王春業(yè) 徐珮程

一、問題的提出

隨著建設(shè)粵港澳大灣區(qū)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，特別是隨著《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的發(fā)布，大灣區(qū)三地十一個(gè)城市之間的合作越來越密切，“粵港澳大灣區(qū)建設(shè)并非僅僅是粵港澳三地經(jīng)貿(mào)合作的簡(jiǎn)單升級(jí)，而是要實(shí)現(xiàn)全方位深度合作，發(fā)揮引領(lǐng)創(chuàng)新、聚集輻射的核心功能，成為國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新能力的新載體”。①江保國(guó)、趙蕾：《粵港澳大灣區(qū)糾紛解決機(jī)制的設(shè)計(jì)理念與實(shí)施策略論綱》，《理論月刊》2019 年第4 期。與此同時(shí)，合作的方式也在不斷創(chuàng)新，除了三地十一市各自出臺(tái)一系列政策、法規(guī)、規(guī)章外，政府之間及部門之間還簽訂了許多合作協(xié)議（簡(jiǎn)稱“政府間協(xié)議”），政府間協(xié)議已成為粵港澳大灣區(qū)內(nèi)地方政府合作的重要形式。然而，這些政府間協(xié)議的法律效力如何、相關(guān)地方政府有無協(xié)議簽訂權(quán)、如何進(jìn)一步發(fā)揮政府間協(xié)議在大灣區(qū)合作中的作用等問題，都是在粵港澳大灣區(qū)合作不斷深化的背景下，必須重點(diǎn)關(guān)注與研究的問題。

就本文所研究問題，有幾下幾點(diǎn)說明：首先，本文所研究的政府間協(xié)議，在主體方面，一方是內(nèi)地的政府，即廣東省及其九市，而另一方是香港特別行政區(qū)政府或澳門特別行政區(qū)政府或是兩者作為共同參加方，并不包括廣東省九市之間簽訂的合作協(xié)議，也不包括香港與澳門之間簽訂的協(xié)議。第二，本文所研究的政府間協(xié)議是指兩個(gè)或兩個(gè)以上沒有相互隸屬關(guān)系的地方政府或其相關(guān)部門，就區(qū)域發(fā)展中的共同事項(xiàng)在平等協(xié)商基礎(chǔ)上所簽訂的各類合作協(xié)議，是跨地區(qū)的地方政府間簽訂的對(duì)等協(xié)議。具有隸屬關(guān)系的政府或行政機(jī)關(guān)之間所簽訂的行政協(xié)助①行政協(xié)助是指行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行職務(wù)時(shí)請(qǐng)求其他行政機(jī)關(guān)給予幫助的一項(xiàng)制度。協(xié)議或上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間就執(zhí)行公務(wù)達(dá)成的協(xié)議，不屬于本文的研究范圍。第三，本文之所以使用“政府間協(xié)議”而不是“行政協(xié)議”的概念，②何淵、徐鍵、葉必豐、黃學(xué)賢等學(xué)者都曾撰文稱之為行政協(xié)議，還有學(xué)者稱之為區(qū)域性行政協(xié)議、區(qū)域行政協(xié)議、區(qū)際行政協(xié)議、省(市)際協(xié)議等。是因?yàn)樵谛姓ㄉ?，行政協(xié)議有較為公認(rèn)的定義，③2019 年11 月12 日，最高人民法院審判委員會(huì)第1781 次會(huì)議通過并自2020 年1 月1 日起施行的《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第2 條對(duì)行政協(xié)議作出了界定，即行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。一般是指行政主體與行政相對(duì)人之間所簽訂的為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)而采取的具有柔性特點(diǎn)的協(xié)議。為了避免混淆，本文不使用行政協(xié)議的概念。

二、政府間協(xié)議已成為粵港澳大灣區(qū)合作的重要形式

為了進(jìn)一步加強(qiáng)深度合作，粵港澳大灣區(qū)政府間簽訂了許多協(xié)議。這些協(xié)議可以按照不同方式進(jìn)行分類：按照協(xié)議名稱，可以分為協(xié)議、備忘錄、行動(dòng)計(jì)劃、合作安排等；按照協(xié)議目的，可以分為協(xié)調(diào)一致型協(xié)議和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)型協(xié)議，前者是對(duì)共同問題作出步調(diào)一致的規(guī)定，后者則就發(fā)揮各自比較優(yōu)勢(shì)、避免重復(fù)建設(shè)問題作出規(guī)定；按照協(xié)議所涉及的領(lǐng)域，可以分為基礎(chǔ)建設(shè)、金融、財(cái)稅、人才流動(dòng)、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域的協(xié)議；按照協(xié)議涉及的范圍，可以分為綜合性協(xié)議和專門性協(xié)議，前者一般以框架協(xié)議命名，后者一般涉及到專業(yè)領(lǐng)域。

本文將按照簽訂主體的不同，對(duì)大灣區(qū)政府間協(xié)議進(jìn)行闡述。按照簽訂主體來分類，除了國(guó)務(wù)院部委與港澳簽訂的協(xié)議外，④主要是商務(wù)部、國(guó)家發(fā)改委等國(guó)務(wù)院部委與港澳簽訂的合作協(xié)議。例如，2003 年商務(wù)部與香港及澳門分別簽署了《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》以及后來的10 個(gè)補(bǔ)充協(xié)議，《內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》及后來的10 個(gè)補(bǔ)充協(xié)議；2016 年6 月1 日，商務(wù)部與香港簽署內(nèi)地與香港《CEPA 服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》；2017 年6 月28 日，簽署內(nèi)地與香港《CEPA 投資協(xié)議》和《CEPA 經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作協(xié)議》；2017 年12 月18日，商務(wù)部與澳門簽署內(nèi)地與澳門《CEPA 投資協(xié)議》和《CEPA 經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作協(xié)議》，2018 年12 月12 日又簽署了《CEPA 貨物貿(mào)易協(xié)議》。大灣區(qū)地方間簽訂的協(xié)議有如下幾種：

