杜 磊

“中央對(duì)特別行政區(qū)擁有全面管治權(quán)”是中國特色社會(huì)主義單一制國家結(jié)構(gòu)形式運(yùn)行的邏輯結(jié)果，是中央與特別行政區(qū)權(quán)力關(guān)系核心特點(diǎn)的高度概括?！叭妗币辉~有著“全體”、“全部”、“全程”、“全覆蓋”的含義，與之相反的則是“片面”、“部分”、“局部”或“暫時(shí)”等。當(dāng)“全面”作為“管治權(quán)”的限定語，論及中央管治權(quán)力的“全面性”時(shí)，說明管治權(quán)力的范圍與效力及于所有人和事。①鄧?yán)?、杜承銘：《“一國兩制”下中央?duì)特別行政區(qū)全面管治權(quán)之釋義分析——兼論全面管治權(quán)與高度自治權(quán)的關(guān)系》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018 年第5 期?？梢哉f，中央對(duì)特別行政區(qū)管治權(quán)的“全面性”是“絕對(duì)全面”和“相對(duì)全面”的統(tǒng)一。說其“絕對(duì)性”，是指中央作為國家主權(quán)的最高代表，對(duì)它設(shè)立的地方行政區(qū)域的管轄、治理與監(jiān)督應(yīng)無所不包，②金欣：《論中央對(duì)特別行政區(qū)全面管治權(quán)的根源、原理和特點(diǎn)》，《“一國兩制”研究》2018 年第3 期。擁有絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。這種領(lǐng)導(dǎo)不僅體現(xiàn)在自上而下的權(quán)力強(qiáng)度，也體現(xiàn)在權(quán)力的寬度和深度。而說中央對(duì)特別行政區(qū)管治權(quán)“相對(duì)全面”，是指中央行使管治權(quán)要受制于特定范圍和條件，遵循法治原則，也就是中央治港治澳要根據(jù)憲法和基本法辦事。本文試圖從不同角度，對(duì)中央管治特別行政區(qū)權(quán)力的“全面性”特征作具體和深入地解讀。

一、中央對(duì)特別行政區(qū)管治權(quán)效力范圍的普遍性

我國實(shí)行單一制國家結(jié)構(gòu)形式，中央政府集中統(tǒng)一地對(duì)其設(shè)立的地方行使管治權(quán)。受國內(nèi)戰(zhàn)爭和外國侵占等因素影響，我國部分領(lǐng)土如臺(tái)灣地區(qū)以及回歸前的香港、澳門地區(qū)，實(shí)際上并未由中華人民共和國中央政府日常統(tǒng)一治理，但中央政府并不因此喪失對(duì)這些地區(qū)的領(lǐng)土主權(quán)及主權(quán)權(quán)力，只是因客觀原因無法實(shí)際行使主權(quán)權(quán)力，①鄒平學(xué)：《憲法在香港特別行政區(qū)的效力和適用研究述評(píng)》，《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2013 年第5期。即中央權(quán)力行使障礙，而非權(quán)力所有的消失。因而，中央對(duì)上述地區(qū)擁有全面管治權(quán)、中央對(duì)其行使全面管治權(quán)、中央對(duì)其全面管治權(quán)的落實(shí)，是三個(gè)不同層面的問題。港澳回歸時(shí)，中央政府行使管治權(quán)的障礙消失，對(duì)其恢復(fù)行使管治權(quán)，將其重新納入國家治理體系，實(shí)現(xiàn)了中央對(duì)港澳地區(qū)的直接有效與制度體系化的管治。作為恢復(fù)行使管治權(quán)的重要體現(xiàn)，中央政府先后設(shè)立兩個(gè)特別行政區(qū)，進(jìn)而在法律上將“中央管治香港地區(qū)、澳門地區(qū)”轉(zhuǎn)為“中央管治香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)”。

（一）中央管治權(quán)的時(shí)間范圍

中央對(duì)特別行政區(qū)行使管治權(quán)由兩階段構(gòu)成。一是在特別行政區(qū)成立前，中央政府對(duì)其設(shè)立以及擬實(shí)行的制度作設(shè)計(jì)、準(zhǔn)備的階段，這是對(duì)特別行政區(qū)前置性的管治權(quán)。②例如，港澳回歸前，全國人大及其常委會(huì)通過關(guān)于批準(zhǔn)中英聯(lián)合聲明、中葡聯(lián)合聲明的決定，全國人大作出關(guān)于基本法符合憲法、設(shè)立特別行政區(qū)及其政權(quán)機(jī)關(guān)、設(shè)立基本法委員會(huì)等決定，全國人大常委會(huì)解釋國籍法、制定駐軍法、作出處理港澳原有法律的決定等。此時(shí)，中央行使的權(quán)力具有法律效力，對(duì)即將成立的特別行政區(qū)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)意義上的法律約束力。二是特別行政區(qū)成立后，中央政府依法對(duì)其實(shí)行日常管治的階段，貫穿于特別行政區(qū)的全部治理實(shí)踐。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“全面管治權(quán)”的“全面性”具有“時(shí)間上的永久性”特點(diǎn)。③王逸冉：《中央對(duì)于香港特別行政區(qū)的“全面管治權(quán)”研究》，《現(xiàn)代法治研究》2018 年第3 期?！爸醒雽?duì)特別行政區(qū)的全面管治權(quán)”是在實(shí)行“一國兩制”的特定歷史時(shí)期內(nèi)存在的，其前提是特別行政區(qū)的設(shè)立及其運(yùn)作。因而，要將“中央對(duì)特別行政區(qū)全面管治權(quán)”與“中央對(duì)香港、澳門的全面管治權(quán)”兩個(gè)概念區(qū)別開。前者是基于單一制下中央對(duì)于地方行政區(qū)域的管治權(quán)，是中央與其所設(shè)地方的關(guān)系；后者是基于主權(quán)原則下主權(quán)行使者對(duì)國家部分領(lǐng)土的全面管治權(quán)，是國家整體與部分的關(guān)系。前者基于后者而存在并演進(jìn)，即便前者產(chǎn)生了變化，也并不影響后者的存在。

（二）中央管治權(quán)的空間范圍

在全國人大有關(guān)決定中，明確了兩個(gè)特別行政區(qū)的行政區(qū)域范圍，④全國人大關(guān)于設(shè)立香港特別行政區(qū)的決定（1990 年4 月）規(guī)定，香港特別行政區(qū)的區(qū)域包括香港島、九龍半島，以及所轄的島嶼和附近海域；全國人大關(guān)于設(shè)立澳門特別行政區(qū)的決定（1993 年3 月）規(guī)定，澳門特別行政區(qū)的區(qū)域包括澳門半島、氹仔島和路環(huán)島。并授權(quán)國務(wù)院公布行政區(qū)域圖。特別行政區(qū)甫一成立，中央人民政府即以國務(wù)院令公布其行政區(qū)域圖并附區(qū)域界限文字表述，之后也有所調(diào)整。①參見中華人民共和國第221 號(hào)、第275 號(hào)、第665 號(hào)國務(wù)院令。關(guān)于中央對(duì)特別行政區(qū)管治權(quán)的空間范圍問題，核心是明確承載中央與特別行政區(qū)權(quán)力關(guān)系的“特別行政區(qū)制度”是否存在地域性界限。

在憲法和法律中，與“特別行政區(qū)制度”相關(guān)的法律表述有些許不同，給理解這一概念帶來難度，也影響到對(duì)中央管治權(quán)空間范圍的界定。例如，憲法第31 條規(guī)定的是“在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度”，強(qiáng)調(diào)在特別行政區(qū)空間范圍之內(nèi)；而憲法第62 條第14 項(xiàng)規(guī)定的是“特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度”，沒有突出空間性。此外，兩部基本法序言第三段以及全國人大關(guān)于基本法的決定中提及的“特別行政區(qū)實(shí)行的制度”、“特別行政區(qū)設(shè)立后實(shí)行的制度”，也都弱化了憲法第31 條“在特別行政區(qū)內(nèi)”的空間色彩。如果從字面上理解，第31 條明確有關(guān)制度是在特別行政區(qū)的范圍內(nèi)實(shí)行的，可基本法不僅規(guī)定了在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度，也規(guī)定了許多超出特別行政區(qū)地理限制的法律制度和法律關(guān)系。例如，中央政府負(fù)責(zé)與特別行政區(qū)有關(guān)的外交事務(wù)，全國人大常委會(huì)可將特別行政區(qū)立法發(fā)回、有權(quán)釋法，港澳居民中的中國公民參與國事管理、特別行政區(qū)代表參加全國人大工作等。這些顯然不可能在或只能在特別行政區(qū)內(nèi)進(jìn)行。當(dāng)然，不能據(jù)此認(rèn)為基本法抵觸了憲法，因?yàn)槿珖舜笤陉P(guān)于兩部基本法的決定中已經(jīng)認(rèn)定了基本法的合憲性。因而認(rèn)識(shí)這一問題，須在最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)意志前后統(tǒng)一以及憲法法律內(nèi)在邏輯統(tǒng)一的前提下進(jìn)行。

