唐 博

（長春大學 經濟學院，吉林 長春 130022）

中華人民共和國成立以后，面對當時的滿目瘡痍，中國共產黨高度重視基層政權建設，做了大量工作。經過70 多年的發(fā)展，我國基層政權建設取得了巨大成就，但不可否認，當前我國基層政權建設仍然存在一些薄弱環(huán)節(jié)。黨的十九大報告指出，步入新時代，我國社會主要矛盾發(fā)生了變化，人民日益增長的美好生活需要對基層政權建設提出了更高的要求。習近平總書記強調：“加強基層黨組織和基層政權建設?；A不牢，地動山搖。只有把基層黨組織建設強、把基層政權鞏固好，中國特色社會主義的根基才能穩(wěn)固?！盵1]7因此，基于當前我國的基本國情，科學看待和客觀分析進入新時代以來我國基層政權建設面臨的挑戰(zhàn)和考驗，認真探究基層政權建設存在的問題，深入剖析問題的成因并提出相關解決措施，對于在新發(fā)展階段下加強和改進我國的基層政權建設，推進基層治理現(xiàn)代化，進而推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有重要的理論意義和實踐價值。

一、基層政權建設的概念厘定與研究現(xiàn)狀

（一）基層政權建設的概念厘定

首先，從論題展開的空間范疇來看?；鶎诱嘟ㄔO鮮明指向中國領土范圍，即在本研究范圍內，基層政權建設排他指向中國，而非世界其他政治國家。由于具體的地理環(huán)境、氣候、人口以及風俗習慣的差異，每個國家都開展了具有本土特征的基層政權建設，不僅完善了自上而下的執(zhí)行結構，也開闊了自下而上的反饋路徑。從一個國家內部來看，基層的空間范圍也是不同的，基層既包括農村，也包括城市。中國的基層政權建設不僅涵蓋農村，也包括城市。在此論題中，基層指涉的是農村與城市的統(tǒng)一。

其次，從論題展開的歷史定位來看?；鶎诱嘟ㄔO作為政治學概念，是國家政權建設的重要組成部分。國家的更迭在歷史中實現(xiàn)。在漫長的中國歷史中，舊的國家被新的國家所取代，國家的不斷更替不僅促成了生產力的不斷累積，也促成了基層政權建設的豐富與發(fā)展。中華人民共和國的成立標志著建立了獨立完整的政治國家，通過基層政權的建設和完善，保障了國家整體政治目標的實現(xiàn)和基層政治秩序的和諧。新時代是中國新的發(fā)展方位，社會存在的現(xiàn)實變化推動基層政權建設的與時俱進。因此，我們探討的基層政權建設既不是中華人民共和國成立前也不是改革開放后，而是新時代。

最后，從我國基層政權建設的具體內涵來看?！盎鶎诱嘟ㄔO”這一概念可以從基層政權和基層政權建設兩個部分進行切入。就基層政權來看，“基層政權”一詞的概念最早出現(xiàn)于我國1978年《憲法》中。何謂基層政權？基層政權是由“基層”和“政權”組成的復合詞，明確基層政權的概念，首先應該理解“基層”和“政權”的含義。按照憲法和地方組織法的相關規(guī)定，“基層”是指國家最低的一級行政區(qū)劃，即在城市主要是指未設區(qū)的市和市轄區(qū)一級的行政區(qū)劃，在農村主要是指鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級的行政區(qū)劃；“政權”是指國家機關與國家權力的統(tǒng)一體。因此，基層政權是指國家在基層行政區(qū)域內設立的國家機關及其行使權力的統(tǒng)一體，它是國家政權的一部分，在國家政權結構中處于基層地位，即最低一層的位置。按照我國基層政權的實際來看，基層政權主要包括城市基層政權和農村基層政權兩部分。出于行政管理方便的考慮，我國城市基層政府一般設有自己的派出機構——街道辦事處，其承擔著基層政府的諸多基本職責，主要有居民工作、社會管理、社會服務及城市管理等方面。就基層政權建設來看，任何一個國家的基層政權建設都不是終極的完美設定，而是隨著基層政權建設問題的出現(xiàn)而不斷解決問題進而趨向最優(yōu)化的過程。即使中國已經進入了新時代，但是基層政權建設仍然存在各種實踐難題，這也是本論題的研究背景所在。

