陳 笛 張 晨

(閩江學院 a.科研處；b.材料與化學工程學院，福建 福州 350108)

習近平總書記指出：“當今世界百年未有之大變局加速演進，新冠肺炎疫情影響廣泛深遠，科技創(chuàng)新成為國際戰(zhàn)略博弈的主要戰(zhàn)場，圍繞科技制高點的競爭空前激烈?！盵1]作為科技創(chuàng)新的重要驅(qū)動力之一，高校應通過“制度先行”的理念，突出制度指揮棒作用，引導廣大科研工作者搞好科技創(chuàng)新、提出前沿理論、投身科技成果轉(zhuǎn)化，積極開拓創(chuàng)新，建立良好激勵機制與人才培育體系，義不容辭地承擔起科技創(chuàng)新的責任和義務[2]?？蒲薪?jīng)費管理制度作為高校制度建設工作的關鍵一環(huán)，決定了科研經(jīng)費的使用是否有據(jù)可依，資金的運行能否高效順暢，其重要性不言而喻。2019 年 3 月，李克強總理在十三屆全國人大二次會議作政府工作報告時指出：“進一步提高基礎研究項目間接經(jīng)費占比，開展項目經(jīng)費使用‘包干制’改革試點，不設科目比例限制，由科研團隊自主決定使用”[3]。從國家層面明確了實施科研項目經(jīng)費“包干制”(以下簡稱包干制)，是推動科研經(jīng)費管理制度趨于客觀規(guī)律、成熟高效的重要一步。同年，國家自然基金委、中科院等部門率先響應國家要求，在部分項目中開展包干制試點，由此拉開了國家科研經(jīng)費管理創(chuàng)新的序幕?？萍疾客踔緞偛块L認為：包干制并不是什么都包，要把包干制跟“放管服”結(jié)合起來。它是一種“放”，但是“放”不等于不管，只是管的方式、管的理念會發(fā)生變化[4]。因此，探討包干制這一經(jīng)費管理制度的理論內(nèi)涵，思考高校推廣包干制的切實可行性，探尋其中的堵點難點，平衡“放”與“管”并進一步激發(fā)科研人員研究創(chuàng)新活力、提高科研經(jīng)費使用效率就具有了重要意義。

一、包干制的歷史邏輯

1.包干制實施的歷史背景

近年來，我國科技經(jīng)費投入大幅提升，體現(xiàn)了國家深入貫徹“將科技創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置”這一理念。根據(jù)國家統(tǒng)計局《全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計公報》(見表1)，截至2020年，我國R&D投入已達24 393.1億元，且連續(xù)五年增長超過10%。即便是新冠疫情爆發(fā)的2020年也達到了24 393.1億元，同比增加2 249.5億元，增長率達到10.2%，而同年GDP增速為2.3%，可見國家對科技創(chuàng)新的重視程度。

表1 2015—2020年全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計及同年GDP增速(億元)

同樣地，高等院校的研發(fā)經(jīng)費投入也隨著全國科技經(jīng)費的增加而高速增長。如何將逐年遞增的科技經(jīng)費用好用實，將真金白銀的投入高效轉(zhuǎn)化成先進科技水平，提高科技創(chuàng)新的引領和支撐能力，發(fā)揮高校的科創(chuàng)主陣地作用，為我國產(chǎn)業(yè)安全發(fā)展和經(jīng)濟平穩(wěn)增長保駕護航，成為一個值得探討的重要問題。

2.包干制形成的歷史演進

自改革開放以來，我國的科研經(jīng)費管理制度呈現(xiàn)出寬松—嚴格—趨向?qū)捤傻慕惶孀兓?，其中四部里程碑式的文件問世起到了關鍵作用(見下頁表2)。改革開放初期至90年代，國家科研經(jīng)費管理總的來說較為寬松，科技主管部門采用的是關注科研成果(績效)評價驗收的方式。對于經(jīng)費，一經(jīng)下?lián)芡ǔ＜从沙袚鷨挝弧叭~管理、經(jīng)費包干、專款專用”。這是由于20世紀我國整體科研經(jīng)費投入和科研項目較少，整個科研制度處于較簡單的管理狀態(tài)，采用的包干制是簡單粗放型的管理制度。1998年出臺的《國家重點基礎研究專項經(jīng)費管理辦法》明確提出進行項目預算制管理，科研經(jīng)費開始與行政經(jīng)費趨同化，即隨著財政管理體制改革一起遵循國庫支付、政府采購、部門預算等財務流程。雖然預算制科研經(jīng)費管理方式對我國的科技發(fā)展做出了重要貢獻，但隨著近二十年來科研活動客觀規(guī)律的不斷變化，其缺點也飽受科研人員詬病：預算與執(zhí)行相矛盾，報銷程序繁瑣，經(jīng)費使用率低等。2016年、2021年國家先后兩次對科研經(jīng)費做出了改革，在放松預算控制、下放經(jīng)費調(diào)整審批權的基礎上，強調(diào)擴大包干制實施范圍。政策看似呈現(xiàn)“包干制”—“預算制”—“包干制”的“之”字形，但實際并不是簡單的循環(huán)，而是經(jīng)歷了30余年的探索，建立在科研誠信和科學監(jiān)管上更有成效的包干制。

