文 夏國涵

2022 年4 月26 日，聯合國大會通過了一項由列支敦士登公國提出的決議：聯合國任何一個常任理事國在聯合國會議上行使否決權后，聯大主席可以召集聯合國193 個成員國對否決票展開辯論會議，會議上將要求該常任理事國對自己為何行使一票否決權的原因做出合理解釋，并且參會的每一國家代表都可以對此發(fā)表自己意見。雖然該提案獲得包括美國在內的聯合國一百多個成員國的共同支持，但并不具法律約束力，也無法從根本上沖擊到安理會常任理事國的地位，卻體現了針對一票否決權制度的某種新制衡的嘗試。

無獨有偶，2022 年5 月4 日，法國總統馬克龍和印度總理莫迪會談后發(fā)表聯合聲明，重申法國支持印度申請成為聯合國安理會常任理事國的態(tài)度；5 月23日，美日首腦會談期間，日本首相岸田文雄與美國總統拜登就推進包括安理會改革在內的聯合國改革達成一致，拜登表示支持日本加入安理會常任理事國。

上述種種國際動向都指向了同一命題——聯合國安理會改革問題。作為“二戰(zhàn)”后國際秩序的核心政治制度安排，聯合國自成立至今70 余年時間里，在維和、反恐、氣候變化和可持續(xù)發(fā)展等領域做出了巨大貢獻。然而，隨著世界局勢變化和國際戰(zhàn)略背景動遷，現行聯合國體制在諸多方面已顯得束手束腳，難有作為，其核心機制——安全理事會更是多次面臨“失能化”的風險，亟需有效的制度改革和前瞻性的戰(zhàn)略再定位。本文梳理聯合國安理會改革的根源、歷程、方案、困難等，并試圖從國際戰(zhàn)略格局變化的角度探究聯合國未來可能的改革方向與戰(zhàn)略再定位。

馬克龍與莫迪

一、聯合國安理會的源起

“四警察”構想與“五?！闭Q生

聯合國的前身是“一戰(zhàn)”后成立的國際聯盟（簡稱“國聯”，League of Nations），1934—1935 年間極盛時期會員國數量高達58 個，超過了聯合國成立之初的成員國數目。國聯的理論奠基源自美國威爾遜總統的“十四點和平原則”，原本旨在建立一個大國協調的集體安全組織，以阻止國家間爆發(fā)戰(zhàn)爭。但現實卻相當殘酷，從西班牙內戰(zhàn)到意大利入侵阿爾巴尼亞、從“九一八”事變到第二次世界大戰(zhàn)……國聯對阻止世界戰(zhàn)爭的努力似乎總是力有不逮，甚而完全失能，淪為列強國際分贓的交易平臺。

1943 年“二戰(zhàn)”行將結束，德日敗相盡現，羅斯福開始考慮戰(zhàn)后如何重建國際秩序的問題，他認為小國的武裝力量在世界大戰(zhàn)中的作用幾乎可以忽略，大國應當承擔維護國際和平與安全的特殊責任（小國應解除武裝），于是提出了著名的“四警察”構想——四大反法西斯巨頭美蘇中英及其盟國擁有世界上75%以上的人口，只要這四個國家協調一致維護世界和平，就會有效壓制日本和德國重新崛起，規(guī)避世界大戰(zhàn)風險。但該構想立即遭遇到以時任美國國務卿赫爾為代表的國際主義者們的反對，后者仍主張建立一個類似國聯的基于國家平等的普遍性集安組織維護世界和平。最終，羅斯福修正了其大國共管的思想，轉而將之與傳統集安思想有機結合，于是有了聯合國安全理事會（“四警察”變體）和聯合國大會雙重設計并行的結果，前者體現了大國在維護國際和平與安全中的特殊責任，而后者則體現了國家主權平等的原則。

