蔣 毅

(重慶市江津區(qū)人民檢察院,重慶 402260)

行政非訴執(zhí)行，是指公民、法人或其他組織既不向人民法院提起行政訴訟，又不履行行政機關作出的具體行政行為，行政機關向人民法院提出執(zhí)行申請，由人民法院采取強制措施，使行政機關的具體行政行為得以實現的制度。行政非訴執(zhí)行活動，作為檢察機關行政法律監(jiān)督的重要內容，具有完善對行政權的法治監(jiān)督，促進司法公正，保障公民合法權益等多重法治價值，豐富了檢察機關法律監(jiān)督活動的內涵和實踐。

一、檢察機關對行政非訴執(zhí)行案件進行監(jiān)督的意義

人民法院在行政機關提出申請后，應當對行政機關的申請進行審查，以確定行政機關的申請是否符合行政非訴案件的執(zhí)行條件。檢察機關作為國家專門的法律監(jiān)督機關通過對行政非訴執(zhí)行活動的法律監(jiān)督，促使人民法院的審查更加客觀、公正。

(一)檢察機關對行政非訴執(zhí)行案件進行監(jiān)督是保障司法客觀公正的必然要求

行政非訴執(zhí)行牽涉眾多利益關系，情況情形復雜，人民法院在對行政行為司法審查過程中，要承受巨大的壓力，檢察機關依法履行法律監(jiān)督職能，監(jiān)督法院非訴行政活動的執(zhí)行，確保法律監(jiān)督權、審判權、行政權各司其職、相互配合。有學者指出，在行政訴訟中，檢察機關監(jiān)督職權尤其是對行政訴訟被告的監(jiān)督，在監(jiān)督范圍上無須嚴格遵守職權法定，在監(jiān)督公權力方面，即使沒有法律明確規(guī)定，檢察機關仍然可以就追究違法違紀責任向有關機關提出檢察建議。[1]在行政非訴執(zhí)行活動中，檢察機關通過監(jiān)督審判機關的執(zhí)行程序，有效防范執(zhí)行活動的權力濫用或不作為等問題，以維護司法權威和公信力。

(二)檢察機關對行政非訴執(zhí)行案件進行監(jiān)督是保障依法行政的必然要求

行政非訴執(zhí)行監(jiān)督是行政檢察的重要內容，監(jiān)督行政非訴執(zhí)行活動，是檢察機關在履行職責中發(fā)現行政機關能否依法行政的必要途徑。檢察機關在履行職責中發(fā)現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。(1)參見《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》規(guī)定(2014年10月23日)。有學者認為，行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的直接對象是人民法院，但是此種監(jiān)督必然涉及行政機關，行政機關無疑構成了行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的間接對象。

(三)檢察機關對行政非訴執(zhí)行案件進行監(jiān)督是保障公民合法權益的必然要求

行政非訴執(zhí)行案件的被執(zhí)行人，相對人民法院和行政機關，處于弱勢地位，公民、法人或者其他組織在法定期間對被執(zhí)行的具體行政行為不起訴，并不意味著該具體行政行為合法有效。檢察院擔負著保證法律正確實施和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權的職能，如果人民法院強制執(zhí)行存在明顯違法的具體行政行為，顯然損害公民的合法權益，危害司法權威和公信力。監(jiān)督行政非訴執(zhí)行，實現司法的客觀公正，從而使公民的合法權益得到有效保護。

二、檢察機關對行政非訴執(zhí)行案件的法律監(jiān)督機制

由于人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監(jiān)督，行政非訴執(zhí)行活動又是法院承擔的一項重要任務，檢察機關加強監(jiān)督法院依法受理、裁定、執(zhí)行行政非訴執(zhí)行案件，對于保障行政行為執(zhí)行到位十分必要。檢察權的介入，在行政非訴執(zhí)行領域形成行政機關、法院、檢察機關三方相互監(jiān)督、相互制約的三元關系，對于促進依法行政、公正司法和豐富拓展行政檢察職能都具有重大意義。[2]