一是由粵港澳三地共同簽訂的協(xié)議。較早可以追溯到2009 年經(jīng)國(guó)務(wù)院港澳辦和三地政府同意，由三地相關(guān)部門聯(lián)合開展的《大珠三角城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃研究》，把“灣區(qū)發(fā)展計(jì)劃”列為空間總體布局協(xié)調(diào)計(jì)劃的一環(huán)。2010 年，三地政府聯(lián)合制定了《環(huán)珠三角宜居灣區(qū)建設(shè)重點(diǎn)行動(dòng)計(jì)劃》，目的是落實(shí)跨界地區(qū)的合作。2017 年7 月1 日，由國(guó)家發(fā)改委牽頭、三地政府簽署的《深化粵港澳合作推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》進(jìn)一步完善了合作機(jī)制，也標(biāo)志著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)正式啟動(dòng)，“努力將粵港澳大灣區(qū)建設(shè)成為更具活力的經(jīng)濟(jì)區(qū)、宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈和內(nèi)地與港澳深度合作的示范區(qū)，攜手打造國(guó)際一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群”。①參見《深化粵港澳合作推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》，http://www.pprd.org.cn/fzgk/hzgh/201707/t20170704_460601.htm，最后訪問時(shí)間：2021 年10 月8 日。

二是由廣東省與香港、澳門分別簽訂的雙邊協(xié)議。例如，2010 年4 月7 日，廣東省與香港簽署的《粵港合作框架協(xié)議》，目的是“落實(shí)和明確粵港兩地合作，打造世界級(jí)經(jīng)濟(jì)區(qū)”。2020年10 月30 日，雙方又以交換文本方式簽署落實(shí)《粵港合作框架協(xié)議》2020 年重點(diǎn)工作，共同推進(jìn)涵蓋八大主要范疇的57 項(xiàng)措施。②參見《2020 年粵港簽署實(shí)施〈粵港合作框架協(xié)議〉，涵蓋57 項(xiàng)措施》，搜狐，https://www.sohu.com/na/429709698_120697355，最后訪問時(shí)間：2021 年9 月12 日。2011 年3 月6 日，廣東省與澳門簽署的《粵澳合作框架協(xié)議》涵蓋了雙方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生、文化等各領(lǐng)域，確立了五個(gè)合作重點(diǎn)，明確了保障機(jī)制安排。2017 年3 月，廣東省環(huán)境保護(hù)廳與澳門特區(qū)政府環(huán)境保護(hù)局又簽署了《2017—2020 年粵澳環(huán)保合作協(xié)議》，以加強(qiáng)雙方在環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、環(huán)境監(jiān)測(cè)、固體廢物處理、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等方面的交流合作。③參見澳門特別行政區(qū)政府環(huán)境保護(hù)局：《粵澳簽署2017—2020 年環(huán)保合作協(xié)議》，https://www.gov.mo/zh-hans/news/151563/，中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)政府入口網(wǎng)站，最后訪問時(shí)間：2021 年8 月10 日。2020 年7 月，廣東省公布了實(shí)施《粵澳合作框架協(xié)議》2020 年重點(diǎn)工作，部署粵澳合作的八大方面共73 項(xiàng)具體措施。④參見《〈粵澳合作框架協(xié)議〉2020 年73 項(xiàng)重點(diǎn)工作出爐》，網(wǎng)易，https://www.163.com/dy/article/FH5IQAHE055002GG.html，最后訪問時(shí)間：2021 年10 月8 日。

三是由廣東省九市與港澳簽訂的協(xié)議。例如，2013 年11 月，珠海與澳門簽訂的《珠澳環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》，就珠澳跨境區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域合作、服務(wù)貿(mào)易自由化、跨境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和口岸通關(guān)便利化、社會(huì)民生領(lǐng)域合作、珠澳合作機(jī)制等五個(gè)方面合作作出安排。⑤蘇寧：《2013 珠澳合作會(huì)議簽署〈珠澳環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議〉》，人民網(wǎng)，http://hm.people.com.cn/n/2013/1115/c42272-23551292.html，最后訪問時(shí)間：2021 年10 月14 日。2013 年1 月8 日，深圳、澳門雙方簽署六份備忘錄和協(xié)議，分別是《關(guān)于加強(qiáng)交流與合作的備忘錄》《關(guān)于加強(qiáng)教育交流與合作的協(xié)議》《關(guān)于檢驗(yàn)檢疫技術(shù)合作與交流備忘錄》《關(guān)于加強(qiáng)供澳冰鮮冷凍家禽檢驗(yàn)檢疫合作協(xié)議》《關(guān)于藥品監(jiān)管領(lǐng)域的合作備忘錄》《關(guān)于協(xié)助籌建澳門藥品檢驗(yàn)所的合作備忘錄》等。⑥王星：《深澳將進(jìn)一步加強(qiáng)合作簽署六份合作協(xié)議》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，http://district.ce.cn/newarea/roll/201301/09/t20130109_24015274.shtml，最后訪問時(shí)間：2021 年11 月3 日。2013 年1 月11 日，深圳、香港簽署了《關(guān)于共同推進(jìn)深港青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地建設(shè)合作協(xié)議》《深港投資促進(jìn)合作協(xié)議》《推廣兩城文化藝術(shù)發(fā)展合作協(xié)議》《關(guān)于水生動(dòng)物檢測(cè)的合作安排》。⑦鄭小紅：《深港合作會(huì)議舉行簽署四項(xiàng)合作協(xié)議》，中國(guó)新聞網(wǎng)，http://www.chinanews.com/ga/2013/01-11/4481625.shtml，最后訪問時(shí)間：2021 年8 月19 日。其他城市也有與香港、澳門簽訂的雙邊協(xié)議。