表2 我國歷年來關鍵科研管理制度一覽表

3.包干制的概念與現(xiàn)狀

包干是發(fā)包方與承包方就完成特定任務達成一致意見并做出承諾的協(xié)約，協(xié)約條款包括任務具體內(nèi)容、完成期限、標準要求以及物資支持和勞動報酬等權利和義務方面的要素。因此，包干可以說是具有法律效力并受到法律保護的一種管理方式。基于包干這種管理理念形成的制度稱為包干制[5]。將包干制應用到科研經(jīng)費管理中，就是以科技主管部門作為發(fā)包方，與科研人員就科研項目績效、產(chǎn)出做好約定，由科技主管部門授權項目負責人包干使用科研經(jīng)費。包干制經(jīng)費一般不再編制項目預算，各經(jīng)費科目無比例限制，“既可以打醬油也可以打醋”。2019年國家自然基金委率先選取了60家依托單位試點包干制，包干項目為國家杰出青年科學基金；至2022年，包干制項目已經(jīng)擴展至杰青、優(yōu)青、創(chuàng)新研究群體項目以及青年基金項目，涵蓋了全國數(shù)千家依托單位。2019年4月以來，浙江、廣東等省市陸續(xù)啟動包干制試點工作，主要涉及省級自然科學基金、各類青年基金及人才項目等，試點工作全面有序鋪開。

包干制從根源上避免了經(jīng)費預算及調(diào)整的難點堵點，發(fā)揮出了管理制度優(yōu)勢，提高了經(jīng)費使用效率，進而促進了科技創(chuàng)新，為形成新時期的科研經(jīng)費管理制度打開了局面。

二、包干制實施的動因

1.科研經(jīng)費預算制造成科研經(jīng)費報銷繁瑣

目前，我國高?？蒲薪?jīng)費普遍采用“預算制”方式進行，即項目在申報及立項時，按照主管部門的經(jīng)費科目和預算模板編制項目預算，并且按照預算執(zhí)行支出。預算制經(jīng)費管理固然能夠?qū)蒲薪?jīng)費的支出起到全過程監(jiān)督作用，但在實際工作中卻阻礙了科技創(chuàng)新的步伐，受到科研人員的詬病，主要原因有：一是科研經(jīng)費的開支不同于行政經(jīng)費或工程經(jīng)費，后兩者開支范圍、金額相對穩(wěn)定，往往有例可循，因此預算能夠做到較為精準。但科研活動，特別是基礎研究項目具有結(jié)果不可預知、路線不可確定、方法多樣性等特點，這導致了預算難以準確編制；二是科研項目研究期限往往長達3—5年，而預算覆蓋如此長的時間段，其準確性必然隨著時間的延后急劇下降，預算的難度加大，實際意義也大大降低；三是科研人員不是財務人員，對于財務、經(jīng)費細節(jié)的理解不同。例如，材料費與辦公用品費用的區(qū)別、差旅費與會議費類目的交叉等，要求科研人員熟悉這些細枝末節(jié)無疑會耗費大量精力，過于繁瑣的預算工作也會加重其負擔，變相造成科技資源的浪費。