此外，丘吉爾和斯大林一開始對“四警察”構想也持反對意見，認為美、蘇、英“三警察”就足夠了，并不需要中國。但羅斯福以中國在“二戰(zhàn)”中貢獻巨大為由堅持將中國納入“四警察”制度。從戰(zhàn)略層面考量，羅斯福認為當時親美的蔣介石中華民國政府戰(zhàn)后必然倒向自己，能夠在東亞起到牽制蘇聯的作用；而蘇聯反對也是因為同樣的原因，當然，此時的美蘇英并沒有預料到之后的國共內戰(zhàn)和中國變天。英國方面則力主將法國納入該核心安全機制，因為法國是歐陸地緣實力最強的國家，可以起到壓制德國的作用，當然，彼時的英國自然也沒有預料到，鐵幕籠罩下法國開啟了“煤鋼聯盟（歐共體和歐盟的前身）”這個歐亞一體化大戰(zhàn)略以重奪歐洲領導地位，變相邊緣化了英國的影響力。于是，1945 年4 月舊金山制憲會議，美、蘇、英、中、法聯合國安理會“五?！钡拿~最終敲定下來。

“國聯”第一次全體會議

聯合國維和部隊

“大國協調”：聯合國安理會制度設計的初衷

從“國聯”到“聯合國”，這兩個世界大戰(zhàn)后國際制度設計的初衷，也是其核心戰(zhàn)略價值便是“大國協調”，即保證五個常任理事國的核心利益不產生沖突，或者說，聯合國安理會制度設計的底線目標就是保證五大常任理事國互相不發(fā)生全面戰(zhàn)爭，從而避免引發(fā)第三次世界大戰(zhàn)，這也是五常擁有“一票否決權”的意義之所在。

這里需要澄清幾個關于聯合國的易混淆概念：

首先，聯合國并不是一個“超國家組織”或者“世界政府”，而仍是一個“政府間組織”，所以，聯合國本身并不擁有高于其成員國的主權地位。換言之，如果把國際社會當作一個小區(qū)，聯合國便是物業(yè)與居委會的合體；

其次，聯合國并沒有獨立的軍隊，但擁有一支多國軍人組成的“聯合國維和部隊（United Nations Peacekeeping Force）”，目前總兵力約12 萬人，且裝備多為防御性輕武器。換言之，在無政府國際體系中，聯合國缺乏絕對優(yōu)勢的武裝力量，因此多數時候無法直接介入規(guī)模性的國際沖突，只能盡力用政治手段展開調停。

最后，如何定義聯合國和安理會“五?！敝g的關系？由于聯合國本身并不具有制約常任理事國的能力，所以“五?！敝荒芟嗷ブ坪?，也即，聯合國與“五?！钡年P系更像是CEO 與董事局，而其他聯合國成員國則是一般股東。聯合國秘書長的選舉則采用洲際輪換的潛規(guī)則并規(guī)定“五?！眹业墓癫荒軈⒓舆x舉，以維護聯合國的中立性。

二、安理會制度的結構問題

冷戰(zhàn)后，國際社會對聯合國安理會改革的呼聲越來越高?？陀^來講，聯合國安理會制度設計是建立在第二次世界大戰(zhàn)戰(zhàn)果的基礎上的，因此本身便存在某些原生性的結構問題，隨著世界局勢變遷和國際戰(zhàn)略格局變化，一些新問題也逐漸暴露出來：

第一，核心權力壟斷問題。安理會的性質和構成具有歷史的局限性和特殊性。五大常任理事國是非選舉產生的，沒有期限，無需輪換，并擁有一票否決權，聯合國憲章也并未對常任理事國的資格作出任何規(guī)定。隨著聯合國成員國的變化以及國際力量對比的變化，“五?！眱炔亢屯獠慷汲霈F了力量失衡問題：內部角度，從實力對比和政治從屬角度出發(fā)，有人將“五?！狈譃椤吧先＃乐卸恚焙汀跋聝沙＃ǚㄓⅲ?，俄烏沖突結束后更可能變?yōu)椤吧蟽沙＃ㄖ忻溃焙汀跋氯＃ǘ碛⒎ǎ?，此外，英國脫歐使得歐盟法德軸心更加鞏固，而德國在歐盟的影響力和領導力又高于法國，所以曾多次要求法國將自己的常任理事國席位改為“歐盟”席位；外部角度，以德國、日本、印度、巴西為代表的一些區(qū)域大國自詡某項或數項國力已儼然超過了個別“五?！眹?，但由于歷史和現實的諸多原因，無法在聯合國安理會享有對等的權利。這也是諸多地區(qū)強國一直強烈要求改革安理會的重要理據。

