胡 丹 田釗平

(浙江廣廈建設(shè)職業(yè)技術(shù)大學(xué) 浙江 東陽 322100)

巴東縣隸屬于湖北省恩施土家族苗族自治州，位于武陵山連片特困地區(qū)，常住人口為43.12萬人，少數(shù)民族占50.5%，是國家級深度貧困縣。目前對口支援巴東縣的是北京市和杭州市下城區(qū)。北京市的對口支援始于1993年的三峽工程建設(shè)，屬于重大工程的對口支援；杭州市下城區(qū)的對口支援始于2017年，屬于貧困地區(qū)發(fā)展的對口支援。北京市、杭州市下城區(qū)的對口支援對巴東縣決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)，按期脫貧摘帽發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用，但也存在一些亟待改進(jìn)的問題。為此，我們于2019年8月至11月到巴東縣就對口支援項(xiàng)目(2017-2019年)的實(shí)施情況、存在問題和不足等進(jìn)行了較為深入的調(diào)查和分析，以期為國家改革和完善對口支援政策提供可資參考的對策和建議。

一、對口支援政策實(shí)施情況及成效

自1992年3月黨中央、國務(wù)院作出全國對口支援三峽庫區(qū)移民工作的重大決策以來，北京市對口支援巴東縣至今已有近27年。隨著三峽庫區(qū)百萬移民搬遷安置任務(wù)的如期完成，從2014年起，北京市對口支援巴東縣的工作轉(zhuǎn)入了幫助巴東縣安穩(wěn)致富，與全國同步建成小康社會(huì)的新階段。2016年10月黨中央、國務(wù)院作出由杭州市對口支援恩施州打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決策部署。杭州市、恩施州簽署扶貧協(xié)作框架協(xié)議，由杭州市下城區(qū)對口支援恩施州巴東縣。在對口支援中，北京市和下城區(qū)根據(jù)巴東縣的自然資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，決定以項(xiàng)目建設(shè)為抓手，開展扶貧援建工作，并把教育發(fā)展項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目作為援助重點(diǎn)。2017-2019年，共支援資金22870萬元。

其中，北京市對口支援12970萬元；下城區(qū)對口支援9900萬元。(1)數(shù)據(jù)根據(jù)《巴東縣統(tǒng)計(jì)年鑒》(2017-2019)以及巴東縣財(cái)政局精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目臺(tái)賬(2017-2019)計(jì)算整理，以下除注明外均與此同。通過對口支援項(xiàng)目的實(shí)施，有效緩解了巴東縣各族群眾在上學(xué)、飲水、醫(yī)療、道路等方面的實(shí)際困難，讓廣大群眾得到了實(shí)惠，特別是發(fā)展產(chǎn)業(yè)幫扶項(xiàng)目的落實(shí)，為巴東縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(一)教育脫貧項(xiàng)目實(shí)施情況及成效

1．教育脫貧項(xiàng)目實(shí)施情況

2017-2019年，北京市和下城區(qū)對口支援教育發(fā)展脫貧項(xiàng)目25項(xiàng)，主要包括學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和人力資源培訓(xùn)項(xiàng)目，共計(jì)支援資金1721萬元，已使用資金1718.15萬元，資金使用率達(dá)99.83%。

從組織和實(shí)施的具體情況看，北京市僅在2019年實(shí)施有對口支援“教育發(fā)展脫貧項(xiàng)目”，累計(jì) 2項(xiàng)，包括學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目1項(xiàng)、人力資源培訓(xùn)項(xiàng)目1項(xiàng)，支援的資金分別為160萬元和600萬元，共計(jì)760萬元，資金到位率和使用率均為100%。

下城區(qū)三年均有對口支援“教育發(fā)展脫貧項(xiàng)目”，累計(jì) 23項(xiàng)，共961萬元，資金到位率100%，已使用資金958.15萬元，資金使用率為99.7%。其中，2017年2項(xiàng)，包括學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施1項(xiàng)、人力資源培訓(xùn)1項(xiàng)，支援的資金分別為130萬元和10萬元，共計(jì)130萬元，資金到位率和使用率均為100%；2018年9項(xiàng)，包括學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)4項(xiàng)和人力資源培訓(xùn)5項(xiàng)，支援的資金分別為398萬元和70萬元，共計(jì)468萬元，資金到位率和使用率均為100%；2019年12項(xiàng)，包括學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)2項(xiàng)、人力資源培訓(xùn)12項(xiàng)，支援的資金分別為213萬元和150萬元，共計(jì)363萬元，資金到位率100%，已使用360.15萬元，資金使用率為99.63%。

