張牧遙

（淮陰師范學院法律政治與公共管理學院，江蘇 淮安 223000）

一、“公共價值保障”任務取向的生態(tài)行政法

“生態(tài)文明保護”是新時代行政法的重要功能之一，它既是不少國家的行政現(xiàn)實，也極大促進著行政法自身的發(fā)展［1］?！吧鷳B(tài)行政法”不是對“自然資源與環(huán)境行政法”的簡單概括與形式替換，而是對生態(tài)文明建設背景下的資源環(huán)境行政法的整體抽象①。它雖非法律概念，但卻是對資源環(huán)境行政法踐行“綠色”“可持續(xù)”公共價值目標的變革期待，是對資源環(huán)境法與行政法關系的思考，也是對生態(tài)行政任務及其變遷的回應。近年，有學者主張，自然資源與環(huán)境法應跳出公法裹挾，將自身定位于獨立的“域際法”，以消解其從屬行政法的觀念［2］。但也有學者指出不應忽略行政主導自然資源與環(huán)境治理的中國現(xiàn)實［3］。實際上，因自然資源與環(huán)境法維護公共價值的優(yōu)位性，其一向被歸于公法范疇。從環(huán)境法保護利益的公共、共同性，規(guī)范的強制與公法性，行政權介入的正當性，以及大多法律責任為行政法律責任等特征來看，環(huán)境法本質(zhì)上就是行政法［4］。對德國環(huán)境立法經(jīng)驗研究表明，環(huán)境法就是環(huán)境行政法，我國應借鑒德國，形成以環(huán)境基本法為統(tǒng)率，以自然資源與能源法為主、環(huán)境污染防治法為輔的環(huán)境行政法體系［5］。自然資源與環(huán)境治理基于對公共價值的特別追尋，漸已演變成一種普世性的公共行政。它以綠色生活與發(fā)展為問題導向，追求全民共治、全域協(xié)治、全程防治的治理變革，生態(tài)行政任務則構成變革的主線。

行政任務，是“行政部門依據(jù)法規(guī)所承擔的，或以合法方式執(zhí)行的所有事務”②。從各國行政法發(fā)展看，行政任務變革與行政法轉(zhuǎn)型形成呼應［6］?，F(xiàn)代，行政任務在回應現(xiàn)實變化過程中發(fā)生了結構與多元化轉(zhuǎn)變，從控權向行政任務取向的行政法演變已是趨勢［7］。生態(tài)行政法的發(fā)展也是此趨勢。自然資源與環(huán)境利用中的權力運行及其與權利的相互作用，已不止步于維持秩序、約束權力，發(fā)展經(jīng)濟、消除貧窮、防治污染、提供公共物品與服務等價值漸受重視，生態(tài)行政任務發(fā)生了從線性到立體的結構變化，任務也隨之多元化。不過，生態(tài)行政具一定特殊性，從而也生發(fā)出一些個性化演變需要。其一，現(xiàn)代行政的技術化、科學化、專業(yè)化助推著行政任務細分，便于內(nèi)化性審視行政，但自然資源與環(huán)境具有強烈自然與系統(tǒng)性，需要系統(tǒng)、整體治理，進而要求生態(tài)行政任務整合；其二，自然資源與環(huán)境是人類的最基本依賴，它具有強烈社會性、公共性，這為生態(tài)行政任務抽象和整合提供了進路啟示。自然資源與環(huán)境利用意味著公共價值的同步影響，符合生態(tài)要求的利用則既能防止公共價值減損，又能再造公共價值，由此，也型塑出兼具“保護性”和“生產(chǎn)性”的國家形象［8］。國家不僅是資源環(huán)境利用與安全的外部保證人，還與社會、個人一起，積極開展資源與環(huán)境有效、可持續(xù)利用所蘊含的公共價值再生產(chǎn)。且因“公共利益是公共行政的元價值……，維護社會共同體共同利益是行政公共性的生成機理”［9］，“公共價值”可對行政任務進行目標整合與功能統(tǒng)攝，“公共價值保障”就成為生態(tài)行政的基本任務。

