房亞明（廣東工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州 510520）

一、大城市化時(shí)代風(fēng)險(xiǎn)治理的國(guó)土空間規(guī)劃訴求

“大城市化”已經(jīng)成為當(dāng)今我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)與趨勢(shì)，深刻地影響著國(guó)家和社會(huì)的治理格局與應(yīng)急體系構(gòu)建。從第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)來(lái)看，十年間人口增量最多的是深圳，增長(zhǎng)了約713萬(wàn)人，其次為廣州，增長(zhǎng)了約597 萬(wàn)人，排在第三位的成都增長(zhǎng)了約581 萬(wàn)人，人口增量排名前十位的西安、鄭州、杭州、重慶、長(zhǎng)沙等城市增長(zhǎng)人口都在300 萬(wàn)以上。人口和資源在幾十年的時(shí)間里迅速往城市特別是特大超大城市集中，最直觀地體現(xiàn)了世界上人口最多的發(fā)展中國(guó)家走向工業(yè)化、市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的崛起過(guò)程與突出成就，而六百多座年輕且規(guī)模仍在膨脹的城市之防災(zāi)防疫防旱等能力建設(shè)已經(jīng)成為國(guó)家治理和應(yīng)急治理現(xiàn)代化的重大挑戰(zhàn)。2020 年年初湖北武漢暴發(fā)新冠肺炎疫情、2021 年7 月中下旬德?tīng)査―elta）變異毒株沖擊江蘇南京并蔓延到多個(gè)省市以及河南鄭州陷入洪災(zāi)與防疫雙重壓力等重大災(zāi)害沖擊特大城市的典型事例表明，以工業(yè)化、市場(chǎng)化和城鎮(zhèn)化為核心特征的現(xiàn)代化衍生了區(qū)別于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的各種治理風(fēng)險(xiǎn)，需要深刻地思考和改進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展策略及破解城市特別是特大超大城市的風(fēng)險(xiǎn)防范問(wèn)題。鑒于中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)演變成人口和資源往城市特別是特大超大城市集聚的現(xiàn)實(shí)與趨勢(shì)，必須審視乃至反思我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式及其演化機(jī)理與資源配置邏輯，才能為改進(jìn)城市治理特別是風(fēng)險(xiǎn)防控提供新思路。從國(guó)土空間規(guī)劃維度考察城市的風(fēng)險(xiǎn)治理，將城市規(guī)模、公共資源與國(guó)土空間配置納入大城市化發(fā)展趨勢(shì)下的風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)防控大局并統(tǒng)籌治理，為剖析與探討新發(fā)展環(huán)境下城市治理韌性的提升策略提供了可行路徑。

（一）“大城市化”健康發(fā)展需要國(guó)土空間規(guī)劃的支持

人口、資源與環(huán)境的良性協(xié)調(diào)既是科學(xué)發(fā)展的基本要求，也是城市韌性的重要參考指標(biāo)。按照聯(lián)合國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)，人口規(guī)模達(dá)到100 萬(wàn)為特大城市。我國(guó)在1980 年后也參照此標(biāo)準(zhǔn)界定城市類型，直到2014年11 月20 日國(guó)務(wù)院因應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和城市發(fā)展實(shí)際，印發(fā)《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，將我國(guó)城市規(guī)模劃分的人口標(biāo)準(zhǔn)做了調(diào)整并確定為五類：城區(qū)常住人口50 萬(wàn)以下的城市為小城市，其中，20 萬(wàn)以上50 萬(wàn)以下的城市為Ⅰ型小城市，20 萬(wàn)以下的城市為Ⅱ型小城市；城區(qū)常住人口50 萬(wàn)以上100 萬(wàn)以下的城市為中等城市；城區(qū)常住人口100萬(wàn)以上500 萬(wàn)以下的城市為大城市，其中，300 萬(wàn)以上500 萬(wàn)以下的城市為Ⅰ型大城市，100 萬(wàn)以上300萬(wàn)以下的城市為Ⅱ型大城市；城區(qū)常住人口500 萬(wàn)以上1，000 萬(wàn)以下的城市為特大城市；城區(qū)常住人口1，000 萬(wàn)以上的城市為超大城市（以上包括本數(shù)，以下不包括本數(shù)）。據(jù)此新標(biāo)準(zhǔn)，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)形成了數(shù)以百計(jì)的大城市以及一批人口以千萬(wàn)計(jì)的超大城市，既深刻地改變了國(guó)家治理格局，也給城市的健康發(fā)展特別是風(fēng)險(xiǎn)治理提出了更高要求。

