徐 勇（華中師范大學政治學部，湖北 武漢 430079）

20 世紀90 年代，“Governance”在引入國內(nèi)時被翻譯為“治理”，主要強調(diào)治理是一種活動，這種活動既不同于過往“統(tǒng)治”話語框架下的活動，也不是西方“治道”的再現(xiàn)。它是在中國的制度框架下面臨新形勢進行的一種新的治理活動。這種治理活動是一個探索和實踐過程。只有通過基于中國大地上的實踐活動，才能逐漸認識和把握治理的內(nèi)在依據(jù)、原則和規(guī)律。近二十年來，中國的治理實踐積累了豐富的經(jīng)驗，需要加以總結和提升，將經(jīng)驗提升為原則和規(guī)律，從而使創(chuàng)新經(jīng)驗具有可學習、可復制和可推廣的屬性。與此同時，只有通過對“治道”的尋求，才能減少一些盲目行動，獲得更多的治理自覺。

一、在治理現(xiàn)代化命題下提出“治道”

20 世紀90 年代，隨著對外開放的擴大，與國際交流的增多，國際組織經(jīng)常使用的“治理”一詞進入學術界。對“Governance”如何翻譯，學界存在不同看法。最開始引入這一詞匯的學者將其翻譯為“治道”。在他們看來，這一詞匯背后有其內(nèi)在的價值目標和制度體系。其核心理念有兩個方面：一是多些治理，少些統(tǒng)治。由此將統(tǒng)治和治理區(qū)別開來。統(tǒng)治更多的是國家政權通過強制性力量進行社會控制，主要是維護國家政權和國家秩序；治理更多的是有效處理經(jīng)濟和社會發(fā)展中的問題，促進經(jīng)濟社會發(fā)展。從這個意義看，治理這一詞匯對于中國有很強的現(xiàn)實意義。改革開放以來，我國啟動大規(guī)模現(xiàn)代化建設，面臨許多新情況新問題，需要有效加以處理。只有有效處理經(jīng)濟社會問題，推動經(jīng)濟社會發(fā)展，才能更好地維護國家政權和穩(wěn)定。二是多中心治理?！癎overnance”這個詞在相當程度上與西方國家發(fā)展經(jīng)驗相關。這就是隨著市場經(jīng)濟發(fā)展會產(chǎn)生一個市民社會，從而帶來公民參與，由此導致國家的民主化。統(tǒng)治只有一個政治主體，治理則是多個主體，體現(xiàn)的是多元主義價值。對于這一層含義，中國學人在相當程度也持接受態(tài)度，源于西方的“市民社會”理論一度流行［1］。

筆者在1997 年第1 期的《政治學研究》上發(fā)表論文《GOVERNANCE：治理的闡釋》，認為：根據(jù)中國文化，“道”一般是指事物運動的內(nèi)在依據(jù)和規(guī)律。Governance 主要指公共權力的運用形式、方式和手段，譯為“治理”更好?！爸卫怼敝匾曅问?，“治道”重視原則和依據(jù)［2］。后來，學界流行的是治理，而不是“治道”。特別是“治理”一詞進入政治實踐層面，成為政治生活中的高頻詞。

“Governance”譯為“治理”而不是“治道”，并在中國實踐中得以廣泛流行，主要有三個方面原因：一是“Governance”是個外來詞匯，有其特定的含義，其中有的部分可以接受，有的部分不適用中國。如“多中心治理”在相當程度是基于西方國家經(jīng)驗，簡單照搬并不適用于中國。筆者及其所在機構于1997 年在湖北省黃梅縣進行“村治實驗”，當時面臨的一個最大現(xiàn)實是，村支部書記是“第一把手”，處于領導地位［3］。這一現(xiàn)實與外來的“多中心治理”是不兼容的。在中國治理實踐中創(chuàng)造的“黨建引領”經(jīng)驗也說明在中國的治理實踐中必須發(fā)揮黨組織的核心和引領作用。二是20 世紀80 年代以來，中國的經(jīng)濟發(fā)展迅速，同時產(chǎn)生了大量新的社會問題需要處理。這些問題用傳統(tǒng)方式來處理已難有成效。人們更為迫切的需要是通過新的合適的方式和手段去處理問題，是一種問題導向。三是中國正在發(fā)生巨大的變革，無論是西方理念，還是中國傳統(tǒng)，都不足以滿足中國治理實踐的需要。只有通過實踐，不斷創(chuàng)造經(jīng)驗，在經(jīng)驗的基礎上加以總結和提升，才能獲得治理之“道”。