第二，代表性失衡問題。隨著國際形勢的變化，尤其是萬隆會議召開后世界去殖民化進程加速，越來越多的殖民地國家獲得獨立，紛紛加入聯合國，致使聯合國成員國數量急劇增加，1945 年剛成立時擁有51 個成員國，安理會成員國（常任理事國+非常任理事國）的數量占全體會員國的20%，至今已擴張到193 個成員國，安理會成員國數量占比降至8%。這種國家增殖（proliferation of states）現象引發(fā)了三個關于聯合國代表性失衡的問題：首先，發(fā)展中國家與發(fā)達國家比例失衡，“五?！敝?，美英法為發(fā)達國家，中俄為發(fā)展中國家，比例為3：2，而世界范圍內這個比例卻是1：5（31 個發(fā)達國家，162 個發(fā)展中國家）；其次，人口比例失衡，“五?！敝?，以美英法為代表的（西方）發(fā)達國家群體總人口數僅為10 億，而全球人口早就超過了70 億，即占全球人口1/7 弱的發(fā)達國家群體在安理會卻擁有過半常任理事國席位；最后，地域比例失衡，“五?！眹覠o一例外分布在北半球的亞、歐、北美三片大陸，使得常任理事國機構更像是“北半球俱樂部”，而地廣人眾的拉美、非洲等大陸則完全沒有代表國。

第三，聯合國的局限性和失能問題。冷戰(zhàn)結束至今，國際格局發(fā)生了劇變，蘇聯集團解體，美國迎來單極霸權紅利期，但其世界主導地位也逐漸受到各種挑戰(zhàn)，因而美國為維系其霸權體系，一再試圖將聯合國“美國化”，即努力使聯合國成為美國的附庸機構。一旦聯合國不配合美國的戰(zhàn)略意圖，美國輕則與聯合國大會發(fā)生齟齬（如拖欠聯合國會費或故意不給俄羅斯駐聯合國代表發(fā)放美國簽證，致使其無法赴紐約聯合國總部參加聯合國會議等），重則直接繞過聯合國體系利用北約和五眼聯盟展開獨立行動（如第二次海灣戰(zhàn)爭，法國在安理會直接動用一票否決權阻止美國出兵，美國則聯合英國和澳大利亞獨立展開軍事行動，此三國犯戰(zhàn)爭罪和反人類罪）。另一方面，冷戰(zhàn)結束后，眾多實力非凡的非國家行為體應運而生，其典型代表是（政府/非政府）國際組織和跨國公司，它們或擁有結構縝密的跨國權力網絡，或在某一領域擁有一般主權國家政府無法比擬的技術優(yōu)勢（如美國大型互聯網公司），或擁有強大的金錢和游說能力……任何一類非國家行為體影響或處理全球議題的能力都可能與聯合國形成競爭結構。而聯合國既缺乏足夠的財政來源，也缺乏必要的意愿和威信，難免力不從心。以上種種使得后冷戰(zhàn)時代的聯合國及安理會職能出現了很大的局限性，并在某些領域有失能化風險。

綜上，冷戰(zhàn)結束至今，呼吁聯合國安理會改革的聲音愈演愈烈，那么，此改革的核心議題又是什么呢？

三、安理會擴容和否決權——聯合國安理會改革的核心議題

安理會擴容問題

迄今為止，安理會只進行過一次針對理事國成員擴容的有效改革：1963 年12 月，聯合國大會通過決議，將安理會非常任理事國的席位由6 個增加到10 個，安理會成員國相應由11 個增加到15 個。1979 年第34屆聯合國大會開始審議一項題為“安全理事會席位公平分配和增加成員數目的問題”的議案，議題核心是擴大安理會的規(guī)?；蛟黾悠浯硇浴?/p>

