祁全明

（西北民族大學(xué)，甘肅 蘭州 730030）

一、農(nóng)村閑置宅基地有償退出存在的主要問題

（一）農(nóng)民主體地位的缺失與利益的受損

在宅基地退出過程中存在著三方主體，分別是作為土地管理者的地方政府、宅基地所有權(quán)人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和宅基地使用權(quán)人的農(nóng)民。從目前的實踐來看，我國大部分地區(qū)的宅基地退出都是由政府主導(dǎo)進(jìn)行的，農(nóng)民自己主動申請退出的較少。

地方政府積極推動宅基地的退出主要有以下兩方面原因：第一，貫徹落實黨中央、國務(wù)院的決策部署。黨中央、國務(wù)院一直反復(fù)強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)和節(jié)約利用土地，通過法律、文件、通知等形式要求地方政府堅守耕地紅線，節(jié)約集約充分利用土地。同時要求不斷改進(jìn)農(nóng)村生活環(huán)境，加快推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，這些都是地方政府在發(fā)展過程中需要不斷完成的工作。因此，閑置宅基地的退出不僅是貫徹落實黨中央決策部署的基本要求，也是改變農(nóng)村生活，完成社會主義新農(nóng)村建設(shè)的政治任務(wù)。做得好還可以獲得上級主管部門甚至黨中央的肯定，比如，天津和重慶的改革探索都得到了自然資源部的表揚。第二，獲取經(jīng)濟(jì)利益。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人口的不斷流動，城市規(guī)模越來越大，也就需要越來越多的建設(shè)用地。由于耕地保護(hù)政策的限制，地方政府能夠提供給開發(fā)商用于建設(shè)的土地越來越少。通過幾十年經(jīng)營土地的經(jīng)驗積累，地方政府非常清楚土地財政的重要性，并能給他們帶來經(jīng)濟(jì)利益。面對大量閑置的農(nóng)村宅基地，地方政府會努力通過各種手段使其發(fā)揮價值最大化。通過閑置宅基地的退出，地方政府可以獲得大量的建設(shè)用地，繼續(xù)維持其土地財政的目標(biāo)。據(jù)學(xué)者估計，僅成都市就有約30 萬畝的宅基地可用于整理。如果這些宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)檎ㄔO(shè)用地，按照每畝人民幣30 萬元的價格，政府就可獲得900 億元的財政收入[1]。因此，對于地方政府來說，閑置宅基地所蘊含的巨大經(jīng)濟(jì)利益也是促使其進(jìn)行整治和退出的重要動力之一。

相比地方政府主導(dǎo)宅基地退出的巨大動力，農(nóng)民對于宅基地退出也在做自己的考慮，那就是能否通過宅基地的退出給自己帶來利益的最大化。因為宅基地和承包地可以說是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)，尤其是宅基地，是農(nóng)民安身立命之本，是農(nóng)民的“命根子”。如果沒有了宅基地，那么承包地也就很難繼續(xù)經(jīng)營。但在目前宅基地退出過程中，由于政府主導(dǎo)下的強(qiáng)勢，迫使農(nóng)民被動退出，農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)主體的地位無法體現(xiàn)，只能按照政府統(tǒng)一設(shè)置的條件和標(biāo)準(zhǔn)退出，這是對農(nóng)民自由權(quán)利的一種限制，也會對農(nóng)民利益造成極大的損害?！肮珯?quán)力對于私權(quán)利的過度限制，由此導(dǎo)致的農(nóng)民土地根本權(quán)利的殘缺不堪和獨立法律人格的漸漸缺失”[2]。有學(xué)者研究表明，實行宅基地退出后，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益、經(jīng)濟(jì)狀況、社會保障、社區(qū)狀況和心理預(yù)期等都會不同程度地受到影響，大部分指標(biāo)在下降，受損最嚴(yán)重的就是農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益和社會保障利益[3]。

（二）宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序混亂

在宅基地退出試點中，不同地區(qū)對于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、方式和程序的設(shè)置規(guī)定不一。從實踐來看，主要存在兩方面問題。

1.缺乏統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

第一，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置方面，根據(jù)補(bǔ)償模式的不同，存在的問題也不一樣。在采取貨幣補(bǔ)償模式下，主要問題是宅基地以及宅基地上建造的房屋如何補(bǔ)償。是采取補(bǔ)房不補(bǔ)地，還是房和地一起補(bǔ)？目前各地做法不一。有的只補(bǔ)房屋的價值，不補(bǔ)宅基地的價值；有的是實行房和地一起補(bǔ)償。在就房屋的價值進(jìn)行補(bǔ)償時，有的地方只補(bǔ)正房的價值，對于側(cè)房及其他用房不予補(bǔ)償。從農(nóng)村的實際情況來看，大部分農(nóng)民房屋可分為居住用的正房和用于存放其他生活生產(chǎn)設(shè)施及為養(yǎng)殖而建造的其他用房。而且居住用的正房無論在數(shù)量上還是面積上都比較小。因此，就單純補(bǔ)償房屋模式下，對農(nóng)民是不公平的。另外，對于房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也沒有明確的規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）規(guī)定，集體土地的補(bǔ)償，都按農(nóng)用地前三年平均年產(chǎn)值的一定倍數(shù)支付土地補(bǔ)償費。在目前我國農(nóng)民土地年產(chǎn)值較低的情況下，這一標(biāo)準(zhǔn)缺乏可行性。而且房前屋后樹木和雜物間等附屬設(shè)施基本不補(bǔ)償，與國有土地上房屋拆遷補(bǔ)償相比標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以對農(nóng)民利益形成強(qiáng)有力的保護(hù)。

