tài)文明立法信息不僅可以通過傳統(tǒng)的政府網(wǎng)站公開，也可以借助微信、微博、直播等平臺，以信息推送的方式將生態(tài)文明立法草案予以公開。同時，在公開立法信息的內(nèi)容范圍上也可以擴大，不僅公開立法草案，還要將對立法草案的說明以及解讀等內(nèi)容向社會公開。在只公開立法草案的意見的征求中，由于不同參與者對法律草案的不同解讀，增加討論的爭議性，背離立法宗旨和目的。因此，在有必要的情況下，通過網(wǎng)絡(luò)直播的方式將生態(tài)立法的草案及說明和解讀以圖文并茂的方式予以公開，保障公眾參與的有效性。

2.通過新媒體的信息整合功能，搭建生態(tài)立法的輿情引導(dǎo)機制

在以網(wǎng)絡(luò)為主的新媒體時代下，公眾獲取信息的途徑雖然多樣化，但接受到的信息往往也是碎片化的。在新媒體背景下的公眾參與的立法表達也容易形成零散的、隨意的觀點，而且由于大部分公眾對生態(tài)文明立法的專業(yè)缺乏了解，容易導(dǎo)致極端情緒被擴大，從而偏離討論方向，脫離立法目的。因此，公民個人在將自己的利益、要求輸入政治系統(tǒng)之前，要進行綜合（聚集）。因為，“個人的利益訴求往往是具體的、分散的，如果每個人都把自己的利益、要求直接輸入政治系統(tǒng)，政治系統(tǒng)將會由于負荷過多、過重而陷于癱瘓?！?/p>

因此，新媒體背景下的立法民意的表達，需要發(fā)揮新媒體的信息整合功能，提煉出核心、主流觀點。運用大量數(shù)據(jù)分析和后臺管理能力，聚集形成主流觀點和意見，引導(dǎo)民眾進入合理的討論范圍，防止輿情泛濫，形成健康有序的公眾參與立法環(huán)境。同時，政府也可以通過加強對自媒體的引導(dǎo)，控制新媒體背景下立法民意表達的混亂。政府通過官方媒體將立法原意以及民意的反饋及時呈現(xiàn)，利用自媒體的文字編輯、一鍵發(fā)布等功能，適時將相關(guān)信息智能發(fā)送，減少爭議，形成良性立法參與和討論。

3.構(gòu)建國家機關(guān)與公眾溝通平臺，增強公眾參與生態(tài)立法的互動性

公眾參與立法要求有立法機關(guān)的回應(yīng)和反饋，只有單方面的征集意見或單方面的表達意見，沒有雙方的對話互動，民主立法就難以真正實現(xiàn)。由于生態(tài)文明立法涉及的公益性、群體性權(quán)益較多，如果在生態(tài)文明立法中不保障大多數(shù)人的參與，不對立法疑問進行及時反饋，容易引發(fā)矛盾沖突。建立有效的公眾參與生態(tài)文明立法的互動機制，提高公眾的立法主體意識，增強對所立之法的認同感和尊重感。

在新媒體背景下，政府可以有效搭建與公眾溝通平臺，實現(xiàn)立法參與的雙向互動。一是通過新媒體的各種平臺以集中式或概況式的方式回應(yīng)。將征集的公眾意見，對其進行歸類，以手機、電腦為終端的新媒體形式將采納的意見和理由，不予采納的意見和理由集中予以公開說明；二是通過新媒體設(shè)置的各種評論區(qū)平臺進行單一逐條回應(yīng)。這種回應(yīng)方式最為直接、具體，但對立法機關(guān)的要求較高，需要足夠的工作人員和時間保障。因此，立法機關(guān)可以選擇幾個重要的主題，通過評論區(qū)或者視頻直播的方式實現(xiàn)在線互動，真正搭建官民平等對話平臺，實現(xiàn)平等對話。

結(jié)語

生態(tài)文明立法是實現(xiàn)生態(tài)文明法治化的保障，公眾參與生態(tài)文明立法是保障生態(tài)文明法制的正當性與合法性的前提。在新媒體背景下，通過發(fā)揮各種網(wǎng)絡(luò)等新媒體的生態(tài)價值理念傳播、生態(tài)立法信息公開的功能，提高公眾參與生態(tài)立法的積極性；運用新媒體的公眾意見整合、輿情引導(dǎo)機制、建立政府與公眾新平臺，實現(xiàn)公眾參與生態(tài)文明立法的有效性。保障公眾參與生態(tài)文明立法，不僅體現(xiàn)生態(tài)文明立法的科學(xué)性和民主性，而且還能真正體現(xiàn)廣大公眾的利益，實現(xiàn)公民的權(quán)利。