人口快速向城市特別是特大超大城市積聚，充分展現(xiàn)了中國(guó)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化事業(yè)的偉大成就，與此同時(shí)，也產(chǎn)生了資源緊張、環(huán)境惡化、交通擁堵等“大城市病”，各種各樣新的治理風(fēng)險(xiǎn)也不斷出現(xiàn)。最為典型的是2021 年河南省鄭州市由于出現(xiàn)極端天氣變化帶來(lái)的重大水災(zāi)和損失，截至2021 年8 月1 日18 時(shí)，全市共遇難292 人，失蹤47 人［1］。鄭州是河南省省會(huì)、國(guó)家中心城市和交通樞紐，被譽(yù)為“中國(guó)鐵路的心臟”，以致鄭州水災(zāi)時(shí)，南來(lái)北往的許多火車停擺，部分旅客困在路上，備受煎熬。據(jù)報(bào)道，從2010 年的第六次全國(guó)人口普查到2020 年的第七次全國(guó)人口普查，十年期間，鄭州這座城市新增人口397.4 萬(wàn)，常住人口達(dá)1，260.1 萬(wàn)，位居全國(guó)城市排名第10 位，比2010 年第六次全國(guó)人口普查時(shí)排名前移11 位［2］。而2020 年暴發(fā)新冠肺炎疫情的武漢市常住人口在第六次到第七次全國(guó)人口普查的十年間增加254.11 萬(wàn)，顯示了其作為國(guó)家中心城市、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶中游核心城市對(duì)湖北省乃至全國(guó)人口有較強(qiáng)的聚集能力［3］，其常住人口達(dá)1，232.65 萬(wàn)。2003年暴發(fā)的“非典型肺炎”對(duì)廣州、北京等大城市的沖擊，2020 年以來(lái)新冠肺炎疫情對(duì)武漢、哈爾濱、南京、鄭州、西安等特大城市的威脅，再次警醒我們快速城鎮(zhèn)化伴隨著各種風(fēng)險(xiǎn)和考驗(yàn)，城市應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)的能力即韌性問(wèn)題成為當(dāng)前國(guó)家治理的重大課題。在城鎮(zhèn)化發(fā)展演變成大城市化的現(xiàn)實(shí)條件下，將人口規(guī)模、空間資源與治理韌性置于城市風(fēng)險(xiǎn)防控中統(tǒng)籌考察至關(guān)重要，這就需要通過(guò)科學(xué)而合理的國(guó)土空間規(guī)劃系統(tǒng)應(yīng)對(duì)潛在的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。

（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)配套建設(shè)需要國(guó)土空間規(guī)劃的支撐

人口大量往城市特別是特大超大城市集聚，必然要求相應(yīng)的供水、供電、供氣、交通、醫(yī)療、教育等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的配套跟進(jìn)，這都要以國(guó)土空間資源的支撐為基礎(chǔ)，否則必然會(huì)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)防范和治理的困境。由于城鎮(zhèn)化進(jìn)展迅速，部分城市包括少數(shù)被認(rèn)為集中了全國(guó)優(yōu)質(zhì)公共資源的國(guó)家中心城市，都出現(xiàn)了公共設(shè)施與服務(wù)無(wú)法跟上城市化進(jìn)程的問(wèn)題。以北京為例，在中央提出京津冀協(xié)同發(fā)展和疏解非首都功能之前，北京集中了全國(guó)最優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源，全市88 家三級(jí)醫(yī)院（其中城六區(qū)67 家）年診療人次超過(guò)2 億，兒童醫(yī)院、天壇醫(yī)院等全國(guó)知名醫(yī)院中，來(lái)自全國(guó)的患者就診比例超過(guò)70%，周邊省份就醫(yī)患者占到56%［4］。而2015 年前在京高校89 所，在城六區(qū)有校區(qū)的達(dá)64 所。北京的“城市病”與其優(yōu)質(zhì)公共資源對(duì)全國(guó)特別是周邊省份的“虹吸效應(yīng)”及引起的人口規(guī)?？焖倥蛎浢芮邢嚓P(guān)，其人口規(guī)模屢次突破城市規(guī)劃，如2014 年北京常住人口為2，151.6 萬(wàn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破了《北京城市總體規(guī)劃（2004—2020 年）》將“城市總?cè)丝诘?020 年控制在1，800萬(wàn)”的目標(biāo)，人口的快速集聚引發(fā)其與資源環(huán)境承載力的矛盾，帶來(lái)交通擁堵、空氣污染、水資源短缺等“大城市病”，嚴(yán)重影響北京的可持續(xù)發(fā)展［5］?？臻g資源無(wú)法有效地滿足人口快速增長(zhǎng)對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)的需求，是北京等地產(chǎn)生“城市病”的重要原因。

城市的發(fā)展，必須統(tǒng)籌考慮人口、資源與環(huán)境的良性協(xié)調(diào)，將生產(chǎn)、生活和生態(tài)對(duì)空間的需求納入城市治理大局。城市的發(fā)展有其規(guī)律，城市的基礎(chǔ)設(shè)施等資源作為城市正常運(yùn)行不可或缺的組成要素，必須要有充分的保障。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的一些大城市基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期發(fā)展而逐步擴(kuò)大的成長(zhǎng)模式不同，我國(guó)不少城市是在改革開(kāi)放后伴隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以“攤大餅”方式粗放成長(zhǎng)起來(lái)的，人口聚集的速度遠(yuǎn)快于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)與資源的配套發(fā)展速度。北京、上海、廣州、深圳這些代表中國(guó)城市最高發(fā)展水平的“一線城市”，也存在新的區(qū)域配套設(shè)施與服務(wù)，比如，教育、醫(yī)療、交通等跟不上人口增長(zhǎng)的問(wèn)題。新開(kāi)發(fā)區(qū)域的公共設(shè)施與配套服務(wù)無(wú)法跟上居民生活需求，與中心城區(qū)形成反差，有的是因?yàn)榻ㄔO(shè)時(shí)就缺乏相應(yīng)國(guó)土空間規(guī)劃，有的則是因?yàn)閲?guó)土空間規(guī)劃執(zhí)行不力、政府的資源投入與監(jiān)督跟進(jìn)缺位等造成的。在這種城市發(fā)展現(xiàn)實(shí)中，一旦發(fā)生重大突發(fā)事件，城市的脆弱性就暴露無(wú)遺。因此，城市韌性所依托的基礎(chǔ)設(shè)施等空間資源，在一些特大超大城市配套不足，這嚴(yán)重制約了城市風(fēng)險(xiǎn)治理與危機(jī)防控能力的提升，需要以國(guó)土空間規(guī)劃推動(dòng)解決。

