劉華超

“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是我國(guó)的根本領(lǐng)導(dǎo)制度?！?1)習(xí)近平:《中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征》,載 《求是》2020年第14期。它是黨實(shí)施內(nèi)外領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中必須遵循和依據(jù)的原則、體制、機(jī)制和程序等各要素的系統(tǒng)集合,是一個(gè)有機(jī)整體?！半S著改革開(kāi)放不同發(fā)展階段面臨的不同挑戰(zhàn)與黨的中心任務(wù)調(diào)整,黨的領(lǐng)導(dǎo)制度改革的中心任務(wù)也不斷進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整?！?2)周敏凱:《黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的改革歷程與深化改革的路徑思考》,載《中國(guó)延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第4期。從提出黨的領(lǐng)導(dǎo)制度改革命題到堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系,經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期的發(fā)展、變遷和內(nèi)生演化過(guò)程?！霸谏罨贫雀母铩⒔ㄔO(shè)、創(chuàng)新和執(zhí)行的實(shí)踐中,黨的領(lǐng)導(dǎo)制度更加科學(xué)化、規(guī)范化和系統(tǒng)化,逐步形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系?！?3)方濤:《從 “黨的領(lǐng)導(dǎo)制度”到 “黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系”——改革開(kāi)放以來(lái)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)的歷史考察與現(xiàn)實(shí)啟示》,載 《重慶社會(huì)科學(xué)》2021年第4期。這是黨在認(rèn)識(shí)上不斷深化,實(shí)踐中不斷推進(jìn),政治自覺(jué)性不斷提高的過(guò)程。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度改革始終與中國(guó)政治體制改革相協(xié)同,是政治體制改革的核心所在。新時(shí)代,站在新的歷史方位上,全面回顧與深刻反思黨的領(lǐng)導(dǎo)制度改革歷程,認(rèn)真總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn),堅(jiān)持把 “摸著石頭過(guò)河”與加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計(jì)有機(jī)結(jié)合,祛除影響黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的體制機(jī)制弊端,對(duì)于堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系,切實(shí)把黨的領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能具有深遠(yuǎn)意義。

一、黨的領(lǐng)導(dǎo)制度改革的歷史必然性

在不同國(guó)家和社會(huì)中生成的政黨,其對(duì)領(lǐng)導(dǎo)制度的選擇和建構(gòu)必須符合這一國(guó)家和社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本原則和規(guī)則,且要隨時(shí)代的變化而不斷發(fā)展變革。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度創(chuàng)制與改革是中國(guó)政治運(yùn)行邏輯的內(nèi)在要求使然,契合中國(guó)實(shí)際和政治歷史發(fā)展進(jìn)程,是歷史和人民的選擇。

(一)遵循 “政黨-國(guó)家”政治運(yùn)行邏輯,創(chuàng)制建立黨的領(lǐng)導(dǎo)制度

1921年,中國(guó)共產(chǎn)黨的成立開(kāi)啟了中國(guó)政治歷史發(fā)展的新紀(jì)元。處于幼年時(shí)期的中國(guó)共產(chǎn)黨由于力量薄弱、經(jīng)驗(yàn)不足,在共產(chǎn)國(guó)際的作用下,為了實(shí)現(xiàn)民族解放和民族復(fù)興,不得不尋求與國(guó)民黨合作,領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)展轟轟烈烈的大革命。后來(lái),由于階級(jí)屬性使然,國(guó)民黨背叛了革命,最終導(dǎo)致大革命失敗。大革命失敗以后,中國(guó)共產(chǎn)黨作為革命政黨,開(kāi)始獨(dú)立領(lǐng)導(dǎo)革命武裝斗爭(zhēng),開(kāi)辟農(nóng)村革命根據(jù)地,領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)啟局部執(zhí)政實(shí)踐。受?chē)?guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)和蘇共的影響,黨仿照蘇共的領(lǐng)導(dǎo)制度,結(jié)合殘酷的武裝斗爭(zhēng)需要,創(chuàng)建了以民主集中制為根本原則的領(lǐng)導(dǎo)制度。中國(guó)共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨,是在中國(guó)民族民主革命發(fā)展進(jìn)程中生成的體制外革命性政黨,這與西方民族國(guó)家建設(shè)過(guò)程中形成的體制內(nèi)政黨有所不同。西方是先有國(guó)家后因不同集團(tuán)的利益博弈形成政黨,中國(guó)是由政黨 （中國(guó)共產(chǎn)黨）領(lǐng)導(dǎo)革命和國(guó)家建設(shè),先有革命性政黨生成再有政黨領(lǐng)導(dǎo)建立新型國(guó)家政權(quán),形成的是 “政黨-國(guó)家”(4)陳明明:《作為一種政治形態(tài)的政黨-國(guó)家及其對(duì)中國(guó)國(guó)家建設(shè)的意義》,載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2015年第2期。政治形態(tài),遵循的是 “政黨-國(guó)家”政治運(yùn)行邏輯。遵循這一邏輯,新中國(guó)成立以后,結(jié)合中國(guó)國(guó)情和實(shí)際政治需要,確立了與西方國(guó)家和蘇聯(lián)等傳統(tǒng)社會(huì)主義國(guó)家不同的新型政黨制度。黨的領(lǐng)導(dǎo)與多黨合作、一黨執(zhí)政與多黨參政有機(jī)結(jié)合,黨承擔(dān)著領(lǐng)導(dǎo)黨與執(zhí)政黨的雙重政治角色。這就決定了中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)和社會(huì)轉(zhuǎn)型必須由黨來(lái)領(lǐng)導(dǎo)。由此而言,黨的領(lǐng)導(dǎo)制度就可以被看作是黨在實(shí)施內(nèi)外領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中必須遵循的原則、體制、機(jī)制和程序等各要素的系統(tǒng)集合,始終處于根本領(lǐng)導(dǎo)制度地位。根據(jù)功能定位的不同,黨的領(lǐng)導(dǎo)制度大體分為兩個(gè)層次。一是從宏觀和中觀維度來(lái)看,是指黨的領(lǐng)導(dǎo)體制,主要包括以民主集中制原則為基礎(chǔ)、把黨的集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)有機(jī)結(jié)合的制度,以推進(jìn)黨內(nèi)民主為目標(biāo)、處理黨內(nèi)上下級(jí)組織關(guān)系的組織管理制度,以處理黨與國(guó)家政權(quán)、各民主黨派、各人民團(tuán)體、社會(huì)、軍隊(duì)等關(guān)系為基本構(gòu)成的綜合多元制度。比如,黨的政治和思想領(lǐng)導(dǎo)制度,干部與選賢任能制度,集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)制度,全面從嚴(yán)治黨責(zé)任制度,向黨中央請(qǐng)示報(bào)告制度,黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、企事業(yè)團(tuán)體、群眾與社會(huì)組織的制度,以及黨領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的具體制度等。二是微觀視角來(lái)看,主要是指黨開(kāi)展具體領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的工作原則和方法,包括重大決策、重要決定、重大事項(xiàng)、重要人選等需要經(jīng)由哪些機(jī)構(gòu)通過(guò)、必須按照什么程序通過(guò)等。比如,黨的重大工作的決策落實(shí)機(jī)制,群眾工作機(jī)制,激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制,監(jiān)督約束機(jī)制,干部選拔、管理、任用、考核機(jī)制等。新時(shí)代以來(lái),黨的十九屆四中全會(huì)又把其歸納為不忘初心、牢記使命的制度,堅(jiān)定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)制度,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度,為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政各項(xiàng)制度,提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度,全面從嚴(yán)治黨制度六個(gè)方面的制度。(5)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》,人民出版社2019年版,第6-9頁(yè)。無(wú)論是劃分為兩個(gè)層次,還是歸結(jié)為六個(gè)方面,黨的領(lǐng)導(dǎo)制度都是由黨的具體領(lǐng)導(dǎo)制度和體制機(jī)制集合而成的,一個(gè)旨在鞏固和維護(hù)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位和長(zhǎng)期執(zhí)政地位,不斷為加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)和國(guó)家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型提供保障的多層次、多元化的綜合性制度體系,需要根據(jù)不同發(fā)展階段黨的中心任務(wù)的調(diào)整而不斷改革完善。