“在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度”、“特別行政區(qū)制度”、“特別行政區(qū)實(shí)行的制度”之間有著范圍上的區(qū)別。其中，“特別行政區(qū)制度”理應(yīng)是一個(gè)更廣義的概念，既包括特別行政區(qū)之內(nèi)實(shí)行的“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的內(nèi)部治理制度，也包括中央政府與特別行政區(qū)兩者間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的中央管治地方的制度，后者不局限在特別行政區(qū)的地理范圍之內(nèi)?；痉ㄋf的“特別行政區(qū)實(shí)行的制度”是針對(duì)基本法所規(guī)定的內(nèi)容而言，指特別行政區(qū)設(shè)立并運(yùn)作所必需的一系列制度機(jī)制，也不涉及特別行政區(qū)的地理范圍，內(nèi)涵似與“特別行政區(qū)制度”相當(dāng)。因而所謂“特別行政區(qū)制度”，宜指中央與特別行政區(qū)關(guān)系的制度、中央對(duì)特別行政區(qū)行使權(quán)力的制度、特別行政區(qū)行使高度自治權(quán)的制度這三者的相互聯(lián)系和有機(jī)整合，②鄒平學(xué)：《論香港特別行政區(qū)制度的內(nèi)容、特征和實(shí)施條件》，陳弘毅、鄒平學(xué)主編：《香港基本法面面觀》，三聯(lián)書店（香港）有限公司，2015 年，第37 頁。不受空間范圍局限。也就是說，特別行政區(qū)制度既包括在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度，也包括決定在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行制度的制度，這就突破了特別行政區(qū)的空間范圍，延伸到了國家治理體系這個(gè)范疇中去。

在政治法律生活中，“特別行政區(qū)制度”概念已被廣泛使用。對(duì)這一制度內(nèi)涵的解讀可在中央全面管治權(quán)的視角下進(jìn)行，即特別行政區(qū)制度不限于特別行政區(qū)行政區(qū)劃或內(nèi)部治理方面，也包括中央對(duì)特別行政區(qū)全面廣泛的治理制度體系。例如經(jīng)全國人大常委會(huì)授權(quán)，深圳灣港方口岸區(qū)適用香港法律、珠海橫琴的澳門大學(xué)校區(qū)適用澳門法律等，就是將特別行政區(qū)制度的外延在空間范圍上作了域外安排。此類授權(quán)決定和創(chuàng)新安排也是符合“一國兩制”和憲法法律的。一個(gè)值得關(guān)注的新例證是，全國人大常委會(huì)提出香港國安法的立法目的包括“防范、制止和懲治與香港特別行政區(qū)有關(guān)的”犯罪?？梢妵彝ㄟ^中央立法所完善的香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全制度機(jī)制，已被定位在“與香港特別行政區(qū)有關(guān)的”范圍，而非“香港特別行政區(qū)內(nèi)”，突破了中央管治特別行政區(qū)的狹義空間限制。

（三）中央管治權(quán)的作用對(duì)象范圍

中央全面管治權(quán)表面作用對(duì)象是“特別行政區(qū)”，可公權(quán)力效力必然要由特別行政區(qū)內(nèi)所有人、物和事來承載。主權(quán)原則和中央全面管治權(quán)理論要求中央對(duì)特別行政區(qū)內(nèi)的所有人和組織、資源、物品及事務(wù)均享有管治權(quán)，這種管治主要是通過中央立法加以體現(xiàn)，包括但不限于以下方面：

一是自然人。根據(jù)基本法等規(guī)定，與特別行政區(qū)相關(guān)、被中央管治權(quán)覆蓋的自然人分為“特別行政區(qū)居民”和“特別行政區(qū)境內(nèi)的其他人”兩類。中央在強(qiáng)調(diào)法律面前一律平等、依法保障特別行政區(qū)居民和其他人的權(quán)利自由、特別行政區(qū)居民和境內(nèi)的其他人負(fù)有遵守當(dāng)?shù)胤闪x務(wù)等的基礎(chǔ)上，①香港基本法第4 條、第22 條第3 款、第25 條、第41 條、第42 條，香港國安法第2 條、第5 條、第6 條；澳門基本法第4 條、第22 條第3 款、第25 條、第43 條、第44 條。又根據(jù)具體情況劃分了不同人群類別，各賦予其不同待遇，涉及居留權(quán)、政治權(quán)利、出入境權(quán)利以及香港“新界”原居民、澳門葡萄牙后裔居民特殊群體權(quán)益等。

二是政權(quán)機(jī)關(guān)和非政府組織等。中央管理特別行政區(qū)以行政長官為核心的行政、立法和司法等政權(quán)機(jī)關(guān)體系。在這套政權(quán)架構(gòu)中，中央享有政制設(shè)定和發(fā)展決定權(quán)及主導(dǎo)權(quán)，高級(jí)官員任命權(quán)，以及政權(quán)機(jī)關(guān)職權(quán)、法定人員任職資格決定權(quán)等。此外，中央通過基本法允許特別行政區(qū)設(shè)立非政權(quán)性質(zhì)的區(qū)域組織或市政機(jī)構(gòu)，賦予其有限的地區(qū)管理咨詢和提供部分社會(huì)管理職責(zé)，但不享有地方統(tǒng)治權(quán)。②杜磊：《澳門基本法有關(guān)市政機(jī)構(gòu)規(guī)定的法理辨析》，《嶺南學(xué)刊》2019 年第2 期。

三是資源和財(cái)稅。中央明確特別行政區(qū)境內(nèi)的土地和自然資源歸國家所有（澳門少量土地除外），但授權(quán)特區(qū)政府負(fù)責(zé)管理、使用、開發(fā)、出租或批給他人使用、開發(fā)，收入全歸特區(qū)政府支配。③香港基本法第7 條、澳門基本法第7 條。中央經(jīng)授權(quán)，實(shí)現(xiàn)了特別行政區(qū)土地和自然資源所有權(quán)與使用權(quán)、管理權(quán)以及收益權(quán)、收益支配權(quán)的分離，承認(rèn)和保護(hù)跨越回歸前后期限的合法土地契約，并授權(quán)特別行政區(qū)自行依法處理土地契約新批、續(xù)批等問題。④香港基本法第120 條、澳門基本法第120 條。此外，中央出于確保特別行政區(qū)繁榮穩(wěn)定、財(cái)政儲(chǔ)備充足等目的，允許特別行政區(qū)享有財(cái)政稅收自主權(quán)，無需上繳中央，中央也不在當(dāng)?shù)卣鞫悾醒肱c特別行政區(qū)的財(cái)政稅收體系各自獨(dú)立、嚴(yán)格分開。⑤香港基本法第106 條、澳門基本法第104 條。

四是各類行為和活動(dòng)。特別行政區(qū)居民及區(qū)域內(nèi)的其他人、各類組織和團(tuán)體享有廣泛的權(quán)利和自由，中央根據(jù)憲法和基本法等予以保障。與此同時(shí)，特別行政區(qū)內(nèi)的各類主體有遵循法律的義務(wù)，其行為活動(dòng)也受到法律規(guī)限，通過中央制定或認(rèn)可的法律規(guī)定加以體現(xiàn)。例如，要求“依法”行使權(quán)力或權(quán)利、“禁止”或“不得”作出某些行為、“應(yīng)”或“必須”強(qiáng)制作出某些行為等。⑥例如，香港基本法第2 條、第3 條、第4 條、第6 條、第19 條、第23 條、第28 條、第29 條、第30 條、第64 條；香港國安法第2 條、第57 條等。中央對(duì)有關(guān)行為活動(dòng)的限制，貫徹了“一國兩制”的價(jià)值取向和基本原則，涉及維護(hù)國家統(tǒng)一、領(lǐng)土完整，維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，保障特別行政區(qū)居民合法權(quán)益等。