第二，采取置換和統(tǒng)一安置的模式執(zhí)行，存在置換和安置房的面積如何與原有宅基地面積合理安排的問題。是按照原有宅基地的面積進(jìn)行統(tǒng)一置換，還是按原有房屋的面積進(jìn)行置換，或是由政府統(tǒng)一制定安置標(biāo)準(zhǔn)，各地也有不同的做法。有的地方是以舊的宅基地面積置換政府統(tǒng)一規(guī)定面積的宅基地，然后自建住房，由政府對自建房屋進(jìn)行補(bǔ)貼；有的是實行以成本價購買集中居住區(qū)規(guī)定面積的產(chǎn)權(quán)房屋。但采取第一種自建模式中存在的一個顯著問題就是對舊宅基地面積的認(rèn)定。在大部分農(nóng)村，農(nóng)民原有的宅基地經(jīng)過幾十年的發(fā)展，加上亂建、擴(kuò)建等原因，大部分都有超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)面積的宅基地。對于超標(biāo)的宅基地是否需要補(bǔ)償，如何補(bǔ)償，也有不同的做法。這也涉及農(nóng)民認(rèn)為的公平問題。有的農(nóng)戶宅基地沒有超標(biāo)，有的超標(biāo)，如果對超標(biāo)的宅基地也予以補(bǔ)償，一方面對沒有超標(biāo)農(nóng)戶不公平，另一方面可能會造成變相鼓勵違法超標(biāo)占用宅基地的現(xiàn)象。另外，政府提供的統(tǒng)一安置的宅基地都是同一面積、同一樣式，缺乏選擇性，無法完全滿足農(nóng)民的生產(chǎn)和生活需要，會導(dǎo)致農(nóng)民自發(fā)尋求新的生產(chǎn)和生活用地的現(xiàn)象，這樣會對耕地形成更大的浪費。在采取第二種購買模式的情況下，則忽略了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)能力的差異，對于家庭經(jīng)濟(jì)條件不好的農(nóng)戶來說，可能無法承受置換新房以后所帶來的生活壓力，如水費、電費、物業(yè)費等各種新的費用支出。

2.缺乏統(tǒng)一的補(bǔ)償程序

《土地管理法》僅規(guī)定對于集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地的收回及拆遷的補(bǔ)償問題，并沒有就具體的程序作出任何明確的規(guī)定?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》對宅基地問題采取了回避的態(tài)度，只是規(guī)定適用國家關(guān)于土地管理的相關(guān)法律。實踐中大部分地區(qū)也是根據(jù)前面的退出模式設(shè)置不同的程序，從各地實踐來看，有的是單純就退出程序作出簡單規(guī)定，有的是和其他制度一起規(guī)定，如重慶的宅基地退出就和戶籍改革聯(lián)系在一起。因此，目前關(guān)于宅基地退出還缺乏相對統(tǒng)一、公平、透明的程序。對于廣大農(nóng)民來說，他們不僅關(guān)注現(xiàn)實利益的結(jié)果正義，也更加重視利益分配的程序正義。

（三）缺乏相關(guān)銜接機(jī)制

影響農(nóng)民宅基地退出意愿的因素之一就是相關(guān)配套機(jī)制是否健全，如就業(yè)問題、醫(yī)療問題、社會保障問題、子女教育問題等。從目前的規(guī)定和實踐來看，對相關(guān)機(jī)制的構(gòu)建和完善還存在不足，導(dǎo)致農(nóng)民在宅基地退出中存在顧慮。社會保障制度是生存權(quán)的基本要求，國民的基本生存與生活需要，都要有國家和政府通過社會保障制度來安排。社會保障制度也是實現(xiàn)人民基本權(quán)利的主要途徑和方式。社會保障是歷史文明發(fā)展和社會進(jìn)步的表現(xiàn)，更是現(xiàn)代國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展制度中不可缺少的重要組成部分。通過有效的社會保障可以實現(xiàn)整體上的社會公平[4]。政府為了保障城鎮(zhèn)居民的生活，出臺了一系列諸如限制房價、不斷提高最低工資水平和最低生活保障等措施，但是對于農(nóng)村和農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)及其相關(guān)配套制度卻不夠，例如，最低生活保障的城鄉(xiāng)差異、戶籍管理的差異、醫(yī)療條件和醫(yī)保水平的差異、教育資源的差異等問題，這是長期城鄉(xiāng)二元化發(fā)展造成的必然結(jié)果。