北京市和下城區(qū)對口支援教育發(fā)展脫貧項(xiàng)目具體情況如表1所示。

表1 教育脫貧項(xiàng)目對口支援情況表

2．教育脫貧項(xiàng)目實(shí)施成效

2017-2019年，通過學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的實(shí)施，完成了野三關(guān)鎮(zhèn)、清太坪鎮(zhèn)、茶店子鎮(zhèn)、綠蔥坡鎮(zhèn)、金果坪鄉(xiāng)、大支坪鎮(zhèn)等六個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)初級中學(xué)學(xué)生宿舍樓的建設(shè)，有效地緩解了學(xué)生住宿的困難，改善了1100多名學(xué)生的住宿條件，為學(xué)生安心學(xué)習(xí)奠定了較好的物質(zhì)基礎(chǔ)。

2017-2019年，通過人力資源培訓(xùn)項(xiàng)目的實(shí)施，開展針對中小學(xué)管理人員及師資、旅游從業(yè)人員、農(nóng)村致富及創(chuàng)業(yè)帶頭人員、基層衛(wèi)生工作人員、農(nóng)技干部、扶貧干部、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、月嫂、廚師、電商、貧困戶等的培訓(xùn)，累計(jì)2500人次參加培訓(xùn)，參訓(xùn)人員開拓了視野，學(xué)到了很多先進(jìn)的理念和方法，提升了相關(guān)專業(yè)技能，為巴東縣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的人才智力支撐。

(二)產(chǎn)業(yè)脫貧項(xiàng)目實(shí)施情況及成效

1．產(chǎn)業(yè)脫貧項(xiàng)目實(shí)施情況

2017-2019年，北京市和下城區(qū)對口支援產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧項(xiàng)目58項(xiàng)，重點(diǎn)支持茶葉、中藥材、林果、畜牧等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,共計(jì)支援資金13649萬元，已使用資金13436.93萬元，資金使用率達(dá)98.45%。

從組織和實(shí)施的具體情況看，北京市在2017-2019年間，只在2018、2019年實(shí)施有對口支援“產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧項(xiàng)目”，累計(jì)12項(xiàng)，共計(jì)支援資金8100萬元，資金到位率100%，已使用7895.82萬元，資金使用率為97.48%。其中，2018年5項(xiàng)，支援資金2400萬元，涉及茶葉、柑橘等產(chǎn)業(yè)，資金到位率和使用率均為100%；2019年7項(xiàng)，支援資金5700萬元，涉及茶葉、柑橘、硒食品加工等產(chǎn)業(yè)，資金到位率100%,資金已使用5495.82萬元，資金使用率達(dá)96.42%。

下城區(qū)在2017-2019年間，三年均有對口支援“產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧項(xiàng)目”，累計(jì) 46項(xiàng)，共計(jì)支援資金5549萬元，資金到位率100%，已使用資金5541.11萬元，資金使用率為99.86%。其中，2017年1項(xiàng)，支援資金170萬元，主要是茶旅融合項(xiàng)目，資金到位率和使用率均為100%；2018年16項(xiàng)，支援資金2322萬元，涉及茶葉、中藥材等產(chǎn)業(yè)，資金到位率和使用率均為100%；2019年29項(xiàng)，支援資金3057萬元，涉及柑橘、茶葉、獼猴桃、特種生豬、魔芋、中藥材等產(chǎn)業(yè)，資金到位率100%,已使用3049.11萬元，使用率99.74%。

北京市和下城區(qū)對口支援產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧項(xiàng)目的具體情況如表2所示。

表2 產(chǎn)業(yè)脫貧項(xiàng)目對口支援情況表

2．產(chǎn)業(yè)脫貧項(xiàng)目實(shí)施成效

巴東縣擁有量大面廣的茶葉、柑橘、中藥材等特色優(yōu)質(zhì)資源，長期以原材料和初級加工品出售為主，經(jīng)濟(jì)效益非常低。2017-2019年，北京市和下城區(qū)對口支援的產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧項(xiàng)目，主要是結(jié)合巴東縣產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要，聚焦于優(yōu)勢資源，找準(zhǔn)結(jié)合點(diǎn)，落實(shí)具體的支援措施。