近年來，隨著合作的縱深發(fā)展，政府間協(xié)議涉及的領(lǐng)域越來越多，越來越精細(xì)化，內(nèi)容也越來越豐富。這些協(xié)議對(duì)相關(guān)方面共同性事項(xiàng)作出了制度性安排?？梢灶A(yù)見，地方政府間簽訂協(xié)議將越來越成為大灣區(qū)合作的主要形式。之所以要采取合作協(xié)議的方式開展合作，是由政府間協(xié)議本身的優(yōu)勢(shì)以及大灣區(qū)合作的特殊性決定的。

首先，政府間協(xié)議是解決政府間共同事項(xiàng)的較好手段。隨著合作的深化，消除地區(qū)壁壘、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)一體化的趨勢(shì)越來越明顯，“現(xiàn)代生活的性質(zhì)已經(jīng)使政府間關(guān)系變得越來越重要。那種管轄范圍應(yīng)涇渭分明，部門之間水潑不進(jìn)的理論……如今顯見已過時(shí)了。不僅在經(jīng)典聯(lián)邦制國(guó)家，管轄權(quán)之間的界限逐漸在模糊，政府間討論、磋商、交流的需求在增長(zhǎng)，就是在國(guó)家之內(nèi)和國(guó)家之間，公共生活也表現(xiàn)出這種傾向，可見喚作‘多方治理’的政府間活動(dòng)越來越重要了”。①[加]戴維·卡梅倫：《政府間關(guān)系的幾種結(jié)構(gòu)》，張大川譯，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2002 年第1 期。各地方的立法權(quán)只能在本轄區(qū)內(nèi)行使，對(duì)于區(qū)域發(fā)展中的共同性問題無法采取本地立法的方式來解決，必須通過不同地方間的協(xié)商，就共同性問題達(dá)成協(xié)議，而且“有些事項(xiàng)，并不屬于比較成熟的事項(xiàng)，而只是一定的框架結(jié)構(gòu)，屬于比較原則性的內(nèi)容，需要各地回去后各自制定相關(guān)規(guī)范予以落實(shí)”，②王春業(yè)：《論政府協(xié)議法制化——經(jīng)濟(jì)區(qū)立法協(xié)作的新嘗試》，《公法研究》2011 年第1 卷。因此，通過政府間協(xié)議作出制度安排，明確各方之間的權(quán)利與義務(wù)內(nèi)容，規(guī)定各方可以做什么、不能做什么等，對(duì)權(quán)利和義務(wù)作出分配，可以有效避免各自為政、互不協(xié)調(diào)的問題，也可以高效快速地解決彼此分歧。

其次，簽訂合作協(xié)議是大灣區(qū)三地“一國(guó)兩制”背景下的最佳方案。與內(nèi)地的長(zhǎng)三角、京津冀等區(qū)域不同的是，后者是一個(gè)法域下的幾個(gè)地方單位之間的合作，“協(xié)調(diào)的方式是在法治統(tǒng)一下的內(nèi)部利益的微調(diào)，無論是相互間簽訂的行政協(xié)議，還是各地立法信息的交流與共享，地方立法內(nèi)容差異不大，只要進(jìn)行一些協(xié)調(diào)，即可達(dá)到區(qū)域法治和諧的目的”。③王春業(yè)等：《論粵港澳大灣區(qū)合作中法治壁壘及其消解》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019 年第3 期。除了以開展相互間簽訂協(xié)議的方式進(jìn)行合作外，對(duì)于共同性問題，全國(guó)人大常委會(huì)或國(guó)務(wù)院都可以為其制定共同性法律法規(guī)達(dá)到協(xié)調(diào)的目的。而大灣區(qū)的十一個(gè)市，則屬于兩種社會(huì)制度、三個(gè)法域、三個(gè)關(guān)稅區(qū)、流通三種貨幣，“制度層面顯著差異，比一般行政區(qū)劃之間的剛性機(jī)制要求更加嚴(yán)格，成為當(dāng)前粵港澳大灣區(qū)合作中最扎眼的藩籬”，④滕宏慶、張亮：《粵港澳大灣區(qū)的法治環(huán)境研究》，廣州：華南理工大學(xué)出版社，2018 年，第136 頁。難以采取內(nèi)地的區(qū)域合作協(xié)調(diào)方式，更無法由國(guó)家立法機(jī)關(guān)或最高行政機(jī)關(guān)為其制定統(tǒng)一適用的法律規(guī)范；而且根據(jù)香港基本法和澳門基本法的規(guī)定，除了基本法明確規(guī)定可以在港澳適用的法律外，其他全國(guó)性法律不在港澳兩地適用，由此決定了不可能依賴國(guó)家立法規(guī)范的供給來解決大灣區(qū)合作中的問題。由此，采取簽訂政府間協(xié)議的方式進(jìn)行合作，并充分挖掘政府間協(xié)議中法治建設(shè)的潛力成為最佳選擇。

三、粵港澳大灣區(qū)政府間協(xié)議亟待解決的法律問題

當(dāng)前，粵港澳大灣區(qū)政府間協(xié)議仍有相關(guān)問題急需解決，這些問題包括：簽訂主體的權(quán)限問題、協(xié)議的法律性質(zhì)問題以及由此而來的協(xié)議法律效力等問題。

（一）關(guān)于政府間協(xié)議的內(nèi)地簽訂主體權(quán)限問題

在上述協(xié)議的簽訂主體中，有廣東省政府與港澳特區(qū)政府、廣東省其他九個(gè)城市與港澳特區(qū)政府，還有內(nèi)地地方政府的部門與港澳特區(qū)政府部門。這里涉及到簽訂主體的權(quán)限問題，即作為內(nèi)地的地方政府及其部門是否有權(quán)力簽訂有關(guān)協(xié)議的問題。一般而言，一個(gè)主體是否有權(quán)力簽訂某個(gè)協(xié)議，與簽訂主體本身的權(quán)限尤其是立法權(quán)限有直接關(guān)系，簽訂主體的立法權(quán)限必須與協(xié)議的內(nèi)容相適應(yīng)。