二、“公共價值保障”任務變遷：從自然資源與環(huán)境公共價值止損到增量

如今，“公共價值保障”生態(tài)行政任務已多元、縱深化，亟需關注自然資源與環(huán)境公共價值的再生產(chǎn)，從防止公共價值減損的靜態(tài)一般保護走向更加關注公共價值增量的動態(tài)特別保護。

（一）自然資源與環(huán)境公共價值的消極止損：靜態(tài)與一般保護

“人類開發(fā)利用自然資源的歷史先后歷經(jīng)了‘以土地為核心資源的自然崇拜時期’”，“以開發(fā)礦產(chǎn)資源為核心的人本位與技術革命時期”以及“以對自然資源開發(fā)利用有效配置為核心的現(xiàn)代可持續(xù)發(fā)展時期”［10］。前兩個時期，或忽視自然資源經(jīng)濟價值，或?qū)⒅暈樾艞l，其后果是開發(fā)不足，無助于經(jīng)濟、社會發(fā)展，或是開發(fā)過度，影響著經(jīng)濟、社會良性發(fā)展。在我國，改革開放后，這種局面才逐漸改變。從改革開放以來的自然資源政策發(fā)展看，重視資源市場配置，關切自然資源與環(huán)境的生態(tài)價值漸成主流觀念［11］。自然資源與環(huán)境具有極強的公共價值，保障人類健康生存發(fā)展、確保生態(tài)安全、維護資源環(huán)境戰(zhàn)略安全、實現(xiàn)社會與經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展等，明確表達著公共價值取向。不過，長期以來，立法與實踐所關注的主要是防止自然資源與環(huán)境的公共價值減損。如《水法》《野生動物保護法》《礦產(chǎn)資源法》《草原法》《森林法》《漁業(yè)法》等普遍規(guī)定了自然資源利用禁限制度，屬于“命令—控制”式傳統(tǒng)行政規(guī)制，雖也鼓勵技術與管理創(chuàng)新，但仍主要服務于“減少流量，保障存量”，防止減損，系自然資源與環(huán)境公共價值的靜態(tài)、一般保障。從自然資源與環(huán)境作為人類及社會持續(xù)發(fā)展“服務基金”視角看，僅關注公共價值止損非常被動和不足。

（二）自然資源與環(huán)境公共價值的積極增量：動態(tài)與特別保護

現(xiàn)代經(jīng)濟與社會發(fā)展的高度復雜、規(guī)?；?，促使自然資源與環(huán)境治理必須介入生活、生產(chǎn)全過程，關注公共價值的積極增量。這要求通過個體或組織的自然資源與環(huán)境友善活動，如綠色、低碳生產(chǎn)與消費，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，保障生態(tài)產(chǎn)品或服務供給，提供生態(tài)型產(chǎn)品或服務，為自然資源與環(huán)境公共價值主動提供增量。此處無法回避自然資源與環(huán)境利用的正負外部性及其消解問題，這也是資產(chǎn)化管理的邏輯起點。為此，學者主張構建包括自然資源產(chǎn)權，以及立基其上的環(huán)境容量產(chǎn)權、環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)權在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境財產(chǎn)權制度［12］。依產(chǎn)權的可分性和生態(tài)產(chǎn)品及其市場特征，分離出“非開發(fā)性所有權”和“開發(fā)性所有權”，前者產(chǎn)權由國家持有，以保障充足的生態(tài)產(chǎn)品供給，后者則通過產(chǎn)權流通、激勵參與等機制保障經(jīng)濟收益，但提供“生態(tài)型”產(chǎn)品則同時保障著公共利益，且公益保障具有優(yōu)先性；在此基礎上，可主要通過生態(tài)產(chǎn)品的政府購買解決正外部性及其內(nèi)化問題，通過生態(tài)補償解決負外部性及其內(nèi)化問題［13］。這實際恰致力于通過生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，落實自然資源與環(huán)境公共價值增量任務，是綠色發(fā)展與生態(tài)經(jīng)濟的必然邏輯。綠色發(fā)展要求在生產(chǎn)與消費中引入“綠色”價值，并通過生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的循環(huán)經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的仿生態(tài)經(jīng)濟，保護組織化生產(chǎn)中的自然資源與環(huán)境公共價值［14］。這符合主動增益的時代與實踐理性，是當今生態(tài)行政的現(xiàn)實之需，也必然為生態(tài)行政法變革帶來挑戰(zhàn)。