二、中央對(duì)特別行政區(qū)管治權(quán)內(nèi)容的廣泛性與行使方式的多樣性

基于國家主權(quán)原則，單一制國家的中央政府保有廣泛的國家權(quán)力，而中央對(duì)特別行政區(qū)的管治權(quán)在范圍和內(nèi)容上是豐富的。基于實(shí)際管治需要，中央在對(duì)特別行政區(qū)具體行使管治權(quán)力時(shí)，又呈現(xiàn)出獨(dú)特的橫向內(nèi)容分解與縱向行權(quán)結(jié)合的復(fù)合形態(tài)，即在中央保有權(quán)力總量不變的基礎(chǔ)上，有些權(quán)力由中央直接行使，有些權(quán)力由中央授權(quán)特別行政區(qū)行使。所以在認(rèn)識(shí)中央對(duì)特別行政區(qū)管治權(quán)“全面性”時(shí)，既不能忽視中央享有廣泛的、難以盡數(shù)及完全列舉的原生權(quán)力，也不能忽視中央在權(quán)力具體行使方式上所起到的決定性作用。

在已有的中央對(duì)特別行政區(qū)權(quán)力譜系的研究中，許多是針對(duì)權(quán)力內(nèi)容作列舉式分類，①參見陳端洪：《憲治與主權(quán)》，法律出版社，2007 年，第179—182 頁；王振民：《中央與特別行政區(qū)的關(guān)系：一種法治結(jié)構(gòu)的解析》，三聯(lián)書店，2014 年，第152—177 頁；董立坤：《中央管治權(quán)與香港特別行政區(qū)高度自治權(quán)的關(guān)系》，法律出版社，2014 年，第41—56 頁；魏淑君、張小帥：《論“一國兩制”下中央對(duì)港澳特別行政區(qū)的全面管治權(quán)》，《中國浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2016 年第6 期；饒戈平：《“一國兩制”在香港成功實(shí)踐的啟示》，《中國人大》2017 年第7 期；郝鐵川：《論中央對(duì)香港的憲制性管治權(quán)》，《江漢大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第4 期。在邏輯上難免不周延。一是權(quán)力內(nèi)容的邊界范圍易交錯(cuò)重合。例如所謂“中央對(duì)特別行政區(qū)重大事項(xiàng)的決定權(quán)”過于寬泛，可能涉及政治體制、選舉制度、維護(hù)國家安全等多類事項(xiàng)；“中央備案權(quán)”涉及中央對(duì)特別行政區(qū)立法、對(duì)高級(jí)法官任命、對(duì)特區(qū)政府財(cái)政預(yù)決算等不同性質(zhì)的備案權(quán)。二是即便是作出某種既定分類，也可能造成遺漏。例如將中央管治權(quán)根據(jù)行政、立法、司法，或政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化領(lǐng)域作劃分，仍難以囊括所有中央實(shí)有權(quán)力。因此，合理地細(xì)化中央對(duì)特別行政區(qū)全面管治權(quán)，盡可能全面準(zhǔn)確地掌握其豐富內(nèi)涵，宜沿著主權(quán)行使、時(shí)空順序、行使方式等邏輯延展開來，從不同維度認(rèn)識(shí)。

（一）特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度的決定權(quán)

從制度規(guī)范及執(zhí)行方面看，中央有特別行政區(qū)設(shè)立權(quán)和撤銷權(quán)、特別行政區(qū)制度規(guī)定權(quán)和變更權(quán)的劃分。中央有設(shè)計(jì)特別行政區(qū)制度的權(quán)力，既包括宏觀層面制度，也包括具體執(zhí)行層面制度；既包括初創(chuàng)有關(guān)制度的權(quán)力，也包括完善、修正有關(guān)制度的權(quán)力。一是創(chuàng)立特別行政區(qū)的權(quán)力。這是中央著手設(shè)立某地方行政區(qū)域最先需要明確的一類初始權(quán)力，涉及名稱、地域、人口、政權(quán)等地方建制基本要素，以及官方語文、地區(qū)標(biāo)志等可選要素。具體有：設(shè)立特別行政區(qū)并命名、劃定行政區(qū)域界限、明確居民范圍、設(shè)立地方政權(quán)機(jī)關(guān)、允許并決定特別行政區(qū)象征和標(biāo)志、確定官方語文的權(quán)力等。二是規(guī)定特別行政區(qū)具體制度的權(quán)力。包括：維護(hù)國家統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，維護(hù)國家主權(quán)、獨(dú)立和安全等所必須的權(quán)力，如國防、外交、國家安全等事務(wù)的管理權(quán)，特別行政區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)或戰(zhàn)爭狀態(tài)的決定權(quán)，特別行政區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)重要官員的人事任免權(quán)等；涉及特別行政區(qū)內(nèi)部行政、立法、司法事務(wù)或政治體制改革、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的權(quán)力。三是中央根據(jù)治理實(shí)際需要，變更既定的特別行政區(qū)制度和有關(guān)權(quán)力行使分配的權(quán)力。（1）監(jiān)督和評(píng)估特別行政區(qū)制度運(yùn)行狀況及其效能的權(quán)力。既有中央對(duì)“一國兩制”實(shí)踐和戰(zhàn)略價(jià)值的評(píng)判，也包括中央對(duì)高度自治權(quán)行使情況的監(jiān)督。（2）中央因應(yīng)內(nèi)外形勢(shì)發(fā)展和特別行政區(qū)制度落實(shí)情況，通過新授權(quán)或收回授權(quán)改變特別行政區(qū)既定制度的權(quán)力。②張小帥認(rèn)為，根據(jù)憲法第31 條，全國人大承擔(dān)著根據(jù)具體情況適時(shí)修改基本法或者制定其他法律來調(diào)整特別行政區(qū)制度的立法責(zé)任。參見張小帥：《論以習(xí)近平為核心的黨中央治港治澳戰(zhàn)略思想的主要內(nèi)容及其內(nèi)在邏輯》，《中國浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2020 年第6 期。在某些條件下，中央也可授權(quán)特別行政區(qū)自行變更特別行政區(qū)某些制度。（3）當(dāng)憲法第31 條規(guī)定的“必要時(shí)”條件消失，或者出現(xiàn)了與其相悖的條件后，中央還具有撤銷特別行政區(qū)的權(quán)力。

憲法第31 條規(guī)定國家可在必要時(shí)設(shè)立特別行政區(qū)。對(duì)于全國人大是否必須設(shè)立特別行政區(qū)，憲法并沒有強(qiáng)制性的要求，而是用一個(gè)“得”字授予全國人大酌情權(quán)；對(duì)于全國人大以法律形式規(guī)定特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行何等制度，憲法也沒有明確要求。按照法律邏輯，中央“全面”管治特別行政區(qū)的第一順位問題，就是決定是否要對(duì)某些地區(qū)采用不同于一般地方建制的形式，是否要設(shè)立名為“特別行政區(qū)”的地方；其次是決定在該“特別行政區(qū)”內(nèi)實(shí)行什么樣的特殊治理模式。這兩個(gè)問題，前者是后者的前提和基礎(chǔ)，后者為實(shí)現(xiàn)前者所不可回避的問題。第31 條就此提供了兩項(xiàng)限制條件，即設(shè)立特別行政區(qū)取決于國家是否處于“必要時(shí)”（即“必要性”），在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行何種制度要“按照具體情況”（即“適應(yīng)性”）。照此邏輯，必須也只能由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)承擔(dān)起評(píng)估國家和特定地區(qū)的形勢(shì)是否達(dá)到了“必要性”要件的責(zé)任，以及自己所確立的“特別行政區(qū)制度”符合“適應(yīng)性”要求。