2.科研經(jīng)費預算制導致負責人經(jīng)費使用權限降低

經(jīng)費預算制項目在執(zhí)行中往往要求項目負責人嚴格按照預算來支出科研經(jīng)費；而一旦實際經(jīng)費的執(zhí)行與預算有偏差，項目負責人就需要向?qū)W?？蒲泄芾聿块T申請調(diào)整預算，甚至出現(xiàn)部分項目從立項到結(jié)題預算調(diào)整十余次的情況。一邊是支持對合理預算進行調(diào)整，一邊還要求履行繁瑣的調(diào)整流程，“買醋的錢不能買醬油”變成了“買醋的錢調(diào)整了才能買醬油”。某種程度上預算制已經(jīng)失去了監(jiān)督功能，違背了科學創(chuàng)新自由探索的精神，成為為了留痕管理而保留的形式主義和不斷機械重復的無意義工作。同時，科研項目負責人雖然是名義上的經(jīng)費責任人，但在許多科目如差旅費、勞務費、設備購置費的使用上仍然需要經(jīng)過學校乃至二級學院的層層審批。過于嚴格的審批流程和瑣碎的報賬手續(xù)消耗了科研人員的大量時間，經(jīng)費的自主支配權和決策權并沒有真正落實到位。

3.科研經(jīng)費制度權責不清增加放管服政策落地難度

從我國現(xiàn)行的經(jīng)費層面來看，科研經(jīng)費檢查和監(jiān)督是自上而下的管理體制。紀委、審計等相關部門對高?；蚩蒲袡C構(gòu)進行監(jiān)督，高?；蚩蒲袡C構(gòu)對所管轄的科研人員進行監(jiān)督[6]。將經(jīng)費使用權下放至項目負責人而要求高校承擔風險防控責任，如此權責不一致導致高校對放管服政策的落地顧慮重重。同時，高?？蒲泄芾聿块T對接國家科技部門，是制定相關經(jīng)費管理政策的主體。但在實際工作中，高校財務、資產(chǎn)管理、審計等部門往往從自身工作角度審慎考慮或出于對上級審計、巡視的擔憂，不愿意過多放寬經(jīng)費使用權限。例如，《國務院辦公廳關于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》提出要改進科研儀器設備耗材采購管理，簡化采購流程，縮短采購周期。但面對科研儀器設備、耗材類型界定的含混，以及可能出現(xiàn)的違規(guī)采購問題，許多高校對落實該條款持觀望態(tài)度。

三、包干制實施的內(nèi)在機理

1.包干制是落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的制度保障

黨的十八提出了全面實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、建設世界科技強國的總體戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略最根本的是要增強自主創(chuàng)新能力，最緊迫的是破除機制體制障礙，達到以最大限度激發(fā)科技巨大潛能的目標。王志剛部長強調(diào)：“我們堅持‘兩個輪子’一起轉(zhuǎn)，一個‘輪子’是科技創(chuàng)新，一個‘輪子’是體制機制創(chuàng)新?！盵7]科研經(jīng)費是創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略實施的重要保障，科研經(jīng)費管理制度能否適應新的發(fā)展需要直接關系到國家整體科技創(chuàng)新能力和水平。包干制是科研經(jīng)費柔性化管理的典型，以柔性化理念對科研創(chuàng)新領域進行全過程管理[8]，是一種科研經(jīng)費管理制度的創(chuàng)新。包干制能服務于我國科技發(fā)展的各個科研領域，在與基礎研究領域結(jié)合時，能夠成為重大突破、理論創(chuàng)新的助推器；在與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領域配合時，能夠成為中小微創(chuàng)企業(yè)的孵化器；在與專精特新領域融合時，將成為解決“卡脖子”技術問題的加速器。包干制在經(jīng)費預算、使用、績效評價、監(jiān)督監(jiān)察、科研人員價值感等方面的柔性化特征保證其能滿足這些新研究領域的需求，形成適應科技創(chuàng)新時代的新制度方案，成為助推我國科技創(chuàng)新發(fā)展的新引擎。