(一)分類監(jiān)督機制

由于行政非訴執(zhí)行監(jiān)督對象包括人民法院、行政機關和行政非訴執(zhí)行被執(zhí)行人，檢察機關監(jiān)督的重點、方式和內容各有不同，如對法院，主要是圍繞執(zhí)行裁定、執(zhí)行措施和執(zhí)行行為的監(jiān)督，法院執(zhí)行對象是否超出非訴執(zhí)行內容，裁定執(zhí)行后，是否依法及時執(zhí)行；對行政機關的監(jiān)督，主要是針對具體行政行為的合法性的監(jiān)督，通過審查行政決定的合法性，監(jiān)督政府依法行政；對行政非訴執(zhí)行案件被執(zhí)行人的監(jiān)督，通過執(zhí)行過程的參與，督促被執(zhí)行人配合人民法院執(zhí)行，確保被執(zhí)行人及案外人的合法的人身權、財產權的合法權益。

(二)協(xié)調配合機制

行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的目的是保障案件當事人的合法權益，保障國家和社會公共利益，保障司法的權威和法律的正確實施。檢察機關要樹立雙贏、多贏、共贏的理念，加強與人民法院的協(xié)調配合，積極參與人民法院對非訴案件的執(zhí)行，支持人民法院對失信老賴的制裁和打擊；要加強與行政執(zhí)法機關的協(xié)調配合，對行政機關的正確履職行為，要積極支持，督促非訴案件被執(zhí)行人在案件執(zhí)行前，自動履行義務；要加強與監(jiān)察委的協(xié)調配合。對提出檢察建議后，相關部門不履職，懈怠的以及在非訴案件執(zhí)行監(jiān)督中，發(fā)現的國家公職人員違法違紀、貪污瀆職的線索，移送監(jiān)察委，依法依紀辦理。如浙江省委辦公廳就出臺意見要求，政府及其部門要加強對檢察機關法律監(jiān)督工作的支持，依法落實、及時回復檢察建議，依法依規(guī)配合做好提供案件材料、鑒定評估、調查取證、應訴出庭等工作。監(jiān)察機關要加強與檢察機關的工作銜接，法院、公安機關、刑罰執(zhí)行和監(jiān)管機構要自覺接受并積極配合檢察機關的法律監(jiān)督工作，依法辦理檢察機關監(jiān)督的案件等。[3]

(三)同步審查機制

為不干預法院執(zhí)行，檢察機關通常都是事后監(jiān)督，如果發(fā)現執(zhí)行錯誤，糾正起來就難以保障案外人或當事人的合法權益。行政機關申請行政非訴執(zhí)行同時，可以將行政非訴執(zhí)行申請同時抄報檢察機關，法院審查的同時，檢察機關同步介入審查，避免事后監(jiān)督造成的時空差異，如果法院、檢察院行政非訴執(zhí)行意見不一，可以聯合會商，妥善解決認識分歧，從而提高執(zhí)行效果，促進司法公正。同時，行政非訴執(zhí)行案件，當事人之所以不復議或不提出訴訟，就有各種考量。其中的因素往往比較復雜，法院要承受來自政府的壓力，使得在審查行為合法性的過程中，難以堅守司法的客觀公正，即使發(fā)現錯誤，也要綠燈放行，檢察院的參與，客觀增加了司法機關的抗壓能力，確保公正的最后防線。

(四)系統(tǒng)整合機制

系統(tǒng)整合是指檢察機關要善于依托檢察辦案一體化機制，加強與公訴、刑事執(zhí)行等檢察部門的橫向配合和不同層級、區(qū)域檢察機關之間的整體協(xié)作。[4]要充分發(fā)揮上下一體的領導優(yōu)勢，下一級檢察機關發(fā)出的檢察監(jiān)督意見或檢察建議，要報告上一級人民檢察院，上一級人民檢察院認為正確的，要支持下一級人民檢察院工作，督促檢察監(jiān)督意見或檢察建議的落實；認為不正確的，要撤銷或改變檢察監(jiān)督意見或檢察建議。檢察院要成立行政非訴執(zhí)行監(jiān)督領導小組，各部門要積極介入和參與，齊抓共管，要探索建立行政訴訟監(jiān)督、行政公益訴訟、刑事公訴的多元化銜接機制，利用可以同時追究刑事、民事和行政責任的優(yōu)勢，整合司法資源，增強檢察機關監(jiān)督合力。[5]