通過相關(guān)項(xiàng)目的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了官渡口鎮(zhèn)、東瀼口鎮(zhèn)、水布埡鎮(zhèn)、溪丘灣鄉(xiāng)、沿渡河鎮(zhèn)、茶店子鎮(zhèn)、信陵鎮(zhèn)、金果坪鄉(xiāng)、綠蔥坡鎮(zhèn)、清太坪鎮(zhèn)、野三關(guān)鎮(zhèn)、大支坪鄉(xiāng)等12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的茶葉、中藥材基地改造升級、柑橘標(biāo)準(zhǔn)園管護(hù)提檔升級、創(chuàng)業(yè)扶貧園基地孵化，以及特種生豬養(yǎng)殖和魔芋深加工能力的提升，共解決1.12萬左右貧困人口的就業(yè)，帶動(dòng)11.45萬左右貧困人口脫貧。

同時(shí)，硒食品精深加工集群創(chuàng)造的收入明顯增加，僅2018年就實(shí)現(xiàn)綜合收入7.5億元,有利地助推了巴東縣茶葉、柑橘、獼猴桃、魔芋、貝母等生產(chǎn)的規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化和集約化的發(fā)展，為巴東縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級和優(yōu)化創(chuàng)造了良好條件和基礎(chǔ)。

(三)公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施情況及成效

1．公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施情況

2017-2019年，北京市和下城區(qū)對口支援公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目30項(xiàng)，共計(jì)支援資金7500萬元，資金到位率100%,已使用7447.03萬元，資金使用率達(dá)到99.29%，重點(diǎn)支持了供水、道路、公共衛(wèi)生等方面的項(xiàng)目建設(shè)。

從組織和實(shí)施的具體情況看，北京市在2017-2019年間，只在2018、2019年實(shí)施有對口支援“公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目”，累計(jì)13項(xiàng)，共支援資金4110萬元，資金到位率100%，已使用4087.93萬元，資金使用率為99.46%。其中，2018年8項(xiàng)，包括供水項(xiàng)目7項(xiàng)和福利院項(xiàng)目1項(xiàng)，共支援資金1460萬元，資金到位率和使用率均為100%；2019年5項(xiàng)，包括供水項(xiàng)目1項(xiàng)、公共衛(wèi)生3項(xiàng)和群眾活動(dòng)中心項(xiàng)目1項(xiàng)，共支援資金2650萬元，資金到位率100%，已使用2627.93萬元，使用率99.17%。

下城區(qū)在2017-2019年間，只在2018、2019年實(shí)施有對口支援“公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目”，累計(jì)17項(xiàng)，共支援資金3390萬元，資金到位率100%，已使用資金3359.1萬元，資金使用率99.09%。其中，2018年12項(xiàng)，包括供水項(xiàng)目3項(xiàng)、公共衛(wèi)生2項(xiàng)、道路項(xiàng)目5項(xiàng)、政務(wù)服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目1項(xiàng)和兒童福利項(xiàng)目1項(xiàng)，共支援資金1658萬元，資金到位率和使用率均為100%；2019年5項(xiàng)，包括供水項(xiàng)目3項(xiàng)、衛(wèi)生項(xiàng)目1項(xiàng)、農(nóng)產(chǎn)品交易市場項(xiàng)目1項(xiàng)，共支援資金1732萬元，資金到位率100%，已使用1701.10萬元，資金使用率98.22%。

北京市和下城區(qū)對口支援公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目具體情況如表3所示。

表3 公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目對口支援情況表

2．公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施成效

2017-2019年，通過北京市和下城區(qū)對口支援的公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施，巴東縣農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板取得重大進(jìn)展，茶店子鎮(zhèn)、綠蔥坡鎮(zhèn)、野三關(guān)鎮(zhèn)、溪丘灣鄉(xiāng)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施條件明顯改善。硬化農(nóng)村公路700公里，整修砂石路1000公里。新建農(nóng)村飲水工程14600多處，碾子坪、上坪村、牛洞坪、孟家埡、陳家?guī)X等村的供水條件和質(zhì)量明顯提高，解決了當(dāng)?shù)厝罕姷娘嬎щy。

