冷 波

(中南大學 社會學系， 湖南 長沙 410012)

一、問題的提出

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加強農村人居環(huán)境治理，建設美麗宜居鄉(xiāng)村社會。農村人居環(huán)境治理事關廣大農民的美好生活，具有重大的現實意義與時代緊迫性。為了解決農村生活污水、生活垃圾、廁所衛(wèi)生和村容村貌等問題，國家大力開展人居環(huán)境整治行動，多次強調基層政府要落實好主體責任。2018年中共中央辦公廳、國務院印發(fā)《農村人居環(huán)境整治三年行動方案》；2019年、2020年中央一號文件連續(xù)提出要扎實搞好農村人居環(huán)境整治，明確基層組織在農村人居環(huán)境治理中的核心地位。由于農村人居環(huán)境治理具有公共品屬性，政府不可替代地扮演著治理者的角色，尤其是基層政府是不可或缺的重要主體，具有不可推卸的主體責任。[1]在黨和國家的大力推動下，農村人居環(huán)境治理成為基層治理的重點工作，因而基層政府掀起了農村人居環(huán)境治理的浪潮。

然而，基層政府在農村人居環(huán)境治理的過程中遭遇到了實踐困境，特別是中西部農村地區(qū)尤為嚴重。既有研究主要從三個方面展開分析。一是基層政府治理目標錯位帶來的實踐困境，即基層政府沒有形成科學、系統(tǒng)的治理理念，機械地按照精細化、標準化的目標進行治理，造成了農村人居環(huán)境治理的知識懸浮困境[2]；二是基層政府治理能力不足帶來的實踐困境，即基層政府的治理資源和治理經驗比較有限，在資金投入、技術支撐、制度供給等方面仍然存在許多問題，導致農村人居環(huán)境治理不力[3]；三是基層政府治理方式不當帶來的實踐困境，即基層政府在進行農村人居環(huán)境治理的過程中，往往采取項目式治理模式，受資金和時間的限制，在項目設計和實施中缺乏農民參與，因而難以從根本上解決農村人居環(huán)境問題[4]。

總之，已有研究具有重要的啟發(fā)價值，同時也留出了值得深入研究的空間。一是相關研究對基層政府行為的描述和概括不夠全面，有待系統(tǒng)化地展示農村人居環(huán)境治理的困境；二是相關研究對基層政府行為的機理分析得不夠深入，應進一步解釋農村人居環(huán)境治理陷入困境的原因；三是相關研究基于微觀村莊分析或基于宏觀制度分析，對農村人居環(huán)境治理進行了二元化解讀，缺少中觀層次分析。筆者及所在團隊于2021年3月對T縣展開了為期20天的田野調查，本文以基層政府治理邏輯為切入點，分析農村人居環(huán)境治理的實踐困境、原因及影響，提出農村人居環(huán)境治理的合理路徑。

二、農村人居環(huán)境治理過密化的實踐表達

T縣是中部地區(qū)的省級貧困縣，是一個傳統(tǒng)農業(yè)大縣，財政資源比較匱乏。2020年財政總收入為9.26億元，其中一般公共預算收入為6.13億元，一般公共預算支出為39.77億元。全縣52萬人口，下轄11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，轄區(qū)面積為1140平方公里，人多耕地少，以勞務輸出為主。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，農村人居環(huán)境治理不斷強化，成為美麗鄉(xiāng)村建設的重要內容。2017年，縣級政府打造了3個美麗鄉(xiāng)村示范點；2018年，縣級政府推行“一鎮(zhèn)一品”建設，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要打造一個頗具特色的示范點；2020年，縣級政府提出全域美麗鄉(xiāng)村建設，對農村人居環(huán)境進行全面提檔升級，在環(huán)境衛(wèi)生、村容村貌等方面追求整潔、綠色、美麗。近年來，農村人居環(huán)境治理逐漸成為當地的重點工作，但基層政府卻陷入了治理過密化的困境。