新世紀以來，中國的治理實踐不斷深化，積累了豐富經(jīng)驗。特別是隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化命題的提出，中國的治理創(chuàng)新迅速推進，“中國之治”取得了巨大成就。與此同時，在治理實踐中，各種創(chuàng)新層出不窮，有的可學習、可復制、可推廣，有的只是一時之策，甚至是應景之作。一些地方治理創(chuàng)新樣本的周期與領導任職的周期同步，表現(xiàn)為“人走政息”。還有一些治理創(chuàng)新被稱為“偽創(chuàng)新”［4］。更重要的是治理提升到治國理政的層面，涉及總體方向和原則問題?！爸袊蔚馈钡拿}由此被提了出來。只有尋找“治道”，治理才更有合理性、正當性和可持續(xù)性。

“治道”是基于實踐，反映普遍規(guī)律和發(fā)展方向的原則和依據(jù)。它表現(xiàn)為雙重導向：一是問題導向，即“治道”內(nèi)在于解決問題的治理活動之中，而不是之外，具有應用性；二是目標導向，即解決問題的思路要符合理想化的目標。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化命題的提出，便反映了這一特征，即既要解決現(xiàn)代化進程中的治理問題，又要符合治理現(xiàn)代化的目標。不解決問題的目標是空洞的，沒有目標的解決問題是盲目的。

從20 世紀90 年代引入“治理”到2012 年后“治國理政”概念的確立，反映了“治理”這一概念的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換。這一轉(zhuǎn)換的根源和內(nèi)生動力是中國政治實踐。正是中國從“階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)向大規(guī)模的現(xiàn)代化建設，面臨各種新情況新問題，從而提出了治國理政的內(nèi)在要求。而原有的政治話語已遠遠不能適應政治實踐的需要?！爸卫怼币辉~作為一個國際流行詞的引入，正契合了中國政治實踐的要求。由于“治理”一詞是因為中國政治實踐的需要而引入的，之后必然遵循和服從中國政治實踐的邏輯，從而發(fā)生轉(zhuǎn)換，賦予中國政治意義。這一轉(zhuǎn)換是創(chuàng)造性的，既突出了中國政治的主體性，又根據(jù)中國政治實踐的需求賦予新的含義。對“Governance”原有的“道”有汲取，更有舍棄。

由治理現(xiàn)代化命題產(chǎn)生的“治道”既是基于中國實踐，也是基于中國政治制度和政治發(fā)展的特性。治理現(xiàn)代化是根據(jù)中國治國理政的需要和走向提出來的，反映了中國政治的主體性和對多種資源的汲取。首先，治國理政要堅持和完善中國特色社會主義制度，中國共產(chǎn)黨領導是社會主義本質(zhì)特征。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是對治國理政的要求。由此明確了治國理政的性質(zhì)，反映了中國政治的主體性和國家治理的目標性。其次，治國理政充分汲取了中國傳統(tǒng)文化資源。在中國文化中，“治”與“治國”緊密相連，所謂“齊家治國平天下”；“治”與“亂”相對，只有通過人為的有效的“治”才能避免“亂”。最后，治理現(xiàn)代化充分汲取了外來思想中的有益元素，并實現(xiàn)了創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換。中國的社會治理體系定位于“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”。這一治理體系不是多中心的，各個治理主體處于不同地位，它反映了中國政治制度的特色和要求，但它與中國傳統(tǒng)的單一治理主體和模式又有很大的區(qū)別。

