葉繼紅

(蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院， 江蘇 蘇州 215123)

引言

當(dāng)前，我國快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程與大規(guī)模的征地拆遷使得越來越多的村莊被撤并，農(nóng)民則被就地安置在新建的拆遷安置社區(qū)(亦稱農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū))居住。作為我國城鎮(zhèn)化過程中一種獨(dú)特的社區(qū)類型，農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)的物業(yè)管理狀況不僅關(guān)系到農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)居民的生活質(zhì)量，而且關(guān)系到農(nóng)民的市民化進(jìn)程。然而，農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)一般都被視為“臟亂差”的代名詞。[1]這在很大程度上與農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)管理不善尤其是物業(yè)管理不善有關(guān)。農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)物業(yè)管理中存在的問題較為突出，表現(xiàn)為物業(yè)費(fèi)收繳困難[2]、物業(yè)服務(wù)人員素質(zhì)偏低且人員更換頻繁[3]、物業(yè)公司市場化職能缺位[4]，影響了居民的生活質(zhì)量?？傮w上，大多數(shù)農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)采用“社區(qū)自管”(即由農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)自辦物業(yè)管理公司和提供物業(yè)管理服務(wù))、“商業(yè)物管”(引入專業(yè)化的物業(yè)管理公司提供物業(yè)管理服務(wù))和“政府協(xié)管”(由街道辦事處成立專門的物業(yè)管理公司為農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)提供物業(yè)管理服務(wù))三種方式。在這三種管理方式中，商業(yè)物管看似是農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)引入市場化物業(yè)管理的最佳選擇，但該種方式在實(shí)際運(yùn)行中往往會陷入困境而不得不退回到政府協(xié)管的方式，使政府協(xié)管成為替代商業(yè)物管的最佳方式，甚至是唯一的方式。[5]因此，“社區(qū)自管”和“政府協(xié)管”成為多數(shù)農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)物業(yè)管理最主要的方式。在這種情形下，物業(yè)費(fèi)要么由原來的村集體經(jīng)濟(jì)支付，要么由政府給予財(cái)政補(bǔ)貼或兜底。這一方式被學(xué)者稱為“弱市場”的供給方式。[6](P.186)

可見，農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)的物業(yè)管理既不能貿(mào)然采用城市商品房小區(qū)的商業(yè)化管理模式，又不能完全依靠政府兜底撐下去。那么，有無介于兩者之間的第三條道路？也就是說，政府部門既能適度引入商業(yè)化元素，同時(shí)又能發(fā)揮調(diào)控作用。從國外的研究看，吉登斯(2000)認(rèn)為，在公共部門和私人部門之間進(jìn)行協(xié)作可以形成一種“新型的混合經(jīng)濟(jì)”[7](P.104)，既能最大化地利用市場機(jī)制，又能兼顧公共利益；歐耐爾等人(2004)認(rèn)為，混合企業(yè)能夠使政府以低于完全所有權(quán)所需的成本維持控制權(quán)，為政府提供了一種既能實(shí)現(xiàn)盈利目標(biāo)又能實(shí)現(xiàn)社會目標(biāo)的成本最小化方法。[8]國內(nèi)相關(guān)研究也表明，為了提高公用事業(yè)企業(yè)公共服務(wù)的效率、增進(jìn)社會福祉，需要通過有序吸收非公資本參與混合所有制改革，調(diào)整和優(yōu)化公用事業(yè)企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)。[9]就非營利性組織而言，產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以公共產(chǎn)權(quán)為主，通過優(yōu)化產(chǎn)權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和完善監(jiān)管制度，確保有能力的當(dāng)事人掌握剩余控制權(quán)，并依法依規(guī)治理項(xiàng)目。[10]

這些研究在理論上為公私之間的合作提供了依據(jù)。本文以蘇州工業(yè)園區(qū)Y街道物業(yè)混改為例對該問題進(jìn)行深入探討。Y街道位于蘇州城鄉(xiāng)接合部，較早完成了撤村建居工作。為了改善農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)的物業(yè)管理，Y街道在園區(qū)的統(tǒng)一部署下選擇“S家園社區(qū)”(S家園三區(qū)、四區(qū))進(jìn)行物業(yè)混改試點(diǎn)。作為蘇州市一個(gè)大型的農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)，S家園社區(qū)由原橫港、金園、大倉、李家、鶴田等九個(gè)行政村合并而成。S家園社區(qū)轄一區(qū)、二區(qū)、三區(qū)、四區(qū)共四個(gè)小區(qū)，占地面積為29.18萬平方米，現(xiàn)有132幢動遷安置房，總?cè)丝跒?1400余人，其中，本地人口為4679人，外來人口為6730余人。2018年初，蘇州工業(yè)園區(qū)制定出臺了《關(guān)于完善街道動遷社區(qū)物業(yè)管理體系的試行方案》(1)官方文件一般使用“動遷社區(qū)”的概念。和《關(guān)于推進(jìn)園區(qū)動遷社區(qū)物業(yè)管理市場化改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》等文件，嘗試進(jìn)行物業(yè)管理的改革與創(chuàng)新。為了提升試點(diǎn)的改革效果，園區(qū)政府設(shè)計(jì)了四種混改模式(即項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)股權(quán)激勵、街道物業(yè)企業(yè)與社會企業(yè)混改、街道物業(yè)企業(yè)與國資物業(yè)企業(yè)混改、街道物業(yè)企業(yè)與社會物業(yè)企業(yè)混改加項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)股權(quán)激勵)。[11]2018年4月，Y街道決定由街道物業(yè)公司與符合“企業(yè)規(guī)模大、服務(wù)質(zhì)量高、社會信譽(yù)好”要求的民營企業(yè)H國際物業(yè)公司分別按51%、49%的股權(quán)占比組建屬性仍為集體性質(zhì)的混改新公司——“蘇州工業(yè)園區(qū)X物業(yè)管理有限公司”(以下簡稱X物業(yè)公司)，開啟了S家園社區(qū)物業(yè)服務(wù)走向市場化運(yùn)作的探索之路。經(jīng)過半年的試點(diǎn)，S家園社區(qū)的物業(yè)管理水平得到了較大提升，X物業(yè)公司順利通過了園區(qū)政府的試點(diǎn)考核。隨后，試點(diǎn)工作又進(jìn)行了擴(kuò)面，直到全面推開?？梢?，Y街道通過引入政府與社會企業(yè)合作治理的方式在一定程度上破解了農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)物業(yè)管理的難題，具有一定的典型性和示范性。