“過密化”原本是用來描述農業(yè)生產中勞動力投入“有增長無發(fā)展”的現象[5](P.123)，后來逐漸被應用到基層治理領域，意為基層治理的內卷與低效[6](PP.53～55)。本文中農村人居環(huán)境過密化治理指的是基層政府按照一套高標準、嚴要求的指標體系，通過高強度的行政動員投入大量的治理資源，在村莊制造出“美麗宜居”的虛假景象，未能真正提高服務農民生活的效率，最終陷入了“高投入、低效率”的治理模式。在全域美麗鄉(xiāng)村建設的要求下，農村人居環(huán)境治理撬動了整個基層治理格局，不斷強化基層政府的行政動員結構，吸納了基層政府大量的治理資源。雖然表面上看T縣的農村人居環(huán)境樣態(tài)變化很大，但環(huán)境治理使基層政府處于巨大的內耗狀態(tài)，具有明顯的過密化特征。具體來說，農村人居環(huán)境過密化治理表現在治理規(guī)則中的過密化和治理過程中的過密化兩個維度。

(一)農村人居環(huán)境治理規(guī)則的過密化

農村人居環(huán)境治理指向農民生活領域，涉及農民生活習慣、倫理價值等，看似私人領域的行為并不排斥國家的介入，而是向國家政治保持開放性，需要國家引導農民進行美好生活建設[7]，但農村基層社會運行具有實體性特征，農民生活實踐也具有自身的結構化模式，這就需要深入了解農民生活實踐的特性，在治理過程中正視農民的實際需求。當前的問題是，基層政府忽視了農民生活的實踐特性，設計了脫嵌的“美好生活”規(guī)則，不僅難以改造農民的生活習慣，而且還激起了農民的不滿情緒。高標準、嚴要求的規(guī)則體系與農民生活實踐特性的偏離主要表現在三個方面。

第一，精細化理念與理性化生活之間的偏離。農村人居環(huán)境治理確立了精細化的治理理念，單向度的城市價值追求并沒有計算時間和經濟成本。然而，對于留守在村的農民而言，他們的經濟能力相對不強，傾向于依據農村生存理性安排生活方式，其生活實踐融入了經濟成本、生活便利、干凈整潔等多元價值考量。比如，在經濟成本方面，農民不認為洗菜水是生活污水，也不認為糞便是無用垃圾，認為這些東西都可以用于農業(yè)生產，并且農民的居住空間具有分散化的特點，按照城市空間精細化地設置排污系統(tǒng)成本很高；在時間成本方面，相對于農民的生產生活節(jié)奏和便利性而言，村莊清掃過于頻繁、垃圾分類過于細致、“三堆”擺放過于具體，農民沒有時間配合政府的各種精細化規(guī)定?？梢?，農民生活實踐要綜合考慮各種成本，超出其實際承受能力的生活治理很難被接受。

第二，標準化管理與不規(guī)則生活之間的偏離。農村人居環(huán)境治理確立了干凈、整潔、美麗等原則，并且制定了相應的操作標準進行標準化管理。然而，農民生活往往具有靈活性、不規(guī)則性，在實踐中很容易與標準化的服務要求產生張力。比如，基層政府規(guī)定了村莊清掃的時間和頻率，要求平時每天進行常規(guī)清掃，在上級檢查時進行大清掃，但農民一般會根據農業(yè)生產內容安排生活節(jié)奏，由于農業(yè)生產具有季節(jié)性、階段性、臨時性等特點[8]，因此農民難以根據規(guī)定的時間進行衛(wèi)生清掃。又如，基層政府對村莊空間進行標準化管理，規(guī)定農民的柴火堆、廢紙堆等必須放置在院內或者房頂，但實際上，農民會根據生產生活的需要建構庭院空間秩序，房前屋后的空間比較大，適合堆放柴草等，他們可以堆放得整整齊齊，并不影響村莊環(huán)境。由于農民生活實踐的不規(guī)則性，很難對其進行標準化管理，因此會引起農民的不滿。