（二）基層政權建設的研究現(xiàn)狀

首先，從對我國基層政權建設研究的不同角度來看。第一，從歷史的角度切入，我國經歷了長期的歷史發(fā)展階段，尤其是中國共產黨成立以后，在不同的革命階段和革命地區(qū)都開展了基層政權建設，在不同的時期和不同的地域，基層政權建設有不同的特點。有的學者對民國時期、中華人民共和國成立初期、改革開放以來的我國基層政權建設進行研究，主要分析在不同的歷史階段我國基層政權建設存在的問題和呈現(xiàn)的特點。第二，從地域的角度切入，我國疆域廣大，不同的地區(qū)基層政權建設體現(xiàn)為不同的區(qū)域特色。有的學者對不同地域的基層政權建設展開研究，這些地域包括閩西贛南地區(qū)、江蘇省、陜甘寧、晉西北以及邊疆地區(qū)。各地的具體情況不同，基層政權建設的措施也不同。第三，從城鄉(xiāng)的角度切入，基層政權不僅包括城市也包括農村，因此，不同的學者對我國農村的基層政權建設和城市的基層政權建設分別展開解讀，凸顯農村與城市各自基層政權建設的特點。從不同的角度展開對我國基層政權的研究，不僅能夠進一步豐富對我國基層政權建設的整體認知，同時能夠進一步增強對我國基層政權建設的整體性和差異性的理解。

其次，從對我國基層政權建設與其他因素的相關性研究來看。我國基層政權不是作為單獨的要素存在于政權體系中，而是作為要素內嵌于社會政治結構之中。無論是國家政權建設、財權事權還是社會治理、基層民主抑或是政民關系、民眾教育都會影響到我國基層政權建設。因此，一些學者從基層政權建設與其他因素的關系入手，對基層政權建設展開研究。區(qū)域獨特性、機構設置、權責關系都會影響我國基層政權建設的發(fā)展。在我國基層政權建設過程中，出現(xiàn)的各種各樣的障礙與實踐難題都會限制我國基層政權建設的前進道路。

最后，從對我國基層政權建設存在的具體問題的研究來看。從微觀的視角來看，有的學者的研究基于相關性的角度分析了某一兩個因素對基層政權建設的影響。同時，從宏觀的視角來看，有的學者從整體上分析了城鄉(xiāng)基層政權建設存在的問題、產生的影響和解決的方案。周慶智對基層政權建設提出了自己的思考。在他看來，基層政權在國家與基層之間形成“結構性（利益）競爭關系”[2]53，其權力并沒有納入國家的統(tǒng)一權力體系之中，必須扭轉這一局面才能改變基層政權建設存在的問題。于建嶸以農村基層政權建設為考察對象，指出農村基層政權建設存在權力“懸浮”、“維穩(wěn)”異化、“與民爭利”等問題[3]44，并提出要明確基層政權的政治定位、強化國家職能和民眾參與等方式加強我國基層政權建設。何艷玲對城市基層政權組織體系進行研究，指出要通過組織邊界擴大化與組織去法團化重建城市基層政權權威。[4]159

綜上來看，學術界對我國基層政權建設的研究已經非常深入和詳細，研究成果也越來越多，但是立足于新時代這一歷史方位的研究相對不足，同時以農村和城市基層政權建設的整體研究也相對缺乏。當前我國正處于經濟快速發(fā)展時期，基層現(xiàn)狀不斷變化，新問題、新方法和新經驗不斷呈現(xiàn)，只有從新的歷史背景下對這一問題進行整體的全方位研究，才能更好地把握我國基層政權建設存在的現(xiàn)實問題并提出相應的解決措施。

二、問題透視：新時代我國基層政權建設的實踐難題

進入新時代，我國社會各方面都發(fā)生了深刻變化，呈現(xiàn)出新的階段性特征。在這樣的背景下，國家為了呼應經濟發(fā)展帶來的人民群眾需求的變化，開始逐步改進和加強基層政權建設。對此，黨中央高度重視，并出臺了一系列加強基層政權建設的相關文件，以此來把握基層政權建設的方向、增強基層政權的治理能力，取得了積極的效果，但也存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下四個方面：

（一）基層政權的財權與事權不對等

在我國，基層政權建設存在一個極為重要的問題就是基層政權的財權與事權不對等，主要體現(xiàn)在財權與事權總量上的不對等、權責內容上的不對等及地區(qū)間財權與事權匹配程度的不對等，這導致基層政權普遍存在財政困難的問題。

