○課題組

2021年8月中旬，湖北省委省政府召開(kāi)全省國(guó)企改革座談會(huì)，時(shí)任省委書(shū)記應(yīng)勇、省長(zhǎng)王忠林分別講話，就推進(jìn)省屬國(guó)企改革作出部署。如何深化改革，更好發(fā)揮支持科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展作用，助推全省高質(zhì)量發(fā)展，是政府引導(dǎo)基金面臨的重大課題。必須認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記視察湖北及參加湖北代表團(tuán)的重要講話精神，全面落實(shí)省委省政府關(guān)于國(guó)企改革的基本要求，革新投資理念，優(yōu)化管理架構(gòu)，調(diào)整運(yùn)行機(jī)制，以政府引導(dǎo)基金自身改革發(fā)展助力全省高質(zhì)量發(fā)展。

一、湖北省級(jí)政府引導(dǎo)基金的營(yíng)運(yùn)成效

政府引導(dǎo)基金的主要任務(wù)，是推動(dòng)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和相關(guān)專項(xiàng)投資。根據(jù)摸底，目前湖北省省級(jí)財(cái)政共出資266億元，設(shè)立五支政府引導(dǎo)基金。其中，對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金（以下簡(jiǎn)稱長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)基金）出資220億元，由長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)基金管理公司管理；對(duì)省級(jí)股權(quán)投資引導(dǎo)基金、省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金、省農(nóng)產(chǎn)品流通基礎(chǔ)建設(shè)股權(quán)投資引導(dǎo)基金等三支基金，出資38.1億元，由省高新產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)有限公司管理；對(duì)省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，出資7.9億元，由省科技廳下轄科技服務(wù)中心管理。近幾年來(lái)，湖北省政府引導(dǎo)基金業(yè)務(wù)發(fā)展較快，在支持科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展上業(yè)績(jī)較好。

（一）長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)基金在支持重大產(chǎn)業(yè)落地湖北發(fā)展上起主導(dǎo)作用

截至2021年二季度末，已經(jīng)設(shè)立母基金42支、子基金50支，實(shí)繳規(guī)模達(dá)1446億元（不包括國(guó)家級(jí)基金），實(shí)現(xiàn)5.8 倍放大。已引進(jìn)億元以上項(xiàng)目43個(gè)，帶動(dòng)投資湖北規(guī)模超過(guò)5000 億元，投資引進(jìn)了國(guó)家存儲(chǔ)器基地、京東方、吉利、小米、三安光電、華星光電等重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。2020 年全省總投資超過(guò)50億元的16個(gè)先進(jìn)制造業(yè)省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目中，8個(gè)由長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)基金投資引進(jìn)。長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)基金成立五年來(lái)，與紅杉、高瓴、IDG、漢德、凱輝、國(guó)開(kāi)金融、協(xié)同創(chuàng)新、招銀國(guó)際等近百家頭部投資機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)合作，累計(jì)促成150 余家基金及股權(quán)投資機(jī)構(gòu)在湖北注冊(cè)，總注冊(cè)規(guī)模近800 億元。目前，已形成知名投資機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)龍頭和股東的資源生態(tài)圈，估值達(dá)到273.73 億元，浮盈超50 億元。在國(guó)內(nèi)權(quán)威機(jī)構(gòu)對(duì)政府引導(dǎo)基金的排名榜單中，長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)基金連續(xù)五年位居前三。

（二）省級(jí)股權(quán)投資引導(dǎo)基金深耕縣域經(jīng)濟(jì)成效明顯

截至2021年7月底，省高投管理的三支股權(quán)投資基金累計(jì)參股子基金70支，投資項(xiàng)目606項(xiàng)次，投資金額136.8 億元。其中，投資縣域項(xiàng)目180 項(xiàng)次，覆蓋20多個(gè)縣區(qū)。重點(diǎn)支持了祥源新材、池田汽車、億均耀能等項(xiàng)目。

（三）省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金聚焦支持早期科創(chuàng)企業(yè)效果良好

目前，已經(jīng)支持22家企業(yè)成功上市，43家登陸新三板。累計(jì)參股設(shè)立（過(guò)會(huì)）創(chuàng)投子基金30支，投資初期及中早期項(xiàng)目608個(gè)，累計(jì)投資36.6億元。