就大灣區(qū)各協(xié)議的簽訂主體而言，港澳特區(qū)政府本身都具有較大的權(quán)限。按照基本法規(guī)定，港澳特區(qū)實(shí)行高度自治，享有除了外交、國(guó)防等涉及國(guó)家主權(quán)事項(xiàng)外的其他高度自主權(quán)，包括立法權(quán)限，只要不與憲法、基本法相抵觸，特區(qū)政府幾乎可以簽訂所有的協(xié)議，甚至可以直接授權(quán)給政府相關(guān)機(jī)構(gòu)簽訂協(xié)議，不存在簽訂主體權(quán)限上的障礙。相比較而言，廣東省及其九市的立法權(quán)限小得多。廣東省屬于普通地方行政區(qū)域，其立法權(quán)限是普通地方立法權(quán)限，在大多數(shù)情況下，地方性法規(guī)最多只能以“不抵觸”為原則進(jìn)行制定，而地方政府規(guī)章也要采取“根據(jù)”原則進(jìn)行制定。至于廣東省九市，除了深圳和珠海為經(jīng)濟(jì)特區(qū)外，其他七市只能在《立法法》規(guī)定的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”范圍內(nèi)進(jìn)行立法，①雖然對(duì)這個(gè)“等”字是“等內(nèi)等”還是“等外等”有不同的主張，甚至有人認(rèn)為“等”字屬于不完全列舉，意味著除了三個(gè)事項(xiàng)外，設(shè)區(qū)的市還可以對(duì)其他事項(xiàng)進(jìn)行立法，不必受三個(gè)事項(xiàng)范圍的限制，但這只是一家之言，并不具有直接的法律效力和現(xiàn)實(shí)適用性。參見王春業(yè)：《論設(shè)區(qū)的市地方立法空間的釋放》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021 年第1 期。與全國(guó)其他設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限并沒有什么區(qū)別。深圳和珠海屬于經(jīng)濟(jì)特區(qū)，雖然具備了《立法法》規(guī)定的被授權(quán)立法主體資格，但只有在被授權(quán)的情況下才能獲得相應(yīng)的立法權(quán)限，而在獲得立法授權(quán)之前，其立法權(quán)限并不比一般設(shè)區(qū)的市大，而且即使是經(jīng)濟(jì)特區(qū)獲得的立法授權(quán)，其權(quán)限與港澳相比也仍然非常狹窄。

然而，從已有的政府間協(xié)議看，有的協(xié)議內(nèi)容涉及到金融、財(cái)稅等問題，這些都是法律保留的事項(xiàng)，是地方政府在獲得授權(quán)之前所沒有的權(quán)限。例如，廣東省與香港于2010 年簽署的10 年期限的《粵港合作框架協(xié)議》，就涉及到國(guó)際航空、口岸通關(guān)模式、通信結(jié)算、人民幣跨境貿(mào)易結(jié)算、信貸證券保險(xiǎn)期貨債券市場(chǎng)、檢驗(yàn)檢疫、醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)開放、中小學(xué)教育資源開放等非常廣泛的領(lǐng)域，②詳見《粵港合作框架協(xié)議》，https://news.qq.com/a/20100407/001580.htm，最后訪問時(shí)間：2021 年11 月6 日。③參見黃學(xué)賢、廖振權(quán)：《行政協(xié)議法治化之路徑選擇》，《學(xué)習(xí)論壇》2009 年第1 期。許多領(lǐng)域的決定權(quán)往往并不在地方，而地方政府作為政府間協(xié)議的簽訂主體，其本身的權(quán)限與主體資格就存在疑問，實(shí)際上難以承擔(dān)起與港澳合作的重任。

（二）關(guān)于政府間協(xié)議的性質(zhì)問題

地方政府間簽訂的協(xié)議到底具有怎樣的法律性質(zhì)這一問題，一直存在爭(zhēng)議，由此也影響到其法律效力問題。就政府間協(xié)議的法律性質(zhì)，主要有以下不同的觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為政府間協(xié)議是行政協(xié)議。由于協(xié)議的簽訂主體是行政主體，是在協(xié)商基礎(chǔ)上簽訂的，因此有學(xué)者將政府間協(xié)議直接稱為行政協(xié)議，并認(rèn)為政府間協(xié)議由此獲得了相應(yīng)的法律拘束力，因?yàn)椤耙婪ǔ闪⒌男姓f(xié)議，對(duì)當(dāng)事人雙方均具有法律拘束力，當(dāng)事人均應(yīng)嚴(yán)格按照約定履行自己的合同義務(wù)，不得擅自變更或解除合同”。③此種看法難以成立。政府間協(xié)議雖然都是行政主體的行為，但與通常意義上的行政協(xié)議有著本質(zhì)區(qū)別，通常意義上的行政協(xié)議是行政主體與行政相對(duì)人簽訂的，一般發(fā)生在需要利用社會(huì)資本的公共服務(wù)領(lǐng)域里，且作為行政主體的一方還享有行政優(yōu)益權(quán)，有權(quán)為了公共利益的需要解除協(xié)議，有權(quán)對(duì)不履行協(xié)議的相對(duì)人進(jìn)行必要制裁。而政府間協(xié)議都是行政主體之間的協(xié)議，不涉及行政相對(duì)人，或行政相對(duì)人不是協(xié)議的當(dāng)事人，盡管都是行政機(jī)關(guān)行政權(quán)行使的一種形式，但兩者不是同一類事物；政府間協(xié)議也不具有通常意義上行政協(xié)議的行政優(yōu)益權(quán)問題，任何一方都無權(quán)單方變更或解除協(xié)議，必須共同簽訂、共同履行、共同解除，是一種平等的行政主體之間簽訂的合作協(xié)議。因此，行政協(xié)議的法律拘束力無法直接類推出政府間協(xié)議的法律性質(zhì)和法律效力。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為政府間協(xié)議也是一種立法規(guī)范，是各方在協(xié)商基礎(chǔ)上對(duì)區(qū)域內(nèi)的某些共同事項(xiàng)聯(lián)合制定的共同性規(guī)則，對(duì)各方都具有法律效力，各方都應(yīng)當(dāng)遵守。此種看法是經(jīng)不住推敲的。政府間協(xié)議行為如果被看作是立法行為，那么這種立法規(guī)范應(yīng)當(dāng)歸屬到何種立法范疇，是法規(guī)還是規(guī)章？其法律效力的依據(jù)何在？這些問題都難以從法理上得到解決。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為政府間協(xié)議是一種抽象行政行為。有學(xué)者認(rèn)為，政府間協(xié)議是反復(fù)適用的、針對(duì)不特定的某一類人或某一類事項(xiàng)，具有普遍性適用的特點(diǎn)，具備抽象行政行為特點(diǎn)，①參見朱穎俐：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議性質(zhì)的法理分析》，《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2007 年第2 期。抽象行政行為也有法律拘束力，相關(guān)當(dāng)事人也應(yīng)當(dāng)遵守其中的規(guī)定。將政府間協(xié)議看作抽象行政行為也是站不住腳的。首先，在行政法理論上，抽象行政行為一般都是由單個(gè)的行政主體作出，即使聯(lián)合發(fā)文，其文號(hào)也是以某個(gè)主體為主，這與政府間協(xié)議多主體的特征有著顯著的不同；其次，抽象行政行為雖然不針對(duì)特定相對(duì)人作出，但畢竟也有相對(duì)人，而政府間協(xié)議是各行政主體聯(lián)合簽訂的，一般不涉及行政相對(duì)人，往往只對(duì)簽訂主體具有約束力，因此不能將政府間協(xié)議歸到抽象行政行為之中。