鮮有憲法學(xué)者關(guān)注憲法第31 條“必要時(shí)”的憲法意義。①陳端洪教授認(rèn)為，人們往往把“必要時(shí)”理解為港澳統(tǒng)一時(shí)的那個(gè)事實(shí)時(shí)刻，而沒有將港澳回歸與“例外狀態(tài)理論”（或者“必要狀態(tài)理論”）聯(lián)系起來，似乎理所當(dāng)然地將港澳回歸與例外狀態(tài)切割了。參見陳端洪：《論港澳基本法的憲法性質(zhì)》，《中外法學(xué)》2020 年第1 期。何為“必要時(shí)”，憲法沒有給出明確說明，似乎完全授權(quán)全國人大自行評(píng)估和決斷。1982 年的修憲草案報(bào)告中提出，第31 條的制憲意圖首先是維護(hù)國家的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、完成祖國和平統(tǒng)一大業(yè)，②彭真在全國人大作《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報(bào)告》時(shí)指出：“我們偉大的祖國還有未完成的統(tǒng)一事業(yè)，需要我們?nèi)ヅν瓿伞?；而憲法修改草案?1 條之所以作出相關(guān)規(guī)定，就是考慮到要早日結(jié)束臺(tái)灣同祖國分離的局面，并在實(shí)現(xiàn)和平統(tǒng)一后，落實(shí)臺(tái)灣作為享有高度自治權(quán)的特別行政區(qū)的方針政策，也就是說，在絕不含糊地維護(hù)國家的主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整原則的同時(shí)，國家也會(huì)充分照顧臺(tái)灣地方的現(xiàn)實(shí)情況和臺(tái)灣人民以及各方面人士的意愿，在具體政策和措施方面保持很大的靈活性。彭真進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，這也是“我們處理這類問題的基本立場(chǎng)”。所謂“這類問題”，自然也就包括了同樣因歷史原因與祖國分離、尚未回歸的香港和澳門地區(qū)。參見王培英主編：《中國憲法文獻(xiàn)通編》，中國民主法制出版社，2004 年，第75—76 頁。即通過“一國兩制”促成臺(tái)灣地區(qū)等與國家主體分離的領(lǐng)土和平順利地回歸祖國。③鄒平學(xué)：《1982 憲法第31 條辨析——兼論現(xiàn)行憲法在特別行政區(qū)的適用》，《港澳研究》2012 年12 月冬季號(hào)。一旦出現(xiàn)有利于促進(jìn)祖國統(tǒng)一的可能性，宜認(rèn)為是符合第31 條的“必要性”要件，中央即可行使設(shè)立特別行政區(qū)、立法規(guī)定特別行政區(qū)制度等憲法權(quán)力。其次，按照憲法的一般性規(guī)定，我國全部地區(qū)應(yīng)實(shí)行社會(huì)主義性質(zhì)的國家制度和社會(huì)制度。而憲法第31 條就是要在特定地區(qū)實(shí)行有別于全國絕大多數(shù)地區(qū)的特殊制度，目的之一就是服務(wù)于國家社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)、實(shí)行改革開放的發(fā)展戰(zhàn)略需要。④習(xí)近平主席肯定港澳對(duì)內(nèi)地改革開放的六項(xiàng)積極作用，分別是：投資興業(yè)的龍頭作用、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的示范作用、體制改革的助推作用、雙向開放的橋梁作用、先行先試的試點(diǎn)作用、城市管理的借鑒作用，認(rèn)為港澳地位獨(dú)特、貢獻(xiàn)重大、作用不可替代。參見習(xí)近平：《會(huì)見香港澳門各界慶祝國家改革開放40 周年訪問團(tuán)時(shí)的講話》（2018年11 月12 日），《人民日?qǐng)?bào)》2018 年11 月13 日，第2 版。如果在短期內(nèi)改變港澳臺(tái)地區(qū)實(shí)行多年的資本主義制度和生活方式，將影響這些地區(qū)的繁榮穩(wěn)定，甚至造成社會(huì)動(dòng)蕩，于國家發(fā)展和當(dāng)?shù)厝嗣駸o益。①鄧小平指出，“根據(jù)香港和臺(tái)灣的歷史和實(shí)際情況，不保證香港和臺(tái)灣繼續(xù)實(shí)行資本主義制度，就不能保持它們的繁榮和穩(wěn)定，也不能和平解決祖國統(tǒng)一的問題”。有關(guān)論述也部分印證了本文的觀點(diǎn)?！多囆∑轿倪x》第三卷，人民出版社，1993 年，第67 頁。所以說，維護(hù)國家統(tǒng)一、服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略、保持特定地區(qū)繁榮穩(wěn)定，是“一國兩制”的初心使命。②白小瑜：《“重溫鄧小平同志關(guān)于香港問題的重要講話，維護(hù)以憲法和基本法為基礎(chǔ)的特別行政區(qū)憲制秩序”專題座談會(huì)綜述》，《港澳研究》2019 年第4 期。

至于何為第31 條所規(guī)定的“按照具體情況”，憲法也沒有給出明確說明。但“按照具體情況”似是比“在必要時(shí)”更為寬泛的條件，不僅包括了所謂構(gòu)成“必要性”的那些要素，③鄒平學(xué)認(rèn)為，采取何種特別行政區(qū)制度，受制于五項(xiàng)實(shí)施特別行政區(qū)制度的條件：1.維護(hù)國家的主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整；2.維護(hù)中央的管治權(quán)威；3.維護(hù)國家主體實(shí)行社會(huì)主義制度；4.只能在國家的具有特殊歷史和現(xiàn)實(shí)原因的部分地區(qū)實(shí)行；5.符合國家建設(shè)和發(fā)展戰(zhàn)略要求。這些條件基本上是與前文所述的“必要性”條件相重合的。參見鄒平學(xué)：《論香港特別行政區(qū)制度的內(nèi)容、特征和實(shí)施條件》，《港澳研究》2013 年12 月秋冬季（合刊）號(hào)。也可以針對(duì)特定地區(qū)自身特點(diǎn)而有所不同。在設(shè)立特別行政區(qū)時(shí)，“必要性”要件是基本一致的，“適應(yīng)性”要件也多數(shù)相同，即實(shí)現(xiàn)祖國統(tǒng)一、維護(hù)當(dāng)?shù)氐姆睒s穩(wěn)定。因此，兩部基本法關(guān)涉國家主權(quán)事務(wù)、中央與特別行政區(qū)關(guān)系事務(wù)時(shí)，規(guī)定的內(nèi)容基本一致；而在特別行政區(qū)高度自治的一些具體領(lǐng)域，兩部基本法又有些許不同。④王叔文等認(rèn)為，澳門基本法與香港基本法一樣都具有“一國兩制”的特點(diǎn)，都反映了用“一國兩制”來實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一的觀點(diǎn)；由于我們黨和國家對(duì)香港和澳門的基本方針政策是一致的，因此在起草中注意使澳門基本法和香港基本法大體一致，同時(shí)又充分注意了澳門的實(shí)際情況，充分反映了澳門的特點(diǎn)。參見王叔文等編著：《澳門特別行政區(qū)基本法導(dǎo)論》，中國人民公安大學(xué)出版社，1993 年，第37—45 頁。在特別行政區(qū)制度具體層面，中央掌握著根據(jù)當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)設(shè)計(jì)具體制度的權(quán)力。

當(dāng)然，“一國兩制”不是僵化不變的，而是一個(gè)不斷發(fā)展的制度體系。如果國家需要或當(dāng)?shù)厍闆r有變，導(dǎo)致特別行政區(qū)制度某方面不具備“適應(yīng)性”，中央就有責(zé)任改革相關(guān)制度，以確保符合憲法第31 條的要求，符合“具體情況”。⑤閻小駿認(rèn)為，中央調(diào)整“一國兩制”和高度自治所依據(jù)的核心因素是“中央政府在香港的主權(quán)、安全和發(fā)展利益是否得到保障，中央政府在香港的管治權(quán)威是否得到尊重，中國的核心政治、經(jīng)濟(jì)、文化利益是否可能被損害”。參見閻小駿：《香港治與亂——2047 的政治想像》，三聯(lián)書店（香港）有限公司，2015 年，第70—73 頁。而判斷是否符合以及決定適用何種制度、如何修改有關(guān)制度，最終決定權(quán)在中央。但中央行使這些權(quán)力應(yīng)受到基本法“不得同中華人民共和國對(duì)香港（澳門）既定的基本方針政策相抵觸”條款的限制。

（二）中央直接或授權(quán)行使管治權(quán)

2014 年的“一國兩制”白皮書在提出“中央對(duì)特別行政區(qū)全面管治權(quán)”概念的同時(shí)，也對(duì)該權(quán)力的行使方式作了歸納，即中央直接對(duì)特別行政區(qū)行使的權(quán)力、中央授權(quán)特別行政區(qū)依法實(shí)行高度自治，以及中央對(duì)特別行政區(qū)高度自治權(quán)具有監(jiān)督權(quán)力。⑥中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室：《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》（2014 年6 月），人民出版社，2014 年，第7 頁。這是將中央權(quán)力從行使主體到行使方式、靜態(tài)與動(dòng)態(tài)結(jié)合起來認(rèn)識(shí)的，體現(xiàn)了中央與特別行政區(qū)之間“主權(quán)—授權(quán)”的憲制關(guān)系和權(quán)力邏輯關(guān)系，①鄒平學(xué)、潘亞鵬：《港澳特別行政區(qū)終審權(quán)的憲法學(xué)思考》，《港澳研究》2009 年12 月冬季號(hào)。許多相關(guān)研究都據(jù)此分類而展開。②參見喬曉陽：《中央全面管治權(quán)和澳門特別行政區(qū)高度自治權(quán)——在紀(jì)念澳門基本法頒布25 周年學(xué)術(shù)研討會(huì)上的講話》，《港澳研究》2018 年第2 期；王禹：《“一國兩制”下中央對(duì)特別行政區(qū)的全面管治權(quán)》，《港澳研究》2016 年第2 期；蔣朝陽：《維護(hù)中央全面管治權(quán)與保障特別行政區(qū)高度自治權(quán)有機(jī)結(jié)合的澳門啟示》，《港澳研究》2018 年第4 期。