通過公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目的落實(shí)，極大地改善了溪丘灣鄉(xiāng)、東瀼口鎮(zhèn)、官渡口鎮(zhèn)、水布埡鎮(zhèn)、茶店子鎮(zhèn)、金果坪鄉(xiāng)、信陵鎮(zhèn)等基層政府提供公共服務(wù)的條件，提升了基層政府在交通、醫(yī)療、供水、福利等方面的公共產(chǎn)品供給能力，密切了黨和政府同各族群眾的聯(lián)系，促進(jìn)了各族群眾的和睦相處、和衷共濟(jì)、和諧發(fā)展。

二、對口支援政策實(shí)施存在的問題

(一)項(xiàng)目以支援產(chǎn)業(yè)脫貧項(xiàng)目為主，對教育幫扶重視不夠

國家的強(qiáng)盛興旺離不開教育，民族地區(qū)的發(fā)展也離不開教育。但從教育發(fā)展水平看，無論是義務(wù)教育還是職業(yè)教育，民族地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)相比都存在非常大的差距。北京市和下城區(qū)對口支援巴東縣的項(xiàng)目包括教育發(fā)展脫貧項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧項(xiàng)目和公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目三大類，但在教育發(fā)展脫貧項(xiàng)目上的支持力度最小。

從2017-2019年對口支援的22870萬元資金的分布情況看，產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧項(xiàng)目支出13649萬元，占比59.68%，公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目支出7510萬元，占比32.84%，而教育發(fā)展脫貧項(xiàng)目支出僅有1711萬元，占比僅為7.48%。在發(fā)展教育脫貧項(xiàng)目中，針對義務(wù)教育階段(初中)學(xué)生宿舍建設(shè)投入1268萬元，占整個(gè)幫扶資金的5.54%；在職業(yè)教育階段人力資源培訓(xùn)方面僅投入443萬元，僅占1.94%。

由此可見，在對口支援的具體實(shí)施過程中，教育幫扶和教育脫貧問題并沒有引起足夠重視，投入明顯偏少，這與教育尤其是職業(yè)教育在脫貧攻堅(jiān)中的重要作用極不相稱。當(dāng)然，產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧也是非常重要的，但其支持資金應(yīng)更多的來源于社會(huì)力量，政府則應(yīng)采用政策引導(dǎo)，而不是財(cái)政性資金的補(bǔ)貼。財(cái)政性資金的支持，則應(yīng)更多地用于教育發(fā)展脫貧和公共服務(wù)能力提升。

(二)項(xiàng)目缺乏切實(shí)可行的評估體系，項(xiàng)目質(zhì)量普遍不高

對口支援是黨中央、國務(wù)院下達(dá)給地方政府的政治任務(wù)，時(shí)間緊、任務(wù)重，對對口支援的雙方來說，都要在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成規(guī)定的任務(wù)。但是，由于當(dāng)前缺乏一套科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)有效的評估體系，來規(guī)范和評價(jià)對口支援項(xiàng)目的選擇、實(shí)施和完成情況，因此，受援方政府為了按時(shí)完成任務(wù)，主要根據(jù)項(xiàng)目申報(bào)者提交的資料進(jìn)行審批，在項(xiàng)目選擇上比較盲目，缺乏前期調(diào)研論證。從調(diào)研的情況來看，在實(shí)踐中項(xiàng)目的可行性論證基本都是由項(xiàng)目申報(bào)者自行完成，項(xiàng)目申報(bào)者為了爭取到資金，其論證的真實(shí)性和科學(xué)性則難以保證。在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)有少數(shù)項(xiàng)目雖然申報(bào)成功，但究竟是以發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)或技術(shù)為主，能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期效益，就連項(xiàng)目申報(bào)主體自己都考慮得不是十分清楚。

正是因?yàn)轫?xiàng)目申報(bào)主體在前期科學(xué)論證和可行性研究不夠，政府又缺乏可行的項(xiàng)目選擇標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致被批準(zhǔn)的項(xiàng)目整體質(zhì)量并不高，存在“以錢找項(xiàng)目”之嫌。調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)脫貧項(xiàng)目中多以發(fā)展茶葉、柑橘、藥材為主，導(dǎo)致項(xiàng)目分散，缺乏規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化和品牌化效應(yīng)。同時(shí)，現(xiàn)行的對口支援政策對對口支援項(xiàng)目的監(jiān)督廣度和深度還不夠，監(jiān)督的內(nèi)容也還不完整。