安理會擴容包括常任理事國擴容和非常任理事國擴容，顯然，前者才是改革的核心博弈點。有意成為安理會新增常任理事國的會員國主要分兩類：一是背負沉重歷史包袱的“二戰(zhàn)”戰(zhàn)敗國日本和德國，這兩國為入?？芍^窮盡了各種辦法，但實際效果并不理想；二是發(fā)展中國家中的地區(qū)大國，如南亞的印度、南美的巴西、中東的埃及、東南亞的印度尼西亞等，這些國家或為次大陸板塊的地緣中樞，或為當地區(qū)域一體化組織的首腦，俱是一方諸侯。他們認為，后冷戰(zhàn)時代，大國關系總體趨緩，安理會討論的問題也多集中于地區(qū)沖突和國家內部紛爭，而這些問題幾乎都存在于發(fā)展中國家，尤以中東和非洲居多。發(fā)展中國家對自身的情況最了解，在關乎本國利益的問題上最有發(fā)言權，理應更多地參與安理會的工作。

否決權問題

2005年四國聯盟會議中的各國領導

安理會改革的另一焦點是否決權問題。否決權的主體是憲章第23 條第1 款規(guī)定的五個常任理事國。否決權是第二次世界大戰(zhàn)結束時國際力量對比的反映和產物，也是聯合國制度框架下國家沖突的最激烈形式。理論上講，一票否決權顯然不能反映當今的國際權力格局，如印度坐擁十幾億人口，是全球第二人口大國，而其“母國”英國只有六千余萬人口，但后者可以一票否決前者的任何提案。

實操層面，關于否決權改革的爭論分為兩種：一是應否限制或取消“五?！钡姆駴Q權，二是若新增常任理事國是否也應享有否決權。前者的擁躉如伊朗、古巴等，其認為否決權是對聯合國應當遵循的民主原則的否定，是與《憲章》規(guī)定的“所有會員國主權平等”這一根本原則背道而馳的，是霸權主義行徑；針對后一問題，支持保留否決權的國家主要分三類國家：第一類是現任安理會常任理事國，相當于既得利益者；第二類是有希望進入安理會常任理事國的候選國家，希望提高自身國際地位，與五常平起平坐，如德國、日本；第三類是一些強調聯合國力量和效率的國家，其認為廢除否決權將破壞“大國一致”原則，后果難料。值得一提的是，美國雖然表態(tài)支持印度入常，但在是否給予其否決權問題上一直采取回避態(tài)度。

四、從 “四國聯盟”與“團結謀共識”的博弈看安理會改革之澀難

20 世紀90 年代中期，聯大通過決議啟動聯合國改革計劃，成立“擴大安理會工作組”，由聯大主席擔任工作組主席，所有會員國參加。自此，關于安理會改革的提案層出不窮，其中最具代表性的是“四國同盟”和“團結謀共識”兩個陣營之間的博弈：

“四國聯盟（G4 Nations）”：支持增“?！钡拇?/h3>

2004 年，印度、巴西、德國和日本組成“四國聯盟”，借由安理會改革的機會，爭取共同成為安理會常任理事國?！?四國聯盟” 要求增加6 個安理會常任理事國和4 個非常任理事國，其中非洲和亞洲各得2 個新增常任席位，拉美和歐洲各獲1 個新增常任席位。新的常任理事國應與現任常任理事國承擔同樣的責任和義務，但否決權問題不應成為安理會改革的障礙。

