■/ 張雙嬌 張 青

一、引言

根據(jù)2020 年第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，我國60 歲及以上人口有2.6 億人，其中，65 歲及以上人口1.9億人。65歲及以上人口比重達到13.50%，人口老齡化程度已高于世界平均水平（65 歲及以上人口占比9.3%）。人口老齡化不僅是一個社會民生議題，更與政府財政危機息息相關(guān)。人口老齡化作為未來我國經(jīng)濟的一個重要的外部不利條件，無疑會影響著中國的財政政策取向。從中長期來看，人口老齡化將成為中國最大的財政風(fēng)險。人口老齡化對財政風(fēng)險的影響以及實現(xiàn)財政可持續(xù)性的政策選擇，已經(jīng)成為我國改革與發(fā)展面臨的重大課題。為了應(yīng)對老齡化，我國政府逐步放開生育政策，先后實施了“雙獨二孩政策”“單獨二孩政策”“全面二孩政策”“三孩政策”。在生育政策放開背景下，人口老齡化的財政風(fēng)險是否改善，這是本文的研究重點。

二、文獻綜述

縱觀近年來國內(nèi)外學(xué)術(shù)界的研究，對人口老齡化的財政風(fēng)險效應(yīng)研究多是基于財政支出、財政收入和財政管理等視角的局部均衡分析。

（一）基于財政支出視角的研究

Torrey et al.（1982）、Dormont et al.（2006）、Ismael Sanz et al.（2007）分別基于美國、歐洲和OECD 成員國不同經(jīng)濟體的經(jīng)驗數(shù)據(jù)，研究認為人口老齡化導(dǎo)致政府支出變化、財政壓力增大。壓力具體表現(xiàn)為：人口老齡化導(dǎo)致社會保障資金支付危機（韓玲慧，2013）；人口老齡化對醫(yī)療消費支出有顯著正向影響（孟昕和克里斯汀·楊，2006）；人口老齡化的社會成本特別是健康和公共服務(wù)成本將增加（王學(xué)義等，2013）；人口快速老齡化引發(fā)政府相應(yīng)費用支出增加，國家和企業(yè)支付的退休費用和各種補貼費用大幅增加（孫開等，2015），此外，與人口老齡化相關(guān)的養(yǎng)老服務(wù)價格變化、醫(yī)療技術(shù)上升所帶來的醫(yī)療支出規(guī)模擴大，增添了財政支出壓力的更多不確定性（高培勇等，2014）。

（二）基于財政收入視角的研究

一是人口老齡化不利于經(jīng)濟增長，從而影響財政增收能力。吳俊培等（2015）實證研究發(fā)現(xiàn)人口老齡化引起的公共健康支出，擠占了物資投資、公共人力資本投資等支出，間接抑制了經(jīng)濟增長；王德文和蔡昉等（2004）、鄭偉等（2014）研究認為老齡化的人口結(jié)構(gòu)變化通過勞動力供給、儲蓄和技術(shù)進步等渠道對經(jīng)濟增長施加直接或間接影響；但是，也有部分學(xué)者認為人口老齡化與經(jīng)濟增長存在非線性關(guān)系（李軍，2005）。二是人口老齡化改變了稅基。人口老齡化使得健康保健品、醫(yī)療護理服務(wù)等高層次服務(wù)消費比例提高，由此將擴大增值稅、消費稅和營業(yè)稅等間接稅的稅基（龔鋒等，2015）；但是，較高的撫養(yǎng)比會導(dǎo)致個人所得稅等直接稅降低（Assat Razin et al.，2002）；此外，Tetsuo Ono（2005）認為人類壽命的延長和較低的人口增長速率會影響環(huán)境稅和環(huán)境質(zhì)量。三是為緩解財政壓力的稅收平滑政策引起稅收負擔(dān)升高。Kono（1996）認為人口老齡化將引起年輕勞動力短缺、經(jīng)濟增長緩慢，年輕人的稅收負擔(dān)升高；Assat Razin et al.（2004）則認為老年人也會反對稅率提升。