(三)項(xiàng)目支援方積極性和主動(dòng)性偏低，缺乏有效參與

在對口支援項(xiàng)目實(shí)施中，北京市相關(guān)部門、下城區(qū)政府除了提供資金支持外，在項(xiàng)目的選擇安排、實(shí)施管理、完成驗(yàn)收和績效評價(jià)上基本不參與。由于支援方主要是基于人道主義或者政治責(zé)任感而作出的純輸出式的幫扶，在對口支援中只有付出、沒有收益，由此導(dǎo)致支援方積極性和主動(dòng)性嚴(yán)重不足。

同時(shí)，作為受援方的巴東縣政府，在前期項(xiàng)目選擇、項(xiàng)目實(shí)施過程中的管理，以及項(xiàng)目完成后的經(jīng)營或管理等環(huán)節(jié)，亦未主動(dòng)對支援方的利益給予相應(yīng)考慮。同時(shí)支援方北京市的相關(guān)部門與杭州市的下城區(qū)有關(guān)部門之間也缺乏溝通和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致援建項(xiàng)目或區(qū)域存在交叉或重復(fù)現(xiàn)象，造成了支援資金的浪費(fèi)或低效率。

(四)項(xiàng)目以資金支持為主，技術(shù)幫扶力度不足

從2017-2019年北京市和下城區(qū)對口支援巴東縣的情況來看，支援方與受援方雖然簽訂了對口幫扶框架協(xié)議，協(xié)議強(qiáng)調(diào)雙方開展多形式、多層次、多渠道的扶貧協(xié)作和對口幫扶，但從實(shí)施的實(shí)際情況來看，支援方主要還是以資金支援為主，且支援資金也全部來源于支援方政府，技術(shù)幫扶力度明顯不足。

在現(xiàn)階段對口支援工作應(yīng)摒棄受援地落后的傳統(tǒng)思維，結(jié)合巴東縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和優(yōu)化的需要，并充分考慮巴東縣的資源優(yōu)勢，加大技術(shù)幫扶的力度，將技術(shù)轉(zhuǎn)移和創(chuàng)新作為對口支援的核心，通過協(xié)作共贏、優(yōu)勢互補(bǔ)，合作共建創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新園區(qū)，來提升對口支援工作的質(zhì)量。

(五)對口支援主要政府幫扶為主，社會(huì)力量參與較少

在2017-2019年間，北京市和下城區(qū)對口支援項(xiàng)目中的資金，全部來源于支援方政府財(cái)政資金，社會(huì)力量參與度嚴(yán)重不足。政府的資金是有限的，無法滿足受援方的各種需要，受援方在使用資金時(shí)存在“撒胡椒面”現(xiàn)象，也影響了支援方政府的積極性。

因此，為促進(jìn)對口支援的長效發(fā)展，特別是產(chǎn)業(yè)發(fā)展幫扶方面，必須改變現(xiàn)有的利益機(jī)制，在幫扶中注重公平、注重市場機(jī)制的運(yùn)用，努力實(shí)現(xiàn)受援方群眾受益，同時(shí)也要考慮支援方的利益，以求實(shí)現(xiàn)多方合作共贏。這就要求在對口支援工作中支援方政府和受援方政府要通力合作，構(gòu)建利益引導(dǎo)機(jī)制，以加大支援方社會(huì)力量的參與力度, 重視市場在資產(chǎn)及資源配置中的決定性作用。對口支援工作的動(dòng)力不能僅靠上級政府的不斷動(dòng)員、督促和要求，而應(yīng)當(dāng)注重內(nèi)在驅(qū)動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建和完善，讓動(dòng)力的來源具有主動(dòng)性和持續(xù)性。

三、改革和完善對口支援政策的對策建議

對口支援政策體現(xiàn)著社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，在新時(shí)代的背景下，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢的不斷變化，為適應(yīng)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀需要，應(yīng)當(dāng)及時(shí)對對口支援政策進(jìn)行必要的調(diào)整和優(yōu)化。