第三，僵硬化指標與總體性生活之間的偏離。農村人居環(huán)境治理指標比較僵化，表現出局部性、孤立性、短期性等特點。然而，農民的生產生活空間具有融合性，生產生活互動具有較強的連帶性，聚焦于生產生活的系統(tǒng)性與內在均衡，僵化的指標不符合農民生活的總體性要求。比如，基層政府為了打造干凈、美觀的空間而不考慮農民生活系統(tǒng)的實際需求，也不去配套設置相應的排污系統(tǒng)，而是簡單地要求農民禁止散養(yǎng)家畜，實際上散養(yǎng)家畜符合農民自給自足的生活需要。又如，基層政府不準農民燒秸稈，也不準在房前屋后堆放秸稈，但是由于沒有配套的合理處理秸稈的措施，農民只能偷偷燒秸稈或者丟在公共場所。農民生活實踐超越了特定生產生活要素的局部規(guī)定，僵化的指標與農民的生產生活相割裂，容易造成生活治理排斥生產活動的問題，因而會引起農民的不滿與反對。

(二)農村人居環(huán)境治理過程的過密化

在農村人居環(huán)境治理過程中存在過密化問題。為了完成上級規(guī)定的治理目標，基層政府投入了大量的資金、人力等資源，但資源的利用效率較低，表現為資金投入的過密化和人力投入的過密化。

第一，資金投入的過密化。T縣將農村人居環(huán)境治理與美麗鄉(xiāng)村建設相結合，大幅度提高了農村人居環(huán)境治理的標準，不僅對農村人居環(huán)境進行了整體的提檔升級，而且按照3A級景點標準打造了一批環(huán)境示范村。在農村人居環(huán)境治理過程中，當地政府投入了大量的項目資源，每個村莊至少需要上百萬的項目資金。項目資金來源分為兩個部分：一是作為省級貧困縣，T縣具有涉農資金統(tǒng)籌整合權，每年統(tǒng)籌整合大部分涉農項目資金，將其打包成美麗鄉(xiāng)村建設項目；二是縣城投公司三年共獲融資貸款2.8億元，給每個示范村前期投入2千萬元進行基礎建設，后續(xù)還會不斷地吸引社會資本投資參與鄉(xiāng)村建設。當地政府為了打造農村人居環(huán)境，不惜挪用項目資金和融資貸款，但這些美麗景象基本上變成了發(fā)展的泡沫，需要當地財政持續(xù)不斷地兜底，同時，美麗的環(huán)境還可能妨礙農民的正常生產生活，結果就是大量的資源投入沒有獲得相應的社會經濟效益。

第二，人力投入的過密化。為了打造和維持美麗的環(huán)境，當地政府開展了大量的明察暗訪工作，鄉(xiāng)村兩級不得不投入大量的人力來應對檢查。根據檢查的規(guī)格不同，鄉(xiāng)村兩級投入的人力也不同。T縣基層政府每年給每個村8～9萬元，村干部根據村情在村聘請5～10名保潔員，保潔員每天清掃公共道路和運送垃圾；分管環(huán)衛(wèi)的村干部每天負責巡查和處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)反饋的村莊不清潔點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則經常會派人到村莊檢查并拍照上傳系統(tǒng)，村干部就要召集保潔員處理并在原位置拍對比圖上傳系統(tǒng)。一般情況下，村莊1個月有一次大檢查，而示范村可能每周有幾次大檢查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要動員更多的人力(包村干部、村干部、保潔員和臨聘小工齊上陣)，不僅要把村莊所有的角落清掃干凈，還要將農民的房前屋后擺放整齊；很多農民覺得他們在折騰，根本不會配合村干部的工作，基層干部只能不斷地勸說或親自清理。當地政府對照僵化的指標不停地檢查與迎檢，但農民基本上成了旁觀者和反對者，結果是投入了大量的人力并沒有形成長效的美麗環(huán)境秩序。