一、作為復(fù)雜適應(yīng)性系統(tǒng)的物業(yè)混改

從治理的視角可以將農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)物業(yè)混改看作一個(gè)復(fù)雜適應(yīng)性系統(tǒng)，該系統(tǒng)有著內(nèi)在的治理規(guī)則和運(yùn)行過程，遵循了適應(yīng)性治理的基本邏輯。“適應(yīng)性治理”(adaptive governance)的思想源于奧斯特羅姆等人關(guān)于“公共池塘資源管理”問題的研究。奧斯特羅姆提出了自組織的思想，主張各利益相關(guān)者可以共同參與公共資源的管理，以解決“公地悲劇”的問題。[12]在此基礎(chǔ)上，奧斯特羅姆等人提煉出適應(yīng)性治理的概念，即各種各樣的適應(yīng)性治理系統(tǒng)都是管理諸多資源的有效手段。適應(yīng)性治理“通常涉及多中心的制度安排，即嵌套的、在多個(gè)層面上運(yùn)作的準(zhǔn)自治決策單元”，同時(shí)“涉及管理權(quán)的下放和促進(jìn)參與的權(quán)力共享”[13]，力圖在中心化控制與去中心化之間達(dá)成一種平衡狀態(tài)。這表明適應(yīng)性治理是由多主體參與的、自上而下與自下而上相結(jié)合的治理模式。適應(yīng)性治理的另一個(gè)重要特征是強(qiáng)調(diào)對于“當(dāng)?shù)厍榫场?local contexts)[14]重要性的認(rèn)識，適應(yīng)性治理探討了政府和基于社區(qū)的體制安排如何相互補(bǔ)充，以達(dá)到改善自然資源管理并將科學(xué)知識與地方性知識結(jié)合起來的目的。

作為復(fù)雜的適應(yīng)性系統(tǒng)，農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)物業(yè)混改完全可以用適應(yīng)性治理理論來加以解釋。從結(jié)構(gòu)來看，物業(yè)公司作為核心行動者恰好介于政府部門與居民之間，既接受政府部門的授權(quán)進(jìn)行物業(yè)混改，又作為政府部門的代理人為農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)居民提供物業(yè)服務(wù)。由此，農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)物業(yè)混改生成了兩種關(guān)系，一是宏觀層面物業(yè)公司與園區(qū)政府部門(園區(qū)管委會、街道辦)之間的關(guān)系，二是微觀層面物業(yè)公司與居民(包括農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)居民、市民、外來人口)之間的關(guān)系。這兩大關(guān)系跨越了宏觀、中觀與微觀三個(gè)層面。作為介于政府部門與居民之間的中間機(jī)構(gòu)，物業(yè)公司的實(shí)際運(yùn)行不僅要依靠政府授權(quán)，而且需要得到社區(qū)居民以及代表其利益的物管會的認(rèn)同與支持，從而獲得來自于基層的合法性。此外，中觀層面存在物業(yè)公司與居委會、業(yè)委會(物管會)之間的關(guān)系。從過程來看，農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)物業(yè)混改系統(tǒng)內(nèi)部存在著以地方政府為核心的行動邏輯和以物業(yè)公司為核心的運(yùn)行邏輯，體現(xiàn)出系統(tǒng)的動態(tài)變化、發(fā)展和演化的特點(diǎn)。通過政府與市場的雙向運(yùn)動以及居委會、業(yè)委會和居民等主體的共同參與，既實(shí)現(xiàn)了地方政府與物業(yè)公司的預(yù)期目標(biāo)，又促使農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)治理結(jié)構(gòu)更加趨于完善(詳見圖1)。

圖1 農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)物業(yè)“混改”的復(fù)雜適應(yīng)性系統(tǒng)

二、農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)物業(yè)“混改”的治理邏輯

農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)物業(yè)混改涉及不同的主體，其中最為密切的兩個(gè)主體是政府部門與物業(yè)公司，兩者分別遵循不同的行動邏輯。