“團結謀共識（Uniting for Consensus，UFC）”：拒絕增“?！钡拇?/h3>

弗朗切斯科·保羅·富爾奇

“團結謀共識”集團，綽號“咖啡俱樂部”，由意大利大使弗朗切斯科·保羅·富爾奇（Francesco Paolo Fulci）聯合巴基斯坦、墨西哥和埃及于1995 年共同成立。這四國因拒絕增加安理會常任理事國數目的提議而團結起來，轉而希望鼓勵增加非常任理事國席位。很快，包括西班牙、阿根廷、土耳其和加拿大在內的數個國家成為該集團的創(chuàng)始國，并在短時間內囊括了亞洲、非洲、拉丁美洲的約50 個國家?！皥F結謀共識”集團的核心論點是，常任理事國席位的增加將進一步加劇成員國之間的差距，并導致一系列特權的擴展。

2005 年第59 屆聯合國大會期間，“團結謀共識”集團提出一項提案，其核心是將非常任理事國數目從10 個增加到20 個，非常任理事國將由聯大選舉產生，任期兩年，有資格連選連任，至于選任標準和席位輪換辦法，則由各地區(qū)國家自己協商決定。10 個新增安理會非常任理事國席位將在聯合國現有的5 個地區(qū)組內分配，其中亞洲和非洲將各獲得3 個，拉美與加勒比地區(qū)將得到2 個，西歐和東歐將各獲1 個。雖然該提案未被接受，但該倡議在包括中國在內的成員國中獲得了廣泛共識。2009 年4 月20 日，意大利作為“團結謀共識”集團代表，提出了一種新的改革模式，即設立一個新的席位類別，仍然是非常任理事國，但經選舉產生，任期延長（3 年至5 年），不得連選連任。這種新席位將不分配給單一的國家，而是輪流分配給不同地區(qū)。

“團結謀共識”集團的宗旨便是對抗“四國聯盟”增設常任理事國的提案。2011 年5 月，已有120 個成員國加入該集團在羅馬舉行的小組會議。

安理會改革的困難

很明顯，無論是常任理事國成員擴容，還是一票否決權的存廢，安理會改革之所以舉步維艱，也是多重困難的疊加的結果：

第一，來自現任“五?！眹业姆磳?。作為 “二戰(zhàn)”后國際政治核心制度安排的既得利益者，五大常任理事國自然從心底反對觸動其蛋糕的任何改革措施，在這一點上，五常的立場應是站在統一戰(zhàn)線上的。那么為什么還會出現美國支持日本入常，法國支持印度入常的事情呢？這里有兩重考量：一來，核心問題并不在于常任理事國席位的增減，而在于否決權，美國支持日本和印度成為常任理事國，但并不支持其擁有否決權，換言之，美國只是希望在常任理事國籃子里增加兩個聽話的小弟，變相平衡一下中俄而已，并不會給予其實質權力；二來，美英法都非常清楚，一旦印度提出入常申請，中國必然一票否決，而日本的入常申請則會被中俄共同否決，所以不如口頭承諾支持，賣個空頭支票，得罪人的事情讓中俄去做，對結果沒有影響。

第二，安理會改革還是戰(zhàn)后秩序顛覆？整個聯合國制度都是基于“二戰(zhàn)”戰(zhàn)果的權力分配，如果允許日德入常，那么可能引發(fā)對整個“二戰(zhàn)”結果和戰(zhàn)后國際秩序合法性的質疑。以日本為例，歷任右派日本首相最大的政治理想就是通過“修憲”使日本成為所謂“正常國家”，其中最重要的權利便是其和平憲法第九條的自主交戰(zhàn)權。如果允許日本入常，便是變相給日本修憲提供了合法性證明，一旦修憲成功，日本不但可能產生新的納粹軍國主義復活傾向，同時也將想方設法擺脫美國的戰(zhàn)略捆綁?？傊?，日本入?？赡苎葑?yōu)橐环N包括中美俄在內的東亞“多輸”局面，還可能產生某些歷史虛無主義和對戰(zhàn)后秩序顛覆的妄念。