正是基于中國治理實踐，我國根據(jù)中國政治制度和國家治理現(xiàn)代化的要求，獲得了治理的自覺，有了對國家治理現(xiàn)代化的深刻認識，確立了中國治理的總體原則和方針，開始形成既符合中國實際又面向未來的治理之“道”。

二、在基層治理創(chuàng)新中獲得的“治道”

“治理”一詞由一個學術詞匯進入中國政治實踐過程，最初主要是在基層領域。這是因為，我國的改革開放是從基層開始?；鶎蛹仁桥c人民生活聯(lián)系最為直接的部位，也是國家計劃經(jīng)濟體制中最為薄弱的部位。在黨的工作重心發(fā)生轉(zhuǎn)變的過程中，農(nóng)村基層率先突破了人民公社體制，拉開了改革開放的序幕。鄧小平指出，改革的“目標是調(diào)動基層和工人、農(nóng)民、知識分子的積極性。這些年來搞改革的一條經(jīng)驗，就是首先調(diào)動農(nóng)民的積極性，把生產(chǎn)經(jīng)營的自主權力下放給農(nóng)民”［5］180。隨著改革開放的深化，特別是社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，人們的利益關系發(fā)生重大變化，社會矛盾增多，人民的權益意識增強。基層社會出現(xiàn)了一系列新情況新問題，需要通過創(chuàng)新基層治理加以有效解決，將矛盾化解在基層。二十多年來，我國基層治理創(chuàng)新積累了豐富的經(jīng)驗，并開始從治理實踐獲得“治道”，即治理的依據(jù)和規(guī)律，使得治理創(chuàng)新形式具有可學習、可復制、可推廣的屬性。其主要表現(xiàn)為：

1.人民具體化。治理是人為的活動，涉及為什么人而治的根本性問題。中國很早就有民本主義思想?！懊裎┌畋?，本固邦寧”，但總體上看，傳統(tǒng)社會的治理以統(tǒng)治為主，民是客體，統(tǒng)治者是主體。政權與人民的關系是治人與治于人的關系。在社會主義國家，人民成為政治主人，但在相當長的時間里，人民被抽象化了，將人民整體與具體個人割裂開來。胡錦濤提出以人為本的科學發(fā)展觀，強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展要以人為本，執(zhí)政黨和政府活動要以人民利益為本。黨的十八大以來，強調(diào)人民至上，人民就是江山，江山就是人民，更加突出人民的主體地位。由此構成了中國治理的基本原則和依據(jù)，即“以人為本，人民至上”。所有治理活動都是為了讓人民過上幸福美好生活。人民不再是抽象的整體，而是由一個個有著不同利益的具體的個人組成的集合體。這一特點在基層社會治理中表現(xiàn)得尤其突出。在單一制國家，國家層面的治理更多的是以人民整體為對象，要對人民共同利益進行匯聚，作出決策。基層層面的治理則直接面對具體的個人。只有針對每個具體的人的治理，才能獲得有效性。

2.目標責任制。治理是一種有目標的活動。在傳統(tǒng)社會，社會事務簡單且主要為社會自我調(diào)節(jié)，所謂“皇權不下縣”。改革開放以來，社會事務急劇增加，政府職能增多，大量公共事務需要基層政府和組織加以調(diào)節(jié)。農(nóng)村改革中出現(xiàn)的“包干制”進入基層治理領域，并擴展為目標責任制，即在一定時間內(nèi)完成一定目標，實施者承擔相應責任。目標化治理的重要特點是在進行治理活動之前，便要根據(jù)一定原則精神和實際情況，制定要達成的目標，并根據(jù)目標選擇和確立合適的治理方式和手段，確定治理者的相應責任，根據(jù)履職履責情況給予獎勵或懲罰。目標不同，效果不一。目標化治理的要求是目標的科學合理。面對新冠肺炎疫情，我國設立“清零”目標，基層治理根據(jù)這一目標分工負責實施。我國對新冠肺炎疫情的治理能夠取得較好的成效，與設立的“清零”目標密切相關。