三、農村人居環(huán)境治理過密化的形成原因

在政治與行政關系中，政治學的基本常識是“政治統(tǒng)領行政”，但現實中卻往往出現了“行政吸納政治”[9]的結果。本文中，農村人居環(huán)境治理過密化的困境就是“行政吸納政治”邏輯塑造的結果。農村人居環(huán)境治理是國家引導農民追求美好生活的政治訴求，但在基層治理實踐中卻被行政體制的運作邏輯所吸納，轉化成農村人居環(huán)境治理過密化實踐，最終結果是偏離了國家意志的初衷?？h鄉(xiāng)村三級組織構成了完整的基層治理體系，下文圍繞縣鄉(xiāng)村組織呈現“行政吸納政治”的邏輯，揭示農村人居環(huán)境治理過密化的實踐過程。

(一)縣級層面：政策剛化與自我加碼的邏輯

中國的政策體系具有高度層級化的特點，中央出臺的政策必須經過層級化的科層體系才能落地。在政策層層傳達的過程中，各級政府需要對政策進行轉換，目的是解決國家政策的統(tǒng)一性與地方差異性之間的矛盾，推動政策與基層治理體系的多維度契合。對進入基層治理場域的公共政策而言，縣級政府的政策轉換將對政策的整體轉換效果產生重要影響。[10]縣一級在國家政策體系中處于承上啟下的接點位置[11]，具有把握國家政策目標與鄉(xiāng)土社會需求的優(yōu)勢，需要保障一定的政策轉換的自主空間，以發(fā)揮出因地制宜轉換政策的能力。農村人居環(huán)境治理既是國家統(tǒng)一的公共政策，又關系到農民比較敏感的私人生活領域，需要縣級政府進行有效的政策轉換，使得自上而下的政策能夠與基層治理體系和農民的生活需求相契合。

然而，為了扭轉國家政策執(zhí)行不規(guī)范的局面，上級政府重新調整了政策轉換的層級配置，不斷上移并控制政策轉換的主導權。不同于縣級政府比較了解基層社會的情況，上級政府將政策轉換成有效的指標體系困難重重。因此，上級政府傾向于采用“頂格管理”的方式[12]，按照“最全事項、最高標準、最嚴要求、最快速度”來設定指標體系，要求基層政府遵照頂格化的指標體系執(zhí)行政策。在T縣的農村人居環(huán)境治理實踐中，上級政府建立了頂格化的指標體系，對政策目標、內容、進度等多方面進行指標量化。比如，村莊的“美化、綠化、量化、潔化”都有明確細致的考核指標，具體表現為比率、密度、數量等形式；農村人居環(huán)境治理實行三年行動，與之相關的空心村整治、美麗村莊建設、旱廁改革、污水改造等都有明確的進度安排。

為了確保指標體系能夠得到有效貫徹，上級政府啟動了政治化動員機制，通過排名、督查和問責等形式落實壓力，使原本的常規(guī)工作變成了中心工作。在上級政府的橫向排名競爭中，縣級政府必然會進行自我加壓，并且不斷地強化對上負責的敏感性。由此，縣級政府不僅不會因地制宜地轉換政策，反而會將高標準進一步推向頂格目標。在農村人居環(huán)境治理實踐中，T縣政府驅動了中心工作模式，且出現了自我加碼行為。一是縣級政府不斷提高農村人居環(huán)境治理的標準，如建構了點—線—面的治理布局以及“一鎮(zhèn)一品”的特色要求等；二是縣級政府為了實現超高目標而投入了大量的資源，如融資貸款、整合項目、行政動員等。因此，在剛性化政策環(huán)境背景下，縣級政府失去了政策轉換的空間和動力，緊緊圍繞上級的指揮棒不斷地進行自我加碼，導致農村人居環(huán)境治理脫離實際，由此造成了過密化治理的困境。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面：壓力強化與事本主義的邏輯