第一，基層政權的財權與事權在總量上不對等。從我國現(xiàn)階段基層政權財權與事權的分配結構來看，一些省、市級政府加大了對財政資金的集中力度，而基本的事權有所下移，整體上呈現(xiàn)出的是財權上移和事權下移的趨勢。也就是說，基層政權在承擔著更多事權的同時卻沒有得到相應的財政支持，這在很大程度上加劇了基層財政困難，同時這也是導致基層政府在履行某些職能時效率低下的原因。作為國家政權的神經末梢，基層政府的基本任務是全面落實黨和國家制定和頒布的各項制度和政策規(guī)定，使國家的大政方針能夠通過基層政權的傳導性作用有效地滲入基層社會。但是在具體落實政策的過程中，基層政府組織往往承擔著諸如道路修建、環(huán)境保護、社會治安、消防安全、食品安全、基本公共醫(yī)療衛(wèi)生安全、綜合維穩(wěn)等職能，基層政府職責眾多導致其一些職能受財力限制而難以完全實現(xiàn)。

第二，基層政權的權責內容不對等。事權劃定不合理、不清晰，職能定位不規(guī)范，導致上級政府與基層政府之間事權交叉內容較多且責任劃分不明確?；鶎诱哂泄芾怼⒎栈鶎由鐣聞盏穆毮?，但是卻無力承擔從事具體社會事務資金不足所產生的一系列問題的責任。比如，在一些貧困地區(qū)的農村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在義務教育、供水供電、垃圾處理、醫(yī)療衛(wèi)生等最基本的民生方面的基礎設施建設上無法承擔應有的責任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實際職能與其自身的財政支出能力及人民群眾的要求差距甚大，基層政權權小責大已成為一些地區(qū)的普遍現(xiàn)象。

第三，不同地區(qū)基層政權財權與事權匹配程度不對等?；鶎诱呢斦杖胗邢?，而承擔的具體事務繁多，由此使得基層財政不堪重負，對上級的轉移支付的依賴性越來越強，這成為一些基層政府惡性循環(huán)、長期難以醫(yī)治的“頑疾”。一般而言，基層政府的財政收入主要來源于上級的轉移支付、當?shù)仄髽I(yè)稅收返還等，這就意味著基層政府財政收入的多少不僅與黨和國家的扶持政策有關，而且與當?shù)氐慕洕l(fā)展水平有關。經濟發(fā)達的地區(qū)獲得更多的財政收入，可以為轄區(qū)內人民提供更好的、充足的公共服務；而經濟落后的地區(qū)，尤其是在一些邊遠農村，難以充分滿足人民對基本公共服務的需求，沒有資金作為物質保障，提供高水平且覆蓋廣的公共產品和服務成為無稽之談。

（二）基層政權公共性與自利性的沖突

所謂基層政權的公共性，是指基層政府以向廣大人民群眾提供公共產品和服務、滿足人民群眾對公共性服務的需求、保障公共利益、維護公共秩序為根本目標，除此之外沒有任何自利性的目的。而基層政權的自利性，是指基層政權的一切組織及其公職人員追求自身利益最大化的一種屬性，包括對權力、財富和機會的追求。公共性是基層政權的本質屬性。從價值意蘊上看，其強調的是實現(xiàn)公共利益的最大化，反對追求私人利益或者部門利益。然而，在現(xiàn)實生活中，基層政權建設不可避免地存在著一種矛盾——追求公共利益的最大化與自身利益最大化之間的沖突，即公共性與自利性的沖突。

第一，基層公職人員公共性與自利性的沖突。基層政府是提供公共產品和服務的機構，落實具體政策的主體是基層公職人員。按照馬克思的觀點，人作為集自然屬性和社會屬性于一身的存在物，追求個人利益既是人作為自然存在物具有的基本生存本能，同時人作為社會存在物也會追求經濟利益的最大化，因此從某種程度上說，自利性是人的一種本性。由于基層公職人員具有公務員和公民的雙重身份，因此其在行使公共權力的過程中，具有追求公共利益最大化和個人利益最大化的雙重取向。當公職人員合理利用手中的權力追求公共利益最大化時，能為基層人民群眾提供高質量的服務，更好地為基層發(fā)展謀福利；當個別的公職人員利用手中掌握的權力去追求個人利益時就產生自利性的行為，這種不正當行為將會侵害公共利益。在當前我國經濟社會變革、利益格局調整的時代背景下，現(xiàn)代市場經濟的發(fā)展進一步催發(fā)了人們的主體意識和利益意識，人們的利益觀念也空前高漲。在這樣的環(huán)境下，基層公職人員也容易產生自利性的傾向。因此，個人利益和公共利益不可避免地會產生沖突甚至是矛盾。