此外，還有學(xué)者運(yùn)用誠(chéng)信理論來論證政府間協(xié)議的法律效力問題，認(rèn)為“誠(chéng)實(shí)守信是政府的一項(xiàng)實(shí)定法義務(wù)?；谶@一義務(wù)，政府應(yīng)當(dāng)受所締結(jié)的區(qū)域合作協(xié)議的拘束，區(qū)域合作協(xié)議對(duì)締約主體具有法律上的拘束力”。②葉必豐：《區(qū)域合作協(xié)議的法律效力》，《法學(xué)家》2014 年第6 期。但這仍然不能從法律上為政府間協(xié)議的法律性質(zhì)和法律效力提供強(qiáng)有力的依據(jù)。

本文認(rèn)為，政府間協(xié)議是一種不同于現(xiàn)有規(guī)范形式的獨(dú)立形式，無需通過類比其他規(guī)范的方式來獲得應(yīng)有的法律效力。恰恰相反，要在承認(rèn)其作為獨(dú)立的新型規(guī)范的基礎(chǔ)上，重新考慮其法律性質(zhì)問題，并專門賦予其相應(yīng)的法律效力。

（三）政府間協(xié)議的法律效力問題

內(nèi)地地方政府作為簽訂主體的協(xié)議可以分為兩類：一是在其權(quán)限范圍內(nèi)簽訂的協(xié)議，二是超出其權(quán)限范圍簽訂的協(xié)議。對(duì)于超出地方政府權(quán)限范圍的事項(xiàng)，其簽訂協(xié)議本身就存在合法性問題，特別是涉及金融、稅收、海關(guān)等屬于中央事權(quán)的事項(xiàng)。對(duì)于廣東省及其九市而言，其簽訂權(quán)限的不足會(huì)產(chǎn)生簽訂主體資格的問題，并進(jìn)而提出協(xié)議本身的合法性及法律效力問題。對(duì)于地方政府權(quán)限范圍內(nèi)的事項(xiàng)，其是否就可以與港澳特區(qū)政府簽訂合作協(xié)議呢？答案是否定的。按照法無授權(quán)不可為的法治政府要求，政府之間尤其是內(nèi)地政府能否具有締結(jié)協(xié)議的權(quán)力，本身是存疑的。一般而言，地方政府的行政權(quán)只能在本轄區(qū)內(nèi)行使，不可在轄區(qū)外產(chǎn)生效力，而內(nèi)地地方政府與港澳特區(qū)政府簽訂協(xié)議可能出現(xiàn)在轄區(qū)外行使行政權(quán)力的情況，其缺乏明確的法律依據(jù)，同樣會(huì)引發(fā)政府間協(xié)議的合法性和法律效力問題。

由此可見，無論是內(nèi)地地方政府權(quán)限范圍內(nèi)的事項(xiàng)還是權(quán)限范圍外的事項(xiàng)，其所簽訂的政府間協(xié)議在法律效力方面都存在一定問題。協(xié)議的法律效力問題不解決，會(huì)影響政府間協(xié)議的執(zhí)行力。一種規(guī)范是否得到執(zhí)行，除靠各方自覺外，還必須有強(qiáng)制性法律效力，而強(qiáng)制性法律效力往往來源于規(guī)范本身的性質(zhì)。在實(shí)踐中，當(dāng)前政府間協(xié)議主要依靠各方的自覺遵守，屬于一種自律性規(guī)范。然而，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這種類型的協(xié)議不能僅依靠自律，更要依靠其明確的法律定位和一套較為健全的糾紛解決機(jī)制，以促進(jìn)各方積極履行。這有賴于對(duì)此類協(xié)議法律性質(zhì)和法律效力的明確。此外，法律性質(zhì)和法律效力不明確也會(huì)帶來政府間協(xié)議內(nèi)容上操作性不強(qiáng)、形式上體例格式差異較大等問題。

四、完善粵港澳大灣區(qū)政府間協(xié)議的具體路徑

實(shí)踐證明，政府間協(xié)議已經(jīng)成為大灣區(qū)合作的較好方式，為充分發(fā)揮這種合作方式的作用和優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)通過完善相關(guān)法律來不斷優(yōu)化這種合作形式。