(一)園區(qū)政府：“壓力—創(chuàng)新”行動邏輯

首先，改革創(chuàng)新的壓力來自社會外部。作為國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，蘇州工業(yè)園區(qū)是全國首個(gè)開放創(chuàng)新的綜合試驗(yàn)區(qū)域，被賦予了先行先試的任務(wù)。先行先試涉及對“既定政策領(lǐng)域內(nèi)新的治理方式、制度配置、政策和實(shí)踐進(jìn)行檢驗(yàn)、評估、改進(jìn)及重新應(yīng)用”[15]，是一個(gè)較為復(fù)雜的過程，這就要求地方政府要與時(shí)俱進(jìn)、不斷創(chuàng)新。其次，政策創(chuàng)新的壓力來自區(qū)域內(nèi)部。之前，農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)的物業(yè)管理由街道所屬的物業(yè)公司負(fù)責(zé)，由園區(qū)政府財(cái)政進(jìn)行兜底。在此情形下，因缺乏市場競爭壓力和服務(wù)居民的動力，物業(yè)服務(wù)水平低，物業(yè)費(fèi)的財(cái)政負(fù)擔(dān)越來越重。正如園區(qū)管委會一位部門領(lǐng)導(dǎo)所說，“就像一個(gè)無底洞啊，錢沒少花，人沒少養(yǎng)，活沒干好，主要是老百姓不滿意。我們就意識到物業(yè)管理改革勢在必行，物業(yè)不能成為養(yǎng)人的地方”(20201029T)(2)訪談資料編碼方式為時(shí)間+姓名首字母。。因此，園區(qū)政府希望通過物業(yè)混改的方式引入市場機(jī)制，嘗試將社會企業(yè)的專業(yè)知識、技術(shù)和方法與政府部門的公共服務(wù)目標(biāo)相結(jié)合，以達(dá)到提質(zhì)增效、減輕物業(yè)費(fèi)的財(cái)政負(fù)擔(dān)的目的。

在園區(qū)政府的推動下，新成立的X物業(yè)公司由Y街道方在獲得51%股份的情況下取得控股權(quán)，而H民營企業(yè)則被授權(quán)、指派為混改新公司的經(jīng)營者，形成了公私之間的“控股—代理”關(guān)系。“控股—代理”可以理解為一種契約關(guān)系，即“一方同意代表另一方行動的關(guān)系”[16](P.122)。在此情形下，Z經(jīng)理就成為園區(qū)政府與街道的代理人，即代理政府部門向農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)居民提供物業(yè)服務(wù)。一方面，Z經(jīng)理代表H民營企業(yè)，是企業(yè)總部派駐過來的探路人，要對H母公司負(fù)責(zé)；另一方面，Z經(jīng)理作為政府的代理人，對政府部門負(fù)責(zé)。這就決定了混改新公司在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)要兼顧社會效益。尤其是，政府考量物業(yè)公司的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)是居民的滿意度。Y街道的一位負(fù)責(zé)人表示，“說到底，我們改革的目的就是要提高居民的幸福指數(shù)，如果居民不滿意，考核不通過，我就不和你續(xù)簽，我們按照市場規(guī)則會換更優(yōu)的(公司)”(20200722G)。因此，物業(yè)公司只有在提高服務(wù)質(zhì)量的前提下才能夠得到居民的認(rèn)同，才能夠真正在社區(qū)立足，從而使服務(wù)質(zhì)量得到保障?！翱毓伞怼标P(guān)系表明，當(dāng)民營資本與政府資本相結(jié)合形成社會企業(yè)后，在信息對稱、目標(biāo)價(jià)值一致的情況下，該社會企業(yè)可以依照政府的意圖實(shí)施專業(yè)化的社會服務(wù)。

(二)混改公司：“利益—嵌入”行動邏輯

混改后的X物業(yè)公司被置于復(fù)雜的系統(tǒng)環(huán)境之中，該系統(tǒng)為X物業(yè)公司的行動設(shè)定了情境條件，X物業(yè)公司據(jù)此制定目標(biāo)、實(shí)施行動，展示出其內(nèi)在的運(yùn)作邏輯。

1.目標(biāo)選擇 適應(yīng)性治理涉及“諸多利益相關(guān)者、利益分歧和行動不確定性”[17]條件下的決策。在推進(jìn)物業(yè)管理混改的過程中也存在著多方利益需求及其平衡的問題。園區(qū)政府希望通過改革減輕物業(yè)費(fèi)的財(cái)政包袱；農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)居民希望在提升其居住環(huán)境質(zhì)量的情況下，仍像原先一樣可以免交物業(yè)費(fèi)；街道辦從基層穩(wěn)定的角度希望新的物業(yè)管理模式不改變已有的利益格局，如街道聘用的一些物業(yè)管理人員繼續(xù)保留崗位。在此情形下，作為理性行動者，X物業(yè)公司必然要在權(quán)衡各方利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行目標(biāo)定位與目標(biāo)選擇。一方面，X物業(yè)公司希望以S家園社區(qū)物業(yè)混改試點(diǎn)為契機(jī)，力爭完成總部(H國際物業(yè)公司)制定的“在三年之內(nèi)將S家園社區(qū)打造成江蘇動遷小區(qū)物業(yè)管理的示范基地”的目標(biāo)，樹立X物業(yè)公司在業(yè)內(nèi)的標(biāo)桿，提升其影響力；另一方面，X物業(yè)公司力爭取得商業(yè)利益與社會效益的雙贏，兼顧工具理性與價(jià)值理性的統(tǒng)一。

