高建龍 周 虹

社會治理是國家治理的重要方面，基層是社會治理的基礎和支撐?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P(guān)于加強基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》指出：“基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎工程?！雹俳?jīng)過多年的理論與實踐探索，積分制管理已成為新疆基層社會治理的重要抓手。

一、積分制應用溯源

一般意義上說，積分制管理就是用積分(獎分與扣分)對人的能力和綜合表現(xiàn)進行量化考核，并將其應用到日常的服務與管理之中。在基層社會治理中的積分制管理，是指以積分形式對治理主體中的個人、家庭與組織的行為表現(xiàn)進行全方位量化考核，將積分與其所能享受的政策與福利掛鉤，以激發(fā)其活力，提升各治理主體參與社會治理的積極性，提高服務群眾的本領(lǐng)和水平，從而構(gòu)建共建共治共享的社會治理新格局。

積分制發(fā)軔于新中國成立后，農(nóng)村土地改革早期所實行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作運動，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動中實行的工分制，以工分計量一個人勞動貢獻的大小并依此進行分配?？陀^地講，工分制在集體經(jīng)濟發(fā)展過程中起過積極的作用。及至農(nóng)村改革實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后的1983年，工分制退出歷史舞臺。改革開放初期，城市企業(yè)實行定額生產(chǎn)、超額獎勵的管理辦法，以調(diào)動企業(yè)與員工的積極性，這與積分制管理有異曲同工之妙。20世紀末至21世紀初，隨著企業(yè)管理理論與實踐的發(fā)展，為了加強人力資源管理，在企業(yè)中開始逐步探索和實行積分制管理辦法，主要目的是為了解決績效考核的科學性與適用性，以強化人力資源激勵與約束。21世紀以來，積分制管理應用領(lǐng)域不斷拓展，常用于市場經(jīng)濟活動中與會員制相銜接的商品銷售、服務供給、居民儲蓄等，以實現(xiàn)增強企業(yè)、商品與顧客之間的聯(lián)系，提高商品和服務銷售量。在零售業(yè)、電商平臺、鐵路、公路、航空運輸?shù)戎T多行業(yè)與領(lǐng)域廣泛實行積分制管理辦法。比如，鐵路會員的積分制度，航空公司的常旅客計劃等。積分制管理辦法也滲透到社會生活的方方面面，比如，違反道路交通安全法規(guī)的扣分，上海實行居住證積分，北京明確積分落戶條件等。隨著社會的發(fā)展，積分制管理辦法逐步擴展到城鄉(xiāng)基層治理領(lǐng)域，成為加強基層社會治理的重要抓手。

2010年，新疆部分城市的一些街道、社區(qū)開始通過積分制辦法調(diào)動轄區(qū)居民在人居環(huán)境整治、公益活動中的積極性。隨著社會的發(fā)展，積分制管理在公共服務、社會管理、居民自治、社會信用、志愿服務等領(lǐng)域表現(xiàn)出旺盛的生命力，并不斷向鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域延伸。2020年7月28日，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部召開全國鄉(xiāng)村治理中推廣運用積分制視頻會議，要求因地制宜地在鄉(xiāng)村治理中推廣應用積分制，進一步帶動了積分制管理在新疆城鄉(xiāng)基層社會治理中的應用熱潮。②

二、積分制在新疆基層治理中的應用情況

根據(jù)筆者實地調(diào)研與文獻搜索掌握的資料，新疆基層治理應用積分制管理的基本情況如下。

2015年2月，烏魯木齊市天山區(qū)和平路片區(qū)管委會在轄區(qū)5個社區(qū)實施積分制管理辦法，加強對流動人口的服務與管理，對6方面事項確定標準，按照百分制，達到60分以上即進行獎勵。③

