周海東，張慧君，王 雪

（中國自然資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

自1999年我國開始在新一輪國土資源大調(diào)查中設置地質(zhì)調(diào)查項目以來，為規(guī)范地質(zhì)調(diào)查項目管理，以《中央財政地質(zhì)調(diào)查項目管理辦法》（國土資規(guī)〔2016〕19 號）提出探索開展重點項目實施效果評估為標志，推進了相關(guān)試評估工作。作為地質(zhì)調(diào)查項目監(jiān)督管理的行政管理部門，自然資源部不斷完善管理制度體系，目前已初步構(gòu)建地質(zhì)調(diào)查預算績效管理制度框架[1]，有效促進了地質(zhì)調(diào)查項目質(zhì)量的提高。但由于地質(zhì)的復雜性，其成果不確定性較強，因此地質(zhì)調(diào)查項目質(zhì)量效益難以量化。隨著建立與公共財政框架相匹配的績效評價體系的財政體制改革的推進[2]，特別是《關(guān)于印發(fā)中央財政地質(zhì)調(diào)查項目管理辦法的通知》（自然資辦法〔2021〕17 號）將“監(jiān)督和指導中央財政地質(zhì)調(diào)查項目實施，并通過第三方對重點項目實施效果進行評估”作為地質(zhì)調(diào)查項目管理的重要辦法。然而目前管理實踐中并未明確實施效果評估的具體方式方法，學界有關(guān)地質(zhì)調(diào)查項目實施效果評估的研究亦不多見，因而開展地質(zhì)調(diào)查項目實施效果評估指標體系研究具有現(xiàn)實迫切性。

1 地質(zhì)調(diào)查項目評估研究綜述

自1988年國家計委正式委托中國國際工程咨詢公司進行第一批國家重點投資項目的后評價開始，我國政府投資項目評價在我國得到了快速發(fā)展，一些政府部門相繼開展了本部門項目的后評價工作。在評價實踐的引領(lǐng)下，2003年，中央明確提出推進財政管理體制改革，“建立預算績效評價體系”；2008年，國家發(fā)改委頒布了《中央政府投資項目后評價管理辦法（試行）》，由此我國政府投資項目后評價制度正式形成。隨著我國財政投資項目績效評價制度建設的推進，地質(zhì)調(diào)查項目績效評估逐步為學界關(guān)注。2001年，任景明等重點考慮直接經(jīng)濟效益、間接經(jīng)濟效益、地質(zhì)調(diào)查研究程度、潛在資源保證程度、地質(zhì)災害社會效果、技術(shù)進步、成果信息量7 個方面的指標[3]；2012年，王文等構(gòu)建了包括績效目標評價體系（用于事前評價）、項目績效評價體系（用于事中、事后評價）在內(nèi)的地質(zhì)調(diào)查項目績效評價模型[4]；2020年，瞿永澤等提出地質(zhì)調(diào)查項目績效評價工作中存在績效指標設置不科學，部分定量指標缺乏，過于注重績效指標形式合規(guī)性等問題[5]；2020年，游曉梅從投入、過程、產(chǎn)出、效果四個方面構(gòu)建了公益性資源與環(huán)境調(diào)查項目績效評價指標體系[6]。

綜合相關(guān)研究，相關(guān)研究多重在尋求反映地質(zhì)調(diào)查項目支出績效評價成效指標，而圍繞地質(zhì)調(diào)查項目實施效果評估開展的研究并不多見，部分研究將項目實施效果作為績效評價指標體系的一部分內(nèi)容進行考量，關(guān)于中央財政地質(zhì)調(diào)查項目實施效果的定量評價幾近空白。因此，本文旨在嘗試構(gòu)建符合我國國情的地質(zhì)調(diào)查項目實施效果評估指標體系，為準確評估、科學指導地質(zhì)勘查項目投入和引領(lǐng)支撐自然資源管理體制改革創(chuàng)新提供基礎(chǔ)支撐。