二、湖北省級(jí)政府引導(dǎo)基金與發(fā)達(dá)省份的差距

湖北省政府引導(dǎo)基金在推動(dòng)科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面取得了明顯成效，但與先進(jìn)省市政府引導(dǎo)基金相比，還存在較大差距。主要是隨著市場(chǎng)環(huán)境的變化和科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)需求的調(diào)整，湖北省政府引導(dǎo)基金管理行政化色彩較濃、運(yùn)行機(jī)制不優(yōu)、投資理念落后、支持力度弱化等問(wèn)題凸顯，政府引導(dǎo)基金的行業(yè)影響力和對(duì)科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的引導(dǎo)落地能力減弱。

（一）統(tǒng)籌資源有差距

省內(nèi)政府引導(dǎo)基金聯(lián)動(dòng)不夠，導(dǎo)致有限的財(cái)政出資無(wú)法通過(guò)良好協(xié)作而發(fā)揮更大作用。

湖北省三支產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金分別投資項(xiàng)目的不同發(fā)展階段，科創(chuàng)基金主要投資偏早期項(xiàng)目，股權(quán)引導(dǎo)基金主要投資成長(zhǎng)期項(xiàng)目，長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)基金聚焦招引落地成熟期重大項(xiàng)目。因三家基金管理機(jī)構(gòu)各自獨(dú)立，導(dǎo)致本就缺乏規(guī)模優(yōu)勢(shì)的三支省級(jí)政府引導(dǎo)基金各自為戰(zhàn)，而且，對(duì)市縣政府引導(dǎo)基金的帶動(dòng)協(xié)同不力，既不能聯(lián)動(dòng)發(fā)揮對(duì)社會(huì)資本的吸附能力，體現(xiàn)引導(dǎo)基金和社會(huì)協(xié)同支持產(chǎn)業(yè)的作用；也不能形成基金叢林，凸顯對(duì)某個(gè)產(chǎn)業(yè)生態(tài)或產(chǎn)業(yè)鏈的支持合力。如，武漢市已經(jīng)成為全球最大的面板生產(chǎn)基地，但由于沒(méi)有一定規(guī)模的引導(dǎo)基金，難以圍繞產(chǎn)業(yè)鏈培育更多明星企業(yè)。

（二）運(yùn)營(yíng)能力有差距

湖北省政府引導(dǎo)基金的杠桿率、周轉(zhuǎn)率、收益率不盡人意，資本增值及放大功能不足。

一方面，對(duì)于省內(nèi)重大招引項(xiàng)目，長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)基金對(duì)縣域基金按5∶5出資，對(duì)武漢市基金按2∶8出資，對(duì)市州基金按3∶7出資，成為地方政府招商引資的配資平臺(tái)。這樣的比例，杠桿率不高，且一定程度讓市縣政府形成出資依賴，致使引導(dǎo)基金供求矛盾突出，省財(cái)政出資壓力增大。另一方面，部分子基金設(shè)立時(shí)，引導(dǎo)基金方話語(yǔ)權(quán)弱，返投約束條款剛性不強(qiáng)，導(dǎo)致資金放大倍數(shù)成效虛化。2019年，長(zhǎng)江基金投資4億元出資到規(guī)模為100億元的國(guó)創(chuàng)開(kāi)元母基金中，雖然放大倍數(shù)25倍，但返投成效甚微。同時(shí)，設(shè)立子基金時(shí)，基本沒(méi)有考慮引導(dǎo)基金提前退出，導(dǎo)致基金在提前達(dá)到政策目標(biāo)后應(yīng)該退出時(shí)缺乏協(xié)議支持，資金周轉(zhuǎn)率低下。

此外，在投資方式上，湖北省基金多為明股實(shí)債投資，利用資本市場(chǎng)明顯不足。如，2018年引進(jìn)京東方采用明股實(shí)債方式投資，僅能保本微利退出。而安徽合肥市政府2009年開(kāi)始參與京東方定增投資，不僅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地，還浮盈100億元。一個(gè)重要原因，在于湖北省引導(dǎo)基金管理團(tuán)隊(duì)和屬地政府部門對(duì)利用資本市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)“有投有賺”的投研能力和擔(dān)當(dāng)精神不足。

（三）聚焦產(chǎn)業(yè)有差距

圍繞重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)設(shè)置專項(xiàng)基金少，基金投向不夠聚焦，尚未引導(dǎo)形成千億級(jí)大產(chǎn)業(yè)。