一是中央直接并排他行使的權(quán)力。通常是國家領(lǐng)土、國防、外交、國籍、公民出入境以及國旗、國徽、國歌等國家主權(quán)層面中央專屬立法權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)，是“為達(dá)致國家統(tǒng)一目的所必不可少的必須保留于中央的權(quán)力”，③許昌：《“一國兩制”的法治結(jié)構(gòu)》，《港澳研究》2012 年3 月春季號(hào)。具有主權(quán)的功能與象征意義，從性質(zhì)上不能由地方行使。

二是中央授權(quán)由特別行政區(qū)行使、自己不直接行使的權(quán)力。有研究將直接來自主權(quán)或由主權(quán)直接具體化的權(quán)力區(qū)分為主權(quán)權(quán)力和主權(quán)性權(quán)力，④金欣：《論中央對(duì)特別行政區(qū)全面管治權(quán)的根源、原理和特點(diǎn)》，《“一國兩制”研究》2018 年第3 期。前者是識(shí)別主權(quán)的標(biāo)志，不可輕易授出或轉(zhuǎn)讓；后者雖然也來自主權(quán)，但轉(zhuǎn)讓或授出并不會(huì)危及主權(quán)?；痉ㄖ胁簧贄l文有“授權(quán)”、“授予”字樣，這些中央授權(quán)主要是主權(quán)性權(quán)力，也有少數(shù)如司法終審權(quán)、征稅權(quán)、個(gè)別對(duì)外締約權(quán)等主權(quán)權(quán)力，這使得特別行政區(qū)自治權(quán)的“高度性”在某些方面超過其他國家的自治地區(qū)（包括聯(lián)邦國家中的州）。特別行政區(qū)享有的權(quán)力在范圍上是有限的，在內(nèi)容上是可數(shù)的，必須由基本法等中央立法予以明確。而中央沒有明確授予的權(quán)力，都由中央保留，特別行政區(qū)無權(quán)染指。⑤韓大元：《在憲法的基礎(chǔ)上理解和適用香港基本法》，《港澳研究》2008 年10 月秋季號(hào)。

三是中央決定由中央國家機(jī)關(guān)與特別行政區(qū)共同行使的權(quán)力。嚴(yán)格來說，這不算權(quán)力行使主體意義上的單獨(dú)分類，因其實(shí)質(zhì)是中央直接行使權(quán)力與授權(quán)特別行政區(qū)行使權(quán)力在某一領(lǐng)域中的分工與合作。⑥葉海波：《香港基本法實(shí)施中的權(quán)力沖突與協(xié)調(diào)》，《港澳研究》2010 年12 月冬季號(hào)。例如，所謂“特別行政區(qū)法律制度”，從法治秩序中看就是由中央與特別行政區(qū)合力塑造的。又如，全國人大常委會(huì)和特別行政區(qū)法院根據(jù)基本法的規(guī)定都有基本法解釋權(quán)，這也體現(xiàn)了某些領(lǐng)域里中央與特別行政區(qū)的分工合作。

對(duì)中央管治權(quán)力行使的分解，反映出中央選擇管治特別行政區(qū)方式的權(quán)力。在憲法允許的框架下，中央既可依國家現(xiàn)行體制內(nèi)通常的地方模式進(jìn)行管治，也可以運(yùn)用創(chuàng)造性的地方模式進(jìn)行管治；可以直接管治該地區(qū)內(nèi)部所有事務(wù)，也可通過“一國兩制”等體現(xiàn)地方自治性的方式授權(quán)特別行政區(qū)自行管理當(dāng)?shù)厥聞?wù)。中央政府對(duì)特別行政區(qū)管治方式的自主性選擇，就是中央管治權(quán)“全面性”的重要體現(xiàn)。

動(dòng)態(tài)觀察中央在縱向上分配調(diào)整中央與地方之間的權(quán)力可發(fā)現(xiàn)，中央可根據(jù)實(shí)現(xiàn)國家目的或者維護(hù)國家利益的需要，對(duì)中央或地方配置的權(quán)力進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)或者調(diào)整，這也是中央控制地方的一種方式。例如，在建立特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法律制度方面，中央最初采取的是“中央保留+授權(quán)特別行政區(qū)立法”的方式，即全國人大通過制定基本法第23 條，將禁止七類危害國家安全的行為或活動(dòng)的立法權(quán)授予特別行政區(qū)自行行使，而禁止其他危害國家安全行為或活動(dòng)的立法權(quán)仍為中央保留行使。由于香港一直沒有履行完成“23 條本地立法”的憲制義務(wù)，同時(shí)香港安全形勢(shì)一度十分嚴(yán)峻，中央不得不采取主動(dòng)措施應(yīng)對(duì)，變更對(duì)特別行政區(qū)行使管治權(quán)的“組合方式”為“中央保留+中央直接立法+授權(quán)特別行政區(qū)立法”，即中央就中央層面和香港本地維護(hù)國家安全的組織機(jī)構(gòu)及其職權(quán)、分裂國家等四類危害國家安全罪行和處罰以及有關(guān)案件管轄、法律適用、法律程序等問題直接立法并決定在香港實(shí)施，香港仍擁有“23 條本地立法”的權(quán)力；此外中央還保留與香港維護(hù)國家安全事務(wù)相關(guān)的其他方面的立法權(quán)力。

三、中央行使特別行政區(qū)管治權(quán)路徑的可選擇性

中央對(duì)特別行政區(qū)管治權(quán)的“全面性”，也體現(xiàn)在憲法和法律允許的范圍內(nèi)，中央對(duì)特別行政區(qū)相關(guān)事務(wù)可自主選擇實(shí)現(xiàn)管治權(quán)力的路徑。

（一）中央行使管治權(quán)可選擇的路徑

一是修改憲法。憲法規(guī)定國家最根本、最重要的問題，具有最高法律效力，在制定和修改程序上相對(duì)最嚴(yán)格。①周葉中主編：《憲法》，高等教育出版社、北京大學(xué)出版社，2000 年，第34—35 頁。因而只有涉及“一國兩制”和特別行政區(qū)制度的重大根本性問題時(shí)，才會(huì)采用修憲形式行使中央管治權(quán)。由于憲法規(guī)定比較原則，這為具體實(shí)施有關(guān)憲法規(guī)定留下了較大發(fā)揮空間。全國人大曾兩次就特別行政區(qū)問題修改憲法條文。②第一次是1982 年全面修改憲法時(shí)加入了第31 條和第62 條第13 項(xiàng)（2018 年修憲后順延為第14 項(xiàng)），第二次是2004 年在第25 條有關(guān)全國人大組成規(guī)定中，增加包括由特別行政區(qū)選出的代表的內(nèi)容。

二是制定在特別行政區(qū)實(shí)施的法律，包括全國人大及其常委會(huì)制定、修改、解釋、廢止法律以及授權(quán)特別行政區(qū)自行立法等廣義立法行為。全國人大及其常委會(huì)迄今已制定5 部與特別行政區(qū)直接相關(guān)的法律、③香港基本法、澳門基本法、香港駐軍法、澳門駐軍法、香港國安法。1 次修法、④2021 年全面修訂香港基本法附件一和附件二。8 次釋法、⑤國籍法2 次、香港基本法5 次、澳門基本法1 次。8 次增減在兩個(gè)特別行政區(qū)實(shí)施的全國性法律、⑥香港5 次、澳門3 次。2次依法處理港澳原有法律。⑦香港和澳門回歸前夕各1 次。此外，中央授權(quán)特別行政區(qū)自行制定本地法律，與憲法、中央有關(guān)立法、本地原有法律等共同構(gòu)成了特別行政區(qū)法律淵源。

三是全國人大及其常委會(huì)根據(jù)憲法賦予的權(quán)力，就特別行政區(qū)有關(guān)法律問題或重大事項(xiàng)作出具有法律約束力的決定。全國人大及其常委會(huì)的“決定”或“決議”數(shù)量龐大、內(nèi)容龐雜、涉及面廣，其性質(zhì)內(nèi)容存在不同職權(quán)的競(jìng)合。⑧孫瑩：《論人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使機(jī)制》，《人民之聲》2020 年第1 期。學(xué)界對(duì)人大“決定權(quán)”之憲法依據(jù)、權(quán)力邊界及其法律性質(zhì)、法律效力等也有探討。⑨劉松山：《全國人大及其常委會(huì)決議與決定的應(yīng)然界分》，《法學(xué)》2021 年第2 期。從表征上看，某些“決定”似乎是游離于立法法之外的一類法律規(guī)范，可這恰恰是中央行使全面管治權(quán)之必要。“決定”在法律內(nèi)容和制定程序上的靈活性，有助于最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)以權(quán)威方式，以最低立法成本和最高效率來解決國家政治法律生活中的重大迫切性問題，填補(bǔ)法律的缺陷或縫隙。這些決定具有法律效力，體現(xiàn)了最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的意志以及中央與特別行政區(qū)之間的管治關(guān)系，是規(guī)定特別行政區(qū)制度必備的一類法律淵源。