第二，基層政府公共性與自利性的沖突?；鶎诱跈嗔\作過程中可能變成組織自身利益的代表，如不加以約束其自利性目標可能在一定程度上影響公共性目標的實現(xiàn)，那么其公共性與自利性就會產生嚴重沖突。在我國政治體制下，基層政府除了貫徹落實上級政府的政策外，自身還具有一定的自主性空間?；鶎诱鳛槔硇浴敖洕恕?，在社會總資源有限的情況下，往往會向上級政府爭取政策優(yōu)惠和財政支持，以更好地發(fā)展轄區(qū)內的經濟。不可否認的是，基層政府的這種利益意識從某種程度上來說是正常的，所以對于基層政府的自利性行為不能一概否定，要看其行為是不是合理的保護行為，是否有利于公共利益的增長。但是，過度擴張的自利性往往也會造成一些社會問題。比如，各基層政府為了獲得更好的發(fā)展資源互相爭利，嚴重的可導致地方保護主義盛行。除此之外，基層政府各部門之間也存在尋求部門利益的現(xiàn)象，而由于不同部門之間存在實際管理權限的差異，又會形成不同部門之間利益的差別，這一現(xiàn)象可能導致部門本位主義，甚至是部門個人主義。

實際上，基層政權本質上是公共性與自利性的矛盾統(tǒng)一體，基層政權對自身特殊利益的謀求必將危害公共政策的公平正義，而維護公共利益始終是其合法性存在的前提。因此，我們必須正確認識到基層政權的自利性是客觀存在的，只有承認這一事實的存在，通過對社會公共利益的追求才能有效規(guī)避其自利性的傾向。

（三）基層政權與群眾自治組織關系有待理順

1982年，基層群眾自治組織被正式寫入憲法，我國憲法第一百一十一條第一款規(guī)定：“城市和農村按居民居住地區(qū)設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織?！盵5]52這一規(guī)定以根本法的形式把基層群眾自治組織確立下來?；鶎尤罕娮灾谓M織是基層政權的基礎，受基層政權的指導，二者之間是指導與協(xié)助的關系，即群眾自治組織接受基層政權及其派出機構的指導，但是群眾自治組織不是基層政權及其派出機構的下屬組織，所以二者不是領導與服從的上下級關系。由于二者關系的特殊性，當前在我國仍然有一部分地區(qū)基層政權與群眾自治組織的關系尚未理順，這成為進一步推動基層社會治理穩(wěn)步前進的障礙。

第一，基層政權行政管理與基層群眾自治銜接不當?；鶎诱喑袚芾砗头栈鶎由鐣穆氊煟試覐娭屏楹蠖??；鶎尤罕娮灾蝿t是由人民群眾自己組織起來，即城市居民和農村村民進行自我管理、自我教育和自我服務，以人民群眾的意愿為后盾，主要通過民主的方式解決本地區(qū)的公共事務和公益事業(yè)方面存在的社會問題，協(xié)助維護社會治安。自治是國家賦予公民在國家憲法和法律允許的范圍內，享有獨立自主地決定和處理居住地區(qū)事務而不受行政干預的權利，基層群眾自治組織具有自身組織上的獨立性，自治權是其自治的核心，也就是說，基層政權不能干預基層群眾自治組織的自治活動。然而，我國基層政權在落實國家政策、行使行政管理權的過程中，往往會過多干預群眾自治組織的活動，尤其是在一些欠發(fā)達的農村地區(qū)甚至存在基層政權領導群眾自治組織的現(xiàn)象，超越了二者的邊界，導致基層治理出現(xiàn)失序狀態(tài)。當然，在一些地區(qū)也存在著群眾自治組織過度自治的現(xiàn)象，即群眾自治組織單純從居住區(qū)人民的利益出發(fā)，不顧大局，抵制基層政權的指導，損害了國家政權的權威，最終使得國家政策不能較好地“落地生根”。由此可見，無論是基層政權行政管理功能的過度擴張，還是群眾自治組織的過度自治，都不利于基層社會的發(fā)展，必須認識到二者之間既相互區(qū)別、不能替代，又相互聯(lián)系、彼此依托。因此，在基層政權的建設過程中，要不斷推進行政管理與基層自治的融洽共生，使二者共同致力于基層社會的穩(wěn)定發(fā)展。

