鐘韻 韓 霜

引言

通過梳理關(guān)于粵港澳大灣區(qū)政策的研究發(fā)現(xiàn)，已有研究主要從人才①黃英：《助推粵港澳大灣區(qū)打造人才高地的稅收政策研究》，《稅務(wù)研究》2019 年第12 期。、科創(chuàng)②游玎怡、李芝蘭：《粵港澳大灣區(qū)港深科技創(chuàng)新政策的現(xiàn)狀與優(yōu)化策略——?jiǎng)?chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)視角的分析》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2020 年第4 期。、稅收③國(guó)家稅務(wù)總局廣州市稅務(wù)局課題組、王義平、夏志勝、吳靜怡：《稅收視角下的粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新協(xié)調(diào)發(fā)展》，《國(guó)際稅收》2019 年第6 期。等領(lǐng)域進(jìn)行政策及其效應(yīng)分析，并據(jù)此提出策略建議，但對(duì)大灣區(qū)科創(chuàng)合作政策效應(yīng)展開定量分析的尚不多見。有研究運(yùn)用雙重差分法分析建設(shè)粵港澳大灣區(qū)對(duì)城市創(chuàng)新和企業(yè)創(chuàng)新的影響發(fā)現(xiàn)，大灣區(qū)建設(shè)這一國(guó)家戰(zhàn)略的提出對(duì)珠三角的科技創(chuàng)新以及企業(yè)創(chuàng)新均有促進(jìn)作用，但不同的科創(chuàng)環(huán)境對(duì)城市創(chuàng)新績(jī)效的影響程度不同。①參見李燕鴻：《珠三角城市創(chuàng)新績(jī)效研究——基于粵港澳大灣區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略背景》，《科技管理研究》2020 年第1期；申明浩、謝觀霞、楚鵬飛：《粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略的創(chuàng)新激勵(lì)效應(yīng)研究——基于雙重差分法的檢驗(yàn)》，《國(guó)際經(jīng)貿(mào)探索》2020 年第12 期。

深港產(chǎn)業(yè)合作歷史悠久，近年來隨著兩地科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政府在推動(dòng)兩地科創(chuàng)合作方面不遺余力地推出了多項(xiàng)舉措。河套深港科技創(chuàng)新合作區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“河套合作區(qū)”）是深港科創(chuàng)合作的重要平臺(tái)。2007 年12 月，深港兩地政府成立了“港深邊界區(qū)發(fā)展聯(lián)合專責(zé)小組”，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌與加快推進(jìn)落馬洲河套地區(qū)的規(guī)劃及發(fā)展研究工作。2008 年11 月，深港兩地政府簽署了《落馬洲河套地區(qū)綜合研究合作協(xié)議書》（以下簡(jiǎn)稱《合作協(xié)議書》），確定了深港雙方“共同研究、共同開發(fā)落馬洲河套地區(qū)”的原則。②王傳真：《深港共同開發(fā)落馬洲河套地區(qū)C 區(qū)規(guī)劃開始招標(biāo)》，新華社，http://www.gov.cn/jrzg/2009-04/03/content_1277035.htm，最后訪問時(shí)間：2021 年4 月30 日。2017 年1 月，深港兩地政府簽署《關(guān)于港深推進(jìn)落馬洲河套地區(qū)共同發(fā)展的合作備忘錄》（以下簡(jiǎn)稱《合作備忘錄》），將共同發(fā)展“港深創(chuàng)新及科技園”，建立重點(diǎn)創(chuàng)科研究合作基地，以及相關(guān)高等教育、文化創(chuàng)意及其他配套設(shè)施，吸引港深兩地及國(guó)內(nèi)外頂尖企業(yè)、高等院校和研發(fā)機(jī)構(gòu)進(jìn)駐。③吳玉潔：《港深簽署合作備忘錄共同發(fā)展創(chuàng)新及科技園》，人民網(wǎng)，http://hm.people.com.cn/n1/2017/0104/c42272-28998403.html，最后訪問時(shí)間：2021 年4 月30 日。合作協(xié)議的簽訂，不僅關(guān)系到河套合作區(qū)的開發(fā)建設(shè)，同時(shí)也向市場(chǎng)釋放了深港兩地政府將以此為平臺(tái)推進(jìn)兩地科創(chuàng)合作的信號(hào)。因此，本研究將對(duì)深港兩地簽署關(guān)于河套合作區(qū)的開發(fā)文件視為深港兩地將推動(dòng)科創(chuàng)合作的重要政策信號(hào)，并進(jìn)行深入分析。目前，河套合作區(qū)建設(shè)有序推進(jìn)，深圳園區(qū)在空間整備、科創(chuàng)資源、園區(qū)環(huán)境等方面已取得一定建設(shè)成效，目前已籌集37 萬平方米科研空間，已落地和正對(duì)接項(xiàng)目126 個(gè)。④甘霖：《林鄭月娥在深考察深港科技創(chuàng)新合作區(qū)》，深圳特區(qū)報(bào)，http://sztqb.sznews.com/MB/content/202008/27/content_910662.html，最后訪問時(shí)間：2021 年11 月10 日。