（三）基于財政管理視角的研究

一是人口老齡化影響財政收支平衡的研究。左學(xué)金（2001）以養(yǎng)老保險基金為例，認為人口老齡化影響收支平衡，前者體現(xiàn)為不斷提高的養(yǎng)老金凈支出，后者體現(xiàn)為通過影響經(jīng)濟增長的速度和質(zhì)量降低養(yǎng)老基金的收入能力；李時宇和馮俊新（2014）基于中國政府資產(chǎn)負債表，量化分析了人口老齡化的沖擊；李揚等（2012）認為社會保障資金缺口可能成為政府或有負債的重要部分。二是人口老齡化引起政府債務(wù)風(fēng)險的研究。鄭秉文（2013）、杜萌和馬宇（2015）分別基于日本、歐洲和70 個新興市場國家、發(fā)展中國家的數(shù)據(jù)實證了老齡化的債務(wù)風(fēng)險效應(yīng)，表明較高的人口撫養(yǎng)比提高了債務(wù)違約風(fēng)險，老齡化成本是主權(quán)債務(wù)危機的重要誘因。三是人口老齡化與公共養(yǎng)老金系統(tǒng)研究。董克用等（2011）提出建立多支柱模式來保持養(yǎng)老保障體系的可持續(xù)發(fā)展；Askar（2015）、赫國勝等（2015）主張在人口老齡化的情況下對公共養(yǎng)老金制度進行參量改革。四是人口老齡化影響財政可持續(xù)性的研究。Raffelhüschen（2000）和荷蘭中央規(guī)劃局分別研究了人口老齡化對歐洲國家和美國、澳大利亞、荷蘭的財政可持續(xù)性影響效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)人口老齡化嚴(yán)重危害社會福利體系和財政可持續(xù)性；劉尚希（2016）認為中國經(jīng)濟新常態(tài)下，財政收入增速減緩，人口老齡化的風(fēng)險開始凸顯，財政化解公共風(fēng)險的壓力很大。

當(dāng)前學(xué)者研究人口老齡化的財政問題大多是在原有政策背景下做的風(fēng)險評估及預(yù)測，本文擬在生育政策放開背景（即三孩政策）下分解人口老齡化的財政風(fēng)險，通過構(gòu)建財政風(fēng)險綜合指數(shù)，將人口老齡化納入國家財政風(fēng)險的影響因素之中，應(yīng)用綜合指數(shù)分解分析（CIDA）法構(gòu)建財政風(fēng)險分解體系，研究生育政策放開背景下財政風(fēng)險分解體系中的各個因素特別是人口老齡化因素對于財政風(fēng)險變化的影響，并提出相應(yīng)的建議。

三、財政風(fēng)險綜合指數(shù)的構(gòu)建及分解

借鑒韓秀蘭等（2019）人口老齡化稅收收入綜合指數(shù)的構(gòu)建方法，本文構(gòu)建人口老齡化財政風(fēng)險綜合指數(shù)，分解生育政策、人口老齡化等因素對財政風(fēng)險的影響效應(yīng)。

假設(shè)FR 為全國財政風(fēng)險，F(xiàn)Ri為i 地區(qū)的財政風(fēng)險；FX 為財政總支出，F(xiàn)Xi為i 地區(qū)的財政支出；FI為財政總收入，F(xiàn)Ii為i地區(qū)的財政收入；GDPi為i地區(qū)的GDP；TP 為總?cè)丝?，TPi為i 地區(qū)的人口；OP為總體老年人口，OPi為i地區(qū)老年人口；LP為總體勞動人口，LPi為i地區(qū)勞動人口；CP為總體少兒人口，CPi為i 地區(qū)少兒人口。基于此，可以構(gòu)建財政風(fēng)險綜合指數(shù)：

Bi=，為財政支出與GDP的比值；

Ci=，是人均GDP，反映了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況；

Di=，為地區(qū)總?cè)丝谂c地區(qū)老年人口的比值，是人口老齡化率的倒數(shù)；

Ei=，為地區(qū)老年人口與地區(qū)勞動力人口的比值，是老年撫養(yǎng)比；

Fi=，為地區(qū)勞動力人口與地區(qū)少兒人口的比值，是少兒撫養(yǎng)比的倒數(shù)。

由公式（1）可知，財政風(fēng)險綜合指數(shù)可以分解為財政不平衡指數(shù)（A）、財政支出比重（B）、人均GDP（C）、人口老齡化倒數(shù)（D）、老年撫養(yǎng)比（E）、少兒撫養(yǎng)比倒數(shù)（F）和少兒人口（CP）7 個影響因素，其中，財政支出比重（B）、人口老齡化倒數(shù)（D）、少兒撫養(yǎng)比倒數(shù)（F）和少兒人口（CP）為中介變量。以下實證分析僅從財政不平衡指數(shù)（A）、人均GDP（C）、老年撫養(yǎng)比（E）三個變量進行觀測分析。人口老齡化率與老年撫養(yǎng)比均可反映人口老齡化因素的變動情況，本文選取老年撫養(yǎng)比分析人口老齡化引發(fā)的財政風(fēng)險變動。