（一）賦予廣東省及其九市更大的地方立法權(quán)限

政府間協(xié)議涉及協(xié)議簽訂主體的權(quán)限，尤其是立法權(quán)限問題。當(dāng)一個(gè)主體沒有某項(xiàng)權(quán)限時(shí)，是無權(quán)簽訂相應(yīng)協(xié)議的。對(duì)于大灣區(qū)的地方政府主體而言，廣東省及其九市立法權(quán)限過小是不爭(zhēng)的事實(shí)。大灣區(qū)許多政府間協(xié)議中涉及地方?jīng)]有的權(quán)限或?qū)儆谥醒氡Ａ舻氖马?xiàng)，比如金融、財(cái)稅等。要想使內(nèi)地的地方獲得與港澳特區(qū)對(duì)等簽訂相關(guān)合作協(xié)議的地位，就必須擴(kuò)大對(duì)廣東省及其九市的立法授權(quán)，權(quán)限過小難以擔(dān)負(fù)起與港澳特區(qū)平等合作的重任，“粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中，經(jīng)濟(jì)合作和法律合作應(yīng)該是相伴相隨同時(shí)推進(jìn)的……法律合作的止步不前甚至沖突隔閡，都將最終阻礙經(jīng)濟(jì)合作的深化，提高經(jīng)濟(jì)合作的成本”。①張淑鈿：《粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)中的法律沖突與法律合作》，《港澳研究》2017 年第3 期。

或有觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)于廣東省及其九市沒有權(quán)限的事項(xiàng)，如果需要與港澳簽訂合作協(xié)議，可以由有權(quán)的國(guó)家相關(guān)機(jī)關(guān)作為主體代表廣東省及其九市出面簽訂，然后廣東省及其九市直接適用協(xié)議的相關(guān)內(nèi)容即可，無需對(duì)廣東省及其九市直接進(jìn)行授權(quán)。這種想法是值得商榷的。首先，不是協(xié)議主體卻可以享有協(xié)議的權(quán)利、履行協(xié)議的義務(wù)，這本身就不符合法治的要求，而且在實(shí)踐中也難以落實(shí)協(xié)議內(nèi)容。其次，就協(xié)議內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)的契合度而言，地方政府作為簽訂主體更能準(zhǔn)確反映地方發(fā)展的需求。處于大灣區(qū)的地方最了解合作的情形，也最有積極性，而由不了解情況的國(guó)家相關(guān)機(jī)關(guān)出面與港澳地方簽訂，不是適當(dāng)?shù)陌才拧Ｒ虼?，?duì)大灣區(qū)的內(nèi)地相關(guān)地方進(jìn)行立法授權(quán)，可能是解決廣東省及其九市協(xié)議簽訂困境的最佳選擇。

對(duì)廣東省及其九市的立法授權(quán)，可根據(jù)不同情況采取不同的授權(quán)方式。首先，對(duì)于國(guó)家發(fā)布重大批量的先行先試政策，可以采取清單式批量立法授權(quán)。比如，中共中央國(guó)務(wù)院于2019 年8月發(fā)布《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見》、2020 年10 月印發(fā)《深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案（2020—2025 年）》以及綜合改革試點(diǎn)首批授權(quán)事項(xiàng)清單后，全國(guó)人大常委會(huì)就可一并專門對(duì)深圳市進(jìn)行清單式批量立法授權(quán)，除授予其制定相關(guān)先行先試地方立法的權(quán)力外，還可授予其就落實(shí)相關(guān)立法而需要與港澳特區(qū)政府簽訂相應(yīng)合作協(xié)議的權(quán)力。其次，對(duì)于日常性的零星授權(quán)，可以采取一事一申請(qǐng)的方式，即在廣東省及其九市需要與港澳特區(qū)政府就某些方面進(jìn)行合作，并簽訂合作協(xié)議而權(quán)限不足時(shí)，可以由相關(guān)地方向全國(guó)人大常委會(huì)提出立法授權(quán)申請(qǐng)，說明授權(quán)的理由，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)審查后作出授權(quán)決定，并規(guī)定具體的授權(quán)權(quán)限。這樣，獲得授權(quán)的地方除了可簽訂相關(guān)協(xié)議外，也可為其進(jìn)一步落實(shí)協(xié)議開展地方立法活動(dòng)。

（二）賦予廣東省及其九市地方政府對(duì)外簽訂合作協(xié)議的權(quán)力

即便相關(guān)事項(xiàng)在地方政府權(quán)限范圍內(nèi)，也不意味著地方政府享有就相關(guān)事項(xiàng)簽訂跨區(qū)域協(xié)議的權(quán)力。政府簽訂協(xié)議的權(quán)力是一種公權(quán)力，行使應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)。根據(jù)法無授權(quán)不可為的法治要求，沒有法律的明確授權(quán)，其行為的合法性就存在疑問，這是公權(quán)力與私權(quán)利的最大區(qū)別。認(rèn)為協(xié)議簽訂權(quán)已經(jīng)暗含在政府行政權(quán)之中的觀點(diǎn)①有人認(rèn)為，我國(guó)憲法、地方組織法、立法法等相關(guān)法律中，已經(jīng)賦予了地方政府諸如行政規(guī)章制定權(quán)、地方行政管理權(quán)等各項(xiàng)職權(quán)，雖然沒有像美國(guó)憲法那樣專門規(guī)定協(xié)定條款，但這并不能否定地方政府具有締結(jié)政府協(xié)議的權(quán)力；憲法雖然沒有明確的行政協(xié)議條款，但同樣也沒有禁止性的規(guī)定。參見何淵：《試論美國(guó)憲法中的“協(xié)定條款”及對(duì)我國(guó)的啟示》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2007 年第1 期。不符合法治政府基本原理，《立法法》雖然規(guī)定了地方立法權(quán)，但是地方立法權(quán)的行使和效力僅限于各自的行政區(qū)劃范圍內(nèi)，而沒有明確授權(quán)可以跨越本行政區(qū)劃開展合作立法。②參見陳光：《區(qū)域合作協(xié)議：一種新的公法治理規(guī)范》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017 年第2期。為此，需要在《立法法》中加以明確，規(guī)定地方政府在區(qū)域合作中，有權(quán)為解決區(qū)域發(fā)展中的共同性問題在各自的立法權(quán)限內(nèi)跨地區(qū)簽訂合作協(xié)議，并將此種行為明確為行使法定行政權(quán)的一種形式，賦予簽訂協(xié)議的行為合法性基礎(chǔ)。