第二，在基層民主實踐中，間接民主代替直接民主的現(xiàn)象時有發(fā)生。群眾自治組織是實現(xiàn)基層社會生活直接民主的重要形式。由于我國基層群眾自治的實踐發(fā)展極不平衡，部分地區(qū)直接民主并沒有得到落實，間接民主代替直接民主的事件經常發(fā)生，這突出表現(xiàn)在四個方面：一是在民主選舉過程中，居（村）民委員會成員不是由人民群眾直接選舉產生的，而是由基層政權機構指定；二是在民主決策過程中，公共決策應由居住區(qū)內全體人民共同投票決定，但是有的地區(qū)長期不召開居（村）民會議，法律規(guī)定的必須由居（村）民會議決定的事情，未經授權就由居（村）民代表決定，并且這些代表也未經過民主推選；三是在民主管理中存在不同程度的形式主義，村務公開、社務公開流于形式，公開的時間、地點和內容不固定、不準確；四是在民主監(jiān)督過程中存在薄弱環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)在民主監(jiān)督渠道不暢通、監(jiān)督主體的監(jiān)督意識不夠強等。群眾自治組織是基層政權建設的重要依靠力量，基層政權的諸多行政工作都需要發(fā)動廣大人民群眾來參與，而居（村）委會有著廣泛的群眾基礎，基層政權依靠居（村）委會協(xié)助組織、動員人民群眾參與相關活動比基層政權機構更適當。

“從理論上說，自治體可以自決涉己的幾乎所有、至少是大部分事務，國家政權都難以進入或涉足?！盵6]79因此，基層政權要注意加強同基層群眾自治組織的聯(lián)系，理順行政與自治的關系，使得二者之間既不“缺位”也不“越位”，各司其職，相得益彰?；鶎用裰魇巧鐣髁x民主政治的基礎，基層民主建設的任務仍十分艱巨，需要在實踐中不斷完善。

（四）基層政權與人民群眾關系發(fā)生變化

基層政權作為我國實行人民民主專政的基礎組織，與人民群眾有著最直接、最廣泛的聯(lián)系。其與人民群眾關系的緊密程度是衡量一個國家政治發(fā)展狀態(tài)的重要指標，不僅關系到基層社會的發(fā)展，而且關系到人民群眾的幸福指數(shù)以及國家政權建設的現(xiàn)代化進程。當前，我國基層政權與人民群眾關系發(fā)生了新的變化，主要體現(xiàn)在基層政權對人民群眾的組織力和動員力弱化，基層政權在人民群眾中的權威性和人民群眾對其依賴性降低。

第一，基層政權的行政管理職能弱化，對人民群眾的組織力和動員力降低。進入新時代，我國社會主要矛盾發(fā)生變化，社會利益格局深度調整，黨的十八屆三中全會提出了“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”[7]778。“在市場成為民眾獲取資源主要途徑的情況下，基層政權能夠掌握的交換資源大幅度減少，通過為民眾提供利益而形成的管理與服從關系趨于弱化?！盵8]54即基層政權的利益調節(jié)能力降低。尤其是在一些農村地區(qū)，基層政權更注重經濟發(fā)展還是環(huán)境保護，是傾向于打造特色文化鄉(xiāng)村還是解決人民群眾最關心的問題，涉及的工作內容十分復雜，基層政權面對的是錯綜復雜的利益關系。面對經濟發(fā)展轉型與社會沖突相互交織的新形勢、新任務，基層政權的行政管理職能難以應對人民群眾日益多元化的社會需求，其在保障人民群眾的權利、協(xié)調人民群眾內部矛盾、維護基層社會秩序等方面出現(xiàn)角色弱化現(xiàn)象，致使基層政權對人民群眾的組織力和動員力有所下降，這是基層政權職能履行不到位的突出表現(xiàn)。

第二，人民群眾的個體觀念和主體意識增強，基層政權在人民群眾中的權威性和人民群眾對其依賴性降低。當前我國經濟發(fā)展已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，人民群眾的收入水平和生活水平顯著提升，人民群眾不斷增長的公共服務需求對基層政權職能發(fā)揮提出了新的要求。然而，面對人民群眾的多元化需求，基層政權在即時回應經濟發(fā)展和人民群眾需求變化的能力卻沒有與時俱進的提升，而是囿于原有的制度和自身利益，從而使得社會服務能力降低，基層政權的權威輻射力也隨之降低，直接影響了其在人民群眾心中的權威。在此背景下，人民群眾的個體觀念不斷增強，與此同時，形成了具有獨立品格的主體意識，具體表現(xiàn)在人民群眾的參與意識、平等意識、交互意識顯著提高，人民群眾在獲得現(xiàn)實利益滿足自身需求層面具有了更大的自主性，由此對基層政權的依賴性降低。