三、“公共價值增量”任務為生態(tài)行政法帶來的挑戰(zhàn)

現(xiàn)代公共行政是在行政法治理念指導下，由行政組織完成行政任務，實現(xiàn)行政目標的活動及過程。因此，下文從行政法治理念、行政組織、行政方法三方面，觀察生態(tài)行政任務變遷為生態(tài)行政法帶來的挑戰(zhàn)。

（一）對生態(tài)行政法治理念的挑戰(zhàn)

行政任務變遷，要求生態(tài)行政積極面對自然資源與環(huán)境治理現(xiàn)實，及時、有效地作出功能性回應。停留于自然資源與環(huán)境公共價值止損，可能持續(xù)強化生態(tài)行政的形式合法和靜態(tài)合目的性，較難發(fā)展出為自然資源與環(huán)境公共價值主動提供增量的功用，難以適應以個性調(diào)適和靈活整合為技術構想的系統(tǒng)治理需要。

生態(tài)行政法須因應生態(tài)行政任務轉(zhuǎn)變，從控制利用行為與禁限規(guī)范、標準的規(guī)范符合——靜態(tài)防止公共價值減損，轉(zhuǎn)向能動追求公共價值增量，由此也改變了“行政維護公共價值”的靜態(tài)內(nèi)涵和單調(diào)形式。這首先要求生態(tài)行政法轉(zhuǎn)變理念，尊重形式法治，但更應追求實質(zhì)法治。故需在當前行政法變革整體視野下，將實質(zhì)行政法治的價值開放、能動回應等特質(zhì)（外生變量）和自然資源與環(huán)境保護的雙向互構、系統(tǒng)性等特征（內(nèi)生變量）結合起來，既回應整體、系統(tǒng)治理，又立足于行政現(xiàn)實復雜化和效果個別化，觀照合作治理和激勵行政的變革。然目前的現(xiàn)實與此不大一致：其一，面向整體、系統(tǒng)治理的能動調(diào)適不足。自然資源與生態(tài)環(huán)境的兩分式治理，可能分散系統(tǒng)治理效果；掩于形式行政下的所謂整體治理，考慮更多的是行政業(yè)績與社會妥協(xié)，以自然資源與環(huán)境治理的“內(nèi)生變量”為指導的能動行政調(diào)適不足。資源與環(huán)境規(guī)制對經(jīng)濟和社會的內(nèi)生性影響要求規(guī)制措施與經(jīng)濟發(fā)展程度、資源與環(huán)境的破壞程度等搭配起來［15］，以使治理政策更加具體、個性化，較好規(guī)制政府與企業(yè)在“逐底競爭”和“逐頂競爭”之間徘徊［16］，形式行政法治對此較為乏力。其二，在現(xiàn)行主流治理模式下，雖然資產(chǎn)化政策和私法權利思維的結合使自然資源與環(huán)境治理具有目標和效果期待可能，但因?qū)⒅卫碜兏锖唵卫斫鉃榭s減行政、擴充社會自治，忽視行政也可通過自我變革達成目標，或致治理理念與方法割裂、低效。其三，以自然資源與環(huán)境公共價值止損為主要任務的傳統(tǒng)行政，重視規(guī)范系統(tǒng)安定價值，致力于維護形式法治秩序，可能難為規(guī)則發(fā)展與整合提供充足支持。