在宅基地退出過程中，相關(guān)制度的缺失主要有如下方面：第一，最重要的就是戶籍制度改革的落后。由于城市戶口和農(nóng)村戶口的長期劃分，導(dǎo)致同樣作為中國人的城里人和農(nóng)村人所享受的基本生存保障完全不一樣。農(nóng)民只能依靠土地進(jìn)行自我保障，但是城鎮(zhèn)居民可以依靠國家和政府生活。在退出宅基地的情況下，如果不能很好地解決農(nóng)民的戶籍問題，很有可能是對農(nóng)民利益的再次損害。在這方面重慶和成都地區(qū)已進(jìn)行了相關(guān)的改革探索并取得一定效果。第二，對未來生活保障制度的缺失。政府部門只是考慮現(xiàn)有房屋和宅基地價值交換問題，通過貨幣或異地安置等辦法使農(nóng)民退出宅基地，而對于農(nóng)民未來所需要的生活保障等制度考慮不夠。農(nóng)民在原有宅基地上可以年復(fù)一年的耕作生活，滿足其基本的生存需求，但是宅基地退出后，農(nóng)民面臨的首要問題就是如何獲得穩(wěn)定的生活來源，尤其是年老了以后怎么辦，僅靠宅基地退出時的補(bǔ)償顯然無法維持其長久的生活水平。還有醫(yī)療問題、子女就業(yè)問題等都缺乏統(tǒng)籌考慮。如果沒有相應(yīng)的保障機(jī)制，那么農(nóng)民一旦失去宅基地就可能失去基本的生存保障，會對社會發(fā)展造成一定影響。第三，對鄉(xiāng)村文化建設(shè)關(guān)注較少。由于長期的歷史發(fā)展，我國農(nóng)村形成了很多優(yōu)良的傳統(tǒng)、鄉(xiāng)村文化和溫情的人際關(guān)系，這些都是深深扎根于農(nóng)村的精神財富。一旦退出宅基地，就會對這些傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村文化形成破壞。在新農(nóng)村建設(shè)和宅基地退出過程中，政府過于關(guān)注土地帶來的經(jīng)濟(jì)價值等問題，對農(nóng)村文化建設(shè)政策支持和培育較少。

（四）缺乏退出宅基地的后續(xù)治理

從政府的角度來看，其推進(jìn)閑置宅基地退出的主要目的就是將這些宅基地予以再利用，從而獲得更多的土地財政和收益。但是在實踐中發(fā)現(xiàn)，宅基地退出后，由于地域差異和土地本身的狀況，需要投入大量的資金對退出的宅基地進(jìn)行綜合治理，無論是復(fù)墾為耕地，還是改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，都需要政府投入。基于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，導(dǎo)致地方政府財政收入的不同，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府在土地財政的投入可能力不從心，使得退出的宅基地再次被閑置和浪費，缺乏相應(yīng)的治理和整治措施，會造成土地的更大浪費。筆者在古浪縣進(jìn)行調(diào)研時就發(fā)現(xiàn)，在宅基地退出后，政府并沒有對原有的宅基地進(jìn)行復(fù)墾或者實施其他整治措施，而是任其荒廢。而且隨著農(nóng)村宅基地的退出，導(dǎo)致農(nóng)民經(jīng)營承包地的距離增加，成本增大，很多農(nóng)民也就放棄了承包地的經(jīng)營，由此造成了宅基地和承包地的雙重浪費。

二、農(nóng)村閑置宅基地有償退出的影響因素

由于目前我國宅基地退出還處于試點階段，而且各地宅基地退出模式和實踐做法不一樣，宅基地有償退出的程度也不一樣。通過對比上述各種模式和做法可以發(fā)現(xiàn)，各地都有一些影響宅基地退出的因素，可以為今后閑置宅基地退出提供參考和借鑒。有學(xué)者研究認(rèn)為，宅基地的稟賦效應(yīng)、農(nóng)戶的個體特征、農(nóng)戶認(rèn)知的錨定心理、農(nóng)戶的現(xiàn)狀偏見、未來狀態(tài)的不確定性厭惡以及群體社會性特征對閑置宅基地的退出都有影響[5]140-147。也有學(xué)者通過調(diào)研認(rèn)為，影響農(nóng)民宅基地退出意愿有農(nóng)民受教育程度、農(nóng)民對宅基地產(chǎn)權(quán)歸屬和認(rèn)知、家庭所在區(qū)位性質(zhì)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況、農(nóng)戶家庭類型、家庭規(guī)模及受訪者年齡等因素[6]。有學(xué)者認(rèn)為，家庭是否有其他住房、農(nóng)戶的收入水平高低、農(nóng)戶是否有多處宅基地等因素對農(nóng)民的宅基地退出意愿有顯著的積極影響，而房產(chǎn)和宅基地是否確權(quán)對農(nóng)民宅基地退出意愿有顯著的消極影響[7]。也有學(xué)者分析了不同類型農(nóng)戶對宅基地的態(tài)度、謀生的主要方式、宅基地的利用現(xiàn)狀等因素對宅基地有償退出的影響[8]。結(jié)合筆者的調(diào)研和學(xué)者的總結(jié)，認(rèn)為影響閑置宅基地退出的主要因素包括以下幾點。

（一）啟動主體不同的影響

目前我國不同地區(qū)對宅基地的退出采取不同的啟動方式，有的地區(qū)是由政府主導(dǎo)，有的是農(nóng)民主動申請，有的是集體統(tǒng)一申請退出。政府主導(dǎo)型的宅基地退出中，一方面，政府可以通過宅基地退出獲得更多的建設(shè)用地指標(biāo)，進(jìn)而獲得更多的土地收益，推動地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展；另一方面，政府也可以通過閑置宅基地治理完成新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等。政府主導(dǎo)型的農(nóng)村宅基地退出不僅會導(dǎo)致農(nóng)民現(xiàn)有生活方式的放棄，也會使土地用途發(fā)生轉(zhuǎn)變，更重要的是會涉及土地所有權(quán)關(guān)系的更迭，形成地方政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民等多方利益主體之間的復(fù)雜利益關(guān)系，引發(fā)糾紛和矛盾。但是政府主導(dǎo)型模式也有它的優(yōu)勢，就是可以利用政府的資金和權(quán)力優(yōu)勢快速推進(jìn)宅基地的退出。由集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶提出的退出申請則更加符合農(nóng)民自愿原則，也符合個體利益最大化的原則，只要符合政府規(guī)劃和用途管制，還是應(yīng)該以集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民提出申請為主要退出模式。