四是國務(wù)院作出具有法律約束力的規(guī)范性文件。除了憲法、法律和人大“決定”外，中央人民政府也可發(fā)布行政命令作為中央對(duì)特別行政區(qū)行使管治權(quán)力的一種實(shí)現(xiàn)形式。例如，國務(wù)院根據(jù)全國人大授權(quán)發(fā)布國務(wù)院令，公布兩個(gè)特別行政區(qū)的行政區(qū)域范圍。①第221 號(hào)、第275 號(hào)、第665 號(hào)國務(wù)院令。當(dāng)然，國務(wù)院也曾使用過“批復(fù)”的形式解決特定區(qū)域管轄權(quán)問題。②2001 年11 月26 日，國務(wù)院作出《關(guān)于廣東省珠海市和澳門特別行政區(qū)交界有關(guān)地段管轄問題的批復(fù)》（國函〔2001〕152 號(hào)），明確將與珠海相連的所謂“三不管”特定地段“交由澳門特別行政區(qū)管轄”，此“批復(fù)”實(shí)際上是變更了澳門特別行政區(qū)的管轄范圍，但在2015 年被第665 號(hào)國務(wù)院令取代。

五是國務(wù)院發(fā)出的指令。根據(jù)基本法規(guī)定，中央人民政府有權(quán)就基本法規(guī)定的事務(wù)向行政長官發(fā)出指令，后者作為特別行政區(qū)和特區(qū)政府的“雙首長”須執(zhí)行該指令。③香港基本法第43 條、第48 條第8 項(xiàng)、第60 條；澳門基本法第45 條、第50 條第12 項(xiàng)、第62 條。中央指令權(quán)本質(zhì)是一種行政命令，旨在解決某一具體行政事務(wù)，體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。④2019 年國務(wù)院致函香港特區(qū)行政長官要求其匯報(bào)禁止“港獨(dú)”組織運(yùn)作等情況，其中要求行政長官提交報(bào)告的行為，即屬行使中央指令權(quán)。參見國函〔2019〕第19 號(hào)。

六是憲法慣例。⑤陳弘毅認(rèn)為，理解“一國兩制”模式及其成功原因，僅看基本法條文遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還得看中央對(duì)特別行政區(qū)事務(wù)采取的“不成文做法以及演化而成的憲法慣例”。參見陳弘毅：《法理學(xué)的世界》，中國政法大學(xué)出版社，2003年，第326 頁。憲法慣例是在實(shí)施憲法的過程中，應(yīng)遵循的一類具有約束力的行為準(zhǔn)則或規(guī)則，基于國家體制與主權(quán)管轄的內(nèi)在邏輯而生成。憲法慣例既是中央管治特別行政區(qū)的依據(jù)之一，⑥許昌：《中央對(duì)特別行政區(qū)直接行使的權(quán)力的分類研究》，《港澳研究》2016 年第3 期。也是中央管治權(quán)“全面性”的一類體現(xiàn)。⑦宋小莊：《“一國兩制”下中央對(duì)香港特別行政區(qū)行使權(quán)力的依據(jù)》，《港澳研究》2012 年1 月冬季號(hào)。憲法慣例的一項(xiàng)重要功能，就是“填補(bǔ)法律結(jié)構(gòu)內(nèi)的空隙”，包括完善法律程序等。⑧王云鵬：《論行政長官產(chǎn)生辦法修改的決定權(quán)》，《港澳研究》2015 年1 月冬季號(hào)。

（二）中央選擇管治路徑的標(biāo)準(zhǔn)

在上述形式中，中央依法并根據(jù)實(shí)際需要來選擇具體形式甚至“形式組合”來對(duì)特別行政區(qū)行使管治權(quán)，所遵循的原則有：（1）合法性原則，即權(quán)力行使形式必須符合憲法和法律要求，包括實(shí)體性和程序性規(guī)定。（2）比例原則，即權(quán)力行使形式要與權(quán)力行使目的相對(duì)稱，以更低的法治成本達(dá)到既定目標(biāo)。學(xué)界在法律適用問題上提出了“基本法窮盡主義說”和“憲法謙抑說”，即只有基本法上的機(jī)制不夠用時(shí)，才能尋求憲法的授權(quán)。⑨葉海波：《基本法窮盡主義：兼論人大涉港“決定”的地位》，朱國斌編著：《“一地兩檢”與全國人大常委會(huì)的權(quán)力》，香港城市大學(xué)出版社，2020 年，第147—162 頁。這是依憲還是依基本法用權(quán)在貫徹比例原則方面的一類體現(xiàn)。（3）綜合評(píng)價(jià)原則，即處理問題所采取的方式，要結(jié)合事務(wù)性質(zhì)的嚴(yán)重程度、時(shí)間緊迫程度、國內(nèi)外各方面接受程度等因素作綜合評(píng)判。從香港管治經(jīng)驗(yàn)看，中央更傾向于采取釋法或就特定問題作決定，而非修改香港基本法的方式來應(yīng)對(duì)各類問題。2020 年中央采取“決定+立法”的組合方式來解決香港迫在眉睫的維護(hù)國家安全問題，實(shí)現(xiàn)了立法依據(jù)與立法目的的統(tǒng)一。全國人大常委會(huì)依據(jù)全國人大授權(quán)制定香港國安法，依法定程序?qū)⑵淞腥胂愀刍痉ǜ郊谙愀酃紝?shí)施，也是盡可能地兼顧到基本法的實(shí)體性和程序性規(guī)定，兼顧法治原則與政治目的的統(tǒng)一。

（三）明示管治權(quán)與默示管治權(quán)

按法律是否有明文規(guī)定來分類，有明示的管治權(quán)力和默示的管治權(quán)力之分。前者的中央對(duì)特別行政區(qū)某項(xiàng)管治權(quán)力是通過法條文義解讀能顯而易見得出結(jié)論的。例如憲法第31 條和第62 條賦予全國人大至少“決定設(shè)立特別行政區(qū)”、“決定特別行政區(qū)制度”、“以法律規(guī)定特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度”三項(xiàng)直接管治權(quán)力。在基本法中，這些法定明示權(quán)力更為豐富具體。但籠統(tǒng)的一級(jí)權(quán)力規(guī)定并不能確定地解決在執(zhí)行層面由此權(quán)力而引發(fā)的次級(jí)權(quán)力問題，可能在由誰行使次級(jí)權(quán)力、次級(jí)權(quán)限多大、應(yīng)履行何等程序等問題上引發(fā)爭議，這就需要中央就有關(guān)法律規(guī)定作出進(jìn)一步解釋或指引。

所謂“中央管治權(quán)力的默示”，也稱“中央隱含權(quán)力”①葉海波：《“全面管治權(quán)”理論探析》，《“一國兩制”研究》2018 年第4 期?；颉拔戳信e的中央管治權(quán)力”，就是憲法和法律沒有明確規(guī)定中央對(duì)特別行政區(qū)享有的某項(xiàng)管治權(quán)力，但根據(jù)主權(quán)原則應(yīng)由中央行使或保留行使，或者可以通過對(duì)有關(guān)條文的解釋將這些管治權(quán)力推導(dǎo)出來。例如，中央制定或調(diào)整“一國兩制”方針政策的權(quán)力、完善特別行政區(qū)制度的權(quán)力、支持并指導(dǎo)行政長官及其領(lǐng)導(dǎo)的特區(qū)政府施政的權(quán)力、國家行為的規(guī)定權(quán)和解釋權(quán)等。②鄒平學(xué)：《“全面管治權(quán)”乃中央自始至終權(quán)力》，《大公報(bào)》2014 年6 月16 日，第A13 版?！澳緳?quán)力”的存在主要源于法律自身的局限性。受立法技術(shù)能力的限制，法律的語言和篇幅畢竟有限，不能規(guī)定所有情況，總會(huì)有所遺缺。此外，在類似基本法這樣的憲制性法律中，也貫徹著“宜粗不宜細(xì)”的原則，既蘊(yùn)含著各方利益平衡的智慧，也為“一國兩制”這一新生事物作某些預(yù)料不到的準(zhǔn)備。③《鄧小平文選》第三卷，人民出版社，1993 年，第220—221 頁。所以，中央對(duì)特別行政區(qū)的權(quán)力難以也不宜盡數(shù)概括在法律文本之中，只能由后人根據(jù)實(shí)踐需要，從確定的法律規(guī)定、原則和精神中逐步推導(dǎo)完善，讓僵硬的法律“豐滿”、“立體”和“鮮活”起來。未明示的權(quán)力涉及有關(guān)法律條文的解釋和執(zhí)行，在暫不明確的情況下，中央可先行使權(quán)力。如果通過政治實(shí)踐達(dá)成，不違反現(xiàn)行法律，也沒有被中央嗣后變更或撤銷，那就可能成為“憲制慣例”。④宋小莊：《論“一國兩制”下中央對(duì)香港特別行政區(qū)可以行使的權(quán)力——在法定職權(quán)和法律限制之間》，《港澳研究》2019 年第1 期。