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于行政體系的末端，是一線治理的主要執(zhí)行主體。在縣域中心工作模式下，縣委領導親自掛帥，職能部門負責監(jiān)督考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被置于強化的縣鄉(xiāng)權力結構，不得不服從于縣級政府的任務安排和職能部門的調度。[13]T縣將農村人居環(huán)境治理與美麗鄉(xiāng)村建設相結合，成立了以縣委書記為組長的領導小組，其他縣委領導對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行領導包干制[14]，農業(yè)農村局等部門負責調度和監(jiān)督考核，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責執(zhí)行具體的治理任務。在農村人居環(huán)境治理過程中，上級各種督查考核不斷擴展，既有縣委督查，也有部門督查，還有紀委督查。更為重要的是，縣級政府每季度會定期組織拉練，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要在現場給縣領導匯報情況，對于進度落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要全縣通報批評，縣級領導還會派駐工作隊進行現場督導。由此，農村人居環(huán)境治理的壓力不斷被強化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔的治理任務的數量和難度也在不斷擴大和增加。

然而，T縣是中部地區(qū)的貧困縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理資源十分有限，治理資源與其承擔的治理任務嚴重不匹配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要依靠上級的轉移支付，財政資源十分匱乏，年底大都需要“討錢”。并且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嵌入鄉(xiāng)土社會網絡，比較依賴非正式治理資源。在這種治理資源的基礎上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府比較適合簡約治理[15]模式。不過，當農村人居環(huán)境治理變成頂格化的政治任務后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行低成本、柔性化治理的空間被極大地壓縮了。比如，在村莊“美化、綠化、亮化、潔化”方面，很多工作指標都要求達到100%，而且要取得全部農民的同意，并要求在規(guī)定的時間內全部完成。這些治理任務往往標準高、時間緊、風險大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原來的治理方式日益難以適應這種治理要求，也無法充分、有效地開展社會動員工作。

在治理壓力強化、治理資源有限的處境中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不調整治理方式，采用事本主義邏輯予以應對。事本主義邏輯強調對規(guī)則的遵守，按照既有規(guī)范完成任務，注重“事”(即任務)的完成本身。[16]在農村人居環(huán)境治理實踐中，農民生活實踐的復雜性在事本主義邏輯下被遮蔽，服務工作的考核指標從手段變成了目的，完成上級考核指標成為基層工作的主要內容。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對基層干部進行嚴苛的進度管理，通過行政強制的方式完成緊急的治理任務，如拆除豬圈和整理“三大堆”等；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將資源優(yōu)先配置到“看得見”的地方，通過形式化方式應對上級的嚴苛要求，如制造景觀、制作材料等。在這種事本主義邏輯的作用下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只注重合規(guī)性而不注重有效性，高度依賴行政手段推動工作，同時又進一步增加了工作阻力，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進一步強化行政手段，由此導致農村人居環(huán)境治理不斷陷入過密化的困境。

(三)村莊層面：行政控制與去政治化的邏輯

村級組織是基層治理體系的有機組成部分，既承擔國家行政任務，又具有村民自治功能。隨著國家資源下鄉(xiāng)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，村級組織的“行政化”趨勢不斷強化，形成了“強行政、弱自治”的局面。[17]基層政府有很強的訴求強化對村一級的行政控制。一是大量的治理任務與村級治理密切相關，縣鄉(xiāng)村三級組織形成了責任共同體；二是基層政府的治理資源比較有限，大量的治理任務需要行政村的積極配合。特別是為了應對“頂格管理”模式帶來的壓力，基層政府不斷地對村級組織展開行政化改造。在2018年村級組織換屆選舉之際,T縣政府全面推行村干部的“一肩挑”、年輕化和公職化，村級組織逐漸成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政派出機構，并且按照科層制的原則和程序落實上級任務，村干部形成了對上負責的官僚邏輯。