本文試圖以《合作協(xié)議書》和《合作備忘錄》的簽訂作為深港科創(chuàng)合作政策效應(yīng)分析的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，探討合作政策所產(chǎn)生的效應(yīng)，進(jìn)而探討此政策效應(yīng)是在怎樣的政策傾向下產(chǎn)生的，并據(jù)此提出推動(dòng)深港乃至大灣區(qū)科創(chuàng)合作的相關(guān)建議。首先，將運(yùn)用雙重差分模型（DID）分時(shí)段評(píng)估2008 年《合作協(xié)議書》和2017 年《合作備忘錄》的簽訂對(duì)深港科技創(chuàng)新活動(dòng)產(chǎn)生影響的凈效應(yīng)；然后，運(yùn)用政策文本分析工具，分析檢測(cè)期內(nèi)政策的關(guān)注重點(diǎn)；最后，根據(jù)前述研究發(fā)現(xiàn)提出深港科技創(chuàng)新合作發(fā)展的建議，以期為粵港澳大灣區(qū)國(guó)際科技創(chuàng)新中心建設(shè)提供有益參考。

一、研究設(shè)計(jì)與方法

（一）研究設(shè)計(jì)

1.研究思路

本研究的核心問題是評(píng)估深港科創(chuàng)合作政策對(duì)兩地創(chuàng)新活動(dòng)是否產(chǎn)生了影響、產(chǎn)生怎樣的政策效應(yīng)。雙重差分工具是定量評(píng)估政策效應(yīng)較為常用且科學(xué)的方法。本文的實(shí)證部分將針對(duì)河套合作區(qū)兩次合作政策的簽訂，首先以《合作協(xié)議書》的簽訂時(shí)間即2008 年作為政策實(shí)施節(jié)點(diǎn)一，觀測(cè)2008 年前后四年（即2004—2011 年）的數(shù)據(jù)，作為第一段觀測(cè)期；然后選取《合作備忘錄》的簽訂時(shí)間即2017 年作為政策實(shí)施節(jié)點(diǎn)二，以2012—2020 年作為第二段觀測(cè)期，通過構(gòu)建雙重差分模型將兩段研究期結(jié)果進(jìn)行對(duì)比分析，以期觀察深港科創(chuàng)合作政策對(duì)上市企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)影響效應(yīng)的時(shí)間階段差異。本研究將借鑒Mascha 等人在分段回歸模型中使用DID 的思路，將分段回歸前后的斜率進(jìn)行比較，以消除長(zhǎng)期趨勢(shì)變化帶來的偏差。①M(fèi)ascha,E.J.,and Sessler,D.I.“Segmented regression and difference-in-difference methods:assessing the impact of systemic changes in health care”.Anesthesia&Analgesia,Vol.129,Issue.2,2019,pp.618-633.

企業(yè)作為創(chuàng)新主體之一，其創(chuàng)新績(jī)效能在一定程度上反映一個(gè)城市的創(chuàng)新活力?；跀?shù)據(jù)的可獲得性，本文選取直接受政策影響的深圳和香港的上市企業(yè)作為實(shí)驗(yàn)組，以上市企業(yè)專利申請(qǐng)數(shù)作為科技創(chuàng)新績(jī)效的代理變量。構(gòu)建雙重差分模型的平行趨勢(shì)假設(shè)，根據(jù)《2020 年全球創(chuàng)新指數(shù)報(bào)告》，廣深港科技集群是世界第二大科技集群，②世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織：《2020 年全球創(chuàng)新指數(shù)報(bào)告》，https://www.wipo.int/edocs/pubdocs/zh/wipo_pub_gii_2020.pdf，最后訪問時(shí)間：2021 年5 月3 日。廣州作為粵港澳大灣區(qū)的核心城市，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力、科研水平等方面與香港、深圳具備一定可比性，故本文選取廣州市上市企業(yè)作為雙重差分估計(jì)的控制組。

在評(píng)估政策是否產(chǎn)生效應(yīng)后，本文將進(jìn)一步探討這樣的政策效應(yīng)是在怎樣的政策傾向下產(chǎn)生的。通過對(duì)2017 年1 月至2021 年4 月各級(jí)政府部門出臺(tái)的科創(chuàng)政策開展文本分析，梳理當(dāng)前科創(chuàng)合作政策的關(guān)注點(diǎn)。一方面，試圖學(xué)術(shù)性地分析從2017 年以來科創(chuàng)政策的制定關(guān)注點(diǎn)集中在哪些方面；另一方面，結(jié)合政策效應(yīng)分析結(jié)果及深港科創(chuàng)合作的目標(biāo)，提出深港乃至大灣區(qū)科創(chuàng)合作的相關(guān)建議。