三、完善行政非訴執(zhí)行案件的檢察監(jiān)督路徑

(一)檢察機關對行政非訴執(zhí)行案件中相關行政機關的監(jiān)督

由于行政非訴執(zhí)行是在具體行政行為作出后，沒有在法定時間提出行政復議或行政訴訟的案件的當事人，其救濟渠道已經喪失，即使檢察機關發(fā)現行政行為有誤，需要更正或撤銷，當事人也不能再對原行為提請復議或訴訟，因此，檢察機關建議行政機關撤銷或變更原具體行政行為，就是對當事人唯一的救濟途徑。

檢察機關在收到申訴后，應及時審查行政機關是否按照“正當程序”“處罰與教育相結合”“過罰相當”原則盡到了謹慎義務。檢察機關對具體行政行為的審查主要是書面審查，對重大案件，也可公開審查，邀請人大代表、政協(xié)委員及法律政策專家參與聽證。具體應審查：行政訴訟時效是否逾期；作出行政行為的證據是否確實充分；行政決定程序是否合法；行政決定是否符合比例原則。

1.對行政決定代履行的審查。代履行主要適用于該行政法義務，屬于可以由他人代替履行的作為義務，在行政強制法中，代履行有嚴格適用條件限制，如排除妨礙、恢復原狀等行政決定，當事人不履行，已經或將導致危害交通安全、環(huán)境污染或破壞自然資源的后果。如果沒有特定執(zhí)行對象，沒有出現特定后果，特定的委托對象，則不得代履行。因此，檢察機關要重點審查代履行程序是否合法，代履行是否以書面形式事先催告，委托第三人是否有利害關系，行政機關是否通知當事人，代履行是否有暴力、脅迫或停止供水、供電、夜間、法定節(jié)假日執(zhí)行等其他非法方式。對強制拆除違法建筑等代履行，要監(jiān)督行政機關是否進行公告、當事人是否在規(guī)定期限內提起復議或訴訟，是否自行拆除等。

2.對行政決定執(zhí)行罰的審查。執(zhí)行罰主要適用對當事人加處罰款或滯納金，為防止實踐中出現天價滯納金，檢察機關要重點審查執(zhí)行罰是否符合比例，是否超出被執(zhí)行人的承受能力和限度，尤其有罰款處罰的情況下，義務人不按期繳納罰款，根本在于無錢可交，如果連罰款都無法交付，執(zhí)行罰更等于雪上加霜，要建議變更為其他處罰措施。同時，還要審查行政機關是否直接把查封、扣押的財物直接沒收，抵繳罰款。

3.對行政決定直接強制的審查。由于直接強制可能損害義務人的合法權益，檢察機關要重點審查行政強制措施的強度，評價執(zhí)法效果，評估社會風險，研判社會維穩(wěn)因素。如果使用間接強制能達到義務履行目的或效果更好，可以建議行政機關改變強行政制措施。

(二)檢察機關對行政非訴執(zhí)行案件中人民法院的監(jiān)督

檢察機關監(jiān)督人民法院行政非訴執(zhí)行目的在于維護司法的權威和嚴肅,監(jiān)督對象是法院的執(zhí)行裁定；執(zhí)行措施；執(zhí)行行為。人民檢察院認為人民法院在行政案件執(zhí)行活動中可能存在怠于履行職責情形的，可以向人民法院發(fā)出《說明案件執(zhí)行情況通知書》，要求說明案件的執(zhí)行情況及理由，對于當事人申請的執(zhí)行監(jiān)督案件，人民檢察院認為人民法院執(zhí)行活動不存在違法情形的，應當作出不支持監(jiān)督申請的決定。(2)參見《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定(2021年4月8日通過，9月1日起施行)。