2.模式移植 在市場經(jīng)濟(jì)背景下，農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)物業(yè)管理需順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢，引入現(xiàn)代管理元素。在實(shí)際運(yùn)行中，為了提高X物業(yè)公司的運(yùn)行效率，管理層將H國際物業(yè)公司的一些做法與管理制度移植到農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)的物業(yè)管理中。首先，X物業(yè)管理仿效母公司成立了小區(qū)物業(yè)服務(wù)中心，專門接待業(yè)主報(bào)修。這一做法在便利業(yè)主的同時(shí)促進(jìn)了業(yè)主物業(yè)意識的形成。正如Z經(jīng)理所說，“現(xiàn)在居民都有這種意識了，他們有事情會到客服中心去反映”(20200616Z)。其次，X物公司引入了相關(guān)的管理制度，如首問負(fù)責(zé)制、臺賬制等。首問負(fù)責(zé)制要求第一個(gè)接待并受理客戶訴求的人對客戶所反映的事項(xiàng)認(rèn)真反饋、全程跟蹤落實(shí)。如果未按上述要求操作而是隨意推諉并引發(fā)客戶投訴，X物業(yè)公司就會追究其“第一責(zé)任人或責(zé)任部門的失職責(zé)任”。臺賬制要求相關(guān)人員做好日常物業(yè)服務(wù)工作的記錄。X物業(yè)公司統(tǒng)一印刷各條線臺賬本，并分發(fā)至各項(xiàng)目點(diǎn)，告知其操作流程及細(xì)節(jié)，指導(dǎo)各項(xiàng)目內(nèi)勤人員將各項(xiàng)目信息分類、分檔存放，定時(shí)更新，以便準(zhǔn)確、清晰地了解和把握項(xiàng)目的實(shí)施情況。

3.資源汲取 物業(yè)管理公司汲取資源是其得以存續(xù)的前提條件。這里的資源汲取主要是指物業(yè)費(fèi)的收繳。物業(yè)費(fèi)收繳率是評判物業(yè)服務(wù)質(zhì)量的一項(xiàng)重要指標(biāo)。由于農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)采用物業(yè)費(fèi)政府兜底的形式，混改公司的收益實(shí)際上表現(xiàn)為以物業(yè)服務(wù)換取政府的財(cái)政補(bǔ)貼。因此， X物業(yè)公司的服務(wù)水平和服務(wù)能力是決定其能否持續(xù)獲得政府補(bǔ)貼的關(guān)鍵。當(dāng)然，如果能夠在政府給予的固定補(bǔ)貼之外獲得新的財(cái)源，會提升其市場競爭力。這就催生了針對農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)非動遷居民的物業(yè)費(fèi)收繳工作。據(jù)Z經(jīng)理介紹，“主要針對兩類人，一是變更過產(chǎn)權(quán)的住戶，這是一部分人；還有一部分是涉及動遷房轉(zhuǎn)為保障房的房主。我們就是逐步把這類房子的物業(yè)費(fèi)收起來。這兩類在以前都是免交物業(yè)費(fèi)的”(20200616Z)。這種將安置房與商品房區(qū)別開來進(jìn)行收費(fèi)的辦法是農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)物業(yè)管理的一大創(chuàng)新。在當(dāng)前不可能要求動遷居民繳納物業(yè)費(fèi)的情況下，可以先從房屋產(chǎn)權(quán)性質(zhì)尋找突破口，將那些由動遷房改為商品房的業(yè)主列為物業(yè)收費(fèi)對象，從而改變?nèi)藗儗τ谵r(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)可以不收物業(yè)費(fèi)的傳統(tǒng)認(rèn)知。

4.信任建構(gòu) 物業(yè)混改的順利推行離不開作為業(yè)主的廣大社區(qū)居民的支持。這種支持在很大程度上是通過建構(gòu)物業(yè)公司與居民之間的信任關(guān)系達(dá)到的。在社會學(xué)看來，“維持良好的人際關(guān)系、定期溝通和長期面對面的交流，有助于建立適應(yīng)性治理中的互信和共識”[18]。一方面，為了拉近物業(yè)公司與小區(qū)居民的距離，X物業(yè)公司采取了一些策略性行動，如走訪業(yè)主、交流談心、聽取意見。Z經(jīng)理說，“我們物管處人員，定期不定期地去和業(yè)主談?wù)勑膮?，交流交流啊，了解一下業(yè)主的一些心聲，關(guān)注的焦點(diǎn)熱點(diǎn)，等等。這都是對我們工作的一種推動”(20200616Z)。另一方面，物業(yè)公司通過給小區(qū)孤寡老人和殘疾人送溫暖的形式獲得了社會贊譽(yù)。Z經(jīng)理說，“我們重點(diǎn)關(guān)注這些群體，讓他體會到物業(yè)服務(wù)的暖心，讓他們感受到一種親和力，讓他們滿意”(20200616Z)。正是通過以上方式，物業(yè)混改工作逐漸獲得了居民的認(rèn)可，贏得了居民的信任與支持。