2020年，阿勒泰地區(qū)引入積分制管理，并在各縣市進行了有益嘗試，取得了初步成效。富蘊縣用“小積分”推動鄉(xiāng)村“大治理”，以村級黨組織為單位，按照“簡潔、實用、易操作”的原則，制定出臺《“農(nóng)牧民積分制”管理工作實施方案》。堅持“分類積分、量化考核；標桿引導、底線管理；獎優(yōu)罰劣、激勵奉獻”三項基本原則，以家庭為單位，以月份為周期，實行一戶一檔，設置遵紀守法、衛(wèi)生整治、平安建設、移風易俗、村務建設等5類28項基礎性積分項，規(guī)范村民日常行為。同時，建立創(chuàng)先爭優(yōu)獎勵性積分項和道德失范、違規(guī)違紀等10個懲罰性扣分項，依據(jù)群眾參與情況，根據(jù)每項工作的重要程度，按照分值比例賦予加分，反之，則扣去相應分值，強化獎懲結(jié)合，引導村民向好向善。④青河縣為了進一步優(yōu)化小區(qū)管理，凝聚小區(qū)治理合力，提升居民幸福指數(shù)，在充分了解居民訴求、查找管理難點的基礎上，探索推行小區(qū)“積分爭星”管理模式，通過設立社會穩(wěn)定星、先鋒模范星、民族團結(jié)星、疫情防控星、為民服務星、環(huán)境整潔星、誠實守信星、計劃生育星、宣傳政策星、基層治理星等十顆星，細化108個具體積分項目。同時，根據(jù)社會治理的創(chuàng)新動態(tài)，不斷深化項目內(nèi)容，在制定積分項目時融入文明、誠信、友愛、守法等文明風尚，讓“積分爭星”管理真正成為抓手，有力推動和諧幸福小區(qū)建設。⑤

伊犁州霍爾果斯市于2018年起在所轄的四個街道(社區(qū))、一個鄉(xiāng)(伊車嘎善錫伯鄉(xiāng))、一個片區(qū)(莫乎爾)全面推行積分制管理辦法。其中，卡拉蘇社區(qū)的積分制應用最具典型意義。卡拉蘇社區(qū)成立于2016年2月，總面積1.5平方公里，轄區(qū)居民有2268戶5821人，現(xiàn)有7個網(wǎng)格，363家店鋪，11家企事業(yè)單位，8個小區(qū)，95個聯(lián)戶單元，總體上呈現(xiàn)流動人口多、企業(yè)商鋪多、出租房屋多、戶籍人口少的“三多一少”特點。

2018年5月，為了提升服務基層群眾能力，激發(fā)居民參與自治積極性，卡拉蘇社區(qū)依托微信公眾號，搭建了智慧社區(qū)平臺——“卡拉蘇在線”，引入積分制管理辦法，建立居民“行為銀行”，量化5大類50余項行為積分，實現(xiàn)線上積分自動生成、自動累計、自動排序，對居民實施“360度”文明行為引導，發(fā)揮了服務群眾、管理和電商三大功能。2018年12月，在霍爾果斯市委的推動下，卡拉蘇社區(qū)“一支部五中心”上線，實現(xiàn)線上線下“雙陣地”互補、互動和互融，居民行為積分增至7大類70余項，推出個人、家庭積分排名和月、季度積分排名，進一步拓展和完善了組織、宣傳、服務、管理、電商等功能。2019年，搭建霍爾果斯“國門黨旗紅”平臺，實現(xiàn)線上街道吹哨，部門報到，運用四項聯(lián)動機制(群眾困難訴求“點單”，社區(qū)“派單”，大黨委成員單位、志愿者服務隊“接單”，群眾“評單”)，社區(qū)大黨委發(fā)布任務，干部線下抓落實，系統(tǒng)自動賦分，根據(jù)干部積分進行單位排名，公布紅黑榜，強化了黨組織領(lǐng)導下跨領(lǐng)域、跨單位聯(lián)動治理，進一步激發(fā)了成員單位和黨員干部線上線下參與社區(qū)治理的熱情。針對社區(qū)黨員干部，推出干部積分量化考核，采取“積分制+民主測評”的方式，按月考核，內(nèi)容涉及政治思想、工作紀律、履行職責等方面，同時設定加分項和扣分項，積分作為優(yōu)先培養(yǎng)推薦、提拔使用、績效獎勵的重要依據(jù)，積分排名靠后的，給予誡勉談話、通報批評、崗位調(diào)整等處理措施，進一步激發(fā)干部的工作熱情。同時，深度開發(fā)居民行為積分，增加至10大類100余項，居民利用積分可在線兌換商品和服務，針對無法使用智能手機的用戶，推出反掃碼，實現(xiàn)居民覆蓋率100%，活躍度達74.7%，積分兌換率達34.3%。

2019年，“不忘初心、牢記使命”主題教育開展過程中，“卡拉蘇在線”應用積分制管理辦法，很好地發(fā)揮了學習、宣傳、為群眾辦好事實事等多方面作用，在中央電視臺綜合頻道和新聞頻道進行了專題報道。2019年、2020年卡拉蘇社區(qū)連續(xù)兩年榮獲自治區(qū)先進基層黨組織的榮譽稱號。