（二）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式的影響

目前我國宅基地退出實踐中對宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式也各不相同。綜合起來看，關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要有兩種：一是補(bǔ)房不補(bǔ)地；二是房地一起補(bǔ)。關(guān)于補(bǔ)償方式也主要有同等置換、貨幣補(bǔ)償兩種方式，個別地方還存在用經(jīng)營性用房補(bǔ)償?shù)姆绞健＿M(jìn)行宅基地退出農(nóng)民首要考慮的因素就是以現(xiàn)有的宅基地能夠換來多少預(yù)期收益，未來生活水平和現(xiàn)在相比會發(fā)生什么變化。任何人都希望明天會過得更好，尤其是對于在農(nóng)地里每天辛勤勞作的農(nóng)民來說，更希望過上與城里人一樣的好生活。因此，其實補(bǔ)房不補(bǔ)地或者房地一體補(bǔ)都不重要，關(guān)鍵是要使農(nóng)民覺得劃得來，能夠使他可以換來更美好的生活。另外，農(nóng)民也會考慮公平公正的問題，尤其是在政府主導(dǎo)型的退出模式中，看自己的補(bǔ)償和別人相比是否一樣公平公正。如果能做到公平公正，那么農(nóng)民退出意愿就較高。

（三）配套措施的完善與否

農(nóng)村宅基地基于其本身的性質(zhì)，具有身份性、無償性和社會保障性。對于農(nóng)民來說，宅基地是其賴以生存發(fā)展的基礎(chǔ)，也是農(nóng)村社會穩(wěn)定的基石。尤其隨著城市化發(fā)展，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，但是他們在城里又無法享受諸如醫(yī)療、就業(yè)、子女教育、最低生活保障等相應(yīng)的社會保障，一旦在城里無法繼續(xù)謀生，他們還可以依賴自己的宅基地生活。因此，在進(jìn)行宅基地退出時，農(nóng)民會考慮退出后的配套措施能否保證他們最基本的生存和生活，如就業(yè)問題、醫(yī)療問題、子女教育問題等。如果宅基地退出后的配套措施相對完善，能夠順利銜接，那么農(nóng)民肯定愿意退出，但目前我國社會保障體系還不夠完善，農(nóng)民退出宅基地的意愿會受很大影響。

（四）宅基地所處位置的影響

在宅基地退出實踐中，許多地區(qū)都會對宅基地進(jìn)行分類，然后制定出相應(yīng)的退出政策。這是因為宅基地所處的區(qū)位、地域和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平等都會對宅基地的退出有影響。有學(xué)者研究認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)不同的位置和區(qū)域?qū)φ赝顺龅挠绊懸膊灰粯?。相較于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快和發(fā)達(dá)地區(qū)的宅基地，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后和偏遠(yuǎn)地區(qū)的宅基地價值更低，可利用性更差，因此不管是政府還是農(nóng)民本身都沒有足夠的動力進(jìn)行宅基地退出嘗試。即使是同一地區(qū)的宅基地，距離中心城區(qū)的位置也會影響其利用價值和退出的可能性。相比而言，城郊的閑置宅基地退出的可能性更高，政府既有足夠的動力采取各種措施進(jìn)行退出，農(nóng)民也有較強(qiáng)烈的意愿進(jìn)行退出，以期獲得更好的城市生活。但是遠(yuǎn)離城市中心便宜地區(qū)的宅基地退出的可能性較低。

（五）其他因素

影響宅基地退出的因素除了上述主要原因，還有學(xué)者提出諸如農(nóng)民的年齡、農(nóng)民的受教育程度、打工地點的距離等因素也會影響宅基地退出。從年齡的影響來看，筆者認(rèn)為有一定影響但不會很大。固然年齡越大，可能對其宅基地更有情感上的依賴性，鄉(xiāng)土情結(jié)更濃厚，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的日益提高和文化生活的日益豐富，農(nóng)民所接觸到的信息量越來越大，也會逐漸淡化影響。至于受教育程度和打工地點的距離，筆者認(rèn)為基本不會造成影響，因為農(nóng)民打工距離的遠(yuǎn)近并不會影響其對宅基地依附價值高低的判斷。同樣，農(nóng)民受教育程度也和其期待的利益沒有任何關(guān)系。

三、農(nóng)村閑置宅基地有償退出的具體制度設(shè)計

（一）堅持自愿原則，保護(hù)農(nóng)民利益

黨中央發(fā)布的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》明確指出，宅基地制度改革中的宅基地退出要實行自愿原則。2015 年中央一號文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》強(qiáng)調(diào)，不得將農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件與農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)的退出相互掛鉤，更不能以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。作為法律明確賦予農(nóng)民的基本財產(chǎn)權(quán)利，土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)都受到法律保護(hù)。在閑置宅基地退出過程中，不論農(nóng)民是否還需要利用宅基地來做生存和生活的基本保障，也不論他們是繼續(xù)留在農(nóng)村還是入城謀生，非經(jīng)法定程序和方式，任何人都無權(quán)剝奪。