2.研究數(shù)據(jù)及來源

在政策效應(yīng)評(píng)估部分，本文以深圳、香港和廣州作為研究區(qū)域，運(yùn)用三地的上市企業(yè)數(shù)據(jù)展開分析。在第一段研究期內(nèi)，基于數(shù)據(jù)可獲得性及分析目的，通過Wind 數(shù)據(jù)庫(kù)檢索并篩選了86家深圳A 股上市企業(yè)作為實(shí)驗(yàn)組，30 家廣州A 股上市企業(yè)作為對(duì)照組。由于該時(shí)段上市企業(yè)的研發(fā)支出數(shù)據(jù)披露不完全，故第一段研究期構(gòu)建的DID 模型中涉及的控制變量包括企業(yè)的總資產(chǎn)凈利率、資產(chǎn)負(fù)債率、現(xiàn)金流量等，以及城市的人均GDP、專利授權(quán)數(shù)等。在第二段研究期內(nèi)，通過Wind 數(shù)據(jù)庫(kù)檢索并篩選共350 家深圳A 股上市企業(yè)和224 家香港港股上市企業(yè)作為DID 模型政策效應(yīng)評(píng)估的實(shí)驗(yàn)組，122 家廣州A 股上市企業(yè)作為控制組；控制變量包含企業(yè)的總資產(chǎn)凈利率、現(xiàn)金流量和研發(fā)投入，以及城市的人均GDP 等，具體指標(biāo)、符號(hào)和數(shù)據(jù)來源見表1。

表1 指標(biāo)信息及數(shù)據(jù)來源

在政策文本量化部分，本文利用中央、部委、廣東省和深圳市、香港特區(qū)發(fā)布的與科技創(chuàng)新發(fā)展相關(guān)的政策措施展開政策文本的關(guān)鍵詞量化分析。本文所研究的所有政策文件均通過政府官網(wǎng)查閱，包括國(guó)家科學(xué)技術(shù)部（most.gov.cn）、國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)（ndrc.gov.cn)、深圳政府在線（sz.gov.cn）、香港特區(qū)立法會(huì)（legco.gov.hk）等網(wǎng)站。通過檢索并逐一篩選2017 年1 月以來（截至2021 年4 月30 日）的科技創(chuàng)新文件，在此基礎(chǔ)上建立政策文本數(shù)據(jù)庫(kù)，涵蓋政策文件名稱、發(fā)布主體、發(fā)文號(hào)、發(fā)布時(shí)間等相關(guān)信息。鑒于香港政策文件的規(guī)范和安排有別于內(nèi)地，本文所涉及的香港政策限于立法會(huì)發(fā)布的與科技創(chuàng)新有關(guān)的文件和公告等。共計(jì)得到210 份典型政策文件，其中中央級(jí)、部委級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、香港特區(qū)的政策文件分別為29 份、50 份、47份、43 份、41 份。

（二）研究方法

1.雙重差分估計(jì)法

雙重差分估計(jì)（DID）是考察控制組與實(shí)驗(yàn)組的特定行為在政策發(fā)生前后的相對(duì)差異的計(jì)量工具。為評(píng)估深港科創(chuàng)合作政策對(duì)地區(qū)創(chuàng)新活動(dòng)的影響，DID 是一個(gè)可取的計(jì)量方法。故本文利用DID 來定量測(cè)度科創(chuàng)合作政策的實(shí)施對(duì)深港兩地上市企業(yè)科技創(chuàng)新活動(dòng)的影響。若DID 系數(shù)顯著為正，說明政策具有正向激勵(lì)效應(yīng)。具體回歸模型如下：

其中，被解釋變量Yitc表示在第t年c城市的第i個(gè)上市企業(yè)的專利申請(qǐng)數(shù)；核心解釋變量DIDit=timet*treatedi，timet表示政策沖擊的二值變量，在t≥2017 年時(shí)取值為1，否則為0；treatedi表示實(shí)驗(yàn)組虛擬變量，若i企業(yè)在實(shí)驗(yàn)組范圍內(nèi)則取值為1，否則為0。Xit表示企業(yè)層面的控制變量；Zct表示城市層面的控制變量。λi、vt和?it分別表示個(gè)體固定效應(yīng)、時(shí)間固定效應(yīng)和隨機(jī)誤差項(xiàng)。

在滿足經(jīng)典DID 方法適用的基本假設(shè)條件下，離散型被解釋變量的非線性DID 方法在政策評(píng)估中被廣泛應(yīng)用。Bronzini 和Piselli 為了評(píng)估意大利艾米利亞—羅馬涅大區(qū)實(shí)施的研發(fā)補(bǔ)貼計(jì)劃對(duì)企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)出的影響時(shí)，將專利申請(qǐng)作為企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)出的代理變量，對(duì)計(jì)數(shù)的專利采用了Poisson DID 方法和Logit DID 方法。①Bronzini,R.,and Piselli,P.“The impact of R&D subsidies on firm innovation”.Research Policy,Vol.45,Issue.2,2016,pp.442-457.鑒于本文被解釋變量是離散型的計(jì)數(shù)變量，故也適用非線性DID 方法評(píng)估政策效應(yīng)。