（三）貫徹城市治理“全周期管理”理念需要國(guó)土空間規(guī)劃的保障

對(duì)于當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家治理而言，作為一個(gè)整體的城市治理肇始于改革開(kāi)放，如何建設(shè)和治理城市特別是風(fēng)險(xiǎn)防控，屬于邊建設(shè)邊管理邊學(xué)習(xí)的過(guò)程。就此而言，我們的城市建設(shè)和治理仍然處于不斷積累經(jīng)驗(yàn)的階段，離成熟的城市治理仍然有一定的距離。2020 年3 月，習(xí)近平在視察武漢時(shí)明確指出：“要著力完善城市治理體系。城市是生命體、有機(jī)體，要敬畏城市、善待城市，樹(shù)立‘全周期管理’意識(shí)，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子?！保?］目前，新冠肺炎疫情還不時(shí)地沖擊一些城市特別是特大超大城市，這更加觸動(dòng)我們深入思考疫情防控常態(tài)化環(huán)境下城市的治理與發(fā)展問(wèn)題。

“突如其來(lái)的新冠肺炎疫情，讓城市治理經(jīng)受大考。較高的人口密度、較高的人口流動(dòng)性、較快的人口增長(zhǎng)讓城市公共安全一直承壓不小，一旦城市治理和風(fēng)險(xiǎn)處置稍有差池，就會(huì)造成嚴(yán)重后果……這次大考，暴露了一些城市治理能力的不足”［7］。其中的短板之一，就是城市規(guī)劃、建設(shè)與管理對(duì)于防災(zāi)防疫防火防旱等風(fēng)險(xiǎn)防控缺乏足夠深刻的理性認(rèn)知與完善的應(yīng)對(duì)方案。城市韌性要求城市具備風(fēng)險(xiǎn)或危機(jī)發(fā)生時(shí)快速處理和恢復(fù)的能力，其中，最主要的指標(biāo)有：風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)發(fā)生時(shí)居民生命健康權(quán)的保障和救治能力；風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)發(fā)生時(shí)物資與基本生活保障能力；風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)發(fā)生時(shí)社會(huì)運(yùn)行與公共秩序維護(hù)能力。這三種能力是韌性城市建設(shè)的基本方向與衡量尺度。一座富有韌性的城市必須能夠有效地應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，以“全周期管理”理念統(tǒng)籌應(yīng)急治理，從而確保城市在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)環(huán)境下實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展并保障居民的基本人權(quán)和正常生活秩序，這需要國(guó)土空間規(guī)劃提供支撐。

我國(guó)的城市化進(jìn)程可以說(shuō)是趕超型推動(dòng)，非常規(guī)化的政府與市場(chǎng)雙重作用使得發(fā)達(dá)國(guó)家通常要用兩三百年完成的城鎮(zhèn)化過(guò)程，而我國(guó)在改革開(kāi)放40多年的時(shí)間里就達(dá)到了城鎮(zhèn)化的中后期階段，截至2020 年年底，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率達(dá)到63.89%，超過(guò)9億的國(guó)民居住在城鎮(zhèn)，并形成了一批特大超大乃至巨型城市。一些人口每年增長(zhǎng)數(shù)十萬(wàn)的特大超大城市，在城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程中展開(kāi)了大規(guī)?；?，其中，有的基建本身潛藏著城市建設(shè)和管理者從來(lái)沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)的風(fēng)險(xiǎn)因素。鄭州市2021 年7 月在極端天氣下遭遇的重大損失，以及不久后廣州地鐵21 號(hào)線神舟路站正在施工的預(yù)留出入口地面擋水墻小面積倒塌，導(dǎo)致地面積水通過(guò)通道涌入車站而沖擊運(yùn)營(yíng)服務(wù)［8］，讓我們更加深刻地認(rèn)識(shí)到城市建設(shè)中的一些重大風(fēng)險(xiǎn)，從而反思和改進(jìn)城市治理，其中包括由于交通擁堵等問(wèn)題帶來(lái)的地下空間開(kāi)發(fā)及其風(fēng)險(xiǎn)防控。因此，強(qiáng)化城市治理必須貫徹“全周期管理”理念，這需要國(guó)土空間規(guī)劃予以保障。