(一)制定統(tǒng)一的“對口合作”政策，逐漸實(shí)現(xiàn)“對口支援”向“對口合作”的轉(zhuǎn)變

2020年底，全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)已經(jīng)順利實(shí)現(xiàn)，“對口支援”的目的將不再以“扶貧”為主，而應(yīng)轉(zhuǎn)向以“縮小發(fā)展差距”為主。因此，在脫貧摘帽后，應(yīng)適時(shí)對對口支援政策進(jìn)行調(diào)整，制定國家統(tǒng)一的“對口合作”政策，推進(jìn)“對口支援”向“對口合作”的逐步過渡。

無論是“對口支援”，還是“扶貧協(xié)作”，大家理解的主要還是支援方不計(jì)回報(bào)的單項(xiàng)付出，支援方承擔(dān)的是政治責(zé)任和義務(wù)。而在對口合作中，“對口”跟“對口支援”中的涵義依然一樣，“誰支援誰”或者說“誰跟誰合作”，依然由國務(wù)院做出明確的安排，這也充分體現(xiàn)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。但是，“合作”則可以體現(xiàn)雙方的平等性，強(qiáng)調(diào)支援過程中要通過合作的形式來充分考慮雙方的利益，在這個(gè)過程中不再是支援方的單向付出，不僅要考慮受援方的利益，同時(shí)也要考慮支援方的利益，支援主體也不再以政府為主，而應(yīng)轉(zhuǎn)向以社會(huì)力量特別是企業(yè)參與為主。[1]

對以社會(huì)力量為重要主體的支援方來說，就不能再簡單地以政治任務(wù)或政治責(zé)任感來要求，而應(yīng)通過制定國家統(tǒng)一的對口合作政策，通過實(shí)施稅收、土地征用、技術(shù)轉(zhuǎn)移等各種優(yōu)惠政策來構(gòu)建利益引導(dǎo)機(jī)制，引導(dǎo)企業(yè)等社會(huì)力量積極參與對口合作，參與受援方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、升級和優(yōu)化。在不摒棄對口支援政策中公益性根本原則的前提下，重視市場機(jī)制的作用，賦予支援方主體的項(xiàng)目選擇權(quán)，提高對口合作雙方的積極性和效益性。同時(shí)應(yīng)建立對口合作的專項(xiàng)基金制度，對完成的項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)施效果、項(xiàng)目管理、資金使用情況等綜合評定，成功的項(xiàng)目給予獎(jiǎng)勵(lì)，從而提高項(xiàng)目管理者(可來自受援方，也可來自支援方)的積極性，保障對口合作資金的高效使用。

(二)建立健全對口合作項(xiàng)目的科學(xué)評價(jià)體系，強(qiáng)化對口合作的動(dòng)態(tài)化管理

國家應(yīng)從項(xiàng)目選擇、項(xiàng)目實(shí)施管理、項(xiàng)目完成績效評價(jià)等幾個(gè)方面入手，建立統(tǒng)一的、科學(xué)可行的對口合作項(xiàng)目評價(jià)指標(biāo)體系。通過評價(jià)體系的有效評估，提升項(xiàng)目選擇、項(xiàng)目實(shí)施以及項(xiàng)目完成的質(zhì)量，使對口合作的項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

同時(shí)要建立對口合作工作制度、約束與激勵(lì)制度、協(xié)調(diào)和會(huì)商制度、信息報(bào)送和分析制度、檢查督導(dǎo)和績效評價(jià)制度，加強(qiáng)對對口合作項(xiàng)目過程的指導(dǎo)、督促和評價(jià)。利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立對口合作服務(wù)管理平臺(tái)，提高對口合作工作管理的科學(xué)性和適時(shí)性。搭建對口合作項(xiàng)目動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施、完成及退出的動(dòng)態(tài)和分類管理；建立對口合作工作網(wǎng)上協(xié)調(diào)機(jī)制，推進(jìn)對口合作項(xiàng)目和合作資金的聯(lián)網(wǎng)審批、聯(lián)網(wǎng)備案，實(shí)現(xiàn)全過程、全流程監(jiān)管。[2]