因此，在宅基地退出過程中，一是應(yīng)該充分尊重農(nóng)民自我意愿，建立農(nóng)民意愿表達(dá)機(jī)構(gòu)，暢通農(nóng)民意愿的表達(dá)渠道，賦予農(nóng)民更多的選擇權(quán)利。例如，在補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定、利益分配的比例等方面充分聽取農(nóng)民意見。可以由農(nóng)民先在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部選舉代表，然后代表農(nóng)民與政府就退出等相關(guān)問題進(jìn)行談判，談判結(jié)果還要經(jīng)過村集體組織全體村民大會進(jìn)行討論通過。而不是完全由政府來進(jìn)行主導(dǎo)和安排，這會剝奪農(nóng)民對自我利益進(jìn)行選擇和表達(dá)的機(jī)會。二是政府要尊重宅基地作為用益物權(quán)屬性的權(quán)利，不能強(qiáng)制性地安排農(nóng)民進(jìn)行宅基地退出，不得采取暴力、威脅或斷電、斷水、切斷道路通行等非法方式迫使農(nóng)民退出宅基地。對于那些不愿意退出的農(nóng)戶，例如，有的農(nóng)戶因經(jīng)濟(jì)條件無法承受宅基地退出以后的生活，或者基于養(yǎng)殖等其他原因不愿意離開原來的宅基地等，可以尊重其意愿繼續(xù)保留宅基地，也可以考慮其實際情況提出更為妥善的退出辦法，而不是一味地要求必須退出。同時，應(yīng)繼續(xù)加快完成農(nóng)村宅基地的確權(quán)頒證工作，使農(nóng)民能盡快拿到權(quán)利證書，以便更好地維護(hù)自身利益。

（二）制定明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序

農(nóng)民閑置宅基地的有償退出中要保護(hù)農(nóng)民利益，除了農(nóng)民自愿原則，最主要的就是制定讓農(nóng)民能夠接受的補(bǔ)償條件。農(nóng)民退出宅基地時考慮最多的是如何對其現(xiàn)有的宅基地進(jìn)行合理的補(bǔ)償，如果補(bǔ)償結(jié)果能夠滿足其對未來生活的合理需求，則會積極配合政府進(jìn)行退出，反之，則會消極對待。因此，合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，公平、公開、透明的補(bǔ)償程序是引導(dǎo)農(nóng)民自愿退出宅基地的主要保障。

1.制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定，主要考慮對宅基地本身的合理補(bǔ)償和對房屋的補(bǔ)償兩個方面。實踐中有的補(bǔ)房不補(bǔ)地，有的則是房地一體補(bǔ)。筆者建議，應(yīng)該對農(nóng)民原有的宅基地和房屋實行分別補(bǔ)償，而且都要進(jìn)行補(bǔ)償，不能補(bǔ)房不補(bǔ)地或者補(bǔ)地不補(bǔ)房。如果閑置的宅基地上沒有房屋，則只對宅基地進(jìn)行補(bǔ)償。

（1）對宅基地的補(bǔ)償

在宅基地補(bǔ)償過程中存在著兩種情況。一是完全退出宅基地進(jìn)入城市生活，即所謂的讓農(nóng)民上樓。二是進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)實行中心村集中居住。

對于讓農(nóng)民完全退出宅基地上樓生活的宅基地補(bǔ)償，筆者認(rèn)為應(yīng)該采取完全補(bǔ)償原則。即由政府提供完全免費的城鎮(zhèn)住房作為宅基地退出的基本條件，具體面積的大小可依據(jù)農(nóng)民人口的多少來決定，按照戶均35 平方米的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行安排。同時，應(yīng)該解決其戶口問題，將這部分農(nóng)民由農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，使其能夠享有與城鎮(zhèn)居民同樣的各種社會保障。但是對于這部分農(nóng)民，政府應(yīng)該進(jìn)行充分的調(diào)研，確保他們能夠有足夠的經(jīng)濟(jì)能力在城市生活。畢竟一旦完全退出宅基地，農(nóng)民將失去生活的最后一道保障，因此應(yīng)該謹(jǐn)慎選擇和推行。

對于采取新農(nóng)村建設(shè)實行中心村集中居住的宅基地補(bǔ)償，則實行相對統(tǒng)一的居住標(biāo)準(zhǔn)，一方面可以更好地推行新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，另一方面也可以做到相對公平公正?？梢赃x擇交通較便利，地理位置和環(huán)境較好的平坦土地進(jìn)行中心村建設(shè)。在置換面積上，應(yīng)該堅持各地實際規(guī)定的宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)，并適當(dāng)考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實際情況進(jìn)行置換。從實踐調(diào)研和已有模式的分析來看，戶均三分地，約合200 平方米的宅基地比較合適。各地可以依據(jù)實際情況制定彈性標(biāo)準(zhǔn)，可根據(jù)人均耕地的多少來規(guī)定。人均耕地越多，宅基地面積就越大，反之則越小，但是最基本的底線應(yīng)該是200 平方米。同時還要考慮農(nóng)民生產(chǎn)生活的便利，為農(nóng)民適當(dāng)劃分家畜養(yǎng)殖和農(nóng)機(jī)具存放場所，以保障農(nóng)民的生產(chǎn)需求。如果原有宅基地符合當(dāng)?shù)匾?guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)，則直接進(jìn)行新的宅基地置換即可。如果原有宅基地屬于超標(biāo)超占，是否另外補(bǔ)償則需要認(rèn)真考慮?；谡?guī)劃的統(tǒng)一性，筆者認(rèn)為對于超占超標(biāo)的宅基地使用權(quán)人，不再進(jìn)行補(bǔ)償。