（四）實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)需要依托城市國(guó)土空間規(guī)劃的現(xiàn)代化

依據(jù)“三步走”發(fā)展戰(zhàn)略和“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)以及當(dāng)下我國(guó)現(xiàn)代化的進(jìn)程，未來(lái)十年我國(guó)仍將有數(shù)以億計(jì)的人口涌入城市特別是特大超大城市。預(yù)計(jì)2030 年左右，我國(guó)將有十億人口生活在各類城市，其中相當(dāng)一部分將生活在人口以百萬(wàn)計(jì)乃至千萬(wàn)計(jì)的特大和超大城市之中，這將深刻影響國(guó)家治理格局。按照2014 年確立的城市類型標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)已經(jīng)形成了北京、上海、重慶、天津、廣州、深圳、成都等超大城市以及武漢、南京、鄭州等特大城市。從第七次全國(guó)人口普查來(lái)看，北京、上海、重慶、成都的市域人口超過(guò)2，000 萬(wàn)，可以說(shuō)是巨型城市，而佛山等特大城市也正在步入人口千萬(wàn)級(jí)的超大城市行列。需要我們注意的是，當(dāng)今世界人口超過(guò)千萬(wàn)的城市屈指可數(shù)，一些發(fā)達(dá)國(guó)家的人口數(shù)量甚至還少于我國(guó)的一些特大超大城市所管轄的人口數(shù)量。比如，新加坡人口560 多萬(wàn)，瑞士人口800 多萬(wàn)，瑞典人口1，000 多萬(wàn)。就此而言，如何有效地管理好人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模越來(lái)越大、管轄面積與各種資源基本固定的特大超大城市，確實(shí)是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)和難題。

立足改革開(kāi)放以來(lái)的實(shí)踐，我國(guó)這一擁有14 億多人口的超大規(guī)模國(guó)家最核心的發(fā)展動(dòng)力引擎是特大超大城市，其在政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化等領(lǐng)域發(fā)揮了引領(lǐng)作用。如廣州對(duì)佛山、清遠(yuǎn)、肇慶等城市的引領(lǐng)推動(dòng)，北京和天津?qū)θA北地區(qū)的牽引示范作用，上海對(duì)長(zhǎng)三角乃至長(zhǎng)江沿岸城市與地區(qū)的重大牽引價(jià)值等，都表明了特大超大城市在當(dāng)代中國(guó)國(guó)家發(fā)展與治理中的戰(zhàn)略功能。與此同時(shí)，部分城市發(fā)展水平越來(lái)越高，規(guī)模越來(lái)越大，也帶來(lái)了一些“潛在的”治理風(fēng)險(xiǎn)與問(wèn)題，除了區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距等“老大難”問(wèn)題以外，就是城市自身“大而不強(qiáng)”、發(fā)展不平衡不充分的“大城市病”。由于部分大城市特別是特大超大城市對(duì)人口的“虹吸效應(yīng)”，房?jī)r(jià)高企、職住分離導(dǎo)致的通勤時(shí)間長(zhǎng)、交通擁堵、資源緊張等問(wèn)題困擾著這些城市及市民，而消解“大城市化”帶來(lái)的種種難題以及潛在風(fēng)險(xiǎn)，治理方略之一就是合理的國(guó)土空間規(guī)劃。

新中國(guó)成立以來(lái)，特別是改革開(kāi)放后，中國(guó)社會(huì)最為重大的變革就是從傳統(tǒng)社會(huì)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代社會(huì)。這種以市場(chǎng)化和工業(yè)化為中軸的治理機(jī)制變革與社會(huì)變遷，既帶來(lái)了生產(chǎn)和生活方式的根本改變，又推動(dòng)了治理場(chǎng)域和模式變革。由于這種大規(guī)模的社會(huì)變遷是在比較短的歷史時(shí)期內(nèi)發(fā)生的，包括大規(guī)模城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，其超出了許多公共事務(wù)管理者的經(jīng)驗(yàn)和認(rèn)知，以致整個(gè)社會(huì)對(duì)管理模式的變革以及城市為主體的治理場(chǎng)域變動(dòng)缺乏系統(tǒng)、全面和深刻的認(rèn)知，如何治理越來(lái)越大的城市尤其是其中的各種風(fēng)險(xiǎn)，需要在建設(shè)、規(guī)劃與治理過(guò)程中不斷學(xué)習(xí)和改進(jìn)。習(xí)近平明確指出：“這次新冠肺炎疫情防控，是對(duì)治理體系和治理能力的一次大考，既有經(jīng)驗(yàn)，也有教訓(xùn)……我們要放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加快補(bǔ)齊治理體系的短板和弱項(xiàng)，為保障人民生命安全和身體健康筑牢制度防線。”［6］因此，必須從長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃，系統(tǒng)安排，多措并舉強(qiáng)化城市應(yīng)急治理體系和治理能力建設(shè)，而其中的重要一環(huán)就是國(guó)土空間規(guī)劃的現(xiàn)代化。