3.辦事簡約化。簡約化是將大量事務化繁為簡的治理。中國傳統(tǒng)社會治理具有簡約化的特性，如黃宗智提出了“集權的簡約治理”的概念［6］，但傳統(tǒng)社會，為數(shù)不多的社會事務主要是由社會自我調(diào)節(jié)的，政府只是管那些社會管不了也管不好的少量事務?，F(xiàn)代社會是一個復雜社會，而且大量事務需要政府處理。傳統(tǒng)社會的人可以終生不與官府交往，而現(xiàn)代社會必須與政府交往，如蓋各種公章。隨著政府管理的事務增多，政府分工日益細致，政府機器運作日益復雜。個人面臨復雜的高度分工的政府機器，難以應對。在單一制的層級治理體制下，特別需要通過基層治理將大量政府事務和運作程序化繁為簡。復雜的政府事務在面對個人時簡單化。近些年，我國普遍出現(xiàn)的政府辦事窗口集中、市民辦事“最多跑一次”的治理創(chuàng)新等，都反映了辦事簡約化的基本理念。

4.對象精準化。精準化治理是一種以治理目標精準為導向的治理活動。在相當長時間，我國的基層治理有兩個特點：一是以完成自上而下的政府任務為導向；二是粗放化治理，即只要完成相應任務而無論對象和后果，由此造成的是政府治理的自我循環(huán)，效果不突出。中國在脫貧攻堅中的重要創(chuàng)造是“精準脫貧”。過往的貧窮是普遍性貧窮，政府主要是依靠普遍性的政策整體推進。而在脫貧攻堅階段，貧困對象具有很強的地區(qū)和個體差異性。普遍性的政策脫貧已遠遠不夠，必須精準確定差異化的對象，分類施策，一地一策，一村一策，甚至一戶一策，實行靶向治理。精準化治理具有普遍性。治理愈精準，治理水平愈高。從我國對新冠肺炎疫情的治理中可以明顯看出治理的地域差異性，但總的趨向是精準化治理。

5.重心下移化。我國是單一制國家，治理結構表現(xiàn)為上下垂直性。層級愈向上，權力愈大，資源愈多。改革開放以來，創(chuàng)新活力在基層，增多的事務在基層，大量矛盾在基層?；鶎诱突鶎咏M織權小責大，難以有效處理基層事務，基層治理空虛。特別是基層政府和基層組織直接參與經(jīng)濟事務，是利益相關者，基層群眾往往以越級上訪的方式表達利益訴求。因此，在單一制國家，在不改變上下結構的前提下，簡化層級，將治理重心下移到基層，權責資源對等，形成縱橫雙向結構。如廣東省清遠市推進“重心下移”改革，將公共資源配置到距離村民最近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會，將村民自治單元延伸到村民小組，收到了較好的成效。治理重心下移具有趨勢性。

6.方式集成化。我國是單一制國家，存在“條條”和“塊塊”之間的關系。所謂“條條”，即由中央到地方自上而下地垂直管理，治理特點是高度分化和專業(yè)化；所謂“塊塊”，即地方的地域性管理，治理特點是高度綜合化和集成化?；鶎又卫碜罹哂小皦K塊”治理的屬性。在相當長時間，我國基層治理的方式較為單一，主要依靠的是自上而下的行政化治理。改革開放以來，特別是近年來，我國基層治理方式日益多樣化，治理工具箱的工具增多。先是有村民自治和居民自治，之后強調(diào)自治、法治與德治相結合，再增加了智治，強調(diào)黨建引領、多元參與等，都反映了基層治理方式日益增多并集成運用，由此滿足日益多樣化和復雜化的治理需求。