另外，農(nóng)民還有一些損失也應(yīng)被納入補(bǔ)償體系中。一是經(jīng)營承包地增加的成本。由于我國大部分農(nóng)村的宅基地和承包地連在一起，宅基地退出會使部分農(nóng)民經(jīng)營承包地的成本有所增加。對于這部分損失，也應(yīng)納入宅基地補(bǔ)償當(dāng)中。二是農(nóng)民搬遷過程中的隱形損失，例如，原有宅基地進(jìn)行的少量養(yǎng)殖，原有宅基地周邊的蔬菜種植等，這些隱形損失也應(yīng)被納入補(bǔ)償體系。三是農(nóng)民搬遷導(dǎo)致的生活方式變化所引起的精神狀況變化，以及諸如交通、水電等生活成本的增加，由于這種變化很難測算，可以由各地政府根據(jù)實際情況考慮通過貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞絹硖岣咿r(nóng)民自愿退出的積極性。

（2）對于房屋的補(bǔ)償

房屋的補(bǔ)償應(yīng)該實行差別化補(bǔ)償原則。補(bǔ)償涉及兩個問題。一是對房屋本身的補(bǔ)償。由于房屋結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、建造時間等因素，房屋價格無法統(tǒng)一確定。因此，可以由政府聘請專業(yè)的房產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，對退出宅基地上的房屋進(jìn)行中立、客觀和市場化的評估。評估時對房屋面積的認(rèn)定，應(yīng)該以政府確權(quán)頒發(fā)的房產(chǎn)證、宅基地使用權(quán)證或不動產(chǎn)權(quán)利證書等為依據(jù)，沒有頒發(fā)權(quán)利證書的，以政府登記記載的為準(zhǔn)。既沒有權(quán)利證書，也沒有政府登記記載的，則以實際測量的為準(zhǔn)，但必須限于合法建筑。對于違章建筑，先由政府結(jié)合實際情況進(jìn)行認(rèn)證，確認(rèn)為違法建筑的，不予補(bǔ)償。評估結(jié)束后再征求農(nóng)民意見，然后由政府直接通過現(xiàn)金方式予以補(bǔ)償。對于年久失修或沒有市場價值的，也應(yīng)設(shè)置底價，保證農(nóng)民的最低生活保障。二是對農(nóng)民房前屋后的樹木和其他生活附屬設(shè)施也要進(jìn)行補(bǔ)償。農(nóng)民退出宅基地后的搬遷費用，包括臨時安置費用、搬家補(bǔ)助等各項費用要補(bǔ)償。

2.設(shè)置公開、透明、合理的退出程序

宅基地退出過程中，農(nóng)民不僅關(guān)注退出的現(xiàn)實利益，結(jié)果的公平和正義，而且也非常關(guān)注退出過程的合理性，要求過程本身的公平和正義。正如西方法諺所說的：“正義不僅應(yīng)得到實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實現(xiàn)。”羅爾斯也強(qiáng)調(diào)，正當(dāng)?shù)某绦蛟O(shè)置如果得到人們積極的遵守和良好的執(zhí)行，那么由這種正當(dāng)程序所產(chǎn)生的結(jié)果也就應(yīng)該視為是正當(dāng)和正確的[9]。我國農(nóng)民也很在意退出過程的公開透明和公正。這就要求對宅基地退出設(shè)置嚴(yán)格的程序。具體可分為以下幾個步驟：①由縣區(qū)人民政府對土地利用規(guī)劃進(jìn)行宅基地退出調(diào)研，有多少農(nóng)民愿意退出宅基地，愿意以什么樣的方式進(jìn)行退出；②將符合農(nóng)民實際情況的退出模式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等公告發(fā)布，廣泛征求農(nóng)民意見，最終形成決定；③對于選擇不同退出模式的農(nóng)民，簽訂宅基地退出協(xié)議，銜接辦理相關(guān)工作，如戶口的遷移等；④引導(dǎo)和幫助農(nóng)民進(jìn)行搬遷等工作，完成后進(jìn)行檢查驗收，集中發(fā)放補(bǔ)償款。

（三）加快建立相關(guān)配套機(jī)制

農(nóng)民退出宅基地意味著失去了基本的生產(chǎn)生活保障，需要國家、社會保護(hù)農(nóng)民基本的權(quán)益。2011 年6 月，人力資源和社會保障部發(fā)布了《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》，規(guī)定了今后的主要目標(biāo)就是實現(xiàn)社會保障的權(quán)利，將會進(jìn)一步擴(kuò)大社會保險的覆蓋范圍，實現(xiàn)我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老的全面覆蓋。黨的十八屆三中全會也指出，要對城鎮(zhèn)常住人口實現(xiàn)基本公共服務(wù)的全覆蓋，要將進(jìn)城落戶的農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)社會保障體系和城鎮(zhèn)住房體系。實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險與城鎮(zhèn)社會保障體系的規(guī)范銜接。但是截至目前，我國農(nóng)村與城市的保障水平仍有較大差距。除了一些項目補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差異之外，很多城里人所享有的保障項目，農(nóng)民卻不享有。因此，為推動農(nóng)村閑置宅基地的退出，應(yīng)加快建立和完善相關(guān)配套機(jī)制，更加全面地保護(hù)農(nóng)民利益。