我國的國體和政體決定了基層工作不能脫離群眾、社會整體而存在。在人民群眾社會需求日益多元和主體意識逐漸增強的背景下，基層政權與人民群眾關系的重要性更加凸顯，成為加強基層政權建設不可忽視的重要因素。因此，及時回應、滿足人民群眾的訴求成為推動基層政權建設的關鍵。

三、現(xiàn)實策略：新時代我國基層政權建設的路徑選擇

改善和加強基層政權建設、提高基層治理能力是一項長期工程，審視當前基層政權建設過程中出現(xiàn)的問題，針對問題建構合理的基層政權體系，推動基層工作合理有序開展，是提升基層治理能力，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎。面對基層政權建設的復雜性，必須始終堅持中國共產黨的領導這一根本原則，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，創(chuàng)新基層政權建設的理念與方式，采取多樣化的手段推動基層政權建設。

（一）理順基層政權的財權與事權關系

目前，在我國一些經濟較發(fā)達地區(qū)的基層政權建設中已經開始實行簡政放權的事權改革試點工作，比如廣東省佛山市順德區(qū)容桂街道的“簡政強鎮(zhèn)”事權改革工作取得了一定的積極成效，為全國范圍內其他地區(qū)的基層政權改革建設工作提供了一定的借鑒經驗。因此，面對基層政權財權與事權不對等帶來的一系列問題，借鑒相關的改革成功經驗，需要理順基層政權的財權與事權關系。

第一，理順基層政權的權責關系。按照“宏觀決策權上移，微觀管理權下移”及權責一致的原則，賦予基層政權一定的管理權和審批權，使基層政權享有的權力和承擔的責任相對等。根據(jù)各自的地位和能力確定責任與權力，突出管理和服務的重點，形成責任明確、相互銜接、各有側重的職責體系。具體來說，上級政府負責統(tǒng)籌轄區(qū)內經濟社會的發(fā)展規(guī)劃、宏觀政策的制定和實施及管理體制的創(chuàng)新等，基層政府主要負責經濟社會發(fā)展微觀層面的管理和服務，主要承擔街道、社區(qū)、企業(yè)和人民群眾的管理工作，并履行公共服務職能。在賦予基層政府一定權力的同時，上級政府要做好對基層政府的用權指導和監(jiān)督，建立用權責任制，確?；鶎诱嗉捌涔毴藛T規(guī)范用權。

第二，理順基層政權的財政分配關系。一方面，按照財權與事權相統(tǒng)一的原則，賦予基層政權履行職能必要的財權，同時撤銷不適合的事權。在對財權和事權的劃分上，要結合地理和社會等不同因素，全面考量基層社會的綜合狀況，即要根據(jù)轄區(qū)規(guī)模、流動人口數(shù)量、老齡化人口規(guī)模等因素合理配置財權與事權。此外，還要進一步規(guī)范和完善轉移支付制度，適當加大對欠發(fā)達地區(qū)基層政府的補助，促進區(qū)域內的協(xié)調發(fā)展，實現(xiàn)基本公共服務均等化。另一方面，推進財政管理體制改革，建立與事權相匹配的財政管理體制。財政收入是基層政府開展公共管理和公共服務活動必不可少的經濟保障，因此，應適當調整稅收的劃分標準，賦予基層政府一定的稅收權力。與此同時，要加強對基層政府的債務管理，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務是農村政權建設中面臨的最大的問題。按照精簡、高效的原則，簡化財政管理的審批層級，進一步明確各級政府的財政支出責任，分清主次責任，由上級政府與基層政府按照一定的比例共同承擔，從而改善一些地區(qū)基層政權權小責大、有責無權的現(xiàn)狀。

（二）重構基層政權的公共性

當前，基層政權公共性與自利性之間存在沖突的主要原因在于基層政權天然具有自利傾向以及公共權力控制機制和監(jiān)督機制存在不足。因此，為解決二者之間的沖突，重構基層政權的公共性，基層政權公共性的基礎夯實和縱深發(fā)展就成為改進和加強基層政權建設必須予以高度重視的問題。