湖北省政府引導(dǎo)基金聚焦重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)不夠，引導(dǎo)形成基金群的成效不明顯，在支持形成新的千億產(chǎn)業(yè)集群方面還有很大距離。在這方面，安徽合肥市的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。合肥國(guó)資以股權(quán)投資的思維導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)，以投行的方式培育產(chǎn)業(yè)，建立了政府引導(dǎo)性基金和產(chǎn)業(yè)資本、民間資本互動(dòng)投資的多元化投融資體系。十多年來(lái)，合肥通過(guò)設(shè)立政府引導(dǎo)基金帶動(dòng)社會(huì)資本形成三個(gè)基金群，支持形成了半導(dǎo)體、新能源汽車和新型顯示三個(gè)千億產(chǎn)業(yè)。如，總規(guī)模265億元的合肥芯屏產(chǎn)業(yè)基金群支持形成了千億級(jí)新型顯示產(chǎn)業(yè)，總規(guī)模超過(guò)640億元的集成電路基金群支持形成了千億級(jí)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)。

（四）基金規(guī)模有差距

湖北省級(jí)引導(dǎo)基金規(guī)模和數(shù)量與經(jīng)濟(jì)地位不相稱，在中部省份排名靠后。

根據(jù)清科研究院以注冊(cè)地為口徑統(tǒng)計(jì)發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2020年底，各省市政府引導(dǎo)基金的目標(biāo)規(guī)模，北京、廣東、山東居前3名，湖北以2,228億元位居第16 名。在中部地區(qū)相比，湖北省落后于河南（6,986億元）、江西（3,812億元）、安徽（2,591億元）。從存量政府引導(dǎo)基金來(lái)看，湖北省數(shù)量和規(guī)模的排名均落后于經(jīng)濟(jì)總量排名。從2020 年新設(shè)基金規(guī)模和數(shù)量來(lái)看，湖北新設(shè)基金6支，規(guī)模23億元，新設(shè)規(guī)模全國(guó)排名第16位。2021年來(lái)，各省市都在進(jìn)一步擴(kuò)大政府引導(dǎo)基金規(guī)模，如河南在7月份設(shè)立1500億元新興產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、天津在2月份設(shè)立500億元京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金。

（五）制度設(shè)計(jì)有差距

湖北省政府基金行政管理色彩較濃，對(duì)社會(huì)資本吸引力不強(qiáng)、對(duì)投資團(tuán)隊(duì)考核激勵(lì)力度不夠。

一是多頭監(jiān)管、多環(huán)節(jié)審批，制約基金管理公司市場(chǎng)化運(yùn)行效率。以長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)基金為例，湖北省財(cái)政廳管出資審核和績(jī)效考核，省國(guó)資委管黨建，省長(zhǎng)投集團(tuán)代為履行出資人職責(zé)，基金管委會(huì)辦公室管業(yè)務(wù)運(yùn)作和績(jī)效評(píng)價(jià)?；鸪闪⑿杞?jīng)立項(xiàng)、內(nèi)審、政審、投決、核準(zhǔn)等諸多環(huán)節(jié)。政審需要協(xié)調(diào)發(fā)改委、經(jīng)信、財(cái)政、科技廳等諸多部門聯(lián)合審查。而像國(guó)家級(jí)基金、包括一些發(fā)達(dá)地區(qū)都只有一個(gè)監(jiān)管主體。在監(jiān)管規(guī)則上，不少發(fā)達(dá)省市對(duì)引導(dǎo)基金不斷精簡(jiǎn)管理架構(gòu)及審批流程。如，深圳前海產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金將“管委會(huì)預(yù)審”和“前海管理局審核”環(huán)節(jié)變?yōu)椤耙龑?dǎo)基金管理公司投決”決定；青島市引導(dǎo)基金也將之前由基金管委會(huì)審批的部分環(huán)節(jié)變?yōu)橛梢龑?dǎo)基金管理公司自行決定。