2.政策文本分析法

政策文本分析是從政策總體和政策熱點(diǎn)兩個(gè)層面對(duì)政策文本所反映的信息進(jìn)行量化分析，具體涉及數(shù)量統(tǒng)計(jì)、文本挖掘、共詞聚類分析等方法。數(shù)量統(tǒng)計(jì)是將一項(xiàng)政策抽象為一個(gè)單位，直接對(duì)政策進(jìn)行總量和時(shí)序統(tǒng)計(jì)的方法，本文將政策劃分為政策工具和法律效力兩個(gè)基本維度進(jìn)行數(shù)量統(tǒng)計(jì)。文本挖掘技術(shù)是通過對(duì)所創(chuàng)建的政策文本數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行分析來提取、匯總、統(tǒng)計(jì)關(guān)鍵詞。該方法已在包括科技創(chuàng)新的多個(gè)領(lǐng)域廣泛使用，如張寶建等通過文本挖掘技術(shù)對(duì)國(guó)家科技創(chuàng)新政策文本數(shù)據(jù)分析，提出政策演變規(guī)律。②張寶建、李鵬利、陳勁、郭琦、吳延瑞：《國(guó)家科技創(chuàng)新政策的主題分析與演化過程——基于文本挖掘的視角》，《科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理》2019 年第11 期。

本文通過文本分析軟件ROSTCM6 進(jìn)行自定義詞典建立、關(guān)鍵詞提取與處理等流程，得到關(guān)于政策文本的關(guān)鍵詞信息，用于關(guān)鍵詞的共詞分析和聚類分析。共詞聚類分析是以共詞出現(xiàn)的頻率為分析對(duì)象，利用聚類的統(tǒng)計(jì)學(xué)方法，分析對(duì)象之間的共詞網(wǎng)狀關(guān)系。本文運(yùn)用VOSviewer軟件進(jìn)行政策關(guān)鍵詞的可視化分析，包括關(guān)鍵詞共詞分析和關(guān)鍵詞聚類分析。由于VOSviewer主要針對(duì)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)，而非政策文本，故在數(shù)據(jù)導(dǎo)入之前仿照學(xué)術(shù)文獻(xiàn)的元數(shù)據(jù)標(biāo)注格式，對(duì)政策的名稱、關(guān)鍵詞、印發(fā)時(shí)間等字段進(jìn)行標(biāo)注。

二、政策效應(yīng)評(píng)估

本部分運(yùn)用DID 模型分析《合作協(xié)議書》及《合作備忘錄》的簽訂對(duì)深港兩地上市企業(yè)科創(chuàng)活動(dòng)的影響，若DID 系數(shù)顯著為正則反映合作政策對(duì)科創(chuàng)發(fā)展具有利好效益。

（一）模型檢驗(yàn)與實(shí)證結(jié)果

1.平行趨勢(shì)檢驗(yàn)

為驗(yàn)證實(shí)驗(yàn)組和控制組在發(fā)生政策的外生沖擊之前不存在系統(tǒng)性差異，本文選取政策實(shí)施節(jié)點(diǎn)的前后各三年，構(gòu)造時(shí)間虛擬變量與實(shí)驗(yàn)組虛擬變量的交互項(xiàng)，模型構(gòu)造如下：

其中DID為時(shí)間虛擬變量和實(shí)驗(yàn)組虛擬變量的交互項(xiàng)，n從-3 取值到3 表示政策沖擊的前后各三年。

為直觀反映政策的動(dòng)態(tài)效應(yīng)，本文繪制了該模型回歸的圖片輸出形式（圖1），左右兩圖分別表示2008 年和2017 年前后各三年內(nèi)的政策動(dòng)態(tài)效應(yīng)的變化趨勢(shì)。由圖可見，在《合作協(xié)議書》及《合作備忘錄》簽訂前，交互項(xiàng)的系數(shù)在0 附近波動(dòng)且不顯著，說明政策實(shí)施前實(shí)驗(yàn)組和控制組不存在顯著差異，兩組之間可以進(jìn)行比較，即滿足平行趨勢(shì)檢驗(yàn)。此外，《合作備忘錄》簽訂后，政策效應(yīng)呈現(xiàn)較為顯著的上升趨勢(shì)，相比之下，《合作協(xié)議書》簽訂后的政策效應(yīng)則不明顯。但是，《合作備忘錄》的顯著影響在持續(xù)兩年后，于2020 年有所下滑，反映出疫情對(duì)企業(yè)創(chuàng)新行為產(chǎn)生的沖擊。