二、當(dāng)前我國(guó)城市國(guó)土空間規(guī)劃的韌性缺失

新中國(guó)成立以來(lái)，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的城市數(shù)量和規(guī)模都有了大幅增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)城鎮(zhèn)化率由1949 年的10.64%增長(zhǎng)到2018 年的59.58%（第七次全國(guó)人口普查顯示，截至2020 年年底，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到63.89%）；城市用地面積由1949年的0.56 萬(wàn)平方公里增長(zhǎng)到2018 年的7.48 萬(wàn)平方公里，增長(zhǎng)了約12 倍；城鎮(zhèn)人口由1949 年的0.58億增長(zhǎng)到2018 年年底的8.31 億，增長(zhǎng)了約13 倍；全國(guó)城鎮(zhèn)和農(nóng)村人口的比例由1949 年的1∶9 轉(zhuǎn)變?yōu)?018 年年底的3∶2［9］。每年以千萬(wàn)計(jì)的人口從農(nóng)村涌入城市，極大地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的繁榮發(fā)展和生產(chǎn)力的解放，從根本上改變了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)面貌和公共事務(wù)治理格局，但快速城鎮(zhèn)化帶來(lái)的一些負(fù)面影響也不容忽視，其中之一就是大規(guī)模人口涌入和流動(dòng)帶來(lái)的就業(yè)、住房、交通、醫(yī)療、公共建設(shè)與服務(wù)配套等問(wèn)題及可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）城市粗放式發(fā)展模式與安全韌性科學(xué)理念仍有距離

我國(guó)的不少城市是改革開(kāi)放以來(lái)形成的，在經(jīng)濟(jì)體制改革和工業(yè)化浪潮中“野蠻成長(zhǎng)”，其治理體系和治理能力總體而言是不斷地隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主動(dòng)或被動(dòng)地適應(yīng)和改進(jìn)。以深圳為例，在1980 年被正式確立為特區(qū)之前，只是一個(gè)縣的建制（寶安縣），當(dāng)時(shí)全域人口僅30 余萬(wàn)，但到2020 年第七次全國(guó)人口普查時(shí)，深圳的常住人口已經(jīng)高達(dá)1，756.01萬(wàn)（含深汕特別合作區(qū)），占廣東省常住人口數(shù)的13.93%，與2010 年第六次全國(guó)人口普查的1，042.40萬(wàn)相比，增加了713.61 萬(wàn)，增長(zhǎng)68.46%，年均增長(zhǎng)5.35%［10］。深圳作為我國(guó)改革開(kāi)放的門戶城市，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就無(wú)疑是個(gè)奇跡，與此同時(shí)，也存在一些發(fā)展中的問(wèn)題，最直觀的就是房?jī)r(jià)高企，當(dāng)下已經(jīng)普遍達(dá)到6 萬(wàn)/ 平方米的全國(guó)最高價(jià)位。早在2005 年前后，有報(bào)道就提出深圳“面臨著政策優(yōu)勢(shì)的風(fēng)光不再以及土地和能源緊缺、環(huán)境容量透支、人口壓力的不堪重負(fù)四個(gè)‘難以為繼’的難題”［11］。深圳作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，如火如荼建設(shè)中的粵港澳大灣區(qū)核心城市及社會(huì)主義先行示范區(qū)，代表了中國(guó)城市發(fā)展的重大成就，其發(fā)展過(guò)程是從無(wú)到有、從粗放到科學(xué)的過(guò)程，但人口壓力、資源緊張、房?jī)r(jià)高企、交通擁堵等矛盾，對(duì)于國(guó)土空間不到2，000 平方公里的深圳來(lái)說(shuō)，必定是長(zhǎng)期存在的挑戰(zhàn)和難題。深圳發(fā)展中存在的一些問(wèn)題，在其他城市也可能出現(xiàn)。

改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家和社會(huì)都把發(fā)展作為最核心的任務(wù)，“發(fā)展才是硬道理”在局部地區(qū)變成了“唯GDP 論”或者說(shuō)唯經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和規(guī)模論，而將城市的民生問(wèn)題和各種治理困境歸結(jié)為“發(fā)展中的問(wèn)題”，可以通過(guò)發(fā)展予以解決。在實(shí)踐過(guò)程中，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的理念在一些地方和城市演變成了經(jīng)濟(jì)、稅收和人口增長(zhǎng)等可視化的規(guī)模擴(kuò)張，而對(duì)人口、資源與環(huán)境包括空間正義等問(wèn)題有所忽略，以致部分城市在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與城市競(jìng)爭(zhēng)力提升或者人口規(guī)模擴(kuò)張的過(guò)程中積累了各種矛盾與問(wèn)題。在一些人口規(guī)模急劇擴(kuò)張的城市，最典型的如東莞，其作為一個(gè)沒(méi)有縣、區(qū)行政架構(gòu)的人口過(guò)千萬(wàn)的超大城市，部分鎮(zhèn)街如虎門、長(zhǎng)安等，其行政等級(jí)仍然屬于鎮(zhèn)，但區(qū)域管轄人口已超過(guò)100 萬(wàn)，行政架構(gòu)和公共資源配置屬于“小馬拉大車”，很難有效地進(jìn)行精準(zhǔn)管理與提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。在部分特大超大城市，由于公共設(shè)施、服務(wù)與資源無(wú)法跟上人口的快速增長(zhǎng)，如果醫(yī)療設(shè)施和服務(wù)等公共資源跟不上，不僅會(huì)變成民生難題，而且一旦發(fā)生重大公共風(fēng)險(xiǎn)，比如疫情或者水災(zāi)等，則會(huì)沖擊整個(gè)城市的安全，這些潛在的風(fēng)險(xiǎn)和隱患不容忽視。2021 年12 月西安暴發(fā)的新冠肺炎疫情，從官方通報(bào)可知，疫情防控的難點(diǎn)和重點(diǎn)都在外來(lái)人口集中、生活空間逼仄的“城中村”，這暴露了城市快速擴(kuò)張過(guò)程中空間和資源配置滯后的潛在風(fēng)險(xiǎn)與問(wèn)題。一些城市至今在城市規(guī)劃和建設(shè)過(guò)程中未能充分地將安全韌性作為發(fā)展目標(biāo)和行動(dòng)實(shí)踐，這不利于城市風(fēng)險(xiǎn)防控的統(tǒng)籌治理。