財政風(fēng)險綜合指數(shù)的加法分解如下：

公式（2）中“0”表示基期數(shù)據(jù)，“t”表示報告期數(shù)據(jù)（下同），F(xiàn)Rx可以分解為下式：

下文將采用加法分解法進行實證分析，利用公式（3）和公式（4）計算各因素對財政風(fēng)險的增量影響，并根據(jù)公式（2）加總各分解成分△FRX得到△FR，進而計算各因素的貢獻率。

四、基于財政風(fēng)險綜合指數(shù)的實證分析

本文采用我國2007—2019 年省級面板數(shù)據(jù)，分解人口老齡化引發(fā)的財政風(fēng)險變動。

（一）數(shù)據(jù)、指標(biāo)及描述性分析

人口老齡化國際標(biāo)準(zhǔn)為7%，由表1可知，2007年我國人口老齡化已經(jīng)超過國際標(biāo)準(zhǔn)，達到了8.05%，當(dāng)年老年人口規(guī)模達到10636萬人，老年撫養(yǎng)比達到11.10%。2019年我國老年人口規(guī)模達到了17603 萬人，人口老齡化直線上升至12.57%，遠超國際標(biāo)準(zhǔn)，老年撫養(yǎng)比達到17.80%，我國目前處于人口老齡化的快速發(fā)展階段。發(fā)達國家在進入老齡化社會的時候，人均GDP一般為5000到10000美元，而我國在老齡化進程中并未達到人均GDP的水準(zhǔn)。與發(fā)達國家相比，我國針對老年人的社會保障、醫(yī)療服務(wù)等方面的措施存在缺口，養(yǎng)老服務(wù)體系有待完善。在2007—2019 年間，我國人均GDP 呈現(xiàn)上升的趨勢，由2007 年的人均2.04 萬元上升至2019 年的人均7.08 萬元，這表明中國經(jīng)濟發(fā)展水平持續(xù)增長。從財政收入與財政支出的角度觀測，2007—2019 年財政收入整體呈上升趨勢，2019 年財政收入近似為2007 年財政收入的5 倍。財政支出在2007—2019 年間呈現(xiàn)擴大的趨勢，政府在社會保障等方面的支出不斷增加。由于財政收入與財政支出的不均等增長，財政不平衡指數(shù)呈現(xiàn)略微波動情況，但整體仍呈現(xiàn)上升的趨勢。2007—2011 年少兒撫養(yǎng)比呈下降趨勢，一定程度上反映了生育意愿的下降，為此，我國先后頒布了三版針對不同家庭的“二孩政策”，政策實施的次年我國少兒撫養(yǎng)比均呈現(xiàn)上升趨勢。隨著國家生育政策的不斷調(diào)整，我國的生育率有所反彈。

表1 指標(biāo)描述性分析

（二）人口老齡化財政風(fēng)險的分解結(jié)果分析

1.財政風(fēng)險加總指數(shù)視角。結(jié)合公式（2）—（4），計算得到全國視角下人口老齡化因素的財政風(fēng)險分解表（見表2）。2007—2019 年財政不平衡效應(yīng)、人口老齡化效應(yīng)、生育政策效應(yīng)等各因素引起財政風(fēng)險的綜合指數(shù)表明，最終加總得到財政風(fēng)險增量為3390641.08億元。其中，以財政不平衡指數(shù)（A）為代表的財政情況對于財政風(fēng)險增加的貢獻率為12.89%；以人均GDP（C）為代表的經(jīng)濟發(fā)展因素在財政風(fēng)險增加過程中貢獻率達到26.50%；以老年撫養(yǎng)比（E）為代表的人口老齡化情況對于財政風(fēng)險增加的貢獻率達到14.39%，超過了財政不平衡指數(shù)所帶來的影響，人口老齡化因素對于財政風(fēng)險的拉動作用凸顯；以少兒人口數(shù)量（CP）為代表的生育政策對于財政風(fēng)險的貢獻率為9.89%。

表2 2007—2019年加總指數(shù)視角下的人口老齡化財政風(fēng)險分解結(jié)果

2.老齡化均值視角。本文按照2007—2019 年地區(qū)人口老齡化率平均值的數(shù)值大小，以地區(qū)人口老齡化平均值的均值為中線將我國31個地區(qū)分為人口老齡化較高地區(qū)和人口老齡化較低地區(qū)進行分析。結(jié)果如表3所示。