2 地質(zhì)調(diào)查項目實施效果評估指標體系的基本考量

2.1 地質(zhì)調(diào)查項目實施效果評估的內(nèi)涵與認識

中央財政地質(zhì)調(diào)查項目（以下簡稱“地質(zhì)調(diào)查項目”）作為國家財政支出的重要組成部分[7]，是由中央政府財政資金開展的基礎(chǔ)性、公益性和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查[8]最重要的載體，在全國地質(zhì)勘查工作中發(fā)揮著引領(lǐng)和示范作用，其實施效果對地質(zhì)工作保障國家能源資源安全和支撐生態(tài)文明建設能力具有十分重要的影響，對推進全國地質(zhì)勘查行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有決定性影響，關(guān)乎國家安全和經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。探索開展地質(zhì)調(diào)查項目實施效果評估，對于改革創(chuàng)新地質(zhì)調(diào)查項目監(jiān)管方式、引領(lǐng)支撐自然資源管理體制改革創(chuàng)新、提升地質(zhì)工作決策管理具有重要意義。地質(zhì)調(diào)查項目實施效果評估的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在以全面實施績效管理的重大戰(zhàn)略部署為重要指引，以推進提升財政資金使用效益和改革創(chuàng)新地質(zhì)調(diào)查項目監(jiān)管方式為雙重主攻方向，以支撐自然資源高質(zhì)量發(fā)展對經(jīng)濟社會發(fā)展保障作用的發(fā)揮為總體目標，持續(xù)推進地質(zhì)調(diào)查項目組織實施順暢、成果質(zhì)量提升。

2.2 地質(zhì)調(diào)查項目實施效果評估指標體系構(gòu)建的總體思路與基本原則

地質(zhì)調(diào)查項目實施效果評估指標體系構(gòu)建應圍繞地質(zhì)調(diào)查項目實施的相關(guān)要求，以項目績效管理的基本理論和方法為依據(jù)，借鑒相關(guān)經(jīng)驗，按照地質(zhì)調(diào)查項目管理的內(nèi)在邏輯組合形成地質(zhì)調(diào)查項目實施效果評估指標體系的基本框架。圍繞提升地質(zhì)調(diào)查項目實施效果評估的科學性和可操作性，相關(guān)指標體系構(gòu)建應堅持以下原則：一是目標導向性。要遵循地質(zhì)規(guī)律和地質(zhì)工作規(guī)律，聚焦地質(zhì)調(diào)查項目管理決策、實施運行和監(jiān)督管理中存在的關(guān)鍵問題，指標選取應具有明確的目標導向性，引導地質(zhì)調(diào)查項目實施從“重設計”轉(zhuǎn)向“重實施”，從“成果數(shù)量增加”轉(zhuǎn)向“成果質(zhì)量提升”，從“績效管理驅(qū)動”轉(zhuǎn)向“成果轉(zhuǎn)化驅(qū)動”，通過評估引導提高地質(zhì)調(diào)查項目的實施質(zhì)量和監(jiān)管實效性。二是科學性。要遵循項目管理本身的性質(zhì)與特征，兼顧自然資源管理能力與水平的現(xiàn)實性，以及地質(zhì)調(diào)查項目管理的必要性，依據(jù)科學理論與相關(guān)指標標準，科學確定指標。三是可測度性。指標體系要具有易獲取、較穩(wěn)定與可靠數(shù)據(jù)來源，便于動態(tài)監(jiān)測與評估。

3 地質(zhì)調(diào)查項目實施效果評估指標體系構(gòu)建

3.1 地質(zhì)調(diào)查項目實施效果評估指標設置總體情況

緊扣地質(zhì)調(diào)查項目管理的內(nèi)在邏輯，確定立項效果、組織效果、實施效果3 個主題。每個主題下，按照地質(zhì)調(diào)查項目管理的程序與內(nèi)容，結(jié)合地質(zhì)調(diào)查項目自身特點構(gòu)建立項依據(jù)、目標任務、技術(shù)路線、部署安排、成果質(zhì)量、成果轉(zhuǎn)化6 個一級指標。圍繞一級指標，確定可以全面反映一級指標屬性的更為細化的二級指標14 項，包括立項必要性、立項充分性、目標任務、技術(shù)路線、技術(shù)方法、工作部署、工作量、目標完成率、成果規(guī)范性、成果水平、成果可靠性、成果應用、學術(shù)成果轉(zhuǎn)化水平、學術(shù)成果轉(zhuǎn)化數(shù)量。