三、農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)物業(yè)“混改”的治理績效與困境

(一)農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)物業(yè)“混改”的治理績效

作為衡量組織活動的效率和有效性的一項(xiàng)重要指標(biāo)，績效主要通過對“用戶服務(wù)、成本管理、質(zhì)量、生產(chǎn)率和資產(chǎn)管理”等的測量反映出來。[19]在農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)物業(yè)混改中引入績效指標(biāo)有利于考量物業(yè)混改的績效。2018年10月，在S家園社區(qū)物業(yè)混改試點(diǎn)半年后，園區(qū)社會實(shí)行事業(yè)局組織由蘇州市物業(yè)服務(wù)考評專家、相關(guān)職能部門、街道、社區(qū)等組成的聯(lián)合考評組，采用查驗(yàn)資料、互動交流、現(xiàn)場考察等方式，對包括X物業(yè)公司在內(nèi)的全部試點(diǎn)公司的運(yùn)營狀況進(jìn)行綜合考評?？己说膬?nèi)容包括混改公司經(jīng)營管理、物業(yè)服務(wù)質(zhì)量、物業(yè)收費(fèi)比例、人員管理水平、制度規(guī)范建設(shè)和業(yè)主滿意指數(shù)等。在綜合考評的基礎(chǔ)上，園區(qū)社會事業(yè)局認(rèn)為，物業(yè)混改“在提升動遷社區(qū)物業(yè)服務(wù)水平、加強(qiáng)混改公司經(jīng)營管理效能等方面都取得了顯著成效”[20]。其中，試點(diǎn)社區(qū)物業(yè)費(fèi)收繳率達(dá)71.9%，社區(qū)居民對物業(yè)的滿意度高達(dá)98.37分。[21]據(jù)此，Y街道最終做出了“整體選取混改模式全面推開物業(yè)改革工作”的決定。2019年2月，Y街道與X物業(yè)公司正式簽訂物業(yè)服務(wù)合同，負(fù)責(zé)Y街道南片6個(gè)農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)的物業(yè)管理工作(北片9個(gè)農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)由另一家混改公司負(fù)責(zé))。

農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)物業(yè)混改績效的取得彰顯了“混改”制度的優(yōu)勢及其向治理效能的轉(zhuǎn)化。作為一種制度創(chuàng)新，農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)物業(yè)混改本質(zhì)上是一種公私合營下的“準(zhǔn)”公共產(chǎn)品供給方式。由于物業(yè)管理服務(wù)本身集“商品性”與“社會性”于一體，因而具有“準(zhǔn)”公共產(chǎn)品的屬性[22]，政府以混改(公私合營)的形式介入管理是一種必然選擇。在當(dāng)前公共服務(wù)供給中政府和市場的能力不足的情況下，作為一種新的制度設(shè)計(jì)和治理機(jī)制，混改模式的優(yōu)勢顯而易見，既發(fā)揮了社會企業(yè)在改造和提升政府物業(yè)企業(yè)服務(wù)能力方面的專業(yè)化服務(wù)優(yōu)勢，又確保了物業(yè)混改作為政府實(shí)事工程的社會價(jià)值取向，是一種互惠共生型治理模式。在此種模式下，公私合營雙方通過合作協(xié)議的達(dá)成與合作項(xiàng)目的組建，“高效率地提供任何一個(gè)部門由于資源不足而無法單獨(dú)提供的服務(wù)”[23](P.261)，既實(shí)現(xiàn)了資源的優(yōu)化配置與優(yōu)勢互補(bǔ)，又使得合作雙方所期待的“理性優(yōu)勢”(“參與者從其自身好處的立場出發(fā)，希望得到提升的東西”[24](P.189))都得以發(fā)揮，從而顯著地提升了農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)的治理效能。從這個(gè)意義上講，物業(yè)混改起到了合作治理的“力量倍增器”的作用。[25](P.4)

(二)農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)物業(yè)“混改”的困境

S家園社區(qū)物業(yè)混改在取得預(yù)期效果的同時(shí)，不可避免地還存在一定的困境，主要體現(xiàn)在五個(gè)方面。

1.政府管控與獨(dú)立運(yùn)營之間的矛盾 園區(qū)政府進(jìn)行物業(yè)混改的初衷是希望以此推進(jìn)市場化改革，卻又采用街道企業(yè)控股的形式對X物業(yè)公司進(jìn)行制約。街道相關(guān)部門解釋說，要在“穩(wěn)定的前提下逐步推進(jìn)，政府要考慮社會穩(wěn)定，如果你H國際進(jìn)來到時(shí)候搞不好，成爛攤子，這些保安再弄過來甩給你，還是要我來接盤”(20200722L)。因此，穩(wěn)定就成為改革的前提。對于政府部門來說，“穩(wěn)定具有公共物品的屬性”[26](P.201)，政府有責(zé)任保證改革過程中的社會穩(wěn)定。這就導(dǎo)致了這樣的一種結(jié)果，即雖然混改后的物業(yè)公司名義上得到了政府的授權(quán)進(jìn)行市場化改革，由Z經(jīng)理全權(quán)負(fù)責(zé)，但實(shí)際上X物業(yè)公司的運(yùn)營仍受制于政府部門基于維穩(wěn)考慮而進(jìn)行的管控，使得企業(yè)的自主權(quán)和市場的調(diào)節(jié)作用被削弱了。一方面，這可以看作是政府部門在推進(jìn)市場化改革過程中的一種“漸進(jìn)式”思維，即謹(jǐn)慎地、有所控制地推進(jìn)政策創(chuàng)新；另一方面，這也可以看作是混改不徹底的產(chǎn)物，體現(xiàn)了政府部門既要推進(jìn)改革又不愿放權(quán)的一種矛盾心理，暴露出政府部門對“契約精神認(rèn)識不足”[27]的問題，致使相關(guān)制度難以推行。