2020年，“卡拉蘇在線”深化組織、宣傳、服務、電商、社會治理、智慧防疫、數(shù)據(jù)分析七大功能。為優(yōu)化界面、強化功能、簡化操作，提升居民體驗感，新增積分，推出聯(lián)戶、小區(qū)年度積分排名，為助力復工復產(chǎn)，增加積分以兌換餐飲、酒店優(yōu)惠券等，實現(xiàn)了積分自我循環(huán)，居民賺積分、用積分已經(jīng)成為新時尚，居民活躍度達85.5%，積分兌換率達41.2%。⑥

三、積分制應用在新疆基層社會治理中取得的成效

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出：到2035年，我國各方面制度更加完善，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標。黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》指出：“完善社會治理體系，健全黨組織領(lǐng)導的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，推動社會治理重心向基層下移，建設共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。⑦近年來，新疆通過完善體制機制、加大放權(quán)賦能，新疆基層組織的資源統(tǒng)籌能力逐步提升，服務群眾水平有了明顯進步。通過積分制管理，把基層繁雜的事務具體化、抽象的事務數(shù)量化、分散的事務標準化，讓基層社會治理工作看得見、摸得著、可量化、可考核。通過一些省、市的實踐，在社會管理領(lǐng)域，建立風險預警量化機制；在社會信用領(lǐng)域，實施誠信積分管理制度；在居民自治領(lǐng)域，建立文明行為積分銀行；在志愿服務領(lǐng)域，建立服務積分互換制度；在養(yǎng)老服務領(lǐng)域，通過積分儲蓄，鼓勵年輕時多攢積分，年老時用積分兌換各種養(yǎng)老服務；創(chuàng)立了“以貢獻贏得積分、按積分享受服務”的公共服務供給模式。綜合分析，積分制管理已成為新疆基層社會治理的有效抓手。

(一)公共服務資源得到優(yōu)化配置

一是通過積分制管理對社區(qū)成員單位進行量化考核，有效調(diào)動了轄區(qū)單位整合優(yōu)勢資源服務基層群眾，完善服務體系；二是通過不同積分數(shù)量享受不同服務水平的差別激勵居(村)民參與社會治理實踐，個人積分越多，對社會的貢獻就越大，同時也意味著參與基層治理的人力資源在不斷增長；三是通過對基層社會治理中的短板弱項進行賦分調(diào)整，有效引導人力、教育、培訓、宣傳、公共服務等各種資源集聚，起到補齊短板、優(yōu)化資源配置的效果。

(二)基層治理能力水平顯著提升

一是新疆基層社會治理中的諸多繁雜事務通過積分量化的引導來解決，顯著提高服務效率，降低行政成本；二是通過對人居環(huán)境建設、物業(yè)管理、公益服務等領(lǐng)域加減分的合理設置，促進服務格局優(yōu)化；三是通過積分制對新疆基層社會治理中大量分散的事務數(shù)量化，能夠不斷推進服務標準化，提升服務質(zhì)量。通過積分制引導，加強流動人口的服務管理，讓城市新市民有歸屬感、獲得感、幸福感、安全感，促進網(wǎng)格化管理、精細化服務、信息化支撐、開放共享的基層管理服務平臺建設。

(三)社會治理參與活力明顯增強

一是通過在積分制管理中設立積分存折、積分銀行、文明行為積分卡、服務積分互換制度、積分兌換商品等措施，大大激發(fā)了新疆基層群眾參與社會治理的熱情；二是應用積分制管理，通過設立群眾積分、黨員積分、聯(lián)戶長積分等，有效發(fā)揮基層治理主體的重要作用，激發(fā)基層治理活力；三是把積分制應用到網(wǎng)格化管理中，通過設立網(wǎng)格積分，極大地調(diào)動轄區(qū)單位、群團組織、社會組織等參與社會治理的積極性，促進建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體。

(四)社會文明風尚得以有效弘揚

一是通過積分制的加分減分，對居(村)民是否遵守法律法規(guī)、村規(guī)民約、公序良俗進行獎勵或處罰，有效引導居(村)民行為；二是發(fā)揮積分制在各類評先選優(yōu)、民族團結(jié)、鄰里互助、公益服務、矛盾糾紛排查化解中的作用，鑄牢中華民族共同體意識，倡導文明風尚，積極踐行社會主義核心價值觀，達到以文化人、潤物無聲的效果，提高群眾文明素養(yǎng)，培育良好社會風尚。