圖1 政策多期動(dòng)態(tài)效應(yīng)圖

2.計(jì)量結(jié)果

鑒于本文被解釋變量是離散型的計(jì)數(shù)變量且存在大量零值，根據(jù)Vuong 的貼近度測(cè)試結(jié)果，標(biāo)準(zhǔn)泊松模型被拒絕，本文參考Schrey?gg 和Grabka 的做法，①Schrey?gg,J.,and Grabka,M.M.“Copayments for ambulatory care in Germany:a natural experiment using a difference-in-difference approach”.The European Journal of Health Economics,Vol.11,Issue.3,2010,pp.331-341.分別使用零膨脹泊松回歸（ZIP）和零膨脹負(fù)二項(xiàng)回歸（ZINB）對(duì)（2）式進(jìn)行回歸估計(jì)（表2、表3），回歸結(jié)果分別檢驗(yàn)了在不同的固定效應(yīng)和控制變量條件下深港科創(chuàng)合作政策對(duì)深港上市企業(yè)創(chuàng)新績(jī)效的影響。

表2 2008 年政策效應(yīng)評(píng)估的雙重差分估計(jì)結(jié)果

表3 2017 年政策效應(yīng)評(píng)估的雙重差分估計(jì)結(jié)果

在第一段觀測(cè)期（2004—2011 年），從回歸結(jié)果（表2）可以看出，在各種回歸條件下，2008 年《合作協(xié)議書》的簽署對(duì)深圳上市企業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)并未產(chǎn)生顯著影響。在第二段觀測(cè)期（2012—2020 年），除沒有納入控制變量的零膨脹負(fù)二項(xiàng)回歸以外，DID 系數(shù)均顯著為正（表3），表明《合作備忘錄》的簽訂對(duì)深港兩地的企業(yè)創(chuàng)新行為產(chǎn)生了正向促進(jìn)作用。具體而言，在使用ZINB DID 方法且控制其他變量和年份固定效應(yīng)的情況下，政策效應(yīng)的促進(jìn)作用顯著，深港上市企業(yè)平均專利申請(qǐng)數(shù)相對(duì)于控制組高出約60 個(gè)百分點(diǎn)。

3.穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為檢驗(yàn)表3 結(jié)果的可靠性，將從以下三方面進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)：剔除部分樣本、更改樣本周期、增加潛在控制變量。

首先，原樣本中包含了南山區(qū)的上市企業(yè)，可能造成因該區(qū)本身科技創(chuàng)新能力較強(qiáng)、樣本專利申請(qǐng)量較多而導(dǎo)致高估了《合作備忘錄》的簽訂所產(chǎn)生的政策效應(yīng)。因此，采用剔除南山市的上市企業(yè)并對(duì)新樣本進(jìn)行零膨脹負(fù)二項(xiàng)回歸估計(jì)。其次，將考察周期縮短至2014—2019 年。最后，考慮城市的進(jìn)出口貿(mào)易總額能夠在一定程度上反映社會(huì)的生產(chǎn)力水平和對(duì)外交往能力，從而為該地創(chuàng)新主體進(jìn)行創(chuàng)新活動(dòng)提供有利的環(huán)境，故將該變量納入控制變量進(jìn)行估計(jì)。

表4 中的列（1）（2）（3）分別表示三項(xiàng)穩(wěn)健性檢驗(yàn)的回歸結(jié)果，DID 的系數(shù)均在1%的顯著性水平上為正，且與基準(zhǔn)回歸的ZINB DID 回歸系數(shù)無較大差異，驗(yàn)證了前述《合作備忘錄》簽訂對(duì)深港科創(chuàng)活動(dòng)具有正向促進(jìn)作用的結(jié)論。

表4 穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果

（二）科創(chuàng)合作政策效應(yīng)分析

上述實(shí)證研究表明：

1.粵港澳大灣區(qū)日益增強(qiáng)的區(qū)域合作氛圍，有助于提升深港科創(chuàng)合作政策的效應(yīng)。根據(jù)技術(shù)創(chuàng)新理論，創(chuàng)新行為是在內(nèi)外環(huán)境綜合作用下而啟動(dòng)實(shí)現(xiàn)的。①彭紀(jì)生、劉伯軍：《技術(shù)創(chuàng)新理論探源及本質(zhì)界定》，《科技進(jìn)步與對(duì)策》2002 年第12 期。企業(yè)作為科技創(chuàng)新的核心主體，會(huì)受到政策因素的影響，并圍繞優(yōu)化創(chuàng)新資源配置的目標(biāo)而采取相應(yīng)行動(dòng)，從而表現(xiàn)出對(duì)利好政策的響應(yīng)。2008 年《合作協(xié)議書》簽訂后未能如2017 年《合作備忘錄》簽訂后呈現(xiàn)顯著的政策效應(yīng)，反映出這十年間日趨緊密的區(qū)域合作為科創(chuàng)領(lǐng)域的合作提供了更為有利的環(huán)境；另一方面，粵港澳大灣區(qū)將打造國(guó)際科技創(chuàng)新中心的發(fā)展目標(biāo)，促使近年來市場(chǎng)對(duì)科創(chuàng)合作政策響應(yīng)更積極。