7.鏈條節(jié)點化。改革開放前，實行垂直化的管理體系。改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和經(jīng)濟社會發(fā)展，社會生活日益復雜，人們的橫向社會聯(lián)系日益增多，基層治理體系呈“縱向到底、橫向到邊”的縱橫結構。基層治理的橫向聯(lián)系形成一個由不同環(huán)節(jié)構成的治理鏈條，構成全鏈條治理。這一治理鏈條具有關鍵性影響的節(jié)點。只有把握住關鍵節(jié)點，整個鏈條才能有條不紊地持續(xù)運轉(zhuǎn)?；鶎又卫碇械摹白詈笠还铩北銓儆陉P鍵性節(jié)點。只有通過“最后一公里”，之前的努力才能見成效。

三、由基層治理創(chuàng)新探尋“治道”

治理是一個不斷解決問題的永無止境的過程。習近平指出：“一個國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平很大程度上體現(xiàn)在基層?；A不牢，地動山搖。要不斷夯實基層社會治理這個根基?！保?］近年來，我國通過基層治理創(chuàng)新解決了許多問題，取得豐富的經(jīng)驗，獲得了有價值的“治道”，但基層治理是國家治理的一部分。許多問題僅僅依靠基層治理是難以解決的，它涉及國家體制和機制問題。基層治理現(xiàn)代化必須與國家治理現(xiàn)代化同步，并且要在國家治理現(xiàn)代化的整體框架下推進。隨著我國基層治理創(chuàng)新實踐的深化，暴露出基層治理的不足，許多基層治理創(chuàng)新難以為繼。問題和不足之處在基層，解決問題卻需要基層和國家的共同努力，以探尋新的且更具有長遠性和穩(wěn)定性的“治道”。

1.激發(fā)活力。治理是將無序變?yōu)橛行虻幕顒印Ｓ行蚴腔钪杏行?。中國正在由一個封閉靜止的農(nóng)業(yè)社會向開放流動的工業(yè)社會轉(zhuǎn)變。如何在治理中保持基層的活力，是一道難題。統(tǒng)治和管理都是基于固定和固化，乃至于僵化，治理的理想目標是激發(fā)社會活力。1978 年，鄧小平發(fā)表題為《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的重要文章，指出：“當前最迫切的是擴大廠礦企業(yè)和生產(chǎn)隊的自主權，使每一個工廠和生產(chǎn)隊能夠千方百計地發(fā)揮主動創(chuàng)造精神。一個生產(chǎn)隊有了經(jīng)營自主權，一小塊地沒有種上東西，一小片水面沒有利用起來搞養(yǎng)殖業(yè)，社員和干部就要睡不著覺，就要開動腦筋想辦法?！保?］他還指出：“調(diào)動積極性是最大的民主?！保?］242改革開放以來，我國發(fā)展市場經(jīng)濟，推進基層民主，促進社會參與治理，從根本上都是為了激發(fā)基層和廣大人民群眾的活力。西方人將中國政治體制概括為“威權韌性”。殊不知，中國的國家韌性正來自社會的活力。當然，經(jīng)濟社會發(fā)展中會不斷產(chǎn)生和面臨新的矛盾和問題，且主要表現(xiàn)在基層?；鶎又卫砘诮鉀Q問題，習慣于單一的甚至強制性手段，很容易將治理回歸到過往的“管理”軌道，從而抑制社會活力的迸發(fā)。在中國，人民既是國家的主人，也是財富的創(chuàng)造者。不斷激發(fā)人民群眾的活力，調(diào)動人民群眾的積極性，應該成為中國“治道”的基本要素。

2.減輕壓力。我國屬于單一制國家，實行自上而下的治理。這種治理方式很容易形成將工作壓力都壓向基層的壓力型體制［9］。改革開放初期，為了調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性，廢除政社合一的人民公社體制，設立村民委員會，實行村民自治。六屆全國人大常委會委員長彭真在審議并通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的講話時強調(diào)，不要給村民委員會頭上壓的任務太多，否則會把它壓垮［10］，但是村民委員會作為國家的基層建制組織，必然會承擔大量的行政事務。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，自上而下的行政任務大量要求基層政權和基層組織承擔。盡管20 世紀90 年代以來，壓力型體制及其產(chǎn)生的問題開始引起重視，但是尚未能找到破解壓力型體制的有效辦法。這造成許多基層治理創(chuàng)新不是基于基層治理的內(nèi)在需要，而是迫于完成自上而下的任務?；鶎又卫韯?chuàng)新本身也需要創(chuàng)新。一些地方合理劃分事權，設立事務清單，實行“加X”的考核目標，有助減少壓力。有一定壓力但不能負擔過重的常態(tài)化治理應該成為治理的長遠之“道”。