目前受援方政府在對口支援項(xiàng)目的管理上依然采取的是大包大攬的做法，從項(xiàng)目的審批、監(jiān)督和評價(jià)都是政府一手操辦，導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制缺乏靈活性、資源配置不盡合理，預(yù)期的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益目標(biāo)也難以完全實(shí)現(xiàn)。因此，政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變職能，將項(xiàng)目實(shí)施的全過程監(jiān)督和評估委托給注冊會(huì)計(jì)師事務(wù)所，由第三方做出客觀公正的監(jiān)督和評價(jià)。同時(shí)建立根據(jù)評價(jià)結(jié)果分等次享受優(yōu)惠政策的制度，以加大企業(yè)參與對口合作的吸引力度。

(三)降低對口合作中資金直接支持所占比重，強(qiáng)化智力幫扶力度，以構(gòu)建對口合作利益共同體

為提升對口合作效果，當(dāng)下應(yīng)改變由受援方政府審核對口支援項(xiàng)目，支援方政府支援項(xiàng)目資金，并納入受援方財(cái)政預(yù)算的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制，逐步降低支援方直接通過資金幫扶的比重，加大智力幫扶的力度，提升受援方的自我發(fā)展能力。支援方不僅在資金有優(yōu)勢，在教育、技術(shù)、管理及市場等方面更具優(yōu)勢，作為受援方政府要積極創(chuàng)造條件，充分發(fā)揮好支援方除資金之外的其他優(yōu)勢。

當(dāng)然，對公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目特別是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而言，必要的資金直接支持也是非常重要的。因受援方財(cái)政資金的不足，公共服務(wù)能力受到較大限制，采用直接的資金支持，可以幫助受援方政府較快地提升公共服務(wù)能力。

在教育發(fā)展幫扶方面，可以推行職業(yè)教育與培訓(xùn)工程，加大職業(yè)教育的對口合作支持力度。2017年5月，教育部、國務(wù)院扶貧辦已聯(lián)合下發(fā)《職業(yè)教育東西協(xié)作行動(dòng)計(jì)劃(2016-2020)》，職業(yè)教育的對口協(xié)作已提上議事日程。為此，建議國家制定《對口合作職業(yè)教育與培訓(xùn)工程規(guī)劃(2020-2025)》，將國家層面的計(jì)劃和要求落實(shí)到具體的幫扶項(xiàng)目工程中去。比如支援方在受援方實(shí)施職業(yè)教育專項(xiàng)招生計(jì)劃，實(shí)施3+2教育模式(3年在受援方職業(yè)院校就讀，2年在支援方職業(yè)院校就讀)，等等。[3]從當(dāng)下的情況看，對口支援巴東縣的北京市和杭州市職業(yè)院校優(yōu)勢明顯，且受高考生源總量下降的影響，教學(xué)資源閑置趨勢越來越嚴(yán)重，雙方也有強(qiáng)烈的合作意愿，關(guān)鍵需要政府通過一定的載體來引導(dǎo)和推動(dòng)。通過對口合作職業(yè)教育與培訓(xùn)工程的實(shí)施，使支援地和受援地合作的相關(guān)職業(yè)院?；蚺嘤?xùn)機(jī)構(gòu)真正成為利益共同體，為受援地培養(yǎng)更多的技術(shù)技能性人才。[4]

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展幫扶方面，對口合作雙方應(yīng)推動(dòng)多種形式的合作，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)和共同發(fā)展，建立對口合作雙方互動(dòng)互促的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，動(dòng)員支援方的社會(huì)資源進(jìn)入對口合作工作中，鼓勵(lì)支援方的企業(yè)加大對對口地區(qū)的投資，并可實(shí)施“交鑰匙工程”制度，以保障支援方企業(yè)的合法和正當(dāng)權(quán)益。[5]受援方政府應(yīng)當(dāng)與支援方政府一起協(xié)商做好對口合作規(guī)劃，對對口合作項(xiàng)目在土地征用、招工政策、稅收減免方面給予優(yōu)惠和照顧，做好對口項(xiàng)目的服務(wù)指導(dǎo)工作。

總之，通過對口合作利益共同體的構(gòu)建，不僅可以強(qiáng)化市場機(jī)制配置資源的決定性作用，提升支持與合作的效果，而且也可以減輕受援方政府的行政負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，對口合作同樣強(qiáng)調(diào)奉獻(xiàn)精神，但只有通過合作實(shí)現(xiàn)了“雙贏”或“多贏”，才能夠?yàn)閷诤献魈峁┏掷m(xù)不斷的動(dòng)力。