第三，區(qū)域國家競爭。通過“四國聯盟”和“團結謀共識”博弈的案例可以輕松得出另一個結論：拋開歷史包袱不談，即使是印度、巴西這種看似“人畜無害”的國家，也不可能輕易入常，而最大的攔路虎并非“五?！?，而是其所處區(qū)域的地緣競爭國和周邊中小國家，比如南亞次大陸板塊的巴基斯坦和南美次大陸板塊的阿根廷、智利等國。個中緣由也非常簡單：印度、巴西、德國等都是其所處次地緣板塊的一號強國，本來便在綜合國力上壓制周邊中小國家，如果再擁有常任理事國頭銜加持，必然成為區(qū)域霸權國家，遑論印度更是繼承了英帝國殖民主義傳統，奉行“印度優(yōu)先主義”的霸道國家。為了防止上述情況發(fā)生，區(qū)域內中小國家在明確自己沒有入?？赡艿那疤嵯拢渥顑?yōu)博弈策略就是聯合一致阻止域內大國入常。這也是上文兩大集團對抗博弈的根本邏輯所在。

第四，意料外的權力濫觴。最后一點，眾所周知，“五常”國家是現今世界上唯一合法擁有核武器（原子彈+氫彈）的國家集團，如果安理會常任理事國擴容，會否導致意料之外的權力濫觴，比如由印度產生的核擴散等。相比上面三點，這種意料之外的權力濫觴是最可能失控，從而導致國際災難的。

兼結語：安理會改革的可見方向及聯合國的未來

綜上，聯合國安理會改革困難重重，但也不難發(fā)現兩個較明顯的改革方向：

第一，對一票否決權附加某些限制措施。目前看來，直接取消否決權制度是不可能的，但可能逐漸增加一些限制或監(jiān)督措施。比如聯大剛剛通過的列支敦士登提案，要求常任理事國對行使否決權做出解釋，不過該提案明顯具有針對俄羅斯之嫌。

第二，根據區(qū)域平衡原則擴大安理會非常任理事國規(guī)模。相比常任理事國擴容，非常任理事國擴容更加容易也更加實際（已有成功先例），未來，依據區(qū)域平衡原則先著手推動非常任理事國的擴容和代表性平衡是非?？赡軐崿F的。

根據歷史規(guī)律，第一次世界大戰(zhàn)誕生了國聯體系，第二次世界大戰(zhàn)誕生了聯合國體系，那么是否可以認為，可能導致現行國際體系發(fā)生顛覆性變革的只能是第三次世界大戰(zhàn)。而由于核恐怖平衡的存在，第三次世界大戰(zhàn)以跨洲際大國間全面戰(zhàn)爭的形式爆發(fā)的可能性幾乎為零。所以，雖然聯合國的制度設計有歷史缺陷，聯合國在國際危機處理中也存在失能化的風險，但是，在可見的未來，很難預見到聯合國會出現顛覆性變革，即“五常”席位的變化。

但這并不意味著現行聯合國體系不存在異變可能：

首先，敦促聯合國內部改革的聲音不絕于耳，即使是安理會理事國制度也將必然逐漸接受某些溫和改革調整；

其次，由于聯合國的失能化，未來可能產生更多并行于聯合國的區(qū)域集安組織，旨在不依靠聯合國，以加強區(qū)域自治和區(qū)域協調的方式自主解決安全問題，這也會變相削弱聯合國的權威；

最后，聯合國安理會的核心任務會否由“大國協調”改為“大國共生”？在中美兩極化的背景下，美國傾向于組織安全聯盟遏制中國，而中國則提出基于古哲學“天下觀”的“人類命運共同體”概念，換言之，美國仍延續(xù)冷戰(zhàn)思維的遏制、破壞、威嚇、控制手段與其他國家打交道，而中國則更偏向于“不干涉內政”和“共贏”做大蛋糕。未來，聯合國系統如能以更積極的“大國共生”邏輯取代消極的“大國協調”邏輯，或許有可能讓現有體系涅槃重生。