3.強化動力。基層治理創(chuàng)新是一個永無止境的過程，需要強大的動力機制，驅(qū)動人們不斷尋求治理創(chuàng)新。在單一制國家，基層位于國家與社會的交接處。在壓力型體制下，基層治理處于被動地位，缺乏主動性，更難有創(chuàng)新性。強化基層治理創(chuàng)新的動力需要從兩個方面著力：一方面，基層治理需要有足夠的空間和一定的自主性，獲得體制性的內(nèi)動力。在國家治理體系中，基層既是最接近群眾的部位，也是社會矛盾產(chǎn)生的位置?；鶎又卫碇黧w最熟悉當?shù)厍闆r，最了解民眾的需求，也最能因地制宜落實和貫徹國家大政方針，推動基層問題的解決。另一方面，基層治理創(chuàng)新需要必要的激勵，獲得環(huán)境性的內(nèi)動力。基層治理創(chuàng)新是基于治理的內(nèi)在需要，而不是簡單地完成任務。這種治理創(chuàng)新因為走在前面，往往會與既有的體制和要求不盡一致。這就需要給予基層治理創(chuàng)新以必要的激勵，營造鼓勵創(chuàng)新的良好環(huán)境。中國共產(chǎn)黨領導的一條重要經(jīng)驗就是示范引路。通過示范，引導人們學習和推廣。只有充分調(diào)動基層的主動性、積極性和創(chuàng)造性，才能創(chuàng)造可復制、可學習和可推廣的治理經(jīng)驗。強化基層治理創(chuàng)新的內(nèi)動力是中國持續(xù)獲得有效治理的“道”。

4.提升能力。在國家治理體系中，基層位于最低層級，也是基礎性層次。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，基層治理的任務日益繁重，人民對基層治理的要求愈來愈高，迫切需要提升基層治理能力：首先，提升政治領導能力?；鶎又卫碇苯优c民眾接近，民眾從基層治理行為看執(zhí)政者。執(zhí)政為民成為基層治理的基本原則。其次，提升綜合治理能力?；鶎右陨系闹卫砭哂袑I(yè)性，基層治理具有綜合性，對綜合素質(zhì)要求更高。最后，提升資源能力。長期以來，我國基層治理處于權力小、責任大但資源少的緊約束狀態(tài)。為滿足人民日益增長的美好生活需要，基層治理的重點是為民服務，但為民服務需要相應的資源。在基層治理現(xiàn)代化進程中，需要進一步完善治理體制，通過治理重心下移，將治理資源配置到最接近人民群眾的地方，權力與責任對等，責任與資源相配。能力建設既是基層治理創(chuàng)新的必要條件，也是治理現(xiàn)代化的應有之“道”。

5.注重合力。在相當長時間，我國的基層治理主體比較單一。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和治理創(chuàng)新，基層治理主體增多。我國基層治理體系表現(xiàn)為“黨組織統(tǒng)一領導、政府依法履責、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與”。在多種治理主體存在的情況下，特別需要通過相應的平臺和方式將各種力量整合為一體，形成合力，相互配合而不是相互抵消。在我國基層治理實踐中，繼民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督之后，專門提出民主協(xié)商，便是通過民主協(xié)商的方式將各種治理主體聚合起來，共同商議?；鶎又卫韯?chuàng)新中的“共謀共建共管共評共享”，突出“共”，目的也是凝聚共識，形成合力。“合”是治理共同體建設所要遵循的“道”。