二是返投要求過(guò)高，讓利返利政策不優(yōu)，對(duì)社會(huì)資本缺乏吸引力。近年來(lái)，發(fā)達(dá)地區(qū)引導(dǎo)基金返投標(biāo)準(zhǔn)均在下調(diào)，返投認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更加寬泛。江蘇省政府投資基金由2倍降到1.5倍，深圳市由2倍降到1.5倍，青島由2倍降到1.1倍等。而長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)基金要求為5倍返投。在讓利機(jī)制上，發(fā)達(dá)地區(qū)將讓利與返投目標(biāo)達(dá)成掛鉤、讓利與退出速度掛鉤。與此相比，湖北省政府引導(dǎo)基金的讓利條款缺少靈活性。在實(shí)際操作中，有的基金有讓利條款，有的沒(méi)有，更沒(méi)有將讓利與返投的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和提前退出掛鉤，讓利政策對(duì)社會(huì)資本的吸引力不強(qiáng)。

三是盡職免責(zé)機(jī)制不夠明確。行業(yè)慣例是評(píng)判基金整體運(yùn)作效果，不重點(diǎn)關(guān)注個(gè)別項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)達(dá)地區(qū)加大對(duì)引導(dǎo)基金盡職免責(zé)機(jī)制的探索，廣州、青島、江蘇均修訂了引導(dǎo)基金管理辦法。江蘇省政府規(guī)定“引導(dǎo)投資運(yùn)營(yíng)遵循市場(chǎng)規(guī)律，不將正常的投資風(fēng)險(xiǎn)作為追責(zé)依據(jù)”。由于湖北省對(duì)基金類投資職責(zé)考核不夠明確，而引導(dǎo)基金投資項(xiàng)目一般較多，一旦個(gè)別項(xiàng)目出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，公司管理層將面臨很大追責(zé)壓力。

三、如何促進(jìn)湖北省級(jí)政府引導(dǎo)基金高質(zhì)量發(fā)展

結(jié)合湖北省實(shí)際，就推進(jìn)省級(jí)政府引導(dǎo)基金改革發(fā)展，提出如下建議。

（一）組建湖北省科創(chuàng)投資集團(tuán)，統(tǒng)籌管理省級(jí)財(cái)政及國(guó)資出資的引導(dǎo)基金

深創(chuàng)投管理模式的成功經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)政府引導(dǎo)基金進(jìn)行統(tǒng)一管理運(yùn)營(yíng)，有利于增強(qiáng)引導(dǎo)基金對(duì)產(chǎn)業(yè)生態(tài)的培育能力、有利于提升對(duì)重大科創(chuàng)項(xiàng)目的招引能力、有利于發(fā)揮國(guó)有資本放大和增值能力。湖北省可學(xué)習(xí)借鑒深創(chuàng)投經(jīng)驗(yàn)，新組建或者利用現(xiàn)有平臺(tái)公司改造成立湖北省科創(chuàng)投資集團(tuán)。以該集團(tuán)作為引導(dǎo)基金唯一出資渠道，并被授權(quán)履行出資人職責(zé)，原有財(cái)政及省級(jí)平臺(tái)企業(yè)出資、所有國(guó)資控股的基金管理團(tuán)隊(duì)均劃轉(zhuǎn)到科創(chuàng)投資集團(tuán)?？苿?chuàng)集團(tuán)中后臺(tái)服務(wù)部門在劃入基金管理公司的基礎(chǔ)上優(yōu)化整合，所轄基金管理公司中后臺(tái)職能統(tǒng)一由科創(chuàng)投資集團(tuán)履行。另一可選方案是，由金融控股集團(tuán)作為出資渠道，履行基金管理公司中后臺(tái)管理職責(zé)。其優(yōu)勢(shì)是利用金融控股集團(tuán)對(duì)銀行機(jī)構(gòu)的影響力，充分發(fā)揮投貸聯(lián)動(dòng)作用，提升對(duì)重大科創(chuàng)項(xiàng)目招引和服務(wù)能力。

（二）轉(zhuǎn)變引導(dǎo)基金投資理念和投資方式，實(shí)現(xiàn)“有投有賺、越做越大”的目標(biāo)

招引產(chǎn)業(yè)落地是引導(dǎo)基金的職責(zé)，保值增值是國(guó)有資本的基本要求。因此，應(yīng)把投資回報(bào)作為設(shè)立引導(dǎo)基金的主要訴求之一。設(shè)計(jì)投資方案時(shí)，要回歸基金的股權(quán)投資本質(zhì)，不宜采用明股實(shí)債方式。與市州政府協(xié)同招引項(xiàng)目時(shí)，引導(dǎo)基金要把控投資方案，變市州被動(dòng)“配資招商”為主動(dòng)“投資招商”。管理團(tuán)隊(duì)要提升對(duì)項(xiàng)目的投研判斷能力，通過(guò)國(guó)有資本的投入和賦能增強(qiáng)社會(huì)資本持續(xù)投入的信心。在完成政策目標(biāo)后，基金可以市場(chǎng)化的方式退出并獲取良好收益，真正實(shí)現(xiàn)有投有賺、越做越大。