（二）對生態(tài)行政組織的挑戰(zhàn)

自然資源與環(huán)境治理需要多元主體合作。社會組織、企業(yè)、個人是否屬于生態(tài)行政主體，取決于它們是否從事國家任務，判斷基準雖指向著其行為是否為法律授權而從事公共事務“透過法律或基于法律授權之法規(guī)命令被納入國家權限范圍，致使國家須負起執(zhí)行之責任”［17］，但此仍是形式基準。實質(zhì)上，何種事項屬于國家權限范圍，取決于主體所從事事務是否具有“人民生存照顧”屬性。保障自然資源與環(huán)境公共價值，無疑是人類共同體的最大生存照顧任務。它“并非國家將其任務委托—轉(zhuǎn)移給私主體，而是因私人有能力或意愿提供相同甚至更好的給付，減輕國家負擔，轉(zhuǎn)而解除管制，以許可或特許方式開放民間參與”［18］。由此，多元主體合作成為現(xiàn)代行政法的一種普遍性組織變革取向。

生態(tài)行政任務變遷，至少為其組織變革帶來以下啟示：其一，防止自然資源與環(huán)境公共價值減損任務帶有壓制型回應、靜態(tài)底線思維等特征，通過形式的規(guī)范符合標準即可評價行政目標，較易達成社會妥協(xié)，故其并不過于期待組織價值，形式整合下的“散裝”組織常與此種任務相適配。但“散裝”組織結構及其單向行動邏輯，較難推進組織的“向心”式結構整合，卻可能促成組織的“離心”式功能分化。其二，自然資源與環(huán)境治理中的職能分割、條塊管理與實質(zhì)組織建構存在一定緊張。學者指出，自然資源部的使命就是供應自然資源［19］，生態(tài)環(huán)境部的職責則為“確保生態(tài)產(chǎn)品供給”。職能區(qū)分或有意義，但自然資源與環(huán)境的系統(tǒng)治理也暗示著組織的功能性整合。雖然數(shù)字或信息化治理可擔綱此任，但自然資源與環(huán)境大數(shù)據(jù)的聯(lián)通及融合性應用尚是難題。另就單元主體而言，也還存在不少問題，如社會組織培養(yǎng)尚在法律、政策和社會動員等方面存在不足，如自然資源與環(huán)境公共價值增量任務導致生活、生產(chǎn)的主體意識和自覺不足，社會“共益”和共益“社會”觀念淡薄，如各單元主體的角色不清，有關激勵不足，較難促進主體在組織整合上進行能動適應。

（三）對生態(tài)行政方法的挑戰(zhàn)

現(xiàn)代生態(tài)行政蘊含著幾組特征：公共—私人，利用—保護，強制—溫和，解構—重構?！肮病饺恕笔巧鷳B(tài)行政的實質(zhì)邏輯，“利用—保護”則是服務于“公共—私人”的形式邏輯，“強制—溫和”體現(xiàn)出生態(tài)行政的工具選擇，“解構—重構”反映了生態(tài)行政的反思性思維。生態(tài)行政的任務變遷，要求行政方法吸納這些特征，并發(fā)生“舊新交互”“硬軟交互”“公私交互”的方法變革。變革意味著挑戰(zhàn)，生態(tài)行政方法將主要面臨“復雜—類型”“創(chuàng)新—系統(tǒng)”“固化—自由”三組挑戰(zhàn)：新舊交互、硬軟交互、公私交互，加劇了方法的復雜化，為行政方法的類型化帶來巨大挑戰(zhàn)；需要方法創(chuàng)新，但新方法不僅可能加劇方法復雜化，還因難以由現(xiàn)有規(guī)范中獲得類型化標準與方法資源而不易系統(tǒng)化。畢竟，“過程”“動態(tài)”“能動”“增量”等要素與傳統(tǒng)方法存在適應困難。實踐存在資源利用禁限、排污標準、上市公司的環(huán)保核查、企業(yè)環(huán)境信息公開、微滴滲灌節(jié)水技術、雨水攔集蓄技術、環(huán)境影響評價、區(qū)域污染物排放總量控制、廢棄物回收和集中專門處理、基金與補貼、聯(lián)單管理、資源利用與排污收費、行業(yè)自律、環(huán)境保險、環(huán)境督查、限期治理、環(huán)境信訪等諸多方法，既有傳統(tǒng)方法也有吸收市場、社會性技術后的方法創(chuàng)新，既有面向源頭治理的方法也有面向治理中、治理后的方法，生態(tài)行政所面臨的方法整合與系統(tǒng)化難題也顯而易見。