同時(shí)，應(yīng)對(duì)與政府間協(xié)議簽訂權(quán)限相關(guān)的事項(xiàng)作出統(tǒng)一規(guī)定：一是對(duì)簽訂主體予以明確?？蓪⒋鬄硡^(qū)內(nèi)與港澳特區(qū)政府簽訂政府間協(xié)議的主體限定在省級(jí)政府和設(shè)區(qū)的市政府，不包括政府的職能部門，也不包括設(shè)區(qū)的市以下級(jí)別的政府，更不能由其他非行政機(jī)關(guān)主體簽訂。如果相關(guān)事項(xiàng)只涉及到政府職能部門或市級(jí)以下政府的事項(xiàng)，也要以本級(jí)政府或上級(jí)政府的名義進(jìn)行簽訂，以此保證政府間協(xié)議的嚴(yán)肅性和執(zhí)行力。二是對(duì)簽訂程序予以明確。有關(guān)簽訂程序可以在參照規(guī)章制定程序的基礎(chǔ)上加以改進(jìn)，與規(guī)章不同之處在于，政府間協(xié)議的簽訂要經(jīng)過各方的充分協(xié)商、共同起草、對(duì)文本的共同確認(rèn)、正式簽署等程序。另外，政府間協(xié)議也要履行備案程序，在本級(jí)政府職權(quán)范圍內(nèi)與港澳特區(qū)政府簽訂的協(xié)議，應(yīng)報(bào)國(guó)務(wù)院備案；對(duì)于經(jīng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)而與港澳特區(qū)政府簽訂的協(xié)議，還應(yīng)同時(shí)向國(guó)務(wù)院和全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行備案。三是對(duì)協(xié)議形式作出統(tǒng)一。目前，政府間協(xié)議呈現(xiàn)出各種各樣的形態(tài)，不夠嚴(yán)肅嚴(yán)格，應(yīng)當(dāng)一并加以規(guī)范。就當(dāng)前實(shí)踐情況來看，政府間協(xié)議應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：合作宗旨、發(fā)展定位、基本原則、主要目標(biāo)、重點(diǎn)領(lǐng)域及相關(guān)權(quán)利與義務(wù)、機(jī)制安排（包括高層會(huì)晤、聯(lián)席會(huì)議、工作機(jī)構(gòu)、咨詢渠道）、附則（包括有效期、協(xié)議落實(shí)、修正方式、生效等）、協(xié)議方式（重新協(xié)議方式或一攬子方式③一攬子接受方式是從英文package programme 翻譯而來，在世貿(mào)組織中使用較多。一攬子接受方式，即成員方對(duì)WTO 的協(xié)議必須全部接受或全部拒絕，不能只接受一部分而拒絕另一部分，即不允許各方選擇性地接受其中的部分方案而拒絕接受其他部分方案。）。

對(duì)地方政府跨地區(qū)簽訂協(xié)議行為的賦權(quán)，最好是在《立法法》中用專門條款作出明確規(guī)定，然后再制定專門的類似于政府間協(xié)議制定程序條例進(jìn)一步細(xì)化此類協(xié)議的制定程序，以達(dá)到明確和規(guī)范的目的。

（三）賦予政府間協(xié)議以法律淵源地位

發(fā)揮政府間協(xié)議的最大效用，當(dāng)下最關(guān)鍵的是要賦予政府間協(xié)議應(yīng)有的法律效力，使其成為對(duì)各方都有約束力的法律規(guī)范。而在我國(guó)法律體系中，解決法律效力的最佳辦法就是賦予相關(guān)規(guī)范以法律淵源地位。

所謂的法律淵源，從理論上講，是指“那些具有法的效力作用和意義的法的外在形式，因此，法的淵源也叫法的形式，它側(cè)重于從法的外在的形式意義上來把握”。①張文顯主編：《法理學(xué)》(第2 版)，北京：法律出版社，2004 年，第65 頁。而實(shí)際上，法律淵源更體現(xiàn)在執(zhí)法、司法活動(dòng)之中，“是一個(gè)實(shí)踐性很強(qiáng)的概念”，②周安平：《法律淵源的司法主義界定》，《南大法學(xué)》2020 年第4 期。是指在糾紛發(fā)生時(shí)，可以作為適用依據(jù)的規(guī)范，因此，法律淵源的價(jià)值，不僅存在于行政執(zhí)法中，更存在于法院案件審理中。按照我國(guó)《立法法》、訴訟法尤其是《行政訴訟法》的規(guī)定，我國(guó)法律淵源包括：法律、行政法規(guī)、自治條例和單行條例、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章，以及在實(shí)踐中發(fā)揮作用的司法解釋等。③例如，《行政訴訟法》第63 條規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案件。人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據(jù)。人民法院審理行政案件，參照規(guī)章?！读⒎ǚā返?04 條規(guī)定，最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)主要針對(duì)具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意。當(dāng)然，其法律效力是不同的，特別是在行政訴訟中，規(guī)章只起著參考作用。而行政規(guī)范性文件則沒有列入法律淵源的范疇。一種規(guī)范，只有成為法律淵源，才能獲得應(yīng)有的法律地位，成為約束機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人的規(guī)范。