1.加快推進(jìn)戶籍制度改革

戶籍制度改革是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展的結(jié)果。黨的十八屆三中全會提出要加快推進(jìn)戶籍制度改革。2014 年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》指出，要調(diào)整戶口的遷移政策，積極推進(jìn)統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度。通過戶籍改革來消除城鄉(xiāng)福利差別，保障全體國民的自由平等遷移。同時也要和農(nóng)村土地制度改革相結(jié)合，考慮農(nóng)民的收入和生活保障問題。通過有效的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和轉(zhuǎn)移，放開戶籍限制，農(nóng)民有序地向城鎮(zhèn)遷移。作為我國長期城鄉(xiāng)二元發(fā)展的制度性措施，戶籍制度已背離和超出了設(shè)置的初衷和目的。

第一，推進(jìn)戶籍制度改革，就要消除戶籍制度為城市居民長期帶來的福利性質(zhì)，使戶籍制度回歸本來面目。長期以來，城市戶口給城鎮(zhèn)居民帶來了許多福利甚至是“特權(quán)”，這些福利可能是農(nóng)村戶口的農(nóng)民無法享有的。應(yīng)當(dāng)推進(jìn)戶籍制度改革，給所有社會成員在同樣平臺和基礎(chǔ)上進(jìn)行公平競爭的機(jī)會，最終實行全民的遷移自由。

第二，改革戶籍管理中以“戶”為管理的靜態(tài)模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴叭恕睘橹行牡膭討B(tài)管理模式。農(nóng)村宅基地的申請是以“戶”為單位，實行“一戶一宅”。戶籍管理也是以“戶”為單位，進(jìn)行戶口登記。宅基地的“戶”則是以戶籍管理的“戶”為基礎(chǔ)和依據(jù)進(jìn)行申請與分配。現(xiàn)在人口流動加速，在以居民身份證取代戶口本的情況下，應(yīng)該以“人”為中心進(jìn)行戶籍管理。農(nóng)村宅基地的治理也要以此為基礎(chǔ)進(jìn)行改革，實行一戶只能申請一處宅基地，而不是一戶只能擁有一處宅基地[10]。

第三，加強(qiáng)戶籍改革的法治化建設(shè)，將戶籍改革與增加農(nóng)民收入等配套制度一體推進(jìn)。加快制定戶籍改革的基本法律，而不只是停留在部門規(guī)章和意見當(dāng)中。同時，及時總結(jié)地方戶籍制度改革經(jīng)驗，將戶籍改革和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革相結(jié)合，促進(jìn)農(nóng)民收入的增加，消除戶籍制度帶來的城鄉(xiāng)差別。

2.相關(guān)保障政策的銜接

在進(jìn)行農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革以及宅基地流轉(zhuǎn)和退出等改革過程中，要積極建立城鄉(xiāng)社會保障體系，確保農(nóng)民離開土地之后的生活質(zhì)量。主要包括就業(yè)保障、醫(yī)療保障、教育保障等各種保障措施。

第一，積極推進(jìn)對農(nóng)民進(jìn)行素質(zhì)和職業(yè)教育，提高農(nóng)民的職業(yè)化水平和能力。確保農(nóng)民能夠在城鎮(zhèn)化過程中不因失去土地而失去生活能力。首先，健全就業(yè)服務(wù)體系，形成規(guī)范統(tǒng)一和公開競爭的勞動力市場，為農(nóng)民提供規(guī)范可信的勞動力中介市場，提供相關(guān)就業(yè)咨詢，進(jìn)行職業(yè)介紹和培訓(xùn)。其次，針對不同年齡層次的農(nóng)村群體進(jìn)行分類指導(dǎo)。例如，可依托工業(yè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)、安居社區(qū)建設(shè)等場所，優(yōu)先安排或推薦男50～60 周歲、女45～55 周歲的轉(zhuǎn)移農(nóng)民在物業(yè)管理、清潔綠化及公共設(shè)施管理等方面就業(yè)。男18～50 周歲、女18～45 周歲的青壯年勞動力原則上自謀職業(yè)，或技能培訓(xùn)后在工業(yè)園區(qū)就業(yè)[5]143。最后由政府進(jìn)行勞動力輸出和創(chuàng)業(yè)補(bǔ)助。

第二，完善失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度。我國未來城鄉(xiāng)醫(yī)療保障的基本目標(biāo)，是將城鎮(zhèn)常住人口和農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口統(tǒng)一納入社區(qū)衛(wèi)生和計劃生育的服務(wù)體系，為城鄉(xiāng)居民提供最基本的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。但目前我國農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療保障還存在較大差距，需要制定相關(guān)制度盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度的銜接。應(yīng)該允許和鼓勵失地農(nóng)民既可以參加城鎮(zhèn)社會醫(yī)療保險，也可以參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險，有效地提高對失地農(nóng)民和農(nóng)民工的醫(yī)療保障程度。

3.完善城鄉(xiāng)教育政策的銜接

由于長期的城鄉(xiāng)二元分割，造成了城鄉(xiāng)教育資源的極不公平。再加上戶口的限制，導(dǎo)致農(nóng)民進(jìn)城以后子女教育成為大問題。對于完全退出宅基地進(jìn)城的農(nóng)民，應(yīng)該允許將他們的子女納入各級政府義務(wù)教育發(fā)展規(guī)劃和財政保障范疇之內(nèi)，合理規(guī)劃學(xué)校布局，足額撥付教育經(jīng)費，保障進(jìn)城農(nóng)民子女以公辦學(xué)校為主接受義務(wù)教育的權(quán)利。對于實行新農(nóng)村建設(shè)集中居住的農(nóng)民，應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)丶彝W(xué)生的數(shù)量，整合優(yōu)化農(nóng)村教育資源，提高資金投入建設(shè)城鎮(zhèn)寄宿學(xué)校，保障外出務(wù)工農(nóng)民留守子女的教育問題。