表3 2007—2019年老齡化視角下的人口老齡化財政風(fēng)險分解結(jié)果

由表3可以看到，2007—2019年間人口老齡化較高地區(qū)的財政風(fēng)險增量為1810902.15億元，近似人口老齡化較低地區(qū)財政風(fēng)險增量的1.2倍。從貢獻率的角度來看，人均GDP（C）和少兒人口規(guī)模（CP）對于兩地財政風(fēng)險增量的貢獻率差異較小。人口老齡化程度較高地區(qū)的老年撫養(yǎng)比（E）所占財政風(fēng)險的貢獻率明顯高于人口老齡化程度較低地區(qū)老年撫養(yǎng)比（E）所占財政風(fēng)險的貢獻率。從人口老齡化率倒數(shù)（D）觀測可以得到同樣的結(jié)論，在人口老齡化程度較高的地區(qū)，其人口老齡化率較高，則其倒數(shù)相對較低，由此可以得出人口老齡化率的高低對于財政風(fēng)險具有較為重要的影響，人口老齡化現(xiàn)象需引起重視。而無論對于人口老齡化率較高地區(qū)還是人口老齡化較低地區(qū)，少兒人口規(guī)模對于財政風(fēng)險的貢獻率均超過10%，生育政策放開之后，少兒人口數(shù)量增加，該地區(qū)的少兒撫養(yǎng)比將會增加，同時一定程度上能夠降低人口老齡化率，地區(qū)的老年撫養(yǎng)比也隨之降低，對于地區(qū)的財政風(fēng)險可以起到一定的緩解作用。

3.經(jīng)濟發(fā)展水平視角。按照2007—2019 年各地區(qū)人均GDP 的數(shù)值大小，以各地區(qū)各年份人均GDP平均值的均值為分界線將全國31個地區(qū)分為經(jīng)濟水平較高地區(qū)和經(jīng)濟水平較低地區(qū)進行分析。結(jié)果如表4所示。

表4 2007—2019年經(jīng)濟發(fā)展視角下的人口老齡化財政風(fēng)險分解結(jié)果

從表4中可以看到人均GDP（C）在兩類地區(qū)的貢獻率差距較大，經(jīng)濟水平較高地區(qū)人均GDP 對于財政風(fēng)險的貢獻率為24.75%，低于全國視度下人均GDP對財政風(fēng)險的貢獻率26.50%（見表2），反之，經(jīng)濟水平較低地區(qū)的人均GDP 對于財政風(fēng)險的貢獻率達到28.68%，經(jīng)濟水平較高地區(qū)的人均GDP 較高，反映了此類地區(qū)的綜合能力較優(yōu)，相對于較低經(jīng)濟水平地區(qū)而言，高經(jīng)濟水平地區(qū)的財政收入與支出的配比較為合理，不易增加財政風(fēng)險，財政赤字的規(guī)模會相對較小，對財政風(fēng)險增加的貢獻率相對較低。由于不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異，生育政策對于各地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)產(chǎn)生不同的影響，經(jīng)濟發(fā)展水平的提高往往伴隨著生育水平的走低（楊昕，2021）。經(jīng)濟水平較低的地區(qū)，其生育政策所發(fā)揮的作用相對較強，少兒人口規(guī)模變化相對較大，對于人口老齡化趨勢的緩和作用相對較強，因此少兒人口規(guī)模（CP）對于財政風(fēng)險的貢獻率較低，即少兒人口數(shù)量對于財政風(fēng)險存在著緩和的作用。

五、未來5年人口老齡化的財政風(fēng)險預(yù)測

本文研究2007—2019年各因素對財政風(fēng)險的影響，年均增長率以2007年為基期數(shù)據(jù)，分別計算后續(xù)報告期與基期的增長率（見表5），分別從最大值、最小值和平均值三個角度作為因素的年增長率進行未來5 年的財政風(fēng)險預(yù)測。其中GDP 增速最大值采用2021年全國兩會預(yù)期目標(biāo)數(shù)據(jù)，GDP增速最小值采用“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要數(shù)據(jù)。財政收入與財政支出的年均增長率根據(jù)GDP相關(guān)指標(biāo)預(yù)期并結(jié)合上文中2007—2019年相關(guān)指標(biāo)增速加權(quán)平均所得。全國人口數(shù)量和老年人口數(shù)量的年均增長率按照上文中2007—2019年相關(guān)指標(biāo)增速加權(quán)計算所得，少兒人口數(shù)量年均增長率以生育政策放開后，人口專家預(yù)測數(shù)據(jù)為依據(jù)。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示：我國生育水平已處于超低水平（總和生育率僅為1.3）（段重利等，2021）。