2.包干制是匹配創(chuàng)新型項目的最優(yōu)選擇

科技創(chuàng)新背景下，科技研究項目類型豐富且各有其科學規(guī)律。既有專注原創(chuàng)聚焦前沿的基礎研究項目；也有針對國家重大需求的“卡脖子”高精尖科技項目；還有需求牽引的產(chǎn)學合作項目。根據(jù)項目的多樣性，經(jīng)費的管理也更加復雜：基礎研究更加注重人力的作用，更傾向于對智力的投入；高精尖卡脖子研究更需要設備、實驗方面的經(jīng)費投入；產(chǎn)學合作更注重政府、學校、企業(yè)等多方共同投入。鑒于科研經(jīng)費管理的復雜性，如果一味強求經(jīng)費使用的規(guī)范性，預算、執(zhí)行、決算行政化管理，那必然會導致科研活動僵化，進而影響科技創(chuàng)新效率。然而過于寬松的經(jīng)費政策，容易造成財政經(jīng)費使用錯位甚至發(fā)生違規(guī)違紀的情況。而包干制自身具有集靈活性與規(guī)范性于一體的特點，既能吸納改革開放后科研經(jīng)費管理的適用性，也能借鑒現(xiàn)行預算制的權威性。目前，在“賽馬比拼制”“揭榜掛帥”等最新的項目類型中大多采用包干制。未來還會創(chuàng)新更多類型的項目形式來適應不同科技發(fā)展需要，包干制正在以更為靈活地管理方式服務于各類研究項目，以徹底打破科研發(fā)展掣肘，釋放創(chuàng)新活力，滿足關鍵核心技術攻關和重大科技成果產(chǎn)業(yè)化需求。

3.包干制是有效激發(fā)科研積極性的重要手段

一是將科研人員從繁重的財務工作中解放出來。在申報項目時，不用過多考慮預算編制，能夠?qū)Ｗ⒂陧椖康纳陥蠹伴_展；在項目進行中無須擔心經(jīng)費使用不符合預算，避免頻繁進行預算變更；在項目驗收時能更加注重項目的績效評價，而不用為了提供符合要求的決算耗費時間精力。二是提高科研經(jīng)費中“人”的經(jīng)費使用比例?？蒲腥藛T作為科研創(chuàng)新工作的主體力量，是實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的“中流砥柱”，可加大科研人員激勵力度，充分調(diào)動創(chuàng)新活力，助力科研人員潛心研究。再傳統(tǒng)的預算制度下，間接經(jīng)費占總經(jīng)費的比例受到不高于20%—30%的限制，績效往往更少，而包干制沒有限定間接經(jīng)費比例，意味著科研人員能夠根據(jù)項目的特點分配提取更為合理的績效進行智力補償，一改預算制“重物不重人”的缺陷，使經(jīng)費的使用更加科學化，更具有導向性。

四、包干制的實踐路徑

1.理清權責關系，建立健全管理制度

近十年來，我國科研經(jīng)費管理制度趨向于寬松，但高校作為包干制等一系列政策的落實主體，卻存在無法打通放管服“最后一公里”的現(xiàn)象。究其原因，主要是高校作為項目承擔單位，肩負著把握放與管之間平衡的主要任務。如果過度放大政策的執(zhí)行，則容易造成監(jiān)管失措，承擔較大風險。因此，建立健全管理制度，在制度中明確厘清項目管理單位、承擔單位、負責人的權責關系，界定各主體的權責邊界，是貫徹包干制的必要前提。國家、各省市科技管理部門必須強化科研經(jīng)費“項目負責人制”和“突出績效目標導向”，制定讓項目負責人“敢花錢”并且能“花好錢”的配套制度作為“權”，同時用明確規(guī)范的科研績效評價目標作為“責”與之匹配，才能免除各方對于包干制謹慎、觀望的態(tài)度，保障政策得到積極貫徹執(zhí)行，避免出現(xiàn)不作為或亂作為現(xiàn)象。

高校作為落實主體，應積極領會國家文件精神，主動承擔必要責任，制定既能提高經(jīng)費使用效率、又能為科研人員減負、激發(fā)創(chuàng)新活力的包干制制度。高?？蒲泄芾聿块T應聯(lián)合財務、人事、資產(chǎn)等部門，首先在管理辦法中對包干制的對象、實施細則、包干范圍等做出規(guī)定，同時出臺相應匹配制度進一步落細落實。例如，人事部門明確科研財務助理制度，從政策上支持科研人員聘請財務助理，將科研人員從繁瑣的財務工作中解放出來；財務部門制定相對應的報銷管理制度，簡化科研經(jīng)費的內(nèi)部使用審批流程，取消部分不必要不合理的審批環(huán)節(jié)，減少經(jīng)費支出時限；資產(chǎn)部門將科研設備、耗材的采購與行政采購區(qū)分開來，對于科研急需、必需的資產(chǎn)減少乃至取消招投標流程。