4.建立統(tǒng)一的土地市場

黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出了逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，讓集體建設(shè)用地享有與國有土地平等的權(quán)益。在統(tǒng)一的土地市場中公平公正地流通，提高規(guī)劃執(zhí)行度和土地利用效率。以前整治村莊節(jié)余用地指標(biāo)，是各市、縣私下交易，引發(fā)了一些問題，在部分省市被全面“叫?！?。但土地市場化是必然趨勢，不能因噎廢食，關(guān)鍵是讓它透明化，走公開拍賣的路子。建立全省統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場，既能讓土地指標(biāo)交易走上臺面，利于監(jiān)督，也方便有關(guān)部門提前審核，更好地貫徹“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”原則。

5.建立“逆城市化”的保障機(jī)制

“逆城市化”是城市化后期大城市人口和就業(yè)崗位向小城鎮(zhèn)、非大都市區(qū)或較小都市區(qū)遷移的一種分散化過程。在宅基地退出過程中，要建立可逆的制度框架。當(dāng)農(nóng)民工在城市的基本生活得不到保障時，他們就會選擇回鄉(xiāng)養(yǎng)老，可以將其視為符合“保障性標(biāo)準(zhǔn)”的農(nóng)戶無償分配宅基地，滿足其住房需要[11]。

（四）建立合理的利益分配機(jī)制

合理的宅基地退出利益分配機(jī)制，是宅基地順利退出的一個重要影響因素。在閑置宅基地退出制度中，存在著三方主體和兩種利益。三方主體是政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民。兩種利益是宅基地退出的補(bǔ)償利益和宅基地退出以后的增值利益。對于宅基地退出的補(bǔ)償利益而言，應(yīng)該由農(nóng)民自己享有，政府和集體經(jīng)濟(jì)組織不應(yīng)該參與分享。但是在宅基地退出以后的增值利益中，應(yīng)該明確地方政府是不能參與分配的。因為地方政府并不是宅基地的所有權(quán)人，其所有權(quán)人是集體經(jīng)濟(jì)組織。政府的收益可通過收取相關(guān)稅費的方式來實現(xiàn)。集體經(jīng)濟(jì)組織的收益具體比例如何界定，可以在試點的基礎(chǔ)上抓緊規(guī)范。另外，作為宅基地使用權(quán)人的農(nóng)民，應(yīng)該享有更多的增值收益。

（五）切實強(qiáng)化履行政府職責(zé)

政府作為土地的管理者，根據(jù)《土地管理法》等法律法規(guī)的規(guī)定，負(fù)有對土地利用的監(jiān)管職責(zé)。但在宅基地退出實踐中發(fā)現(xiàn)，一方面，政府積極推行宅基地退出，以期獲得更多的政治需要和經(jīng)濟(jì)利益；另一方面，政府卻存在著監(jiān)管失職等問題。為此，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化政府的監(jiān)督職責(zé)，督促政府積極履行法定義務(wù)，確保宅基地退出的效果。

第一，要加大資金投入，為宅基地退出提供金融保障。宅基地退出過程中，一方面需要對農(nóng)民退出的宅基地和房屋進(jìn)行補(bǔ)償，另一方面要對農(nóng)民退出的宅基地進(jìn)行整理，也需要相當(dāng)多的整治費用。必須加大政府的資金投入力度，可以考慮由中央政府設(shè)置宅基地退出專項資金，由自然資源部根據(jù)各地實際退出情況進(jìn)行撥付，?？顚Ｓ?。同時，也可以積極引入其他社會資金對宅基地退出進(jìn)行支持，在實施稅費減免政策的基礎(chǔ)上，鼓勵企業(yè)積極參與宅基地項目整理利用，允許企業(yè)對其投資整理的宅基地就地利用，努力拓寬宅基地退出的投資融資渠道。

第二，依法加強(qiáng)政府監(jiān)管職能。對于無法確認(rèn)宅基地所有權(quán)人的閑置宅基地和無法收回的違法建筑、超標(biāo)超占等現(xiàn)象予以及時清查和處理。我國法律雖然規(guī)定了宅基地的收回，但是宅基地在農(nóng)村很少被收回。筆者在調(diào)研中深切感受到，一是傳統(tǒng)文化的影響，尤其是對于一些有著幾十年甚至上百年歷史的宅基地，認(rèn)為只要是別人家祖上留下來的，不管其后人是否居住，都屬于他們的“祖宅”，不應(yīng)該被收回；二是人情和面子的考慮，即使某一家舉家遷入城市或者沒人居住，村里人也不會直接將其宅基地收回，畢竟鄉(xiāng)村是一個熟人社會，他還有親戚、朋友等各種社會關(guān)系在，以后有可能還會回來或者給本村做出某些貢獻(xiàn)。所以基于這些考慮，一般都不會收回宅基地。當(dāng)然，還有農(nóng)村土地較多，即使不收回也有其他土地能滿足宅基地的基本需求。