四、新疆積分制應用存在的主要問題及原因分析

(一)存在的主要問題

作為一種社會治理創(chuàng)新機制，積分制旨在搭建一個量化評價體系，激發(fā)基層活力，讓群眾和社會組織成為基層社會治理的參與主體，以完善治理體系，提高治理能力。積分制在新疆基層治理中的應用時間不長，影響力有限。

1.缺少頂層設計和系統(tǒng)規(guī)劃

基層治理涉及黨的領(lǐng)導、經(jīng)濟發(fā)展、文化繁榮、社會建設、生態(tài)環(huán)境保護等，是體現(xiàn)以人民為中心發(fā)展思想的重要基點。如何提高社會治理水平、更好地服務人民群眾是積分制應用于新疆基層治理的出發(fā)點和歸宿。目前，積分制應用還處在自發(fā)、零散狀態(tài)，覆蓋的范圍窄，大多用于解決個別專項問題，缺乏統(tǒng)籌謀劃、系統(tǒng)集成，綜合效應還沒有充分釋放。

2.與重點工作結(jié)合不夠緊密

城鄉(xiāng)治理在不同時期面臨的任務不同，不同社區(qū)、不同鄉(xiāng)村面臨的主要問題也有所不同。積分制也需隨時間的演進和重點任務的變化而有所變化。比如，要實現(xiàn)鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接，就必須及時跟進鄉(xiāng)村振興主要任務而設置積分項目，抓住主要矛盾，引導資源配置，補齊短板弱項。

3.缺乏現(xiàn)代技術(shù)手段的支撐

新疆應用積分制的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和城鄉(xiāng)社區(qū)仍然處于手工記分的初始階段，沒有搭建智慧鄉(xiāng)村和智慧社區(qū)平臺，無法運用現(xiàn)代技術(shù)暢通居民需求與社區(qū)服務的無縫鏈接，增加了基層工作量，卻難以為各族群眾提供喜聞樂見、便捷高效的服務。

4.積分兌換方式較為單一

積分兌換的常見做法是建立積分超市，直接用積分兌換日用商品、糧油食品、兒童玩具等。累計的積分不能有效轉(zhuǎn)化就難以可持續(xù)發(fā)展。

(二)產(chǎn)生問題的原因

1.對基層治理創(chuàng)新重視不夠

不少干部仍然習慣于傳統(tǒng)管理方式，對基層治理的新知識新動態(tài)學習了解不夠，對積分制應用還比較陌生，抓基層治理往往缺乏有效手段，對如何提高新疆基層治理能力的思想準備與實踐探索不足，難以做到統(tǒng)籌謀劃、高位推動、分工協(xié)作、形成治理合力。

2.基層干部思想準備不足

向基層放權(quán)賦能有效提高了新疆基層黨組織的資源統(tǒng)籌能力、服務群眾能力，但也出現(xiàn)了一些部門負責的事項向基層下放速度過快，社區(qū)(村)承接不及的問題?；鶎痈刹咳粘９ぷ魅蝿辗敝?，很難固定人員抓積分制管理，加之缺乏這方面的知識儲備，難以通過積分管理辦法實現(xiàn)管理手段創(chuàng)新。

3.智慧平臺建設缺位

新疆基層很多地方還沒有搭建智慧平臺，有的雖有名而實不至，不能有效運轉(zhuǎn)。智慧平臺是載體，積分制管理是手段，二者是相互促進、相得益彰的伴生關(guān)系。若缺乏載體，積分制管理就難以充分發(fā)揮作用。

4.積分不能有效循環(huán)

消化積分除了需要一定的資金投入用于積分兌換商品外，還可以充分挖掘轄區(qū)資源開展家政、養(yǎng)老等志愿服務兌換積分；利用大黨委成員單位、居民黨員、社區(qū)干部中的一些專門人才，開展音樂、美術(shù)、舞蹈、書法等培訓，引導居民用積分兌換各類培訓課程；通過服務互換方式兌換積分；通過與轄區(qū)企業(yè)、超市、酒店合作等方式，用積分兌換商品、餐飲、住宿優(yōu)惠券等途徑兌換積分。