（三）理順投資邏輯，積聚資本聚焦支持重點(diǎn)科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

一方面，圍繞湖北省委省政府確定的“51020”現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，省級(jí)引導(dǎo)基金聚焦重點(diǎn)科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)，每個(gè)產(chǎn)業(yè)配套一支引導(dǎo)基金，帶動(dòng)社會(huì)資本形成專注支持該產(chǎn)業(yè)的基金叢林。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)省級(jí)引導(dǎo)基金和市縣引導(dǎo)基金的統(tǒng)籌規(guī)劃，做到一盤棋發(fā)展。通過(guò)資本的強(qiáng)力加持，力促萬(wàn)億、五千億及千億產(chǎn)業(yè)形成。另一方面，借鑒參考合肥引導(dǎo)基金招引培育產(chǎn)業(yè)的投資邏輯，明確引導(dǎo)基金以招引和培育龍頭企業(yè)為基本定位，圍繞全產(chǎn)業(yè)鏈條打造“國(guó)資引領(lǐng)——項(xiàng)目落地——股權(quán)退出——循環(huán)發(fā)展”的閉環(huán)。引導(dǎo)基金聯(lián)合龍頭企業(yè)的產(chǎn)業(yè)資本、吸引社會(huì)資本搭建專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)基金，重點(diǎn)圍繞產(chǎn)業(yè)鏈的延鏈、補(bǔ)鏈和強(qiáng)鏈布局投資項(xiàng)目，強(qiáng)壯產(chǎn)業(yè)鏈條，培育產(chǎn)業(yè)集群，形成產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

（四）出臺(tái)政策支持引導(dǎo)基金增強(qiáng)造血功能，實(shí)現(xiàn)“有進(jìn)有出，越做越活”

對(duì)政府引導(dǎo)基金而言，需要適當(dāng)“輸血”、不斷“活血”，但最終要靠自我“造血”功能的增強(qiáng)。建議湖北省委省政府出臺(tái)政策，推動(dòng)存量基金提前退出，提高資金周轉(zhuǎn)率；允許引導(dǎo)基金對(duì)合作金融機(jī)構(gòu)承諾回購(gòu)，支持設(shè)立S基金和發(fā)行基金債；在基金設(shè)立時(shí)嵌入支持提前退出條款，保證引導(dǎo)基金在完成政策目標(biāo)后能有效推出；在財(cái)力允許情況下，適度增加財(cái)政出資，或者劃撥部分優(yōu)質(zhì)國(guó)有資產(chǎn)，增強(qiáng)融資能力，做大引導(dǎo)基金規(guī)模。

（五）優(yōu)化管理運(yùn)營(yíng)機(jī)制，增強(qiáng)引導(dǎo)基金經(jīng)營(yíng)活力

要優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，明確引導(dǎo)基金管理主體和職責(zé)邊界，創(chuàng)新完善激勵(lì)約束機(jī)制，進(jìn)一步激發(fā)經(jīng)營(yíng)活力。一是堅(jiān)持適度監(jiān)管，放開(kāi)企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。明確監(jiān)管主體和監(jiān)管重點(diǎn)，以管政策方向、管重要制度、管績(jī)效評(píng)價(jià)為主，減少審批環(huán)節(jié)，支持基金管理公司市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。避免多頭監(jiān)管。二是針對(duì)不同類型政府引導(dǎo)基金制定不同的管理辦法，形成科學(xué)有效的制度體系。調(diào)整返投政策，重點(diǎn)要優(yōu)化返投口徑，降低返投要求，加大政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和讓利的掛鉤力度。三是建立市場(chǎng)化薪酬制度。人才是基金管理公司的核心競(jìng)爭(zhēng)力。湖北作為內(nèi)陸省份，只有建立符合行業(yè)慣例的市場(chǎng)化薪酬體系和績(jī)效考核制度，才能吸引和穩(wěn)定專業(yè)化人才。四是建立符合基金行業(yè)慣例的容錯(cuò)機(jī)制。