(二)規(guī)范調(diào)整黨政關(guān)系,迫切需要改革黨的領(lǐng)導(dǎo)制度

從政黨功能角度分析,在中國(guó)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展,推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè),需要黨強(qiáng)有力的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),這是實(shí)現(xiàn)中國(guó)社會(huì)發(fā)展的一種內(nèi)在要求。但發(fā)揮黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)的前提條件是,必須解決好集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的主導(dǎo)思想、實(shí)現(xiàn)方式和實(shí)現(xiàn)程度等問(wèn)題,以避免絕對(duì)化。在社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期,由于受 “左”的錯(cuò)誤思想氛圍的影響,黨未能很好地解決集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的主導(dǎo)思想、實(shí)現(xiàn)方式和實(shí)現(xiàn)程度這三大問(wèn)題,最終導(dǎo)致黨的功能逐漸膨脹,以致 “使黨自身領(lǐng)導(dǎo)功能發(fā)生嚴(yán)重變形”(6)林尚立:《當(dāng)代中國(guó)政治形態(tài)研究》,天津人民出版社2017年版,第278頁(yè)。。反映到具體領(lǐng)導(dǎo)制度層面,也就形成了集體領(lǐng)導(dǎo)不彰、黨內(nèi)民主受損、權(quán)力過(guò)分集中的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制。隨之新中國(guó)成立初期形成的、比較正常的黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度遭到了嚴(yán)重破壞。這給黨和國(guó)家的政治生活、社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了巨大的混亂和危害。對(duì)此,我們的教訓(xùn)是極其深刻和慘痛的。但這也從另一方面充分證明,黨的領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢(shì)不在于 “黨員包辦”,也不在于 “把黨的領(lǐng)導(dǎo)解釋為 ‘黨權(quán)高于一切’”,甚至發(fā)展為 “黨員高于一切”,如若不然,就會(huì)導(dǎo)致黨忙于事務(wù)性管理,放松政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)。這是 “麻痹黨、腐化黨、破壞黨、使黨脫離群眾的最有效的辦法”(7)《鄧小平文選》第1卷,人民出版社1994年版,第11-12頁(yè)。。

1976年,“文化大革命”的結(jié)束并未立即帶來(lái)深入而廣泛的思想解放和 “左”的錯(cuò)誤領(lǐng)導(dǎo)的終結(jié)。在這種歷史情況下,迫切需要解決黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制弊端,加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。首先,迫切需要黨認(rèn)真糾正 “文化大革命”中及其以前 “左”的錯(cuò)誤。于是,解放思想、實(shí)事求是,批判 “兩個(gè)凡是”,解除 “文化大革命”期間由林彪、“四人幫”等人為設(shè)置的禁區(qū)、禁令以及制造的各種迷信禁錮,全面準(zhǔn)確系統(tǒng)地理解和運(yùn)用毛澤東思想,就成為當(dāng)時(shí)必須解決的一個(gè)重大政治問(wèn)題。因?yàn)?“一個(gè)黨,一個(gè)國(guó)家,一個(gè)民族,如果一切從本本出發(fā),思想僵化,迷信盛行,那它就不能前進(jìn),它的生機(jī)就停止了,就要亡黨亡國(guó)”(8)《鄧小平文選》第2卷,人民出版社1994年版,第143頁(yè)。。其次,急需重構(gòu)堅(jiān)強(qiáng)有力的中央領(lǐng)導(dǎo)集體,解決黨的組織路線問(wèn)題,進(jìn)而達(dá)到 “懲前毖后、治病救人”,建構(gòu)安定團(tuán)結(jié)工作局面的目標(biāo)。最后,迫切需要黨認(rèn)真把握和分析當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)外發(fā)展大勢(shì),結(jié)合中國(guó)發(fā)展面臨的問(wèn)題、挑戰(zhàn)和機(jī)遇,積極推進(jìn)黨和國(guó)家的工作重心由 “以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”向“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”轉(zhuǎn)移?？傊?為持續(xù)推進(jìn)中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型,需要通過(guò)不斷深化改革,祛除在 “左”的錯(cuò)誤思想指導(dǎo)下形成的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制弊端,不斷變高度集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)制度為適應(yīng)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要的全面領(lǐng)導(dǎo)制度,進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化、建構(gòu)共建共治共享的國(guó)家治理新格局提供優(yōu)質(zhì)高效的制度保障。這不僅是全面深化黨的領(lǐng)導(dǎo)制度改革的必然選擇,也是必由之路。

二、黨的領(lǐng)導(dǎo)制度改革的歷史性推進(jìn)

改革開(kāi)放以來(lái),由于每個(gè)階段社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的中心任務(wù)有所不同,黨的領(lǐng)導(dǎo)制度改革的中心任務(wù)也會(huì)隨之進(jìn)行調(diào)整。在持續(xù)推進(jìn)改革進(jìn)程中,黨的領(lǐng)導(dǎo)制度改革大致可劃分為恢復(fù)性重建、探索性優(yōu)化、創(chuàng)造性完善三個(gè)階段。

(一)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的恢復(fù)性重建

改革開(kāi)放初期,以鄧小平同志為主要代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人在總結(jié)黨執(zhí)政以來(lái)正反兩個(gè)方面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,首次提出 “改善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度”(9)《鄧小平文選》第2卷,人民出版社1994年版,第269頁(yè)。重大命題,強(qiáng)調(diào) “黨應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)正式制度的重要作用”(10)[美]傅高義:《鄧小平時(shí)代》,馮克利譯,生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2013年版,第190頁(yè)。,以便集中解決干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制、權(quán)力過(guò)分集中等問(wèn)題,不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。