2.改革調(diào)整與固化利益之間的不適 改革是對利益關(guān)系的調(diào)整和重組，必然會對原有的利益格局產(chǎn)生影響，因而會遭遇較大的阻力。一是來自物業(yè)混改之前由街道聘用的社區(qū)物業(yè)人員的阻力。這些人在物業(yè)混改之后被納入了X物業(yè)公司，但一些人的工作效率較低，不服從新公司的管理，而X物業(yè)公司又不能因其表現(xiàn)不佳而予以制裁或解聘。Z經(jīng)理說，“混改的時(shí)候，考慮到人員方面，因?yàn)樵瓉淼倪@些人員要全盤盡收，不準(zhǔn)開掉。這是一個(gè)硬性條件”(20200703Z)。而街道方則強(qiáng)調(diào)了授權(quán)，即“沒有權(quán)就管不好的，必須要有權(quán)，現(xiàn)在合同重新簽的，人事權(quán)全部給了混改公司，人財(cái)物都要跟過去的，勞資關(guān)系都變化了”(20200722L)。也就是說，Z經(jīng)理雖得到了授權(quán)，但實(shí)際上由于人員任免涉及社會穩(wěn)定的問題，街道方不會給予其支持。二是來自農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)中那些被列為物業(yè)費(fèi)收繳對象的阻力。這些非動遷居民在購買了安置房后一直享受著免繳物業(yè)費(fèi)的待遇，因而對于X物業(yè)公司的繳費(fèi)新規(guī)非常抵觸。

3.制度剛性與治理柔性之間的沖突 混改公司的有效運(yùn)行離不開嚴(yán)格而規(guī)范的制度作為保障，然而，在制度“一刀切”式的執(zhí)行過程中不可避免地存在例外情況。在調(diào)研中了解到，物業(yè)公司在劃定小區(qū)車位后，規(guī)定本地居民停車是免費(fèi)的，但小區(qū)內(nèi)有幾戶本地居民是從事廢品收購工作的，由于他們裝載廢品的貨車不在免費(fèi)停放的范圍內(nèi)而表示不滿，于是請求居委會出面協(xié)調(diào)解決。居委會從保障失地農(nóng)民就業(yè)的角度支持他們的主張，但又不便向X物業(yè)公司施壓，從而陷入了兩難。從表面上看，這是物業(yè)公司與居民和居委會之間的矛盾，實(shí)則是市場化治理與人本化治理兩種不同的治理工具和治理理念之間的沖突。從物業(yè)公司的角度看，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)規(guī)章制度、提高管理的規(guī)范程度是其商業(yè)化運(yùn)作的必然選擇。而從農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)看，在城鎮(zhèn)化過程中失地的農(nóng)民整體上是弱勢群體，需要得到地方政府和社區(qū)部門的幫助、關(guān)懷。這就內(nèi)在地要求X物業(yè)公司處理好制度規(guī)范的剛性與人本化治理的柔性之間的關(guān)系，進(jìn)行必要的適應(yīng)性調(diào)整。

4.業(yè)委會孱弱與“三駕馬車”要求的不匹配 居委會、業(yè)委會與物業(yè)公司通常被稱為社區(qū)治理的“三駕馬車”，三者之間形成的良好的互動與制約關(guān)系是社區(qū)實(shí)現(xiàn)善治的標(biāo)志與關(guān)鍵。由于農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)是由政府出資管理，不具備成立業(yè)委會的條件，因此Y街道普遍成立了由居委會代管的物業(yè)管理委員會(簡稱“物管會”)。物管會主要由街道、社區(qū)工作人員、業(yè)主代表組成，物管會主任由居委會主任兼任。物管會是一項(xiàng)創(chuàng)新之舉，填補(bǔ)了業(yè)委會缺失的空白，代行業(yè)委會的職能，打通了居民與物業(yè)公司之間溝通的制度通道。然而，物管會的局限性顯而易見，對業(yè)主利益的維護(hù)有限且只是一種過渡形式，或者可以認(rèn)為是業(yè)委會的雛形。由于居委會主任實(shí)際上主導(dǎo)了物管會，物管會的業(yè)主自治功能大打折扣，物管會很難真實(shí)地反映業(yè)主的需求，如果物業(yè)公司與居委會存在共謀的話，則業(yè)主的利益更得不到維護(hù)。因此，物管會的未來目標(biāo)是向真正的、成熟的業(yè)委會方向發(fā)展，以形成物管會與物業(yè)公司和居委會之間的良性互動，也便于對物業(yè)公司進(jìn)行有效的監(jiān)督與制約。目前，農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)基本上形成了由居委會、物管會、物業(yè)公司構(gòu)成的“準(zhǔn)三駕馬車”治理結(jié)構(gòu)，而真正的“三駕馬車”治理格局尚未形成。

5.基礎(chǔ)設(shè)施老化與物業(yè)提檔升級的不對稱 物業(yè)混改的順利推進(jìn)受制于小區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件。Y街道推進(jìn)撤村建居工作較早，第一批農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施老舊，不少小區(qū)出現(xiàn)了諸如道路破損、草坪退化、外墻脫皮、管網(wǎng)老化和消防安防設(shè)施失修等問題。正如Z經(jīng)理所言，“那個(gè)二區(qū)的公共設(shè)施都快老掉牙了，有些癱瘓掉了，有的弱電也都不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。這對我們來說確實(shí)是一個(gè)難題”(20200616Z)。社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施老舊不僅影響農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)居民的生活質(zhì)量，而且制約小區(qū)物業(yè)管理的提檔升級。如果X物業(yè)公司在接手后不進(jìn)行大量的資金投入，就無法提升物業(yè)服務(wù)的質(zhì)量，而完全由其來負(fù)責(zé)出資維護(hù)又超出其服務(wù)范圍，加大物業(yè)管理的成本，從而影響混改公司的積極性。