1.對人民法院執(zhí)行裁定的監(jiān)督。重點審查法院對行政非訴執(zhí)行的裁定的程序是否合法。對行政非訴執(zhí)行案件是否有管轄權；是否違背專屬管轄；申請立即執(zhí)行非訴案件是否屬于情況緊急；對強制執(zhí)行申請是形式審查還是實質審查，進行實質審查的，是否組成合議庭，是否聽取行政機關和被執(zhí)行人的意見；對不予受理的，行政機關是否向上一級法院提請復議；行政機關是否有強制執(zhí)行權，申請執(zhí)行的事項是否屬于法院執(zhí)行的范圍；法院作出裁定的期限是否逾期；對行政裁決權利人的申請，提供執(zhí)行擔保沒有，準予執(zhí)行裁定是否送達當事人，法院作出裁定后，是否及時執(zhí)行等情形，如果法院對行政行為應當不予執(zhí)行而作出執(zhí)行裁定的；或是應當執(zhí)行而不予執(zhí)行的，檢察機關對法院提出檢察建議，要求說明不予執(zhí)行或是執(zhí)行的理由，法院認為檢察建議正確的，應予重新作出裁定。在涉及國家利益和社會公共利益的案件執(zhí)行中,檢察機關可以作為社會公共利益的代表提出執(zhí)行異議,必要時，可以提出行政公益訴訟。

2.對人民法院執(zhí)行措施的監(jiān)督。人民法院負責強制執(zhí)行非訴行政行為的機構，應履行強制執(zhí)行手續(xù)，填寫強制執(zhí)行文書，通知有關單位、人員到場，制定強制執(zhí)行方案等。檢察機關要重點審查人民法院在執(zhí)行過程中，采取對妨害訴訟的強制措施、財產保全措施程序是否合法。如對沒有實施妨害訴訟行為的人或者沒有證據證明實施妨害訴訟執(zhí)行的人采取司法拘留、罰款措施的；超過法律規(guī)定期限實施司法拘留的；對同一妨害訴訟行為重復采取罰款、司法拘留措施的；超過法律規(guī)定金額實施罰款措施的；對查封、扣押的財物不履行監(jiān)管職責，嚴重不負責任，造成毀損、滅失的，變賣財產未由合法評估機構估價，或者應當拍賣而未依法拍賣，強行將財物變賣給他人的；案外人提出異議，不認真審查的；裁定執(zhí)行根據的法律文書被撤銷后，是否執(zhí)行回轉等。

3.對人民法院執(zhí)行行為的監(jiān)督。人民法院在執(zhí)行時，要嚴格按照裁定執(zhí)行的行政決定，依法查封、扣押財產或相關的票證，要求被執(zhí)行人及時履行法律規(guī)定的義務。檢察機關要重點審查人民法院的強制執(zhí)行行為是否合法，對違法執(zhí)行案外人財產且無法執(zhí)行回轉的；明顯超過申請數額、擴大強制執(zhí)行范圍執(zhí)行且無法執(zhí)行回轉的；在執(zhí)行過程中，有違法行為損害被執(zhí)行人的合法權益等行為進行監(jiān)督。

對人民法院在執(zhí)行措施和執(zhí)行行為方面的違法行為，檢察機關可以提出檢察建議，要求法院糾正，對被執(zhí)行人的合法權益造成損害，符合國家賠償要求的，支持被執(zhí)行人提出國家賠償。

(三)檢察機關對行政非訴執(zhí)行案件中的被執(zhí)行人的監(jiān)督

行政非訴執(zhí)行被執(zhí)行人要按法律文書的要求，提供指定的財物、票證或者不動產權證書，積極配合人民法院執(zhí)行，履行義務；在行政非訴執(zhí)行案中，檢察機關要重點審查核實被執(zhí)行人的財產，以確定義務履行狀況及其法律性質，查明是否屬于人民法院強制執(zhí)行對象。對被執(zhí)行人隱藏、轉移、變賣、毀損強制執(zhí)行標的物或以其他方法規(guī)避履行義務的；偽造、毀滅有關被執(zhí)行人履行能力的證據，以暴力、威脅、賄買方法阻止他人作證或者指使、賄買、脅迫他人作偽證，妨礙人民法院查明被執(zhí)行人財產情況的；(3)參見《最高人民法院關于審理拒不執(zhí)行判決、裁定刑事案件適用法律若干問題的解釋》(2015年7月)。對以暴力、威脅方法阻礙執(zhí)行人員進入執(zhí)行現場或者侮辱、圍攻、扣押、毆打執(zhí)行人員，毀損、搶奪執(zhí)行案件材料、執(zhí)行公務車輛和其他執(zhí)行器械、執(zhí)行人員服裝以及執(zhí)行公務證件等，致使執(zhí)行工作無法進行的行為，要通知公安機關予以治安處罰，情節(jié)嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任。