四、“公共價值增量”任務下的生態(tài)行政法變革之道

（一）理念變革：走向全觀型治理下的實質(zhì)行政法治主義

“20世紀60、70年代后，隨著對群體政治理論，技術官僚制民主化，以及與之相適的行政程序等問題的反思，行政更傾向于追求實質(zhì)理性”［20］。這種變化與自然資源與環(huán)境治理形成呼應，它正視自然資源與環(huán)境治理的“自然性—社會性”“個別性—全觀性”，在整體、系統(tǒng)治理之中又針對具體情況進行著治理個別化調(diào)適。如黑龍江省《關于實施“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見》（黑政發(fā)〔2020〕14號）就建立了“1+3+13+N”生態(tài)環(huán)境準入清單管控體系。其中“1”為省級清單是管控單元（分為優(yōu)先、重點、一般三個）的基礎、底線、整體性要求；“3”表示三個區(qū)域清單，體現(xiàn)管控單元所在區(qū)域的特色、規(guī)范性要求；“13”為市級清單，體現(xiàn)管控單元所在地市的地域、適用性要求；“N”為管控單元清單，體現(xiàn)管控單元的差異、可操作性要求。這已具有鮮明的實質(zhì)行政法治風格。生態(tài)行政法須重視自然資源與環(huán)境的系統(tǒng)性，基于公共價值增量任務變遷，適應自然資源與環(huán)境治理規(guī)律，運用恰當治理技術，提升系統(tǒng)、全觀型治理績效。自然資源與環(huán)境還是社會整體系統(tǒng)的組成部分。從反身法理論看，“現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境問題的高度復雜極大鉗制了法律的支配能力，轉(zhuǎn)而致力于增強法律之外其他社會子系統(tǒng)的自我指涉能力，在企業(yè)及其他相關社會子系統(tǒng)內(nèi)部建立一種自我反思結構，引導其創(chuàng)造、批判和持續(xù)性地思考如何最大程度地提升環(huán)境表現(xiàn)，而非訴諸具體細化的規(guī)范指令和高權干預”［21］。生態(tài)行政任務變遷，正是這種反身思維的體現(xiàn)。它能動回應自然資源與環(huán)境治理的本質(zhì)需求，走向著全觀型治理下的實質(zhì)行政法治主義。

（二）組織變革：走向政府—社會—企業(yè)—個體的實質(zhì)整合

我國有著一套特色性權力分立體系，其既包含著整體組織抽象視角的“黨”和“國家”作為廣義政府的整合性權力組織結構，也包含著組織功能視角的決策、執(zhí)行、監(jiān)督之功能性分權；后者立基于前者，既符合政治集權的體制需要，又滿足了組織分權的實踐需要，在機制設計上應重視各功能性權力內(nèi)部，以及它們外部之間，基于雙層套鑲性特征在結構和過程中的協(xié)調(diào)［22］。這為生態(tài)行政法的組織變革帶來的啟示是，可將政府、社會組織、企業(yè)、個體等單元主體，面向結構進行整合性組織抽象，然后通過對各單元主體的角色明晰和功能提升，落實功能性分權，達到組織變革目標。