2.2017年簽訂的《合作備忘錄》對(duì)深港兩地上市企業(yè)的創(chuàng)新行為產(chǎn)生了持續(xù)的積極效應(yīng)。與控制組廣州的上市企業(yè)在檢驗(yàn)期的專利申請(qǐng)情況相比，實(shí)驗(yàn)組深港的上市企業(yè)專利申請(qǐng)數(shù)高出約60%。我們認(rèn)為這與深港兩地政府對(duì)科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)性扶持措施相關(guān)。以香港為例，2017 年底，香港特區(qū)行政長(zhǎng)官林鄭月娥發(fā)表施政報(bào)告，宣布5 年內(nèi)把本地研發(fā)總開支在本地生產(chǎn)總值中的占比提升1 倍，由0.73%增加至1.5%。此外，中央政府的支持亦為市場(chǎng)注入了強(qiáng)大的信心，例如，2021 年國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)管理辦法》，將河套深港科技創(chuàng)新合作區(qū)列為優(yōu)先支持對(duì)象。①中華人民共和國(guó)發(fā)展和改革委員會(huì)：《粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)管理辦法》第四條，https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/tzgg/202104/t20210419_1272548.html?code=&state=123，最后訪問時(shí)間：2021 年11 月10 日。

3.受疫情沖擊，資源要素流動(dòng)減緩，創(chuàng)新環(huán)境乃至正常的生產(chǎn)生活環(huán)境受到影響，企業(yè)創(chuàng)新活躍度降低。圖1 的右圖顯示，2020 年的政策效應(yīng)與前兩年相比略有下降，反映出當(dāng)前形勢(shì)下，最大限度地降低新冠疫情對(duì)國(guó)際科技創(chuàng)新中心建設(shè)的影響，以及在疫情防控下保障人員、資金、貨物、信息等要素高效便捷流動(dòng)，是在合作政策制定中亟待解決的問題。

三、政策文本分析

政策的持續(xù)性效應(yīng)與其后的配套政策相關(guān)。為探究《合作備忘錄》的積極效應(yīng)是在怎樣的政策傾向下產(chǎn)生的，本部分試圖運(yùn)用政策文本分析方法厘清2017 年以來科創(chuàng)政策的關(guān)注重點(diǎn)。

（一）政策總體分析

根據(jù)Rothwell②Rothwell,G.,Rothwell,R.,and Zegveld,W. Reindustrialization and technology. New York:M.E.Sharpe.1985,pp.83-104.的政策劃分標(biāo)準(zhǔn)，政策工具可分為供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具三類。供給型政策工具指政府通過對(duì)人才、技術(shù)、資金和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的投入直接擴(kuò)大創(chuàng)新活動(dòng)生產(chǎn)要素的供給；環(huán)境型政策工具指通過目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制和策略性措施等間接促進(jìn)創(chuàng)新活動(dòng)；需求型政策工具指通過政府采購(gòu)、外包、貿(mào)易管制、海外機(jī)構(gòu)管理等方式來開拓和穩(wěn)定市場(chǎng)。又根據(jù)劉鳳朝等人③劉鳳朝、孫玉濤：《我國(guó)科技政策向創(chuàng)新政策演變的過程、趨勢(shì)與建議——基于我國(guó)289 項(xiàng)創(chuàng)新政策的實(shí)證分析》，《中國(guó)軟科學(xué)》2007 年第5 期。對(duì)法律效力維度的劃分標(biāo)準(zhǔn)，政策的法律效力高低可分為三個(gè)等級(jí)，法律為A 等，行政法規(guī)為B 等，部門規(guī)章為C 等，并假設(shè)A、B、C 等政策效用依次遞減，且同等效力等級(jí)政策的效用相等。借鑒上述分類標(biāo)準(zhǔn)，在閱讀每份文件后，本文對(duì)2017 年1 月至2021 年4 月間中央及地方發(fā)布的210 份科技創(chuàng)新政策文本④這些政策文本，既包括各級(jí)政府針對(duì)科創(chuàng)發(fā)展制定的相關(guān)法律、規(guī)劃、通知、意見等各類政策文件，也包括各級(jí)政府發(fā)布的與深圳和香港科技創(chuàng)新相關(guān)的政策文本。做了分類（表5）。