村級組織的行政化弱化了其自治功能，也影響村級治理事務的性質。雖然國家明確要求使農民成為自己美好生活建設的主體，但是農村人居環(huán)境治理沒有轉化成農民的自治事務，而是單純地變成了上級布置的行政任務。在基層政府的行政控制下，村級組織傾向于按部就班地完成行政任務，沒有真正形成政治動員。一是在農村人居環(huán)境治理的決策環(huán)節(jié)，形式民主取代了實質民主；村干部召開村民代表大會不是統(tǒng)籌農民需求，而是將民主協(xié)商會議變成了單純地完成行政程序和在“制造同意”中傳達上級的政策要求。二是在農村人居環(huán)境治理的執(zhí)行環(huán)節(jié)，行政包辦取代了社會參與，不論是配套設施的建設還是村莊的衛(wèi)生清掃，村干部都未能有效地動員農民，主要依靠村級組織花錢購買服務。

農村人居環(huán)境治理是對村莊空間進行物質改造，屬于農民生活治理的內容，涉及每個村民的利益、關系與價值。這就需要村級組織開啟村莊政治過程，在民主動員中不斷整合農民的多元化需求，形成集體利益共識和集體行動能力。在農村人居環(huán)境治理實踐中，國家資源的輸入和權力的介入為村莊營造了政治空間，目的是使農民自主建設美好家園。然而，自上而下的行政規(guī)范取代了自下而上的政治動員，行政控制弱化了村干部回應農民需求的動力，快速提高工作進度的要求壓縮了村干部開展群眾工作的空間，導致了農村人居環(huán)境治理過程中的“去政治化”。[18]在此背景下，農民從自主治理的責任主體變成了被治理的客體，村莊出現了“干部拼命干，農民冷漠看”的景象，農村人居環(huán)境治理陷入了過密化的困境。

四、農村人居環(huán)境治理過密化的后果

農村人居環(huán)境治理是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務，滿足了農民對美好生活的需求，但過密化治理實踐偏離了農村人居環(huán)境治理的目標，最終給基層社會帶來了諸多不良后果。

第一，基層公共服務供給的低效。農村人居環(huán)境治理是一項惠農政策，只有提高國家政策與鄉(xiāng)村社會的契合性，才能提高公共服務供給的有效性。然而，在農村人居環(huán)境治理實踐中，自上而下規(guī)定的指標體系往往以城市理念來改造村莊，如規(guī)定農民房前屋后禁止堆放柴草、禁止散養(yǎng)家畜等。而村莊是農民生產生活的重要場域，這些規(guī)定不符合農民的實際需求，甚至損害了農民正常的生產生活。對農民而言，農村人居環(huán)境治理要講究實用性；對基層政府而言，農村人居環(huán)境治理要講究規(guī)范性。為了應對上級政府的監(jiān)督考核，基層政府趨向于形式化地執(zhí)行上級政策，不重視農民實際的生產生活需求。由此，農村人居環(huán)境治理逐漸變成了形式化的公共服務，國家惠農政策在實踐中偏離了農民需求，大量的公共資源未能有效地轉化成農民的公共福祉。

第二，基層政權認同的不斷弱化。當前，國家試圖通過有效的生活治理確立鄉(xiāng)村社會的新秩序。[19]農村人居環(huán)境治理是生活治理的重要內容，涉及農民生活習慣和價值觀念的轉型，需要通過柔性化治理的方式潛移默化地引導農民，以提高農民對生活治理的認同度。然而，在農村人居環(huán)境治理實踐中，上級政府嚴格控制政策進度，為了快速推進治理任務，基層政府傾向于廣泛地采用行政強制手段，如強行拆除農用附屬房、雞圈豬圈等。這表明，國家權力在基層社會不僅沒有柔化，反而不斷地被基層政府銳化了。基層政府的行為激起了農民的諸多不滿，農民認為基層政府在折騰，諷刺基層干部在表演，甚至引起了激烈的干群沖突。農村人居環(huán)境治理本來是國家的一項利民政策，但是在基層實踐中并未得到社會的認同，反而在不斷損害基層政權的形象。