在單元主體優(yōu)化上，應以確保自然資源與環(huán)境公共價值增量任務實現(xiàn)中的權力運行正當和效率為目標，重視各單元主體的結構和功能整合：面向結構整合，應明晰公私合作中的主體角色。形式化公私合作模式的主要特征是，公私之間形成一個風險共擔共同體，以特定行政任務為前提，以公部門的擔保責任為核心，以實現(xiàn)公共任務為目標，雖亦重視公私平等但由行政主導合作［23］。因此，在結構整合上，應形成政府牽頭—各主體互動的合作模式，通過“行政吸納”和優(yōu)化公共價值增量舉措，引導面向結構整合需要的主體自覺，促進主體角色的能動、過程、技術性自我構設。在政府層面，應以自然資源和生態(tài)環(huán)境的本質(zhì)聯(lián)系為邏輯，強化部門合作。在社會層面，除大力發(fā)展公益組織外，還可通過管區(qū)制度的完善與創(chuàng)新，激發(fā)社會組織與個體參與。對企業(yè)而言，應圍繞公共價值增量任務，區(qū)分企業(yè)類型，重視和培養(yǎng)社會企業(yè)，引導、激勵企業(yè)的技術和管理創(chuàng)新，將自然資源與環(huán)境公共價值增量任務融于企業(yè)管理全過程與全周期。近年，可持續(xù)的公司運營理論漸受重視，雖然它的內(nèi)涵并不清晰穩(wěn)固，但它指示企業(yè)應將生態(tài)、社會和經(jīng)濟層面的公益與其他利益相協(xié)合，并將之鑲入企業(yè)管理頂層設計的觀念卻很明確［24］。國家可通過標準、績效、補貼等方式，激勵企業(yè)于管理中植入自然資源與環(huán)境公共價值增量要求，從發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化兩個進路落實公共價值增量任務。

（三）方法變革：走向契約統(tǒng)領下的綜合方法

確保自然資源與環(huán)境公共價值增量，也意味著對公益與私益的兼顧維護。為此，需將自然資源與環(huán)境利用權利與管理權力，轉(zhuǎn)換為一種綜合性治理權，即行政特許。特許利用自然資源與環(huán)境經(jīng)常涉及何時、何地，以何種方式利用是合適和可被允許的，以及政府、公共利用者與特許利用權人的權力、權利，以及責任如何被管理行動和諧結構起來［25］。就此，特許利用自然資源與環(huán)境的行動，實際上是將利用融于自然資源與環(huán)境公共價值增量任務中的公共行政。其客體雖在形式上指向自然資源與環(huán)境這些“物”，但實則為完成特定行政任務的“行為”［26］。當經(jīng)由行政特許取得自然資源與環(huán)境利用權后，其權利行使、保護等都已適應了公法規(guī)律，并常以特許利用公法契約設定各參與方的角色和功能。由此，生態(tài)行政法在法律關系論指導下，走向契約行政法模式。

因此，生態(tài)行政方法的整合與系統(tǒng)化，可以“公共價值增量”任務為指導，以自然資源與環(huán)境信息公開為起點，以技術與管理創(chuàng)新為關鍵，以全程控制為導向，探索契約方法統(tǒng)領下的綜合方法體系。

注釋

①本文無意標新立異，僅于生態(tài)文明法治建設與監(jiān)管新政背景下，從行政法理念、原則、行為法三方面，試探自然資源與環(huán)境行政法基于總論的、中觀的部門行政法輪廓。

②參見陳愛娥：《國家角色變遷下的行政任務》，《月旦法學教室》第3期（2003年1月）。轉(zhuǎn)引自賈圣真：《行政任務視角下的行政組織法學理革新》，《浙江學刊》 2019年第1期，第172頁頁下注。