3.2 地質(zhì)調(diào)查項目實施效果評估指標及其內(nèi)涵

立項必要性主要評估立項是否符合中央財政地質(zhì)工作的定位；立項充分性主要評估項目預研究水平；目標任務主要評估目標任務是否明確，主要考察項目制定的目標任務是否具體、集中，是否便于考核；技術(shù)路線主要評估技術(shù)路線能否滿足完成項目目標任務、完成工作內(nèi)容的需要；技術(shù)方法主要評估項目實施采用的技術(shù)方法是否科學、合理，是否符合綠色勘查要求；工作部署主要評估工作部署和安排是否合理，是否重視環(huán)境保護；工作量主要評估工作量是否圍繞目標任務布置；目標完成率主要考核取得成果與預定目標的符合度；成果規(guī)范性主要評估成果報告規(guī)范性和可讀性；成果水平主要評估項目發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)新；成果可靠性主要評估成果結(jié)論的可靠程度；成果應用主要考察成果或相關(guān)對策建議的使用效果和頻次；學術(shù)成果轉(zhuǎn)化水平主要考察發(fā)表論文期刊、發(fā)明專利、著作的綜合水平；學術(shù)成果轉(zhuǎn)化數(shù)量主要考察在核心及以上期刊發(fā)表相關(guān)論文的數(shù)量（表1）。

表1 中央財政地質(zhì)勘查項目實施效果評估指標體系

4 地質(zhì)調(diào)查項目實施效果評估指標體系應用實證分析

4.1 評估過程

采用隨機遴選方法，選取了14 個單位承擔的16 個二級項目作為地質(zhì)調(diào)查項目實施效果評估實證案例，包括5 個基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查類項目、4 個環(huán)境地質(zhì)調(diào)查類項目、4 個礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查類項目和3 個地質(zhì)科技和信息化類項目。16 個項目分布于7 個計劃、15 個工程中，案例項目分布相對均勻，具有一定的代表性。通過專家評議法和統(tǒng)計分析法相結(jié)合，分別對抽樣項目進行評估。第一步，對抽樣項目進行評估。在評估過程中，首先，專家組中的各專家根據(jù)項目單位提交的成果資料情況，結(jié)合相應的指標體系，分別對抽樣項目各指標進行評分；其次，利用平均值法計算出項目的各指標及總的實施效果評分；最后專家組編寫評估報告，對抽樣項目的各指標及總的實施效果進行評述，總結(jié)抽樣項目優(yōu)點和不足，提出改善建議。通過對抽樣項目評估，一方面起到抽查的作用，為項目監(jiān)督管理提供技術(shù)支撐；另一方面，抽樣項目評估結(jié)果為下一步綜合評估提供了基礎(chǔ)信息。第二步，綜合評估。利用統(tǒng)計分析方法，對所有抽樣項目及其各指標評分結(jié)果進行統(tǒng)計，總結(jié)所有抽樣項目在立項、組織實施、成果質(zhì)量和成果轉(zhuǎn)化等方面指標評分的分布規(guī)律，結(jié)合抽樣項目的評估報告和對項目組補充調(diào)研了解項目實施過程中的經(jīng)驗總結(jié)和遇到的問題、難題，分析總結(jié)抽選項目周期內(nèi)項目實施效果的經(jīng)驗和不足，提出對策建議，為優(yōu)化項目管理和制定下一步項目規(guī)劃決策提供依據(jù)。

4.2 評估結(jié)果

評估結(jié)果表明，地質(zhì)調(diào)查項目總體實施效果良好。16 個項目實施效果均達到優(yōu)良級，其中6 個優(yōu)秀級，10 個良好級（圖1）?？傮w上，項目都取得了良好的地質(zhì)成果和理論成果，符合中央級地質(zhì)勘查項目基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的定位，并在全國地質(zhì)工作中發(fā)揮了較好的引領(lǐng)和示范作用。

圖1 案例項目三個主題平均評分

第一，立項方面。設立的項目符合中央級項目定位，但項目的預研究水平（對應立項充分性指標）偏低。16 個案例項目中，有13 個項目立項必要性指標評分超過90 分，優(yōu)秀率81.25%。立項充分性指標，有9 個項目評分超過90 分，優(yōu)秀率56.25%。立項充分性水平對是否會重復立項或者更好地利用已有工作基礎(chǔ)信息、合理制定工作方案和安排工作量有重要影響，關(guān)乎經(jīng)費使用效率的高低。評估結(jié)果顯示，低于立項依據(jù)指標。究其原因，地質(zhì)調(diào)查項目管理機構(gòu)和組織實施單位十分重視項目立項環(huán)節(jié)，尤其是在選題方面，每年均會根據(jù)國家重大需求，增設急需地質(zhì)項目或臨時調(diào)整已設項目目標任務，所以項目立項均切中了國家所需，因而項目制定的目標任務也較為明確。項目預研水平相對較低，除受限于項目團隊研究能力水平外，更主要的是受預研時間不足的影響。每輪或每年立項的時間正是全國大部分地區(qū)野外作業(yè)的黃金期，尤其是我國北部，適合野外作業(yè)的周期較短，立項時期相關(guān)人員大多忙于野外生產(chǎn)，難以投入足夠的時間和精力對項目實施地區(qū)以往研究成果進行收集和系統(tǒng)總結(jié)。