四、農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)物業(yè)“混改”適應(yīng)性治理的優(yōu)化路徑

(一)優(yōu)化政府與社會企業(yè)的合作環(huán)境

物業(yè)混改的成功與否在很大程度上取決于有無建立良好的政企關(guān)系與政商環(huán)境。為此，需要采取三項(xiàng)措施。一是轉(zhuǎn)變政府職能。伴隨著我國行政體制改革的不斷深入，“以政府高度介入為特征”的制度安排，正在向“較少政府介入”的另一種制度安排轉(zhuǎn)變[23](P.85)，服務(wù)型政府建設(shè)成為政府轉(zhuǎn)型的必然選擇。因此，應(yīng)將物業(yè)混改中政府管制確定在合理的范圍內(nèi)。具體而言，政府部門應(yīng)當(dāng)在與社會企業(yè)約定服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、利益分成的基礎(chǔ)上，將人事管理權(quán)和經(jīng)營決策權(quán)完全交給社會企業(yè)，盡可能地減少對市場主體的行政干預(yù)。 二是尊重契約精神。物業(yè)混改是在政府與企業(yè)雙方簽訂契約的基礎(chǔ)上進(jìn)行的項(xiàng)目合作，而契約作為“一切合法權(quán)威的基礎(chǔ)”[28](P.10)代表了一種法治精神與法治原則，能否讓社會資本相信政府自身會充分尊重契約是決定政府與社會資本合作模式的潛在優(yōu)勢能否得到充分發(fā)揮的關(guān)鍵。[29]因此，街道辦要充分尊重與社會企業(yè)達(dá)成的合約，按照合同條款履約，營造政府與社會企業(yè)合作的良好環(huán)境，從而增強(qiáng)社會資本長期投入物業(yè)混改的信心。三是未來轉(zhuǎn)向完全民營化。物業(yè)混改從早期政府出于維穩(wěn)的需要而進(jìn)行控股到后來因應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變而放權(quán)，體現(xiàn)了國家與社會關(guān)系的動態(tài)變化。未來的發(fā)展方向是，當(dāng)時(shí)機(jī)成熟后政府部門從混改公司“撤資”，實(shí)現(xiàn)混改企業(yè)完全民營化。換言之，物業(yè)混改只是一種過渡性的、權(quán)宜性的制度安排，是政府與社會企業(yè)建立信任、進(jìn)行合作的初級階段。正因?yàn)檎块T對全盤推進(jìn)物業(yè)混合的預(yù)期結(jié)果不完全確定，所以才進(jìn)行混改試點(diǎn)。而當(dāng)混改公司運(yùn)營較為順暢且新市民都具備了物業(yè)消費(fèi)意識時(shí)，政府部門就可以完全放手交由社會企業(yè)進(jìn)行獨(dú)立運(yùn)營。這應(yīng)當(dāng)是物業(yè)混改未來發(fā)展的遠(yuǎn)景目標(biāo)。

(二)提升混改物業(yè)企業(yè)自身的適應(yīng)能力

農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)物業(yè)管理的市場化改革是一個(gè)漸進(jìn)式的制度變遷過程。然而，由于制度變遷充滿了“慣性與黏性”[30]，容易導(dǎo)致制度的路徑依賴或被“鎖定”，因此需要制度的實(shí)踐者進(jìn)行有效的調(diào)適。如何從之前的完全市場化到結(jié)合農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)實(shí)際進(jìn)行策略性調(diào)整是新生的X物業(yè)公司面臨的難題。首先，X物業(yè)公司要主動適應(yīng)其自身身份的轉(zhuǎn)變，即從之前的純商業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榕c政府合作的社會企業(yè)，代為提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品與服務(wù)。這一特殊的身份要求X物業(yè)公司既要注重商業(yè)性，又要兼顧農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)物業(yè)企業(yè)的社會性，履行一定的社會責(zé)任，平衡好經(jīng)濟(jì)效益與社會效益之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)好市場化治理與人本化治理之間的矛盾。其次，X物業(yè)公司要在新的情境中學(xué)會自我調(diào)適，提高應(yīng)變能力。物業(yè)混改為社會企業(yè)承接政府公共服務(wù)提供了契機(jī)，也為社會企業(yè)與政府部門的交往合作創(chuàng)造了條件。事實(shí)上，作為新生事物的混改公司在與政府、居民的互動中不斷成長和發(fā)展?；旄墓炯纫c政府部門進(jìn)行磨合，又要與作為居民的業(yè)主進(jìn)行磨合，在磨合中消除矛盾、加深理解、增進(jìn)共識。必要時(shí)，混改公司可對原有的剛性制度作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)適或變通，以適應(yīng)農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)的實(shí)際以及外部環(huán)境的變化，贏得政府與居民的認(rèn)可與支持。