表5 2017—2020 年科技創(chuàng)新政策的分類統(tǒng)計(jì)表

通過分類統(tǒng)計(jì)可以發(fā)現(xiàn)：在政策工具使用量上，環(huán)境型和供給型政策工具被較多使用，需求型政策工具數(shù)量較少，反映出政府部門在制定科技發(fā)展的政策措施時(shí)，較少采取外包、貿(mào)易管制等需求型政策工具。從政策實(shí)施主體來看，中央和部委主要通過頂層設(shè)計(jì)對(duì)創(chuàng)新領(lǐng)域做出宏觀的目標(biāo)規(guī)劃并頒布策略性措施，采用環(huán)境型政策工具的數(shù)量居多；地方政府作為政策的落地實(shí)施者，通常從具體的資金、人才、土地等方向著手，直接擴(kuò)大創(chuàng)新要素的供給，因此更多是選擇采用供給型政策工具。

總體而言，2017 年以來各級(jí)政府出臺(tái)的涉及科創(chuàng)發(fā)展的政策傾向于采用供給型和環(huán)境型政策工具，對(duì)科創(chuàng)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行制度創(chuàng)新回應(yīng)，解決科創(chuàng)發(fā)展中面臨的人才、土地、資金、稅收等問題；同時(shí)，也運(yùn)用了需求型政策工具，力圖通過激發(fā)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品開發(fā)拉動(dòng)消費(fèi)、開拓市場(chǎng)。就目前的政策數(shù)量看，供給型和環(huán)境型政策工具使用較多，需求型政策工具運(yùn)用得相對(duì)較少。這在一定程度上反映出，當(dāng)前大灣區(qū)乃至深港科創(chuàng)發(fā)展的政策制定思路屬于問題導(dǎo)向型的，即是針對(duì)當(dāng)前科創(chuàng)發(fā)展所面臨的困難提供解決問題的制度框架或方案，而對(duì)于海外市場(chǎng)開拓、政府服務(wù)外包等并非用于解決當(dāng)前發(fā)展阻礙的環(huán)節(jié)，相關(guān)政策關(guān)注相對(duì)還較少。

（二）政策熱點(diǎn)分析

1.關(guān)鍵詞共詞分析

本部分將借鑒信息學(xué)中使用較成熟的共詞分析法，探討政策文本關(guān)鍵詞之間的關(guān)聯(lián)強(qiáng)度，并運(yùn)用VOSviewer 生成的關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)（圖2）展示關(guān)鍵詞之間的關(guān)聯(lián)。如圖2 所示，2017—2021 年科技創(chuàng)新政策關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)由83 個(gè)節(jié)點(diǎn)、363 條連線構(gòu)成。圖中每個(gè)節(jié)點(diǎn)代表一個(gè)關(guān)鍵詞，字體大小反映關(guān)鍵詞的詞頻高低，節(jié)點(diǎn)大小反映關(guān)鍵詞中介中心性的高低。如果兩個(gè)關(guān)鍵詞在同一份政策文件中出現(xiàn)，則這兩個(gè)節(jié)點(diǎn)之間就存在一條連線，連線越粗表示關(guān)鍵詞共詞頻率越高。關(guān)鍵詞共現(xiàn)關(guān)系就形成了以關(guān)鍵詞為節(jié)點(diǎn)、以共現(xiàn)關(guān)系為邊的網(wǎng)絡(luò)圖。

由關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)圖可以看出，圍繞創(chuàng)新和科技兩大主題，人才、扶持、專項(xiàng)基金、科技園、創(chuàng)業(yè)、便利化、基礎(chǔ)設(shè)施、改革、自貿(mào)區(qū)等關(guān)鍵詞是政策關(guān)注的重點(diǎn)。其中，在培育提升科研能力方面，注重扶持人才、科研機(jī)構(gòu)、高等院校、研發(fā)活動(dòng)，設(shè)立專項(xiàng)基金是重要的扶持形式；在改善營(yíng)商環(huán)境方面，要素流動(dòng)的便利化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改革等內(nèi)容，是政策的關(guān)注重點(diǎn)；在創(chuàng)業(yè)就業(yè)方面，青年群體、平臺(tái)建設(shè)、成果轉(zhuǎn)化、示范區(qū)打造等是當(dāng)前的主要工作內(nèi)容；在香港特區(qū)政府的政策文件中，較為高頻出現(xiàn)的是科技園、再工業(yè)化等主題。