1.恢復(fù)健全黨的民主集中制,為黨的領(lǐng)導(dǎo)制度改革奠定基礎(chǔ)

在總結(jié)黨的領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)時(shí),鄧小平指出,“黨中央和毛澤東同志一直比較注意實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo),實(shí)行民主集中制,黨內(nèi)民主生活比較正常?！钡上У氖? “這些好的傳統(tǒng)沒(méi)有堅(jiān)持下來(lái)”,沒(méi)有及時(shí)把這一根本原則制度化、規(guī)范化和程序化,“也沒(méi)有形成嚴(yán)格的完善的制度”(11)《鄧小平文選》第2卷,人民出版社1994年版,第330頁(yè)。。黨的民主集中制作為黨的根本領(lǐng)導(dǎo)原則和組織原則,是事關(guān) “黨和國(guó)家命運(yùn)的事情”(12)《鄧小平文選》第1卷,人民出版社1994年版,第312頁(yè)。。由于其未能及時(shí)制度化、規(guī)范化和程序化,才導(dǎo)致黨內(nèi)權(quán)力過(guò)分集中、個(gè)人凌駕于組織、個(gè)人崇拜等現(xiàn)象的產(chǎn)生,使黨和國(guó)家政治生活中的集體領(lǐng)導(dǎo)原則和黨內(nèi)民主制度遭到了嚴(yán)重破壞,使黨和國(guó)家事業(yè)遭受了重大挫折。十一屆三中全會(huì)以后,黨便十分注重從健全集體領(lǐng)導(dǎo)與黨內(nèi)民主制度著手,充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主,逐步恢復(fù)黨的民主集中制。黨的十一屆五中全會(huì)討論通過(guò)了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》。《準(zhǔn)則》著重強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持黨的集體領(lǐng)導(dǎo)原則,發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主等。同時(shí),全會(huì)決定重新設(shè)立中央政治局及其常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的經(jīng)常工作機(jī)構(gòu)——中央書(shū)記處。隨后,黨的十二大通過(guò)新黨章,明確提出黨要 “在高度民主的基礎(chǔ)上實(shí)行高度的集中”(13)中共中央文獻(xiàn)研究室:《十二大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（上）,人民出版社1986年版,第73頁(yè)。。以此為指導(dǎo),黨通過(guò)不斷健全黨的代表大會(huì)制度、突出代表大會(huì)權(quán)威,進(jìn)一步加強(qiáng)決策的民主化與科學(xué)化,黨的民主集中制建設(shè)取得了較大進(jìn)展。另外,黨的十二大決定改主席制為總書(shū)記制,黨中央不再設(shè)主席、副主席職位,只設(shè)黨的總書(shū)記,以解決以往權(quán)力過(guò)分集中于主席個(gè)人的權(quán)力運(yùn)行體制弊端。黨的十三大則進(jìn)一步提出要建立向中央定期報(bào)告工作的制度,建立相應(yīng)工作規(guī)則和生活會(huì)制度,以及建立黨內(nèi)差額選舉制度等。這些舉措都為不斷深化黨的領(lǐng)導(dǎo)制度改革奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.改革黨的干部人事制度,為黨的領(lǐng)導(dǎo)制度改革強(qiáng)化保障

黨的干部人事制度是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的重要組成部分。改革黨的干部人事制度,就是要解決干部老化弱化、人浮于事、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)臃腫、層次多、副職多、閑職多等問(wèn)題,進(jìn)而徹底解決黨的權(quán)力過(guò)分集中,黨內(nèi)官僚主義、家長(zhǎng)制作風(fēng)、一言堂盛行,黨內(nèi)民主生活缺失的問(wèn)題。解決上述問(wèn)題,關(guān)鍵在于廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制,并在此基礎(chǔ)上不斷 “健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度,對(duì)各級(jí)各類(lèi)領(lǐng)導(dǎo)干部 （包括選舉產(chǎn)生、委任和聘用的）職務(wù)的任期,以及離休、退休,要按照不同情況,作出適當(dāng)?shù)摹⒚鞔_的規(guī)定”(14)《鄧小平文選》第2卷,人民出版社1994年版,第331頁(yè)。。為此,鄧小平主持召開(kāi)了黨政軍機(jī)關(guān)副部級(jí)以上干部會(huì)議。會(huì)上,鄧小平號(hào)召黨的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部,要為改革黨的領(lǐng)導(dǎo)體制起到表率作用,并明確提出要廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制,實(shí)行退休制度,設(shè)立顧問(wèn)委員會(huì)。隨后,中央政治局通過(guò) 《關(guān)于喪失工作能力的老同志不當(dāng)十二大代表和中央委員會(huì)候選人的決定》,中共中央、國(guó)務(wù)院作出關(guān)于設(shè)置顧問(wèn)的決定,中共中央頒布 《關(guān)于建立老干部退休制度的決定》。這些重要決定,為解決領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制問(wèn)題,提供了有力的政策依據(jù)和制度支撐。黨的十二大通過(guò)的黨章也明確指出,黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)都不是終身的,因年齡和健康原因不適宜于繼續(xù)擔(dān)任工作的,應(yīng)按規(guī)定離職休養(yǎng),或者退休(15)參見(jiàn)中共中央文獻(xiàn)研究室:《十二大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（上）,人民出版社1986年版,第85頁(yè)。。黨還根據(jù)黨內(nèi)賞罰不明的實(shí)際情況,初步建立了干部考核制度,對(duì)各層各級(jí)干部實(shí)施年度工作考核。改革開(kāi)放以后,黨以顧問(wèn)委員會(huì)制度為過(guò)渡,逐步解決黨的領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制問(wèn)題,使黨的干部老齡化、終身化問(wèn)題得到了有效解決,一大批年輕有為的青年干部被提拔任用,黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的 “四化”導(dǎo)向正式確立。從1982年到1984年,全國(guó)共提拔中青年干部200多萬(wàn)人,到1985年底,已有46萬(wàn)中青年干部走上了縣以上領(lǐng)導(dǎo)崗位。到1986年底,有137萬(wàn)名建國(guó)前參加革命的老干部辦理了離休手續(xù)。(16)梅麗紅:《當(dāng)代中國(guó)民主政治建設(shè)——中國(guó)共產(chǎn)黨探索之路》,上海交通大學(xué)出版社2003年版,第210頁(yè)。

3.改革黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),為黨的領(lǐng)導(dǎo)制度改革提供支撐