第三，基層治理資源的過度耗損。農村人居環(huán)境治理是一項長期工程，基層政府只有具備可持續(xù)的治理能力，才能不斷地提高農村人居環(huán)境質量。然而，在農村人居環(huán)境治理實踐中，上級政府的政策指標超出了基層政府的治理能力，基層政府只能不斷地透支有限的治理資源，如縣級政府融資貸款、整合項目等。因此，大量的公共資源被損耗在“形式達標”上，使得有限的治理資源不斷地被浪費，用于實質治理的資源在進一步減少。同時，在長期的高壓治理環(huán)境中，基層干部普遍被過度動員，并且處于兩頭不討好的境地，其工作積極性不斷地被瑣事消耗，如經常打掃衛(wèi)生、整理柴草、制作材料等?？梢哉f，農村人居環(huán)境治理日益變成短期行為，基層治理資源被過度耗損，最終破壞了基層政府的可持續(xù)治理能力。

五、結論與討論

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，國家高度重視農村人居環(huán)境治理，但基層政府在治理過程中卻遭遇到了實踐困境。T縣的實踐經驗表明，農村人居環(huán)境治理陷入了過密化困境。基層政府按照一套超越實際需求的標準進行治理，投入了大量的資源改造農村人居環(huán)境樣態(tài)，卻未能真正提高服務農民生活的效率，反而滋生了大量的基層治理問題，最終陷入“高投入、低效率”的治理模式。具體而言，一是農村人居環(huán)境治理規(guī)則中存在過密化的困境，表現為精細化理念與理性化生活之間的偏離、標準化管理與不規(guī)則生活之間的偏離以及僵硬化指標與總體性生活之間的偏離；二是農村人居環(huán)境治理過程中存在過密化的困境，表現為資金投入的過密化和人力投入的過密化。過密化治理實踐偏離了農村人居環(huán)境治理目標，帶來了基層公共服務供給的低效、基層政權認同的不斷弱化、基層治理資源的過度耗損等不良后果。

實際上，農村人居環(huán)境治理的實踐困境與基層治理體系的演變密不可分，從縣鄉(xiāng)村三級組織行為呈現出來。一是作為一線政策的主體，縣級政府本來要對上級政策進行因地制宜的轉換，卻在政策剛化下失去了政策轉換的空間，結果采取了自我加碼的邏輯，不斷提高了治理標準；二是作為一線治理主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本來采取多樣化的政策手段配置治理資源，卻在縣級政府的壓力強化下失去了靈活空間，結果采取了事本主義邏輯，高度依賴行政強制手段；三是作為一線需求的反饋主體，村級組織本來要開啟政治動員統(tǒng)籌農民的多元化需求，卻在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政控制下失去了政治空間，結果采取了去政治化邏輯，出現了脫離廣大農民生活實踐的傾向?？梢?，縣鄉(xiāng)村構成了完整的基層治理體系，共同形塑“行政吸納政治”邏輯，使得農村人居環(huán)境治理陷入過密化的困境。

農村人居環(huán)境治理不僅要有自上而下的設計，而且要有自下而上的探索，只有實現兩者的有機結合，才能發(fā)揮出上下兩個方面的積極性。總體而言，農村人居環(huán)境治理只有嵌入基層社會并與基層的治理目標、治理能力和社會需求相契合，才能滿足農民對人居環(huán)境的功能需求。第一，農村人居環(huán)境治理應當因地制宜，尊重農村社會的基本現實，建立科學合理的治理目標，有效地發(fā)揮縣級政府的政策轉換功能；第二，農村人居環(huán)境治理應當與基層治理能力相匹配，允許多樣化的政策執(zhí)行手段，激活基層治理體系的積極因素，有效地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府配置資源的靈活性；第三，農村人居環(huán)境治理的關鍵是契合社會需求，重視農民的普遍性需求，樹立農民的主體性地位，有效地發(fā)揮村級組織的自治功能。