表5 2007—2019年各因素年均增長率

以2019年數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)數(shù)據(jù)，采用表5所列的最大值年均增長率和最小值年均增長率可以預(yù)測出未來五年內(nèi)財政收入、財政支出、GDP 等因素的區(qū)間范圍（見表6）。在未來五年內(nèi)，我國的老年人口規(guī)?？赡芨哌_2.26 億人，老年撫養(yǎng)比也將增加至22.57%，這意味著每100名勞動年齡人口要負擔(dān)近23個老人，可見我國的人口老齡化現(xiàn)象十分嚴(yán)峻。結(jié)合前文可知老年撫養(yǎng)比對于財政風(fēng)險增加的貢獻率較高，可以推測未來五年我國的財政風(fēng)險仍會處于較高的水平。同時在我國生育政策放開背景條件下，未來五年內(nèi)新生兒的數(shù)量將會增加，我國的少兒撫養(yǎng)比將會維持在22%—23%之間，會在一定程度上緩解財政風(fēng)險。結(jié)合前文各個因素對于財政風(fēng)險的增量影響，結(jié)合平均值年均增長率的大小，可以計算推測到未來五年內(nèi)財政風(fēng)險的增量，可以推測短期內(nèi)我國的財政風(fēng)險仍然存在并將呈現(xiàn)上升的趨勢，但經(jīng)濟長期向好的基本面并沒有變化。由于財政風(fēng)險受到多方因素的影響，社會發(fā)展存在不確定性，且GDP 等經(jīng)濟發(fā)展整體呈現(xiàn)波動趨勢，故本文的預(yù)測僅可提供大致范圍。

表6 采用年均增長率預(yù)測未來5年（2021—2025年）財政風(fēng)險

六、結(jié)論及政策建議

本文通過構(gòu)建財政風(fēng)險綜合指數(shù)分解人口老齡化因素對于財政風(fēng)險的影響，財政風(fēng)險綜合指數(shù)涵蓋了財政收入、財政支出、GDP、人口老齡化因素和少兒撫養(yǎng)比等多個因素，充分展現(xiàn)生育政策放開背景下老齡化因素對于財政風(fēng)險的影響。指數(shù)分解表明：人口老齡化現(xiàn)象會引發(fā)財政風(fēng)險，特別是老齡化程度較高的地區(qū)，老齡化因素對于財政風(fēng)險的貢獻率較高；生育政策的放開會通過增加少兒撫養(yǎng)比降低老年撫養(yǎng)比的途徑，進而緩解財政風(fēng)險；區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平會控制財政風(fēng)險的過快過大增長，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)，人均GDP 效應(yīng)對于財政風(fēng)險的貢獻率會相對較低?；谝陨蠈嵶C結(jié)論，提出以下建議：

1.完善社會保障體系并加強社會保障體系法制化建設(shè)。財政作為國民收入分配和再分配的重要工具，涉及范圍廣，政策性較強，需要強有力的法律法規(guī)予以支持。立足于新時代，財政方面的法律法規(guī)要有新作為。財政法應(yīng)對財政收入關(guān)系、財政支出關(guān)系和財政收支平衡關(guān)系等做出合理清晰的界定，對財政管理權(quán)限做出明確的劃分。各級政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地實際情況增加養(yǎng)老及醫(yī)療保險金在財政支出中所占的比重，提高我國養(yǎng)老水平，以增加老年人的幸福指數(shù)，提高社會保障服務(wù)水平，不斷完善社會保障體系。

2.正確處理財政風(fēng)險與應(yīng)對人口老齡化措施之間的關(guān)系。降低人口老齡化率的方法包括延遲退休年齡和推行生育政策。延遲法定退休年齡可以在一定程度上緩解人口老齡化因素對于財政產(chǎn)生的影響（宗艷紅，2021）。實施生育政策及配套措施有利于改善人口年齡結(jié)構(gòu)。無論是延遲退休年齡還是推行生育政策，都需要有關(guān)責(zé)任部門加強統(tǒng)籌規(guī)劃，深入落實相關(guān)政策，從而減緩人口老齡化的趨勢。

3.增強財政風(fēng)險管控意識，建立風(fēng)險預(yù)測機制。充分認識到人口老齡化的財政風(fēng)險，增強財政風(fēng)險管控意識，從成本效益方面綜合考量并調(diào)整財政收入支出結(jié)構(gòu)，有關(guān)部門應(yīng)加強政府預(yù)算與決算管理，實行獨立預(yù)算管理并嚴(yán)控決算過程以增強風(fēng)險預(yù)測的功能。