1980年8月18日,鄧小平以 《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》為題發(fā)表了重要講話。他明確指出,要通過(guò)堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo),把黨從直接管理國(guó)家的具體事務(wù)中解脫出來(lái)。黨要領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家機(jī)關(guān)充分行使公共權(quán)力,大幅提高國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的工作效率。以此為指導(dǎo),黨積極領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)中央和地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)改革。如第五屆全國(guó)人大第三次會(huì)議做出了時(shí)任黨的主席不再兼任政府總理,其他黨的領(lǐng)導(dǎo)人不再兼任副總理職務(wù)的重大決定。在地方,各省、市、自治區(qū)逐漸減少黨政交叉兼職,著力改變黨委書(shū)記、常委都要兼任政府職務(wù)的問(wèn)題；著力改變由黨委工作部門(mén)直接對(duì)應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)政府工作部門(mén),書(shū)記掛帥、分兵把口的領(lǐng)導(dǎo)模式。這些均在于明確 “黨不是向群眾發(fā)號(hào)施令的權(quán)力組織,也不是行政組織和生產(chǎn)組織”(17)張靜如等編:《中國(guó)共產(chǎn)黨歷屆代表大會(huì):一大到十八大》（中）,河北人民出版社2012年版,第608頁(yè)。,黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是思想政治和方針政策的領(lǐng)導(dǎo)。如從黨的十二大開(kāi)始,中央和地方紀(jì)委由同級(jí)黨委選舉產(chǎn)生改為由黨的全國(guó)代表大會(huì)和地方黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生,由同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)改為由同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo),并向其報(bào)告工作,這就大幅提升了各級(jí)紀(jì)委的地位。黨內(nèi)監(jiān)督也進(jìn)一步加強(qiáng)和趨于制度化、規(guī)范化。另外,黨的十二大修訂的新黨章首次把 “黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”的原則寫(xiě)入其中,成為了管黨治黨的基本要求與原則。黨的十三大明確提出,各級(jí)黨委不再設(shè)立不在政府任職但又分管政府工作的專(zhuān)職書(shū)記、常委,黨委撤銷(xiāo)與政府機(jī)構(gòu)對(duì)口重疊的部門(mén),黨對(duì)國(guó)家事務(wù)實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)。以黨的十三大精神為指導(dǎo),黨的中央機(jī)構(gòu)制定了工作規(guī)劃,國(guó)務(wù)院制定了工作規(guī)則,各省 （市）、自治區(qū)的黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)也按照黨政職能分開(kāi)的要求,相繼制定了各自的規(guī)劃和規(guī)則。這些規(guī)劃和規(guī)則,明確了各級(jí)黨和政府的職能、工作范圍和工作方式,初步規(guī)范了各級(jí)黨組織和國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。黨的十三大以后,隨著黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度和民主集中制度不斷健全,黨逐步由原來(lái)過(guò)多過(guò)細(xì)的事務(wù)性管理,漸進(jìn)向?qū)嵤┱?、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變。

黨對(duì)自身領(lǐng)導(dǎo)制度的恢復(fù)性重建,旨在堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)。它不僅沒(méi)有削弱黨的領(lǐng)導(dǎo),而且還強(qiáng)化了黨的領(lǐng)導(dǎo),其實(shí)質(zhì)是黨對(duì)高度集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制的揚(yáng)棄與批判性繼承。它要求在黨內(nèi)必須始終堅(jiān)持和完善民主集中制,在黨外必須始終做到總攬而不包攬,協(xié)調(diào)而不放任,既不能干預(yù)太多、越俎代庖,搞事無(wú)巨細(xì)的事務(wù)性管理,也不能放任自流當(dāng) “甩手掌柜”。唯此,才能充分彰顯黨的領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢(shì)與治理效能。

(二)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的探索性優(yōu)化

進(jìn)入20世紀(jì)90年代,黨確立了建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革方向。步入21世紀(jì),中國(guó)加入世界貿(mào)易組織,主動(dòng)融入經(jīng)濟(jì)全球化浪潮。這些都為黨的領(lǐng)導(dǎo)制度改革帶來(lái)了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。新形勢(shì)、新變化、新要求迫切需要進(jìn)一步優(yōu)化和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。

1.健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度,積極推進(jìn)黨的執(zhí)政轉(zhuǎn)型

黨的十三屆四中全會(huì)以后,以江澤民同志為代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人結(jié)合中國(guó)政治運(yùn)行的內(nèi)在邏輯和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,以及黨的建設(shè)過(guò)程中面臨的 “兩大歷史性課題”,認(rèn)為黨必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政能力建設(shè),健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度,著力優(yōu)化黨的領(lǐng)導(dǎo),強(qiáng)化黨的執(zhí)政意識(shí),改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式,不斷提升黨的領(lǐng)導(dǎo)水平與執(zhí)政水平,積極推進(jìn)黨的執(zhí)政轉(zhuǎn)型。對(duì)此,江澤民多次強(qiáng)調(diào):“我們黨是執(zhí)政的黨,黨的領(lǐng)導(dǎo)要通過(guò)執(zhí)政來(lái)體現(xiàn)。我們必須強(qiáng)化執(zhí)政意識(shí)、提高執(zhí)政本領(lǐng)?！?18)《江澤民文選》第1卷,人民出版社2006年版,第92頁(yè)。為了全面貫徹執(zhí)行這一指導(dǎo)方針和改革導(dǎo)向,一是黨明確提出 “一定要結(jié)合新的實(shí)際,遵循黨的基本路線,堅(jiān)持黨要管黨和從嚴(yán)治黨,努力提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平”(19)中共中央文獻(xiàn)研究室編:《十四大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（上）,人民出版社1996年版,第38-39頁(yè)。。世紀(jì)之交,在全黨開(kāi)展 “三講”教育,就是黨在重要?dú)v史時(shí)刻,通過(guò)傳承和創(chuàng)新性開(kāi)展黨內(nèi)集中教育活動(dòng),改進(jìn)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式,不斷提高和增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力的一項(xiàng)重大政治戰(zhàn)略決策。二是黨領(lǐng)導(dǎo)確立了 “繼續(xù)深化政治體制改革,進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)主義民主,健全社會(huì)主義法制,依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”(20)張靜如等編:《中國(guó)共產(chǎn)黨歷屆代表大會(huì):一大到十八大》（下）,河北人民出版社2012年版,第230頁(yè)。的基本方略。這標(biāo)志著黨的領(lǐng)導(dǎo)呈現(xiàn)出逐步向法治化轉(zhuǎn)變的歷史性趨向,也意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)被正式納入了制度化、法治化和規(guī)范化的軌道。它要求全體黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和黨的各級(jí)組織,特別是各級(jí)黨委絕不允許享有逾越憲法與法律規(guī)定的特權(quán),全黨必須在嚴(yán)格依法辦事方面起到示范引領(lǐng)作用。

2.建立健全從嚴(yán)治黨制度體系,為從嚴(yán)管黨治黨提供制度依據(jù)