四、中央對(duì)特別行政區(qū)管治責(zé)任的根本性

權(quán)利（權(quán)力）與義務(wù)（責(zé)任）具有結(jié)構(gòu)上相互關(guān)聯(lián)和對(duì)立統(tǒng)一、數(shù)量上等值對(duì)稱、功能上相互補(bǔ)充等有機(jī)關(guān)系。⑤張文顯主編：《法理學(xué)》（第五版），高等教育出版社，2018 年，第134—136 頁。在具體法律關(guān)系中，權(quán)力與責(zé)任應(yīng)是相互包含、互為界限的，權(quán)力直接體現(xiàn)其設(shè)定的價(jià)值目標(biāo)，而責(zé)任確保這種價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。國家對(duì)其所屬領(lǐng)土擁有并行使主權(quán)的全面性決定了對(duì)其管治權(quán)的全面性，⑥駱偉建、周挺、張強(qiáng)：《“一國兩制”下的中央管治權(quán)研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2019 年，第7 頁。中央依憲依法對(duì)特別行政區(qū)擁有全面管治權(quán)，又意味著承擔(dān)著全面的憲制責(zé)任，以確保管治特別行政區(qū)的有效性。⑦“白皮書”提出，“中央依法履行憲法和香港基本法賦予的全面管治權(quán)和憲制責(zé)任，有效管治香港特別行政區(qū)”。參見中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室：《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》（2014 年6 月），人民出版社，2014 年，第8 頁。在特別行政區(qū)制度下，中央與特別行政區(qū)都是管治主體，應(yīng)在各自范圍內(nèi)承擔(dān)起管治責(zé)任，但卻有著質(zhì)的區(qū)別。中央對(duì)特別行政區(qū)的管治并不局限于某些特定領(lǐng)域，而是從整體上全面覆蓋所有涉及該地區(qū)管轄和治理層面的事務(wù)?？梢?qū)嵭小耙粐鴥芍啤保醒氩豢赡軐?duì)特別行政區(qū)事務(wù)“全部包辦”，而是將一部分權(quán)力授給特別行政區(qū)行使。無論是中央直接行使權(quán)力還是授權(quán)，其肇始均源于中央的權(quán)責(zé)，最后也歸于中央“兜底”，由中央承擔(dān)最終和根本的責(zé)任，特別行政區(qū)必須就踐行高度自治的情況接受中央的監(jiān)督。

（一）中央負(fù)有管治特別行政區(qū)根本責(zé)任的理據(jù)

首先，“一國兩制”不僅是國家某局部地區(qū)的事務(wù)，也是全體人民的事業(yè)，關(guān)系到國家發(fā)展戰(zhàn)略全局。“一國兩制”及特別行政區(qū)制度的成效，只能由代表國家和人民的中央政府來判定，而非地方。特別行政區(qū)受其自身地位限制和地方利益影響，恐難以從全局角度客觀、全面地認(rèn)識(shí)“一國兩制”的戰(zhàn)略價(jià)值和特別行政區(qū)制度的運(yùn)作。①宋小莊：《“一國兩制”下中央對(duì)香港特別行政區(qū)行使權(quán)力的依據(jù)》，《港澳研究》2012 年12 月冬季號(hào)。而且，在特別行政區(qū)制度運(yùn)行中不排除會(huì)出現(xiàn)特別行政區(qū)及其政權(quán)機(jī)關(guān)“怠于管治”、“管治不能”甚至“管治失敗”的情況。因而，中央必須保留某些有效的監(jiān)管手段和救濟(jì)途徑，以確保特別行政區(qū)制度實(shí)現(xiàn)其設(shè)計(jì)初衷和功能，確保國家和特別行政區(qū)利益不受損害。

其次，根據(jù)憲法規(guī)定的我國政權(quán)組織形式，地方由中央設(shè)立、中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地方、地方向中央負(fù)責(zé)；全國人大常委會(huì)、國家主席、國務(wù)院等中央國家機(jī)構(gòu)均要就包括地方治理在內(nèi)的各類國家事務(wù)向全國人大負(fù)責(zé)，全國人大則要向人民最終負(fù)責(zé)。由此形成了一系列法律關(guān)系和責(zé)任傳導(dǎo)鏈條，確立了中央承擔(dān)地方治理的根本及最終責(zé)任。全國人大及其常委會(huì)根據(jù)憲法負(fù)有“監(jiān)督憲法的實(shí)施”職責(zé)，②憲法第62 條第2 項(xiàng)、第67 條第1 項(xiàng)。包括監(jiān)督憲法在特別行政區(qū)的實(shí)施；特別行政區(qū)根據(jù)憲法和基本法，由全國人大設(shè)立、向中央政府負(fù)責(zé)。因而是由全國人大及其常委會(huì)、中央人民政府對(duì)特別行政區(qū)負(fù)根本上的責(zé)任。

最后，從“中央管治視角”與“特別行政區(qū)管治視角”的權(quán)力配置看，中央將立法權(quán)、司法權(quán)、財(cái)政權(quán)、鑄幣權(quán)、稅收權(quán)等大量主權(quán)性權(quán)力授予特別行政區(qū)行使，而自己的直接管治權(quán)力有限，這就導(dǎo)致了權(quán)力與責(zé)任之間的不匹配，中央控制特別行政區(qū)的制度渠道狹窄薄弱。③強(qiáng)世功：《香港管治問題研究：對(duì)理論范式的思考》，《港澳研究》2010 年冬季號(hào)。在特別行政區(qū)握有諸多權(quán)力的情況下，須在憲制秩序中確立一類有利于中央介入與干預(yù)的機(jī)制，以應(yīng)對(duì)特別行政區(qū)“受權(quán)+擔(dān)責(zé)”的不平衡狀態(tài)，避免地方“坐大”甚至產(chǎn)生“離心力”，危害國家統(tǒng)一。在大多數(shù)情況下，中央介入是一種事后補(bǔ)救權(quán)力，例如發(fā)回特別行政區(qū)立法使其失效、通過釋法糾正特別行政區(qū)法院不當(dāng)判決等。在面臨不可挽回的危險(xiǎn)時(shí)，中央也可事前干預(yù)。為了確保干預(yù)的有效性，中央需要保有一定強(qiáng)制力。

（二）中央對(duì)特別行政區(qū)高度自治享有監(jiān)督權(quán)

根據(jù)授權(quán)理論，有授權(quán)就必有監(jiān)督，不存在只授予、不監(jiān)督的情況。授權(quán)法的邏輯結(jié)論不是讓授權(quán)者失去自己原有的權(quán)力，而是通過授權(quán)更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力運(yùn)作效果所預(yù)期的目的。④鄒平學(xué)：《對(duì)香港基本法第158 條不確定性的法理解構(gòu)》，周葉中、鄒平學(xué)主編：《兩岸及港澳法制研究論叢》第1 輯，廈門大學(xué)出版社，2011 年，第110 頁。全國人大及其常委會(huì)“監(jiān)督憲法實(shí)施”的職責(zé)，包括監(jiān)督特別行政區(qū)根據(jù)“一國兩制”方針執(zhí)行國家憲法和法律、落實(shí)特別行政區(qū)制度、依法高效行使高度自治權(quán)的情況。在基本法中，雖沒有直接出現(xiàn)中央“監(jiān)督”特別行政區(qū)的字眼，但特別行政區(qū)直轄于中央政府、行政長官作為“雙首長”對(duì)中央政府負(fù)責(zé)，就必然要求衍生出兩者間的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。