正如上文所分析的那樣，政府間協(xié)議不屬于通常意義上的立法活動(dòng)，不在我國(guó)法律淵源的范疇，這就難以為其法律效力提供依據(jù)。為此，通過立法的形式，將政府間協(xié)議納入法律淵源的范圍，是使其獲得法律效力的最佳方案。

或有觀點(diǎn)認(rèn)為，法律淵源是嚴(yán)肅的概念，不能隨意增加其內(nèi)涵、擴(kuò)大其范疇。這種看法有些固步自封。實(shí)際上，我國(guó)法律淵源也并非一開始就如此，而是有其發(fā)展歷程。新中國(guó)成立后，法律淵源有非常復(fù)雜的時(shí)候，也有非常簡(jiǎn)單的時(shí)候。在“五四憲法”前，立法權(quán)下放到縣級(jí)，即縣級(jí)政府都享有立法權(quán)，④根據(jù)政務(wù)院1950 年1 月6 日第十四次政務(wù)會(huì)議通過的《省、市、縣人民政府組織通則》規(guī)定，省人民政府委員會(huì)可以“擬定與省政有關(guān)的暫行法令條例”；市人民政府委員會(huì)可以“擬定與市政有關(guān)的暫行法令條例”；縣人民政府委員會(huì)可以“擬定與縣政有關(guān)的單行法規(guī)”。參見《政務(wù)院公布省、市、縣人民政府組織通則》，http://www.hprc.org.cn/gsgl/dsnb/gsbn/1950n1/7r_1/200906/t20090603_2448.html，最后訪問時(shí)間：2021 年8 月11 日。其制定的規(guī)范都屬于我國(guó)法律淵源的形式，但由于立法主體過多，造成立法質(zhì)量泥沙俱下，這種局面并沒有維持多久?！拔逅膽椃ā鳖C布后，⑤從“五四憲法”頒布后到1979 年，基本上將所有的立法權(quán)收歸全國(guó)人大，確定了全國(guó)人大擁有絕對(duì)立法權(quán)的中央集權(quán)立法體制。只有全國(guó)人大有法律制定權(quán)，連全國(guó)人大常委會(huì)都沒有立法權(quán)，法律淵源又變得非常少，但這種做法同樣不適合國(guó)家建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，因此這種局面也沒有維持多久。直到“八二憲法”及后來制定的相關(guān)法律，才逐步完善法律淵源，成為現(xiàn)在的情形，體現(xiàn)了法律淵源發(fā)展變化與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的特點(diǎn)。法律淵源發(fā)展的歷程表明，法律淵源的范疇是根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要而不斷變化的，并非是一成不變的，更不是不能改變的。如今，隨著區(qū)域合作的不斷深化以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)當(dāng)前使用較多的地方政府間合作協(xié)議進(jìn)行法律定位，將其納入到法律淵源之中，有實(shí)踐邏輯和歷史邏輯，也是與時(shí)俱進(jìn)的體現(xiàn)。

當(dāng)然，作為一種法律淵源形式，不同層次的地方政府所簽訂的政府間協(xié)議，應(yīng)當(dāng)具有不同的層級(jí)效力。比如，對(duì)于省級(jí)政府與港澳特區(qū)政府間簽訂的協(xié)議，所簽協(xié)議內(nèi)容如果涉及到國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)事項(xiàng)，則等同于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)所制定法律規(guī)范的效力；如果屬于省級(jí)政府本身立法權(quán)限范圍的事項(xiàng)，則所簽訂協(xié)議應(yīng)當(dāng)高于內(nèi)地本級(jí)政府規(guī)章的法律效力；同樣，對(duì)于設(shè)區(qū)的政府與港澳特區(qū)政府簽訂的協(xié)議，如果屬于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)的事項(xiàng)，協(xié)議效力也等同于授權(quán)機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)范的效力，而如果屬于設(shè)區(qū)的市政府本身立法權(quán)限范圍的事項(xiàng)，其效力要高于本級(jí)政府規(guī)章的效力。由此，將廣東省及其九市政府與港澳特區(qū)政府之間簽訂的合作協(xié)議納入法律淵源的范圍，既可以加強(qiáng)其執(zhí)行力和法律約束力，也可以對(duì)其進(jìn)行有效規(guī)范，避免出現(xiàn)各種混亂現(xiàn)象。為此，需要完善相關(guān)立法。首先，在《立法法》中把政府間協(xié)議作為法律淵源的一種形式予以明確，使其與其他法律淵源一樣獲得相應(yīng)的法律效力。其次，在相關(guān)訴訟法尤其是在《行政訴訟法》中，將具有立法權(quán)的地方政府間簽訂的協(xié)議作為解決糾紛的法律依據(jù)或參考依據(jù)，使之獲得作為司法依據(jù)的法律淵源地位。

五、結(jié)語

在粵港澳大灣區(qū)合作中，各類政府間協(xié)議已經(jīng)成為三地十一市之間的重要合作形式，必須通過完善相關(guān)法律規(guī)范來解決這些協(xié)議的簽訂主體權(quán)限、協(xié)議的法律性質(zhì)和法律效力等問題，為政府間協(xié)議提供明確的法律依據(jù)，并對(duì)政府間協(xié)議進(jìn)行必要的規(guī)范。在相關(guān)法律沒有修改之前，應(yīng)充分發(fā)揮全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)決定的優(yōu)勢(shì)和作用，專門針對(duì)大灣區(qū)的政府間協(xié)議作出授權(quán)決定，明確對(duì)廣東省及其九市的立法授權(quán)，明確把與港澳特區(qū)政府簽訂協(xié)議作為內(nèi)地政府行使行政權(quán)的一種方式，并明確政府間協(xié)議具有法律淵源地位，可以作為執(zhí)法、司法和其他糾紛解決的依據(jù)，以此促進(jìn)大灣區(qū)政府間協(xié)議的良性發(fā)展，使之成為推動(dòng)大灣區(qū)深度合作的重要支撐。