第一，建構基層政府與基層社會“嵌入式”的利益共同體。公共性作為基層政權的本質屬性，是基層政權存在的合法性前提，其追求的是公共利益的最大化。這意味著基層政權理論上應該以公共利益為價值取向，但是基層政府及其公職人員作為基層社會公共權力的具體行使者，又都是“理性經濟人”，有著自我利益。因此，為了規(guī)避基層政權的自利性，平衡基層政權與基層社會之間的關系，就要促使基層政權扎根人民群眾中，及時聽取并回應人民群眾的訴求，通過民意表達和民主協(xié)商使人民群眾參與基層治理，這不僅能夠提高基層政權協(xié)調、解決矛盾的能力，而且能夠使民意有效地嵌入基層治理，使基層政權與基層社會形成利益共同體，最終實現(xiàn)基層政權與人民群眾利益最大化的一致性。

第二，建立有效的公共權力控制機制和監(jiān)督機制。基層政權的自利傾向和權力的擴張本性表明，僅僅依靠行政理念并不能完全保證基層政權的公共性，還必須輔之嚴格的制度來保障。因此，一方面，建立有效的公共權力控制機制，以此來約束基層政府及其公職人員合法行使公共權力，保證基層政權公正、高效、廉潔、有序地沿著公共利益的軌道運行；另一方面，建立健全對基層政權的監(jiān)督機制，完善多主體基層政權監(jiān)督網(wǎng)絡，充分發(fā)揮黨內監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，使同體監(jiān)督與異體監(jiān)督密切配合，提升基層整體監(jiān)督的效力。此外，加強對基層公職人員的信仰教育，培養(yǎng)他們樹立以公共利益為目標的價值取向，提升基層公職人員的思想道德修養(yǎng)，通過依法治理與以德規(guī)范來約束基層公職人員的行為，力戒“經濟人”行為造成與民爭利的現(xiàn)象，防范損害國家利益。

重構基層政權的公共性，就是確保基層人民群眾的民意在公共決策的過程中能夠得到有效表達，基層政權公共服務體系得以優(yōu)化，公共服務能力得到進一步提升。這對于提高基層治理能力而言意義深遠。

（三）構建多元化的基層社會治理格局

黨的十九屆四中全會從制度層面提出了關于構建基層社會治理新格局的舉措，強調了社會治理和服務中心向基層下移、構建多元化基層治理格局在國家治理中的重要地位，為新時代基層政權建設指明了方向。

第一，鞏固和加強黨對基層社會治理的全面領導?！敖∪h組織領導、居（村）民委員會主導、人民群眾為主體的社會治理框架?！盵9]152在社會治理格局中，發(fā)揮黨組織“總攬全局、協(xié)調各方”的全面領導作用，把黨的建設、人民群眾的需求與基層社會治理有機結合起來，創(chuàng)新基層黨建工作模式，以黨的基層建設引領基層社會治理工作。由于基層工作具有一定的特殊性和復雜性，而基層黨組織作為與人民群眾有著最直接、最廣泛聯(lián)系的戰(zhàn)斗堡壘，要充分發(fā)揮其在社會建設中的政治領導作用以確保工作開展的正確方向；發(fā)揮其引領作用，鼓勵、支持、引導社會組織為人民群眾提供優(yōu)質的公共服務；發(fā)揮其溝通協(xié)調作用，解決人民群眾的實際困難，從而實現(xiàn)政府治理與社會調節(jié)及居民自治的良性互動。

第二，引導和支持社會力量參與基層社會治理。在基層治理的實踐過程中，治理不再僅僅是基層政府的事情，要改變基層政府大包大攬的狀態(tài)，善于培育和引導各類社會組織發(fā)展壯大，發(fā)揮群團組織和社會組織在基層社會治理中的作用，規(guī)范市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者等參與社會治理的途徑，形成政府主導、多元主體參與的社會治理新格局。同時，要對各類社會組織進行必要的指導與監(jiān)督，引導各類社會組織健康有序發(fā)展，積極發(fā)揮其在基層社會治理中的作用。

第三，開辟基層社會治理中多元化和互動化的參與渠道。人民群眾、各類社會組織參與基層社會治理的前提是能夠獲得相關的必要信息，并且有渠道發(fā)表自己的意見。在信息化迅速發(fā)展的今天，要充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”理念，與時俱進地運用科技手段提高基層治理的現(xiàn)代化水平，搭建信息平臺，借助微博、微信、QQ 等新媒體平臺進行基層管理和服務的各項活動，為人民群眾、各類社會組織參與基層治理提供更便捷和廉價的工具。在法律允許的范圍內，通過現(xiàn)代信息技術，更能夠增強基層政府與人民群眾的互動性，更好地反映人民群眾的訴求，促進基層政府決策的科學化和利益分配的合理性；通過建立多元化的互聯(lián)網(wǎng)平臺參與基層社會治理，延伸社會治理的觸角，拓展基層社會治理中公民參與的廣度和深度，傳遞基層最真實的聲音，以促進基層社會的穩(wěn)定和諧發(fā)展。