(三)培育社區(qū)居民的自治意識與自治能力

物業(yè)混改離不開社區(qū)居民的積極參與和配合，參與被認(rèn)為是個(gè)體“對有關(guān)其工作、生活以及某些層級節(jié)制方面的組織決策的介入……是將可能性變?yōu)榭刹僮餍缘膶?shí)踐”[31](P.43)。農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)居民只有將物業(yè)與其生活緊密關(guān)聯(lián)起來并積極參與其中，才能使物業(yè)混改的美好愿景變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。因此，首先要培育社區(qū)居民的業(yè)主意識和物業(yè)消費(fèi)意識。雖然X物業(yè)公司通過建立小區(qū)物業(yè)服務(wù)中心的辦法提升了居民的物業(yè)意識，但由于Y街道仍采用物業(yè)費(fèi)由政府兜底的方法，居民對政府的依賴性仍然較強(qiáng)，其物業(yè)消費(fèi)意識較為欠缺。因此，要在農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)廣泛宣傳相關(guān)物業(yè)管理法律法規(guī)，幫助居民(包括通過購買安置房變更了房屋產(chǎn)權(quán)的住戶在內(nèi))了解其在物業(yè)管理活動中的權(quán)利與義務(wù)，培育和提升居民的業(yè)主意識、物業(yè)消費(fèi)意識、公共責(zé)任意識。其次，促進(jìn)居民的社區(qū)參與和社區(qū)自治。物業(yè)混改為農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)居住環(huán)境的改善帶來契機(jī)，要以此帶動、激發(fā)社區(qū)居民主動關(guān)心和愛護(hù)社區(qū)環(huán)境的熱情，積極培育發(fā)展社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生志愿者隊(duì)伍，將一些熱心公益事業(yè)、責(zé)任心強(qiáng)的業(yè)主代表逐步充實(shí)到物管會中，提升物管委的自治能力與自治水平，使其最終向成熟的業(yè)委會方向轉(zhuǎn)變，以真正形成農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)“三駕馬車”的善治格局。

(四)持續(xù)性更新維護(hù)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施

要完成農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)物業(yè)的提檔升級，就必須解決小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施老化的問題。作為農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的主要供給者，政府部門需要做好持續(xù)性投入與后期的更新維護(hù)工作。雖然園區(qū)政府曾實(shí)施“動遷社區(qū)三年改造提升計(jì)劃(2013—2015年)”，但由于投入的資金有限，資金分?jǐn)偟矫總€(gè)小區(qū)后只能根據(jù)輕重緩急的原則用到一些急需改造的項(xiàng)目，而其他需要改造的項(xiàng)目因沒有后續(xù)資金的支持而一直得不到改造。因此，地方政府要轉(zhuǎn)變對于農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)一次性改造升級的思維定式，應(yīng)當(dāng)注重更新維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)性。一是可以采用每年給予一定量資金投入的方式，由社區(qū)居民投票決定需要改造的項(xiàng)目；二是嘗試建立農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)更新基金，鼓勵和吸引社會資本的參與，彌補(bǔ)資金缺口。這樣既能調(diào)動社區(qū)居民和社會企業(yè)參與治理的積極性，又能確保用于社區(qū)設(shè)施更新維護(hù)的基金投入的穩(wěn)定性與持續(xù)性。

結(jié)語

作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，物業(yè)混改是地方政府為提升公共服務(wù)效率與農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)居民生活質(zhì)量而在物業(yè)管理領(lǐng)域與社會企業(yè)進(jìn)行的一種合作形式，即通過融合政府與市場兩種資源，在提升政府機(jī)構(gòu)“行動能力”的同時(shí)，改善農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)的居住環(huán)境，實(shí)現(xiàn)有為政府與有效市場的統(tǒng)一，為解決農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)物業(yè)管理難題提供了一個(gè)成功范例。

從適應(yīng)性治理的角度看，作為物業(yè)服務(wù)的委托代理人，混改公司在置身于“地方政府—物業(yè)公司—社區(qū)居民”的復(fù)雜結(jié)構(gòu)情境中，通過目標(biāo)選擇、模式移植、資源獲取和信任建構(gòu)等方式很好地嵌入到農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)并取得了良好的績效。其中，目標(biāo)選擇是前提，它決定了新情境下社會企業(yè)的角色定位；模式移植與資源汲取是關(guān)鍵，是社會企業(yè)在將市場效率的一般準(zhǔn)則與農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)的具體情境相結(jié)合后而找到的“突破點(diǎn)”“切入點(diǎn)”與“訣竅”；信任構(gòu)建是手段，是促進(jìn)社會企業(yè)經(jīng)營模式被認(rèn)可與接受的催化劑?？梢姡飿I(yè)混改過程是一個(gè)適應(yīng)性治理過程，這與奧斯特羅姆等人提出的多元共治、情境嵌入的適應(yīng)性治理范式相一致。

本案例的特殊之處在于混改企業(yè)的多重適應(yīng)性，既要適應(yīng)和滿足園區(qū)政府公共服務(wù)改革增效的需要，又要適應(yīng)和滿足街道政府基于拆遷安置社區(qū)維穩(wěn)考慮而不肯放松管控的需要，還要適應(yīng)作為被服務(wù)對象的農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)居民的需要。因此，本案例是在多目標(biāo)甚至是近乎矛盾的目標(biāo)約束條件下進(jìn)行的探索和行動，適應(yīng)的復(fù)雜性與難度加大。這合理地解釋了物業(yè)混改采用漸進(jìn)式改革的原因所在，也彰顯了漸進(jìn)式改革的中國特色與中國經(jīng)驗(yàn)，即“摸著石頭過河”[32]。未來，物業(yè)混改還需要不斷地發(fā)展與完善，混改公司應(yīng)在與地方政府、社區(qū)居民的不斷互動過程中進(jìn)行調(diào)適和提升其適應(yīng)力，地方政府應(yīng)不斷優(yōu)化與社會企業(yè)合作的環(huán)境，提升社區(qū)居民對于物業(yè)混改的響應(yīng)與支持。