（二）城市人口、資源與環(huán)境和國(guó)土空間規(guī)劃保障的韌性缺失

從新中國(guó)成立到改革開(kāi)放近三十年間，我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程總體來(lái)說(shuō)是相對(duì)緩慢的，1978 年黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)時(shí)，全國(guó)仍有82%以上的人口生活在農(nóng)村。在此后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間的城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中，相關(guān)發(fā)展規(guī)劃和法制建設(shè)在人口、資源與環(huán)境及國(guó)土資源規(guī)劃保障方面，總的來(lái)說(shuō)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)防控特別是城市應(yīng)急治理缺乏充分考慮與統(tǒng)籌，以致部分人口快速增長(zhǎng)的城市面臨一些矛盾與問(wèn)題的困擾。最典型的如廣州，作為國(guó)家中心城市，全國(guó)管轄人口最多、流動(dòng)人口最多的經(jīng)濟(jì)大省廣東的省會(huì)，副省級(jí)城市，其人口從改革開(kāi)放初期的300 多萬(wàn)增長(zhǎng)到2020 年的約1，876 萬(wàn)，而交通設(shè)施與服務(wù)等配套難以跟上，以鐵路站點(diǎn)為例，一直都為節(jié)假日的大規(guī)模人口流動(dòng)所困擾。廣州火車站于1960 年啟用，設(shè)計(jì)最大客流量為3 萬(wàn)人，在2000 年前后，每年春運(yùn)及其他重要節(jié)假日日均運(yùn)輸量就超過(guò)20 萬(wàn)人。以2008 年1 月底春運(yùn)時(shí)南方雪災(zāi)的重大沖擊為例，受惡劣天氣和京廣線湖南衡陽(yáng)段電力故障的影響，京廣鐵路南段停電，全部電動(dòng)機(jī)車癱瘓，廣州火車站及其周邊滯留旅客最高峰達(dá)60 萬(wàn)人［12］，給整個(gè)城市運(yùn)轉(zhuǎn)帶來(lái)重大考驗(yàn)和風(fēng)險(xiǎn)。公共基礎(chǔ)設(shè)施及其空間布局無(wú)法有效跟上人口增長(zhǎng)和城市發(fā)展，必然影響城市韌性。

國(guó)土空間規(guī)劃及其韌性的缺失還體現(xiàn)為相關(guān)規(guī)則與執(zhí)行力的不足。直到1984 年，國(guó)務(wù)院才頒布《城市規(guī)劃條例》，這是新中國(guó)成立三十五年后城市規(guī)劃專業(yè)領(lǐng)域的第一部行政法規(guī)，而作為法律的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》則直到2007 年10 月28 日才通過(guò)并于2008 年1 月1 日起施行。城鄉(xiāng)規(guī)劃包括國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的法制化是城市建設(shè)與治理的制度基礎(chǔ)，法制相對(duì)滯后及其執(zhí)行力不足自然會(huì)影響城市治理韌性。一些城市特別是特大超大城市在快速膨脹的過(guò)程中，沒(méi)有預(yù)留足夠的國(guó)土空間建設(shè)醫(yī)院或者防震防災(zāi)防空等所需的基礎(chǔ)設(shè)施，以致一旦出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)倍顯倉(cāng)促。舉例來(lái)說(shuō)，在2003 年“非典”發(fā)生時(shí)，廣州當(dāng)時(shí)很多醫(yī)院都缺乏感染科，缺乏相應(yīng)的防護(hù)設(shè)施與設(shè)備，以致疫情發(fā)生的早期未能有效地控制，造成了醫(yī)護(hù)人員感染。而在北京，疫情發(fā)生后，于2003 年4 月下旬在郊區(qū)昌平區(qū)小湯山療養(yǎng)院北部由4，000 名工人用7 個(gè)晝夜建成“非典”定點(diǎn)病房即小湯山醫(yī)院。在2020 年新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，武漢醫(yī)療系統(tǒng)陷入巨大困境，也是在郊區(qū)江夏區(qū)和蔡甸區(qū)分別臨時(shí)建設(shè)雷神山醫(yī)院、火神山醫(yī)院以救治患者，并通過(guò)利用一些體育場(chǎng)館等設(shè)施臨時(shí)改建為“方艙醫(yī)院”的方式解決醫(yī)療資源緊張問(wèn)題。不少城市包括被冠名為國(guó)家中心城市的特大超大城市，在城市建設(shè)和管理過(guò)程中，都沒(méi)有充分地將城市的安全韌性納入其中，一旦發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)，往往就代價(jià)沉重，教訓(xùn)極為深刻。