2.關(guān)鍵詞聚類分析

聚類分析是為了揭示科創(chuàng)政策制定的主題結(jié)構(gòu)。圖2 中同一深淺顏色的關(guān)鍵詞表示一個(gè)聚類，圖2 直觀展示出2017 年以來的科技創(chuàng)新政策關(guān)注點(diǎn)形成了4 個(gè)主題聚類：一是以科技創(chuàng)新為主題的聚類，強(qiáng)調(diào)對(duì)科技園、研發(fā)中心等創(chuàng)新平臺(tái)設(shè)施的打造，涉及香港的科技園、深港共建的河套地區(qū)等具體項(xiàng)目。二是以資金與金融支持為主題的聚類，包含通過設(shè)立專項(xiàng)基金、研發(fā)費(fèi)用扣減、引進(jìn)外商投資等形式，為科研人員、高等院校等創(chuàng)新主體提供資金支持等具體工作思路，以緩解科創(chuàng)發(fā)展的資金壓力。三是以硬件與軟件設(shè)施相結(jié)合的營(yíng)商環(huán)境為主題的聚類，圖中反映出以基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通為創(chuàng)新要素的便捷流通提供便利化，通過制度創(chuàng)新、數(shù)字技術(shù)等手段構(gòu)建開放包容的營(yíng)商環(huán)境，為粵港澳大灣區(qū)的科創(chuàng)合作提供基礎(chǔ)保障的發(fā)展思路。四是涉及創(chuàng)業(yè)就業(yè)與港澳臺(tái)的聚類，不僅體現(xiàn)出為港澳臺(tái)青年提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)的意圖，亦顯示出希望利用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等平臺(tái)發(fā)揮港澳優(yōu)勢(shì)、提升科研水平的目標(biāo)。

圖2 2017—2021 年科技創(chuàng)新政策關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)圖

綜上可見，自《合作備忘錄》簽訂以來，各級(jí)政府對(duì)深港及粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展的支持重點(diǎn)主要在人才、資金、技術(shù)、平臺(tái)設(shè)施等方面。政策文本分析結(jié)果顯示，相較于以上的政策關(guān)注重點(diǎn)，檢驗(yàn)期內(nèi)的政策文件對(duì)于科技金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的支持要素的關(guān)注仍相對(duì)較少。

四、結(jié)論與建議

本文分別以2008 年和2017 年與河套合作區(qū)開發(fā)密切相關(guān)的兩份文件簽訂作為雙重差分模型的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，構(gòu)建“準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)”探究不同時(shí)期深港科創(chuàng)合作政策對(duì)兩地科創(chuàng)活動(dòng)產(chǎn)生的政策效應(yīng)。進(jìn)而通過對(duì)2017 年以來的科創(chuàng)政策文本的量化分析及關(guān)鍵詞可視化分析，探討科創(chuàng)政策關(guān)注的重點(diǎn)及政策特征。研究得出如下結(jié)論及相關(guān)建議：

第一，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的深度合作、協(xié)同發(fā)展氛圍，為地區(qū)內(nèi)部的科創(chuàng)合作提供了良好的背景與支撐。研究發(fā)現(xiàn)，近年來市場(chǎng)對(duì)推動(dòng)深港科創(chuàng)合作的重大平臺(tái)的相關(guān)政策響應(yīng)較十年前更為積極。因此，建議應(yīng)積極把握此時(shí)間窗口，結(jié)合構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局中對(duì)科創(chuàng)的需求，加快推進(jìn)深港科創(chuàng)合作，乃至大灣區(qū)科創(chuàng)合作的制度創(chuàng)新，獲取更大的政策效應(yīng)。

第二，2017 年深港科創(chuàng)合作政策對(duì)深港兩地上市企業(yè)的創(chuàng)新行為產(chǎn)生了持續(xù)性的政策激勵(lì)效應(yīng)?！逗献鱾渫洝吩趯?shí)施后第二年即表現(xiàn)出積極影響，反映出創(chuàng)新主體行為看好地區(qū)科創(chuàng)發(fā)展的前景，導(dǎo)致創(chuàng)新行為增長(zhǎng)加快。因此，建議應(yīng)持續(xù)營(yíng)造良好的創(chuàng)新生態(tài)和政策環(huán)境，以推動(dòng)深港科技合作、打造國(guó)際科技創(chuàng)新中心。

第三，新冠疫情的暴發(fā)導(dǎo)致企業(yè)創(chuàng)新活躍度降低，深港科創(chuàng)合作政策持續(xù)發(fā)揮正向效應(yīng)需要在新形勢(shì)下給予持續(xù)的制度創(chuàng)新激勵(lì)，以保持市場(chǎng)創(chuàng)新行為的活躍度。同時(shí)，應(yīng)注意到疫情給數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的機(jī)遇，在河套合作區(qū)乃至大灣區(qū)其他的合作平臺(tái)建設(shè)中，加大對(duì)數(shù)字技術(shù)的政策扶持傾向，將推動(dòng)數(shù)字化作為未來一段時(shí)期科創(chuàng)合作政策的關(guān)注重點(diǎn)。

第四，目前各級(jí)政府多采用供給型工具和環(huán)境型工具制定科創(chuàng)政策，重點(diǎn)傾向于在人才、資金、技術(shù)、稅收等方面為科技創(chuàng)新提供支撐。在今后的政策扶持方面，建議跳出“問題導(dǎo)向型”的政策制定思路，借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，把握科創(chuàng)發(fā)展趨勢(shì)，制定更具前瞻性的科創(chuàng)扶持政策。