黨的十九屆五中全會將“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”[10]12作為“十四五”時期經濟社會發(fā)展的主要目標，這表明不斷探索基層治理的新路徑、提升基層治理能力、推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，仍然是當前和今后一個時期我國必須長期堅持的發(fā)展方向。

（四）構建新型和諧政民關系

當前，人民群眾個體觀念和主體意識持續(xù)增強、參政議政熱情不斷提升、對美好生活的需求不斷增長，而基層政府即時回應人民群眾訴求的能力沒有與時俱進地提升，致使二者關系發(fā)生了變化，這對構建政民關系提出了新的要求。提升基層治理能力，推動基層社會穩(wěn)定發(fā)展，必須立足當前我國基層社會政民關系的新變化和發(fā)展實際，構建互相信任、有效合作、良性互動的新型和諧政民關系。

第一，建立政民互動的公共決策機制。由于我國部分地區(qū)的基層政府在政務公開層面仍然存在公開性不高、透明度不強的問題，以致人民群眾缺乏必要的相關信息，在信息不對稱的情況下，嚴重制約人民群眾參與政策的制定。因此，要建立政民互動的公共決策機制，規(guī)范基層政府的行為，在實踐中不斷探索人民群眾參與基層治理的方式，把人民群眾參與、專家評估和集體討論作為重大決策的必經程序；對于涉及公共利益和人民群眾切身利益的決策要舉行聽證會；充分利用好政府門戶網(wǎng)站的政民互動渠道，建立常態(tài)化政民網(wǎng)上互動機制和迅速回應機制，及時回應人民群眾的訴求；加強人民群眾與基層政府之間的良性互動，推動科學、民主決策進一步完善，保證行政決策更切合實際、更符合民意。

第二，深化基層管理體制改革。黨的十九屆三中全會審議通過《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，強調“構建簡約高效的基層管理體制。加強基層政權建設，夯實國家治理體系和治理能力的基礎”[11]34。在深化基層管理體制改革的過程中，最根本的是要堅持優(yōu)化協(xié)同高效原則，堅持“寧可自己麻煩百次，不讓群眾為難一次”的服務理念，優(yōu)化黨政機構?；鶎诱嗟臋C構設置要根據(jù)實際工作需要統(tǒng)籌安排，對于基層政權機構過多的地區(qū)，要按照“同類合并、上下對接、權責一致”的原則[12]127，合并重組鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）職能部門，整合基層的審批、服務、執(zhí)法等各方面力量，實現(xiàn)黨政機構有機融合，形成簡約高效、執(zhí)行有力、便民利民的運作體系。

第三，建立社會問責機制。目前，問責主要包括政治問責、系統(tǒng)內部問責、司法問責和社會問責。政府內部問責主要指行政問責，社會問責是一種依靠公民參與來強化行政問責的途徑，主要包括公民的參與、媒體的監(jiān)督和社會組織的影響等。建立社會問責機制，對于未到達行政問責程度或者被行政問責遺漏的事件，通過公眾參與實現(xiàn)對政府權力的監(jiān)督與制約，構建監(jiān)督型的政民關系，提高行政管理績效。建立社會問責機制作為行政問責的補充和延伸以豐富多主體問責網(wǎng)絡，對避免在責任追究中出現(xiàn)盲區(qū)和空白地具有重要意義。

新型和諧政民關系理應是互助合作的伙伴關系，是以信任與合作為主線的“服務者-合作者”關系。構建以人民群眾合理需求為導向的政民關系，對于密切黨群干群關系、推進基層協(xié)同治理、推動基層社會的穩(wěn)定發(fā)展具有重要的現(xiàn)實價值。

一言以蔽之，基層是連接中央和地方的重要橋梁，基層政權建設是國家發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要保障。新時代，在加強基層基礎工作、提高基層治理能力上下更大功夫，有利于把矛盾化解在基層，從而以更高的標準推動社會主義現(xiàn)代化強國的建設，為中國特色社會主義的發(fā)展和中華民族的偉大復興提供堅實的基礎和保障。