根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)深入推進(jìn)改革開(kāi)放的實(shí)際需要,結(jié)合建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的工作要求,以及新時(shí)期加強(qiáng)黨的建設(shè)和管黨治黨的新形勢(shì),黨的十四大把 “從嚴(yán)治黨”寫(xiě)入了黨章。黨更加注重對(duì)從嚴(yán)治黨制度體系的探索性優(yōu)化和完善。一是著力建立完善黨的監(jiān)督制度。比如,為加強(qiáng)對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督,強(qiáng)化各級(jí)紀(jì)委的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)職能和履職盡責(zé)的黨內(nèi)法規(guī)依據(jù),黨中央先后出臺(tái)相關(guān)規(guī)定和具體辦法,探索建立了富有中國(guó)特色的,以黨員領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人收入申報(bào)、個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告、現(xiàn)職省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部家庭財(cái)產(chǎn)報(bào)告為重要組成部分的個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)和重大事項(xiàng)報(bào)告制度。與此同時(shí),還先后印發(fā)實(shí)施 《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例 （試行）》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例 （試行）》等黨內(nèi)法規(guī)制度。前者作為系統(tǒng)集成的紀(jì)律規(guī)范,在黨的歷史上是第一次頒布。后者則是首次以黨內(nèi)法規(guī)的形式對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督作出了全面規(guī)定。進(jìn)入新世紀(jì),為了規(guī)范黨的巡視工作,加強(qiáng)巡視監(jiān)督,中央紀(jì)委等部門(mén)聯(lián)合制定實(shí)施了 《關(guān)于巡視工作的暫行規(guī)定》,黨的十七大正式把巡視制度寫(xiě)入黨章,頒布實(shí)施了 《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例 （試行）》,全面規(guī)范開(kāi)展巡視工作的機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作程序、紀(jì)律與責(zé)任等。另外,中共中央政治局審議通過(guò) 《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》,積極探索建立黨的干部問(wèn)責(zé)制度。二是建立完善干部廉潔自律制度。黨在注重加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、紀(jì)律處分、干部問(wèn)責(zé)等他律的基礎(chǔ)上,更加注重從加強(qiáng)干部的廉潔自律著手,規(guī)范黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的紀(jì)律意識(shí)和廉潔用權(quán)、廉潔執(zhí)政意識(shí)。為此,中共中央政治局審議通過(guò) 《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）》,首次專(zhuān)門(mén)以準(zhǔn)則的形式規(guī)定了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政要求與禁止事項(xiàng)。隨著黨的從嚴(yán)治黨制度體系的逐步建立健全,從嚴(yán)管黨治黨有了較為充分的制度依據(jù),也為穩(wěn)步提升黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力提供了重要的制度保障。

3.堅(jiān)持 “三者有機(jī)統(tǒng)一”,彰顯黨的領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢(shì)

黨的十六大以來(lái),以胡錦濤同志為代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人強(qiáng)調(diào),“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)”,“最根本的是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)”(21)十六大報(bào)告輔導(dǎo)讀本編寫(xiě)組:《十六大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》,人民出版社2002年版,第31、28頁(yè)。。提出堅(jiān)持 “三者有機(jī)統(tǒng)一”,實(shí)際上就是要求黨要在不斷加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與體制機(jī)制,提高黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和領(lǐng)導(dǎo)水平；持續(xù)完善黨的執(zhí)政方式與體制機(jī)制,提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平。實(shí)現(xiàn)這一改革目標(biāo),關(guān)鍵在于黨要充分發(fā)揮 “總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”(22)《胡錦濤文選》第2卷,人民出版社2016年版,第635頁(yè)。,不斷提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的能力和水平,進(jìn)而為黨有效領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)理政提供重要政治保證。同時(shí),要把黨的各項(xiàng)制度建設(shè)擺在更加突出的位置,不斷推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度實(shí)現(xiàn)整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性優(yōu)化。從提出堅(jiān)持“三者有機(jī)統(tǒng)一”、把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)放到首要位置,到強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨的各項(xiàng)制度建設(shè)、不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。這在制度變革層面上為黨不斷探索優(yōu)化自身的領(lǐng)導(dǎo)制度提供了內(nèi)生性動(dòng)力,同時(shí)也賦予了進(jìn)一步深化領(lǐng)導(dǎo)制度改革的新內(nèi)涵、新內(nèi)容和新要求。它為全面加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo),充分彰顯黨的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)最大制度優(yōu)勢(shì),提供了明確的新的改革目標(biāo)導(dǎo)向。

黨對(duì)自身領(lǐng)導(dǎo)制度的探索性優(yōu)化,在歷史邏輯、實(shí)踐邏輯和理論邏輯三個(gè)維度上,體現(xiàn)了改革進(jìn)程上的承繼發(fā)展和賡續(xù)創(chuàng)新。尤其是黨對(duì)加強(qiáng)制度建設(shè)的強(qiáng)調(diào),再度印證了鄧小平提出的 “領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”, “制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行,制度不好使好人無(wú)法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵妗?23)《鄧小平文選》第2卷,人民出版社1994年版,第333頁(yè)。等經(jīng)典政治論斷的科學(xué)性、前瞻性與創(chuàng)造性。至此,從改革開(kāi)放之初到中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代,黨的領(lǐng)導(dǎo)制度改革的脈絡(luò)已經(jīng)十分清晰,即要始終確保黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位,堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)三者有機(jī)統(tǒng)一,不斷提升黨的領(lǐng)導(dǎo)水平與執(zhí)政能力。

(三)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的創(chuàng)造性完善

新時(shí)代,立足 “兩個(gè)大局”,需要堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在既有改革成果的基礎(chǔ)上,黨的領(lǐng)導(dǎo)制度改革更加注重制度的頂層設(shè)計(jì)與制度的分層對(duì)接相結(jié)合,推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度由以往獨(dú)立存在的制度單元向更加科學(xué)規(guī)范、系統(tǒng)完備、成熟定性、綜合高效的制度體系轉(zhuǎn)變。