（三）城市韌性構(gòu)成要素所依托的國(guó)土資源配置不平衡不充分

城市韌性是多元要素鑄就的結(jié)果，國(guó)土空間資源是其中的重要方面。城市韌性所依托的社會(huì)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、組織制度、基礎(chǔ)設(shè)施等要素，都需要國(guó)土空間資源的支撐。對(duì)于一些特大超大城市來(lái)說(shuō)，由于政績(jī)追求與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)取向，部分城市管理者追求將城市做大做強(qiáng)。而傳統(tǒng)中心城區(qū)由于集中了教育、醫(yī)療、商業(yè)中心等優(yōu)質(zhì)資源，人口密度奇高，受制于國(guó)土空間限制，在這些“寸土寸金”的黃金地段，城市管理者很少考慮后續(xù)發(fā)展的空間留白以及應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)所需要的土地資源保障問(wèn)題，以致發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)往往陷入困頓。以廣州市越秀區(qū)為例，其不僅集中了廣東省、廣州市黨政機(jī)構(gòu)及其部門，還是火車站以及省、市汽車客運(yùn)站所在地，匯集了一批省內(nèi)最好的醫(yī)院和中小學(xué)乃至大學(xué)本部（現(xiàn)在是校區(qū)），并有全國(guó)知名的北京路步行街商圈等，由于各種“優(yōu)質(zhì)資源”積聚，人口密度高達(dá)每平方公里3 萬(wàn)人以上，很多社區(qū)房屋老舊卻因?yàn)閷W(xué)位房而價(jià)格高企，車位稀缺、交通擁堵、缺乏各類體育設(shè)施和公共空間，很難與宜居宜業(yè)健康韌性的城市發(fā)展要求相適應(yīng)。

不僅在一些老城區(qū)、中心城區(qū)人口密度奇高，房?jī)r(jià)高企，公共設(shè)施與服務(wù)資源緊張，一些新興城區(qū)的公共設(shè)施和服務(wù)資源與城市應(yīng)急管理所需要的條件也是不符的。以廣州市曾經(jīng)知名的“睡城”番禺區(qū)為例，2020 年第七次全國(guó)人口普查全區(qū)常住人口為2，658，397 人，與2010 年第六次全國(guó)人口普查相比，十年共增加893，528 人，增長(zhǎng)50.63%，年平均增長(zhǎng)率為4.18%［13］。番禺區(qū)管轄面積達(dá)530 平方公里，常住人口比很多城市城區(qū)人口還多，其門診量一大半在番禺區(qū)中心醫(yī)院，以致這個(gè)設(shè)有2，500 多張床位、2，000 余個(gè)車位的重要醫(yī)院周邊交通經(jīng)常出現(xiàn)擁堵，而一旦發(fā)生疫情或者其他重大災(zāi)難，由于服務(wù)區(qū)域面積比較大，很難及時(shí)高效地到場(chǎng)救治。在廣州市，不僅番禺區(qū)高端醫(yī)療資源稀缺，就算是天河區(qū)這樣經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的區(qū)，與其快速增長(zhǎng)的人口相比（2010—2020 年期間增長(zhǎng)了809，395 人）［14］，醫(yī)療、教育、公園、圖書館、體育館等基礎(chǔ)設(shè)施也是顯得稀缺的，在人口密度超過(guò)2 萬(wàn)人/平方公里的情勢(shì)下，面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)沖擊時(shí)其韌性水平可想而知。作為中華第一商圈所在地，天河區(qū)的管理者事實(shí)上也認(rèn)識(shí)到了其短板所在：“商圈環(huán)境改善提升速度跟不上規(guī)模擴(kuò)張速度，引發(fā)人流擁擠、交通擁堵、指示不清晰、停車難等系列問(wèn)題；老舊小區(qū)和城中村改造問(wèn)題影響商圈現(xiàn)代化進(jìn)程和風(fēng)貌塑造?！保?5］在摩天大樓成堆、人流車流滾滾的天河區(qū)，還有一些居住和生活環(huán)境相對(duì)較差、公共設(shè)施與服務(wù)資源稀缺的“城中村”，比如石牌村、棠下村、員村等，在這些外來(lái)人員集中、生活空間逼仄、人口密度超過(guò)3 萬(wàn)人/平方公里的居住地，安全隱患與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不言而喻，成為韌性城市建設(shè)的重大制約因素。

（四）城市空間韌性治理能力與人口和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)規(guī)模不相適應(yīng)