第二，組織實施方面。地質(zhì)調(diào)查項目工作部署總體良好。16 個案例項目中，項目部署平均評分為87.75 分。其中，4 個項目的評分超過90 分，優(yōu)秀率25%。根據(jù)規(guī)定，項目需編寫項目總體實施方案，根據(jù)目標任務和工作內(nèi)容對總體項目進行系統(tǒng)的部署安排，且每年編寫年度工作方案，根據(jù)年度目標任務進一步深化、細化工作部署。根據(jù)近年來的經(jīng)驗，一般來說，地質(zhì)調(diào)查項目“一上”（立項或續(xù)作可行性評估）階段完成后，部分項目“二上”（編寫工作方案）階段會進一步縮減經(jīng)費，但此時項目已經(jīng)入庫，制定的目標任務和績效目標難以調(diào)整，這導致了項目經(jīng)費與目標任務和工作內(nèi)容、工作量的不匹配，在一定程度上會影響項目的組織實施和工作部署。

第三，成果質(zhì)量方面。地質(zhì)調(diào)查項目總體成果質(zhì)量良好，目標完成率普遍高，但成果集成創(chuàng)新和轉(zhuǎn)化應用較弱。16 個案例項目中，實施效果指標平均為88.96 分；其中，6 個項目超過90 分，優(yōu)秀率37.5%。項目目標完成率指標評分最高96.4 分，最低87.6 分，平均為92.06 分；其中，13 個項目超過90 分，優(yōu)秀率81.25%，這表明地質(zhì)調(diào)查項目績效完成情況普遍好。究其原因，地質(zhì)調(diào)查項目成果驗收管理采用績效目標管理，即項目立項之初每年編寫年度工作方案要填寫年度績效目標表，明確項目擬完成的各方面成果的數(shù)量和質(zhì)量，在項目成果驗收時，對照項目績效目標進行考核驗收。這種定量化管理方式具有剛性約束效應，項目承擔單位和項目組較重視績效目標數(shù)量指標的完成。與之相對應的，包括項目的新發(fā)現(xiàn)、新理論、新工藝、新方法、新標準等在內(nèi)的項目成果水平稍顯遜色。16 個案例項目中，成果水平指標平均得分88.81 分；其中，超過90 分的項目6 個，優(yōu)秀率37.5%。主要問題表現(xiàn)為項目成果綜合分析、提煉深度不夠等。究其原因，除績效目標管理方式導致項目單位和項目組不夠重視綜合分析、總結(jié)提煉定性指標的因素外，還與地質(zhì)調(diào)查項目經(jīng)費逐年減少密切相關(guān)，每年增設項目對已有部分項目經(jīng)費產(chǎn)生了一定擠壓效應，導致一些項目調(diào)整目標任務、壓縮工作量，這些被迫調(diào)整的項目的組織實施和成果的完整性、質(zhì)量均受到不同程度的影響。

第四，成果轉(zhuǎn)化方面。地質(zhì)調(diào)查項目成果轉(zhuǎn)化應用效果不夠好，對基層單位的服務支撐有待加強。16 個案例項目中，平均評分89.04 分；其中，評估得分超過90 分的項目有4 個，優(yōu)秀率占25%。通過對所有案例項目評估報告內(nèi)容進行分析，發(fā)現(xiàn)地質(zhì)調(diào)查項目普遍對政府工作的支撐作用顯著，但向基層單位轉(zhuǎn)化應用的積極性不夠高，實際服務支撐有待加強。

5 結(jié)論與討論

本文圍繞地質(zhì)調(diào)查項目的立項效果、組織效果、實施效果3 個主題，構(gòu)建了14 項指標的評估指標體系。地質(zhì)調(diào)查項目實施效果評估是一項創(chuàng)新性研究，其評價指標體系的構(gòu)建有待不斷完善。本文對此進行了探討和嘗試，有待繼續(xù)優(yōu)化，比如指標體系有待在實踐中運用、修正與檢驗。此外，地質(zhì)調(diào)查項目目標任務差異明顯，服務領(lǐng)域廣，不同類型項目服務對象差異大，產(chǎn)生效果的方式、途徑等方面差異化較大，為準確地評估各類項目實施效果，有必要根據(jù)項目實施效果的特征分類探索構(gòu)建分類型的評估指標體系。