1.強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)制度改革的體系性

黨的十九屆四中全會(huì)作出堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系重要部署,是黨在總結(jié)既有制度建設(shè)成就的基礎(chǔ)上,針對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系中這一根本制度作出的創(chuàng)造性部署。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系主要由不忘初心、牢記使命的制度,堅(jiān)定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)制度,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度,為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政各項(xiàng)制度,提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度,全面從嚴(yán)治黨制度六大制度構(gòu)成。這六大制度組成單元既各自保持獨(dú)立有效運(yùn)行又相互密切協(xié)同配合,形成內(nèi)容豐富、結(jié)構(gòu)完整、布局合理、指向明確、系統(tǒng)高效、綜合多元的領(lǐng)導(dǎo)制度體系。其中,不忘初心、牢記使命的制度,彰顯的是黨實(shí)施全面領(lǐng)導(dǎo)的使命宗旨；堅(jiān)定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)制度,明確的是黨實(shí)施全面領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵所在；黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度,突出的是黨實(shí)施全面領(lǐng)導(dǎo)鮮明特質(zhì)；為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政各項(xiàng)制度,厚植的是黨實(shí)施全面領(lǐng)導(dǎo)的群眾根基；提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度,強(qiáng)調(diào)的是黨實(shí)施全面領(lǐng)導(dǎo)的基本要求；全面從嚴(yán)治黨制度,詮釋的是黨實(shí)施全面領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)生動(dòng)力。這六項(xiàng)具體制度分別對(duì)應(yīng)著黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的 “制度精神、制度勢(shì)能、制度半徑、制度力量、制度增量、制度內(nèi)核”(24)郭定平、梁思君:《堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)制度體系的四重邏輯》,載 《探索》2020年第6期。。新時(shí)代提出堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系,不僅有利于強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用,還充分彰顯了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)和中國(guó)特色社會(huì)主義的最本質(zhì)特征。這深刻揭示了實(shí)現(xiàn) “中國(guó)之治”的根本制度密碼。堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系,堅(jiān)守黨的初心使命和發(fā)揮黨的核心領(lǐng)導(dǎo)作用,展現(xiàn)的是黨作為馬克思主義執(zhí)政黨的先進(jìn)性和革命性形象；體現(xiàn)的是黨性與人民性的有機(jī)統(tǒng)一；凸顯的是黨始終堅(jiān)持以人民為中心、尊重人民主體地位、代表人民整體利益,不斷提升長(zhǎng)期執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平, “以強(qiáng)大的政黨力量規(guī)范、引導(dǎo)社會(huì)力量和資本力量”(25)張維為:《“中國(guó)之治”凸顯制度優(yōu)勢(shì)》,載 《世界社會(huì)主義研究》2017年第6期。,推動(dòng)了黨的領(lǐng)導(dǎo)和治國(guó)理政進(jìn)入了一種全新境界。

2.強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)制度法治化

黨的領(lǐng)導(dǎo)制度法治化是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要保障,也是一體推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求。從推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的需要來(lái)看,黨的領(lǐng)導(dǎo)制度法治化,就是要堅(jiān)持依規(guī)治黨和依法執(zhí)政,遵循憲法和法律權(quán)威,依法規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)、改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式,把法治政黨、法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)一體融合推進(jìn)。黨的十八大以來(lái),為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化,以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在新的歷史方位上,把全面依法治國(guó)提升到了“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的新高度。黨的十八屆四中全會(huì)專(zhuān)門(mén)討論和全面部署了在黨領(lǐng)導(dǎo)下的全面依法治國(guó)戰(zhàn)略。這在黨的歷史和改革進(jìn)程中尚屬首次,在全面深化改革中具有劃時(shí)代的重大意義?！耙婪ㄖ螄?guó)是我國(guó)憲法確定的治理國(guó)家的基本方略,而能不能做到依法治國(guó),關(guān)鍵在于黨能不能堅(jiān)持依法執(zhí)政,各級(jí)政府能不能依法行政?！?26)《習(xí)近平談治國(guó)理政》第2卷,外文出版社2017年版,第120頁(yè)。全黨要 “準(zhǔn)確把握全面推進(jìn)依法治國(guó)工作布局,堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn),堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”(27)《習(xí)近平談治國(guó)理政》第2卷,外文出版社2017年版,第119頁(yè)。。這就充分說(shuō)明,在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中,必須共同推進(jìn)依法治國(guó)、依法執(zhí)政和依法行政,一體建設(shè)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì),而實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的政治前提和政治保障在于黨的領(lǐng)導(dǎo)制度法治化。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義的最本質(zhì)特征,是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度法治化是實(shí)施全面依法治國(guó)戰(zhàn)略,實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的一場(chǎng)深刻而偉大的歷史性革命。堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度法治化,必須改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系,堅(jiān)持用最嚴(yán)的紀(jì)律、最有力的制度管黨治黨。黨的十九屆四中全會(huì)則對(duì)此作了明確規(guī)定和部署,要求 “黨紀(jì)國(guó)法不能成為 ‘橡皮泥’、‘稻草人’”(28)《習(xí)近平談治國(guó)理政》第2卷,外文出版社2017年版,第127頁(yè)。,要始終堅(jiān)持紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法,紀(jì)法銜接,明制度于前,重威刑于后,用制度管權(quán)管人管事,把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子,讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

3.強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)制度載體

在中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系中,黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系起著關(guān)鍵和決定性作用。堅(jiān)持與完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系,必須有組織載體,這個(gè)載體就是黨和國(guó)家的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。只有不斷深化黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)改革,持續(xù)優(yōu)化制度改革載體,才能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及全面改革的各方關(guān)系,督促落實(shí)各項(xiàng)改革戰(zhàn)略舉措,提升全面深化改革的效果,釋放和彰顯黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢(shì)和政治優(yōu)勢(shì)。這既是全面深化改革的重心所在,也是全面深化改革的重要目標(biāo)與價(jià)值指向。黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái),中央出臺(tái)了 《深化黨的建設(shè)制度改革實(shí)施方案》,成立了中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組。與此同時(shí),中央還設(shè)立了中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組等政治運(yùn)作的重要機(jī)構(gòu)。2018 年3 月,中央又根據(jù)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》,把它們一并改為中央全面深化改革委員會(huì)、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)、中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)、中央外事工作委員會(huì),作為中共中央直屬?zèng)Q策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),分別負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域重大工作的頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)。同時(shí),為了發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的全面領(lǐng)導(dǎo)作用,適應(yīng)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的時(shí)代要求,在黨的十九大報(bào)告和新修訂的黨章中,特別強(qiáng)調(diào)要 “堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”,要把黨的政治建設(shè)作為黨根本性建設(shè)放到新時(shí)代黨的建設(shè)的首要位置。堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),確保全黨服從中央,任何時(shí)候在執(zhí)行中央的重大改革部署時(shí)都不能搞變通、打折扣,自行一套。在不斷強(qiáng)化黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)改革、充分發(fā)揮制度載體作用的基礎(chǔ)上,黨的十八大以來(lái),特別是黨的十九屆四中全會(huì)提出的以推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系改革為核心的13個(gè)“堅(jiān)持和完善”,其 “改革思路之新、力度之大、改革之徹底是前所未有的”(29)韓強(qiáng):《改革開(kāi)放以來(lái)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革》,載 《黨政研究》2018年第3期。,這些都為實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家的第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)指明了改革方向,提供了行之有效的制度保障。更重要的是,統(tǒng)籌推進(jìn)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)改革,創(chuàng)造性地?cái)[脫了以往基于黨政職能分工視角推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)制度改革的路徑選擇困境,實(shí)現(xiàn)了黨政統(tǒng)籌體制下領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)力運(yùn)行的邏輯自洽和有效貫通。