五、積分制管理在新疆基層社會治理中的應用展望及對策建議

(一)應用展望

積分制引入社會治理領(lǐng)域的時間并不長，其理論發(fā)展、實踐應用的系統(tǒng)性和規(guī)范化有待進一步提高，頂層設計的規(guī)劃與研究有待進一步探索，但其內(nèi)涵的深化與外延的拓展已顯現(xiàn)出廣闊的發(fā)展空間。從理念層面看，不能簡單寄希望于通過積分制解決新疆基層社會治理的所有問題，更不能單純通過積分獎勵來剝奪群眾享有基本公共服務的權(quán)利。積分制管理在新疆基層社會治理中存在的問題需要在發(fā)展中加以解決。就已有的研究成果與實踐經(jīng)驗來看，積分制管理在推動新疆基層社會治理創(chuàng)新方面的理論與實踐邏輯應把握“一條主線”，抓好“四治融合”。

1. “一條主線”

“一條主線”即：以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持黨對基層治理的全面領(lǐng)導，把黨的領(lǐng)導貫穿基層治理全過程、各方面，堅持黨的領(lǐng)導貫穿積分制管理始終，健全完善基層黨組織責任體系，更好地履行組織、宣傳、凝聚、服務群眾的職責，發(fā)揮積分制作用，實現(xiàn)新疆基層社會治理人人參與、人人盡力、人人共享。

2.“四治融合”

第一，“積分制+自治”，增強吸引力。完善積分制管理公開制度，強化積分制的激勵和約束功能，充分調(diào)動群眾參與社會治理的積極性和主動性，實現(xiàn)群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督。

第二，“積分制+法治”，強化凝聚力。以積分制管理促進社會治安防控體系和平安建設，維護新疆社會穩(wěn)定，充分發(fā)揮基層治理主體作用，完善基本公共法律服務體系，加強安全防范、防疫宣傳等，實現(xiàn)居民的法治意識和自我防范、自我管理能力不斷提高。

第三，“積分制+德治”，增進親和力。通過積分制管理，提高基層各類先進模范評選表彰的科學性、準確性，注重發(fā)揮家庭、家教、家風在基層治理中的重要作用，實現(xiàn)道德的引領(lǐng)、規(guī)范和約束功能，強化群眾的道德觀念、公德意識。

第四，“積分制+智治”，提高整合力。把積分制引入智慧城市、智慧社區(qū)(鄉(xiāng)村)建設之中，引導完善街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、社區(qū)(村)基礎數(shù)據(jù)，強化系統(tǒng)集成、數(shù)據(jù)融合和網(wǎng)絡安全保障，推行基層治理數(shù)據(jù)綜合采集，做到一次采集、多方利用，實現(xiàn)基層治理數(shù)據(jù)資源共享。

(二)對策建議

第一，把以人民為中心的發(fā)展理念貫徹落實到新疆基層社會治理的全過程各環(huán)節(jié)，以智慧鄉(xiāng)村、智慧社區(qū)建設為載體，積分制應用為手段，實現(xiàn)二者相互促進、有機融合，更好地服務基層群眾。

第二，不斷拓寬積分兌換渠道，利用部分優(yōu)質(zhì)公共服務資源兌換積分。如：對積極參與社區(qū)(村)工作、積分達到一定標準的居民，經(jīng)市(縣)統(tǒng)籌、嚴格核準，可享受相關(guān)優(yōu)惠政策。

第三，加強對積分制應用研究，深入探索積分制管理在新疆基層社會治理中的實用性和操作性，選擇若干城鄉(xiāng)社區(qū)作為樣板，搞好頂層設計，從內(nèi)涵上深挖、外延上拓展、運行上規(guī)范、制度上完善，資金上保障，取得經(jīng)驗后逐步推廣。

第四，對一部分基層干部開展積分制相關(guān)知識培訓，通過理論講解、現(xiàn)場教學、互動體驗等多種方式培養(yǎng)和儲備實用人才，推廣積分制應用范圍，提升新疆基層社會治理水平。

注 釋：

①《中共中央 國務院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》[EB/OL]，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1704983255173072160&wfr=spider&for=pc.

②《中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部召開全國鄉(xiāng)村治理中推廣運用積分制視頻會議》[EB/OL]，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1673441253675292813&wfr=spider&for=pc.

③《烏魯木齊市5個社區(qū)推廣流動人口積分制》[EB/OL]，http://www.chinadaily.com.cn/dfpd/xj/2015-03/30/content_19949910.htm.

④《新疆富蘊：“積分制”讓農(nóng)村黨員“動起來”》[EB/OL]，http://www.xjkunlun.gov.cn/xw/djdt/100751.htm.

⑤資料由阿勒泰地委組織部提供。

⑥卡拉蘇社區(qū)資料由霍爾果斯市委宣傳部提供。

⑦《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》[EB/OL]，http://www.gov.cn/zhengce/2021-11/16/content_5651269.htm.