為實(shí)現(xiàn)中央與特別行政區(qū)這種上級(jí)管轄下級(jí)、下級(jí)向上級(jí)負(fù)責(zé)的要求，要賦予中央實(shí)權(quán)關(guān)注、指導(dǎo)特別行政區(qū)，并在必要時(shí)出手糾正特別行政區(qū)或其任何人不當(dāng)行為的能力。這是一種因中央管治責(zé)任的根本性、最終性和強(qiáng)制性而產(chǎn)生的廣義“中央監(jiān)督權(quán)”。它不僅是一種資格，更是一種權(quán)能，不僅是要“看”，更要求能“做”；不僅有監(jiān)察的權(quán)力，也有督導(dǎo)的權(quán)力，更有特殊情況下糾正甚至收回授權(quán)的權(quán)力。①宋小莊：《論“一國兩制”下中央對(duì)香港特別行政區(qū)可以行使的權(quán)力——在法定職權(quán)和法律限制之間》，《港澳研究》2019 年第1 期。有觀點(diǎn)認(rèn)為中央監(jiān)督權(quán)不包括中央直接出手干預(yù)。②周挺：《論中央監(jiān)督權(quán)的正當(dāng)性、范圍與行使的法治化建議》，《港澳研究》2016 年第3 期?？蓻]有強(qiáng)制性的監(jiān)督和執(zhí)行能力，監(jiān)督權(quán)根本就談不上是一種權(quán)力，研究和論證它將毫無意義。中央管治權(quán)確保局部行為不偏離規(guī)范要求的此類“矯正體現(xiàn)”，③張強(qiáng)：《中央管治權(quán)視閾下人大解釋港澳基本法的理念與現(xiàn)實(shí)》，《法治社會(huì)》2018 年第3 期。目的是在出現(xiàn)違背“一國兩制”和基本法的情況下，中央可以主動(dòng)解決問題而不至于束手無措，放任特別行政區(qū)制度的失效或危害結(jié)果的發(fā)生。④宋小莊認(rèn)為，雖然基本法對(duì)中央在一般和緊急狀態(tài)下行使權(quán)力已有規(guī)定，但也不排除依照憲法和其他法律的規(guī)定行使權(quán)力，中央對(duì)特別行政區(qū)有發(fā)揮職能的空間，以應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜挑戰(zhàn)，維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益和特別行政區(qū)的繁榮穩(wěn)定。參見宋小莊：《論中央在特殊情況下對(duì)香港特別行政區(qū)的職能》，《港澳研究》2014 年7月夏季號(hào)。這就是鄧小平強(qiáng)調(diào)的中央應(yīng)保留的“某些有利無害的權(quán)力”。⑤鄧小平指出，不能籠統(tǒng)地?fù)?dān)心中央干預(yù)，中央的有些干預(yù)是必要的，應(yīng)當(dāng)歡迎中央由亂變治的干預(yù)；指望特別行政區(qū)的事情全由當(dāng)?shù)厝藖砉埽醒胍稽c(diǎn)都不管，這種想法不切實(shí)際；特別行政區(qū)也可能會(huì)有破壞力量，發(fā)生危害國家和自身根本利益的事情，非得中央出頭才能解決；所以，保持中央的某些權(quán)力對(duì)特別行政區(qū)有利無害，基本法要照顧到這些。參見《鄧小平文選》第三卷，人民出版社，1993 年，第73—74 頁、第221 頁。因而，中央監(jiān)督權(quán)是中央權(quán)力的底線，以國家強(qiáng)制力作為保障，具有“兜底性”，不宜設(shè)定范圍和條件。從中央介入和干預(yù)程度看，中央監(jiān)督權(quán)有：

一是日常監(jiān)督的權(quán)力。這是狹義的“中央監(jiān)督權(quán)”，更多是中央只“看”和“聽”，不直接對(duì)特別行政區(qū)“做”。在制度上，中央須確保日常監(jiān)督，而特別行政區(qū)須配合中央監(jiān)督，不得隱瞞或制造障礙。例如，特別行政區(qū)立法須報(bào)全國人大常委會(huì)備案，特別行政區(qū)應(yīng)立即如實(shí)報(bào)備有關(guān)法律，不得拖延貽誤。全國人大常委會(huì)接受特別行政區(qū)法律報(bào)備案后，應(yīng)作內(nèi)部研究評(píng)估和審查；如審查認(rèn)為有關(guān)法律規(guī)定不符合基本法要求，可將該法律發(fā)回并使其立即失效。后者是廣義“中央監(jiān)督權(quán)”的第二層含義，即干預(yù)權(quán)。

二是針對(duì)已經(jīng)發(fā)生的危害，直接或間接干預(yù)的權(quán)力。例如，特別行政區(qū)發(fā)生了危及國家統(tǒng)一或安全的動(dòng)亂，且特別行政區(qū)政府業(yè)已失去控制能力，全國人大常委會(huì)有權(quán)宣布特別行政區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)，中央政府有權(quán)發(fā)布將有關(guān)全國性法律在特別行政區(qū)實(shí)施的命令。這是一種事后直接干預(yù)的權(quán)力。對(duì)于某些危害，中央也可以通過相關(guān)法律制度間接介入，例如解釋或修改基本法、發(fā)回特別行政區(qū)報(bào)備案的法律、任免特別行政區(qū)行政長官和主要官員等。

三是對(duì)可能發(fā)生但尚未發(fā)生的危害，采取預(yù)防性措施予以事前干預(yù)。中央通過行使有關(guān)權(quán)力，提前消除特別行政區(qū)內(nèi)可能對(duì)國家整體利益或者特別行政區(qū)繁榮穩(wěn)定帶來的現(xiàn)實(shí)威脅或潛在危害。有些風(fēng)險(xiǎn)是迫在眉睫的，等不及特別行政區(qū)自行處理。例如，2005 年因香港基本法對(duì)行政長官出缺時(shí)的剩余任期問題沒有直接規(guī)定，致使行政長官補(bǔ)選遭遇法律困境。全國人大常委會(huì)沒有等香港法院有關(guān)司法復(fù)核案件的審理和終審法院提請(qǐng)釋法就主動(dòng)釋法，及時(shí)避免了可能的憲制危機(jī)。另一方面，中央對(duì)特別行政區(qū)的授權(quán)基于政治信任之上，相信特別行政區(qū)及其政權(quán)機(jī)關(guān)能夠依法妥當(dāng)?shù)匦惺垢叨茸灾螜?quán)。中央與特別行政區(qū)之間政治信任度越高，特別行政區(qū)高度自治所“享有的自由度和自治空間就越大”；反之，中央對(duì)特別行政區(qū)的管治就會(huì)縮緊。①閻小駿認(rèn)為，中央對(duì)香港越信任，對(duì)香港的管治就越以繁榮穩(wěn)定為主要目標(biāo)；中央對(duì)香港越不信任，對(duì)其的管治就越以確保國家及政權(quán)安全為主要目標(biāo)，參見閻小駿：《香港治與亂——2047 的政治想像》，三聯(lián)書店（香港）有限公司，2015 年，第72 頁。如果特別行政區(qū)在某些領(lǐng)域行使高度自治權(quán)的情況不如人意，不排除就會(huì)導(dǎo)致中央的不信任介入。②Jie,Zhu and Xiaoshan,Zhang.Critique of Hong Kong Nativism.Singapore:Springer,2019,pp.132-133.

五、結(jié)語

“中央對(duì)特別行政區(qū)全面管治權(quán)”概念已經(jīng)在各類政治法律場(chǎng)域中被廣泛使用。它是從主權(quán)的覆蓋性、完整性以及主權(quán)與治權(quán)的不可分割性角度所作的形象概括，既是一個(gè)宏觀抽象的法理概念，也是中央對(duì)特別行政區(qū)所有具體管治權(quán)力的集合表述，是具有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的“實(shí)權(quán)”。③郝鐵川：《論中央對(duì)香港的憲制性管治權(quán)》，《江漢大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017 年第4 期。正確認(rèn)識(shí)“中央對(duì)特別行政區(qū)全面管治權(quán)”，要在特定的敘事背景、實(shí)踐基礎(chǔ)和邏輯框架中展開，置入時(shí)空?qǐng)鼍爸袣v史地、發(fā)展地、辯證地看待，不能脫離具體法律規(guī)范和特定法律關(guān)系來談?wù)撨@一權(quán)力，不能陷入純粹概念化和虛無主義。同時(shí)，作為特別行政區(qū)高度自治權(quán)的源頭，中央全面管治權(quán)并不排斥或否定高度自治權(quán)，因?yàn)槭谟韪叨茸灾螜?quán)以及監(jiān)督高度自治權(quán)本身就是行使中央全面管治權(quán)的方式，其本質(zhì)是有機(jī)統(tǒng)一的。當(dāng)然，中央管治權(quán)的“全面性”特征可能還有其他方面具體表現(xiàn)，值得學(xué)界繼續(xù)作深入挖掘，從而更好地構(gòu)建“一國兩制”理論體系，以呼應(yīng)新時(shí)代的“一國兩制”法治實(shí)踐。