三、黨的領(lǐng)導(dǎo)制度改革的經(jīng)驗(yàn)啟示

改革開(kāi)放以來(lái),黨的各項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)制度和體制機(jī)制改革取得了巨大成就,充分彰顯了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的顯著優(yōu)勢(shì)。未來(lái),仍需要通過(guò)全面深化改革不斷加以補(bǔ)充和完善。

(一)充分發(fā)揮黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心作用

無(wú)論何時(shí),黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的改革,都要始終明確中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征和中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo),黨在國(guó)家權(quán)力體系配置中必須居于核心領(lǐng)導(dǎo)地位。慶祝改革開(kāi)放40周年大會(huì)上強(qiáng)調(diào)的 “十個(gè)始終堅(jiān)持”和 “九個(gè)必須堅(jiān)持”的經(jīng)驗(yàn)之中,不斷加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo),發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心領(lǐng)導(dǎo)作用,是改革開(kāi)放取得偉大成就的最寶貴經(jīng)驗(yàn)。對(duì)此,黨的十九屆六中全會(huì)在總結(jié)黨的百年奮斗經(jīng)驗(yàn)時(shí),明確提出確立習(xí)近平總書(shū)記黨中央的核心、全黨的核心地位,確立習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的指導(dǎo)地位,把 “堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”放到 “十大”歷史經(jīng)驗(yàn)之首就是最好的體現(xiàn)。這說(shuō)明,黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是確保黨的領(lǐng)導(dǎo)制度改革順利推進(jìn)和不斷深化的重要保障,也是社會(huì)主義民主政治不斷發(fā)展的最大優(yōu)勢(shì)。

要解決傳統(tǒng)黨的領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題,必須樹(shù)立核心意識(shí),同時(shí)不斷強(qiáng)化對(duì)黨自身權(quán)力的監(jiān)督與制約,推進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)體制改革的一體化進(jìn)程。中國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)體制改革的一體化進(jìn)程實(shí)際上是從1992年十四大以后開(kāi)始的,十九大以后黨政領(lǐng)導(dǎo)體制改革又上升到了一個(gè)新的高度,特別是十九屆二中全會(huì)通過(guò)的憲法修正案提出的一些重大改革決定,不僅是對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)體制改革一體化推進(jìn)的積極嘗試,更是對(duì)中國(guó)改革開(kāi)放后鄧小平設(shè)定的政治改革方向的創(chuàng)造性繼承和發(fā)展。與西方國(guó)家政治體制不同,為強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約,中國(guó)政治制度改革采取了區(qū)別于西方行政、司法、立法 “三權(quán)分立”的模式。十三屆人大一次會(huì)議選舉產(chǎn)生的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì),與中央紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公,標(biāo)志著在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在憲法和法律約束下,正式形成了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)等既相互監(jiān)督制約又密切分工配合的權(quán)力運(yùn)行體系。這是一個(gè) “很深度的改革”(30)鄭永年:《本次修憲的合理性及其對(duì)中國(guó)政體的改變》,載 《聯(lián)合早報(bào)》（新加坡）2018年3月12日。。它從根本上建立起了黨實(shí)施全面領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政科學(xué)化的長(zhǎng)效機(jī)制,跳出了以黨代政的怪圈,為理順黨政關(guān)系提供了有效的制度保障。

(二)遵循和把握現(xiàn)代政治運(yùn)行規(guī)律

在政黨政治的發(fā)展過(guò)程中,往往會(huì)出現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象,“政黨的執(zhí)政時(shí)間越長(zhǎng),越容易淡化其領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)而不恰當(dāng)?shù)貜?qiáng)化執(zhí)政意識(shí),逐漸由原本的盡服務(wù)之責(zé)變?yōu)樾泄苤浦畽?quán),產(chǎn)生利用執(zhí)政權(quán)力謀取私利的腐化現(xiàn)象”(31)降瑞峰:《把握政黨政治基本規(guī)律 推進(jìn)中國(guó)政黨理論研究—— “世界政黨格局變遷與中國(guó)政黨制度發(fā)展”學(xué)術(shù)研討會(huì)綜述》,載 《新視野》2013年第3期。,這是政黨政治運(yùn)行的規(guī)律之一。縱觀世界340余年的政黨政治發(fā)展史,170余年的無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨發(fā)展史,100余年的無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨執(zhí)政史,70余年的中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政史和40余年黨領(lǐng)導(dǎo)下的改革開(kāi)放史,現(xiàn)代政治運(yùn)行的一般規(guī)律是政黨圍繞獲取政權(quán)或影響政權(quán)而展開(kāi)的政治活動(dòng)中、在處理黨政關(guān)系時(shí)一個(gè)無(wú)法回避的理論問(wèn)題和實(shí)踐問(wèn)題。雖然中國(guó)共產(chǎn)黨是通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)武裝革命斗爭(zhēng)的方式帶領(lǐng)全國(guó)人民獲取了執(zhí)政地位,創(chuàng)立了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商的新型政黨制度,有其自身發(fā)展的歷史和現(xiàn)實(shí)特殊性。但在長(zhǎng)期執(zhí)政實(shí)踐過(guò)程中,中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨也必須遵循政黨政治發(fā)展的一般規(guī)律,要正確處理黨和國(guó)家、社會(huì)的關(guān)系,黨與其他參政黨、社會(huì)團(tuán)體的關(guān)系,明確黨政權(quán)力邊界,廓清黨政職能邊界,完善政黨制度體系和運(yùn)行機(jī)制,依法治黨治國(guó),強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督與制約等,否則就會(huì)走彎路?！拔幕蟾锩钡暮平?就是違背政黨政治運(yùn)行規(guī)律的深刻教訓(xùn)。改革開(kāi)放40多年來(lái),不斷深化黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的改革,就是在遵循現(xiàn)代政治的一般規(guī)律和社會(huì)主義政黨政治運(yùn)行規(guī)律的基礎(chǔ)上,對(duì)如何實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)由權(quán)力本位向能力本位根本轉(zhuǎn)變的有效探索。