2.構(gòu)建科研誠信體系，完善“負面清單”機制

包干制改革充分體現(xiàn)了國家對科研人員的充分信任，但信任不等同于放任，弘揚科學家精神也就意味著必須遵守科研倫理道德和作風學風誠信要求。包干制取消了預算，并非沒有了使用約束，科研經(jīng)費依然是國家財政經(jīng)費，項目負責人必須按照項目相關性在規(guī)定的范圍內(nèi)對其進行合理使用，并且能夠做到公私分明、厲行節(jié)約。因此，構(gòu)建科研誠信體系，建立信用等級評價，是實施包干制的基本前提。其次，要積極完善“負面清單”機制，明確列出科研經(jīng)費使用中“不可為禁止為”的行為。“負面清單”能夠與科研誠信體系相結(jié)合，既講信任又有約束，讓高校及項目負責人對包干制的放管界線有更清晰的認識，起到風險預警作用。同時，科研誠信體系的建設應該做到以下兩點：第一，加大科研誠信的教育宣傳。利用會議、培訓、新媒體如微博、微信公眾號等立體宣傳模式，宣講科研誠信制度、公布失信違規(guī)案例，警醒科研人員堅守經(jīng)費使用規(guī)定，恪守學術道德；第二，實行項目負責人科研誠信承諾制。項目負責人作為第一責任人簽署科研誠信承諾書，用契約化的方式約定科研經(jīng)費的使用，并實行經(jīng)費使用違規(guī)“一票否決”[9]。

3.轉(zhuǎn)變高校管理職能，打造信息化服務體系

包干制解決了科學研究的不確定性與經(jīng)費預算及使用具體化之間的矛盾，這就要求高校管理部門摒棄行政指導科研的思維，轉(zhuǎn)變預算制時代對于科研項目經(jīng)費“管”大于“放”的管理方式，充分放權、權利落實、責任到位、誠信科研,最大程度激發(fā)科研人員創(chuàng)新效應[10]。要做到這一點，就應不斷發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)及信息系統(tǒng)的服務功能，打造科研、財務、人事、資產(chǎn)、審計一體化平臺，形成線上線下相結(jié)合的科研管理信息服務系統(tǒng)，提高經(jīng)費使用的信息化和智能化程度。首先，改進報賬方式，實現(xiàn)網(wǎng)絡無紙化報銷，做到財務層面的流程簡化；其次，開啟各類型業(yè)務、各部門交叉業(yè)務的線上審批，減少科研人員線下奔波，真正從繁瑣事務中解放出來；最后，打通各部門系統(tǒng)的“信息孤島”，探索“智慧校園”等新一代信息系統(tǒng)，高校、項目負責人可以通過系統(tǒng)動態(tài)化獲取項目及科研經(jīng)費的各類信息，例如，項目申報、立項、經(jīng)費使用、項目成果、驗收等等，不僅便于項目負責人在驗收結(jié)題時對項目經(jīng)費和績效產(chǎn)出進行有效掌控，同時還有利于高校通過數(shù)字化方式將項目經(jīng)費使用情況納入科研誠信體系中。

4.加強監(jiān)督審計力度，創(chuàng)新監(jiān)督管理方式

科研經(jīng)費的包干前提是必須遵循科研項目的“績效目標導向”，兩者之間的邏輯意味著對科研經(jīng)費的監(jiān)督審計一定程度上也是對科研項目績效目標的監(jiān)督審計。包干使用的經(jīng)費是否具有經(jīng)濟性、效率性、相關性，以及績效目標的實現(xiàn)程度是監(jiān)督的重點。因此，監(jiān)督審計部門應實行“結(jié)果監(jiān)督為主，過程抽查為輔”的方式建立與包干制相配套的監(jiān)察審計制度。在項目執(zhí)行中，結(jié)合信息系統(tǒng)對科研經(jīng)費的使用進行抽查，重點確保經(jīng)費支出的合理性與項目的相關性；在項目驗收時，以績效目標為參照，結(jié)合項目完成程度評價經(jīng)費使用的合理合法性。積極推行科研經(jīng)費信息公開制度，利用內(nèi)部控制監(jiān)督機制，對外撥經(jīng)費、勞務費等較為敏感的科目支出進行公示，推動經(jīng)費使用的公開化透明化；同時將紀檢監(jiān)察、審計等部門的監(jiān)管納入到科研信息系統(tǒng)中，從而實現(xiàn)網(wǎng)上全過程的跟蹤監(jiān)管，提高科研項目經(jīng)費的監(jiān)督效率。