(三)貫徹落實(shí)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略舉措

新時(shí)代,深入貫徹落實(shí)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略舉措,就是要求黨要充分發(fā)揮利益表達(dá)、利益綜合、政治社會(huì)化等政黨功能,依照法定程序通過(guò)人大使黨的主張上升為國(guó)家意志、依照法定程序向人大推薦重要干部人選等,依法規(guī)范黨與人大的關(guān)系,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨與政府、政協(xié)等政治主體關(guān)系的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化和法治化,為理順黨與人大、政府和政協(xié)的關(guān)系提供重要的制度保障。改革開(kāi)放以前,由于受蘇聯(lián)傳統(tǒng)社會(huì)主義政治模式、黨在革命時(shí)期局部執(zhí)政的經(jīng)驗(yàn),以及新中國(guó)成立后 “以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”等 “左”的錯(cuò)誤思想的影響,黨在執(zhí)政過(guò)程中不善于將自己的政策主張和意志通過(guò)法定程序上升為法律方式去貫徹執(zhí)行。相反,往往以黨內(nèi) “紅頭”文件,直接要求國(guó)家各級(jí)機(jī)關(guān)執(zhí)行黨的政策決議以及決定指示等。這在事實(shí)上是以黨的政策代替國(guó)家法律法規(guī)的錯(cuò)誤權(quán)力行使方式,違背了國(guó)家治理現(xiàn)代化和依法治國(guó)的基本要求,最終造成了黨的領(lǐng)導(dǎo)不彰、權(quán)力過(guò)分集中等突出問(wèn)題。這與黨和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)由來(lái)已久的聯(lián)合發(fā)文的做法不同。黨政聯(lián)合發(fā)文是當(dāng)代中國(guó)政治和法治實(shí)踐中獨(dú)特的制度現(xiàn)象,它 “通過(guò)執(zhí)政黨與政府在政治意志和有效執(zhí)行間的聯(lián)動(dòng)延伸,既實(shí)現(xiàn)了政治意志的傳導(dǎo)貫徹、保障了治理的有效性,又反過(guò)來(lái)通過(guò)國(guó)家治理的法律性強(qiáng)化了治理行動(dòng)的合法性和規(guī)范性,實(shí)現(xiàn)了有效性與合法性、政治屬性與法律屬性的有機(jī)統(tǒng)一與融合互嵌”(32)封麗霞:《黨政聯(lián)合發(fā)文的制度邏輯及其規(guī)范化問(wèn)題》,載 《法學(xué)研究》2021年第1期。。改革開(kāi)放以來(lái),特別是黨的十八大以來(lái),黨政聯(lián)合發(fā)文逐漸成為了一種富有中國(guó)特色的制度形態(tài)和治理機(jī)制,其中充滿了政治智慧與行政技巧。它既能避免以黨直接代政,也能防止行政脫離黨的政治領(lǐng)導(dǎo),以確保在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化中實(shí)現(xiàn)政黨政治引領(lǐng)、統(tǒng)籌與融通政府行政的目標(biāo)(33)王浦劬、湯彬:《當(dāng)代中國(guó)治理的黨政結(jié)構(gòu)與功能機(jī)制分析》,載 《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第9期。。

人民代表大會(huì)制度是中國(guó)的根本政治制度,是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和長(zhǎng)期執(zhí)政的制度載體。在推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)中,黨始終居于核心和全面領(lǐng)導(dǎo)地位,角色和使命賦予了黨必須領(lǐng)導(dǎo)一切的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。在黨實(shí)施全面領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中,理順黨與人大的關(guān)系是理順黨與其他政治主體關(guān)系的關(guān)鍵所在。2021年10月,習(xí)近平在中央人大工作會(huì)議上特別指出,一定要強(qiáng)化政治機(jī)關(guān)意識(shí),加強(qiáng)人大自身建設(shè),要加強(qiáng)黨對(duì)人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo),完善黨領(lǐng)導(dǎo)人大工作的制度,支持人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)、開(kāi)展工作。黨通過(guò)對(duì)人大這個(gè)核心權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo),通過(guò)人大制定憲法和法律,使黨的意志上升為國(guó)家意志,依照憲法和法律規(guī)范黨與人大、政協(xié)、政府的關(guān)系,進(jìn)一步深化黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)改革,明確各政治主體的職責(zé)定位和職能分工,可以為轉(zhuǎn)變政府職能,建構(gòu)有限、服務(wù)、責(zé)任和創(chuàng)新政府提供制度和體制保障。

(四)以提升黨的領(lǐng)導(dǎo)制度效能為導(dǎo)向

新時(shí)代,黨和國(guó)家治理生態(tài)正在發(fā)生著重要的變革。因此,黨的領(lǐng)導(dǎo)制度改革的戰(zhàn)略和策略必須適應(yīng)新時(shí)代、新形勢(shì),應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)。在改革過(guò)程中,要不斷強(qiáng)化制度的協(xié)同創(chuàng)新,著力提升制度效能,持續(xù)建構(gòu)科學(xué)、完備、高效的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系。一是要以科學(xué)、高效、完善的制度,合理界定黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)與職能分工,明晰權(quán)力邊界,用制度規(guī)范權(quán)力,做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、濫權(quán)必追責(zé)。二是要不斷優(yōu)化黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置,完善黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的體制機(jī)制,整合多方資源、協(xié)同創(chuàng)新推動(dòng),把政治體制改革、市場(chǎng)改革、社會(huì)改革三者有機(jī)結(jié)合。始終堅(jiān)持把政治體制改革的力度、市場(chǎng)改革的速度和社會(huì)的可承受程度有機(jī)統(tǒng)一起來(lái),穩(wěn)步推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。三是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的改革要適應(yīng)知識(shí)經(jīng)濟(jì)、信息網(wǎng)絡(luò)社會(huì)和大數(shù)據(jù)時(shí)代事務(wù)之間多樣性、復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性和滲透性的發(fā)展態(tài)勢(shì),制度建構(gòu)要服務(wù)于創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念,從 “政黨—政府—市場(chǎng)—社會(huì)”四個(gè)層面提供精準(zhǔn)的制度供給,建構(gòu)協(xié)調(diào)、有序、高效、融合的制度規(guī)范,多方協(xié)作、共同參與、形成合力,發(fā)揮制度效能。打破利益固化的藩籬,綜合推進(jìn)跨邊界、跨部門(mén)、跨層級(jí)的組織間協(xié)作治理。

結(jié) 語(yǔ)

堅(jiān)持并不斷完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo),不僅要有堅(jiān)定的政治意識(shí)和政治信仰,更重要的是要不斷強(qiáng)化制度意識(shí)和法治意識(shí),把黨的領(lǐng)導(dǎo)制度法治化,并將其與推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化有機(jī)融合。當(dāng)前,中國(guó)已經(jīng)開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程,黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)中國(guó)人民又踏上實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的趕考之路。堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系,必須充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。這就要求黨要充分汲取改革開(kāi)放以來(lái)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)制度改革積累的重大歷史經(jīng)驗(yàn),全面深化黨的領(lǐng)導(dǎo)制度改革,建構(gòu)更加完善、更加有序、更加完備、更加成熟的領(lǐng)導(dǎo)制度體系,不斷增強(qiáng)工作的系統(tǒng)性、預(yù)見(jiàn)性、創(chuàng)造性,進(jìn)一步提升黨在新時(shí)代應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的全面領(lǐng)導(dǎo)水平和長(zhǎng)期執(zhí)政能力,為如期實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興提供更加堅(jiān)強(qiáng)有力的政治保證與制度保障。