我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)展迅速，甚至超出了法律規(guī)定和預(yù)定目標(biāo)，這是部分城市應(yīng)急治理能力與韌性不足的客觀原因。我國(guó)走向大城市化是市場(chǎng)推動(dòng)和政策引導(dǎo)雙重作用的結(jié)果，從某種意義上說(shuō)超出了國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的政策取向和設(shè)計(jì)初衷。1983年，著名社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通發(fā)表《小城鎮(zhèn)大問(wèn)題》一文并產(chǎn)生了重大影響。1989 年12 月通過(guò)并于1990 年4 月實(shí)施的《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第四條規(guī)定了城市發(fā)展與治理的政策：“國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市的方針，促進(jìn)生產(chǎn)力和人口的合理布局。大城市是指市區(qū)和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口50 萬(wàn)以上的城市。中等城市是指市區(qū)和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口20 萬(wàn)以上、不滿50 萬(wàn)的城市。小城市是指市區(qū)和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口不滿20 萬(wàn)的城市?！钡谑鍡l還將各種風(fēng)險(xiǎn)防范納入城市規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌：“編制城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合城市防火、防爆、抗震、防洪、防泥石流和治安、交通管理、人民防空建設(shè)等要求，在可能發(fā)生強(qiáng)烈地震和嚴(yán)重洪水災(zāi)害的地區(qū)，必須在規(guī)劃中采取相應(yīng)的抗震、防洪措施。”1998年召開(kāi)的黨的十五屆三中全會(huì)還指出：“發(fā)展小城鎮(zhèn)，是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略?！币虼?，至少?gòu)恼呷∠蚝头梢?guī)定來(lái)說(shuō)，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)倡導(dǎo)的是嚴(yán)格限制大城市、發(fā)展中小城市以及城鎮(zhèn)的策略取向。

城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)結(jié)果大大超出了預(yù)期。盡管官方文件和法律都要求嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市，甚至還在2000 年發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)（摘要）》以推動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展，但城市的人口和建成區(qū)規(guī)模卻越來(lái)越大，不僅大城市沒(méi)能真正地受到嚴(yán)格限制，還出現(xiàn)了一批人口以千萬(wàn)計(jì)的特大超大城市。住建部發(fā)布的《2019 年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，全國(guó)有16 個(gè)城市的城區(qū)常住人口規(guī)模超過(guò)500萬(wàn)，其中，有6 個(gè)城市的城區(qū)常住人口超過(guò)1，000萬(wàn)，10 個(gè)城市的城區(qū)常住人口在500 萬(wàn)至1，000 萬(wàn)之間［16］。這些城市在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有至關(guān)重要的作用，其中多數(shù)為直轄市、副省級(jí)城市及省會(huì)城市，其人口規(guī)模、建成區(qū)面積及人口密度大體能反映我國(guó)當(dāng)下城市國(guó)土空間資源分配的格局與狀況。需要注意的是：這些城市內(nèi)部空間資源配置是不均衡的，不同城區(qū)人口密度和公共資源與服務(wù)配置不同?？傮w而言，老城區(qū)、中心城區(qū)人口密度較高，公共設(shè)施與服務(wù)資源相對(duì)較多，而新區(qū)、郊區(qū)則人口密度較低，公共設(shè)施與服務(wù)資源稀缺，特別是教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、體育、文化等公共資源，這反映出城市內(nèi)部空間資源配置不平衡不充分的矛盾。

大城市化事實(shí)上成為我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)和趨勢(shì)，重塑了我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，而且大城市化仍然在持續(xù)進(jìn)行中，并得到了政府及相關(guān)部門直接或間接的認(rèn)可與支持。最典型的是，一些文件將部分重要的城市列為各種各樣的“中心”來(lái)加以界定和建設(shè)，為這些城市集聚資源與人口提供了充足動(dòng)力。當(dāng)然，對(duì)于其中潛在的風(fēng)險(xiǎn)，如交通擁堵、資源緊張、環(huán)境惡化等“城市病”，中央和地方已經(jīng)有了越來(lái)越清晰的認(rèn)知，也采取了各種各樣的舉措加以治理和改進(jìn)。中央治理大城市化衍生問(wèn)題的代表性舉措，就是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，通過(guò)建設(shè)北京副中心通州新城和設(shè)置河北雄安新區(qū)以疏解北京的非首都功能，并且取得了切實(shí)成效，最突出的體現(xiàn)就是2015 年以來(lái)北京市人口基本沒(méi)有增加，中心城區(qū)特別是東城區(qū)和西城區(qū)作為中央政務(wù)服務(wù)區(qū)還減少了數(shù)十萬(wàn)。第七次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，北京中心城區(qū)常住人口為10，988，587 人，占總?cè)丝诘?0.2%，其中，核心區(qū)常住人口為1，815，043 人，占總?cè)丝诘?.3%；其他十區(qū)常住人口為10，904，508人，占總?cè)丝诘?9.8%。與2010 年第六次全國(guó)人口普查結(jié)果相比，中心城區(qū)常住人口所占比重下降9.5個(gè)百分點(diǎn)，其中，核心區(qū)常住人口所占比重下降2.7個(gè)百分點(diǎn)；其他十區(qū)常住人口所占比重上升9.5 個(gè)百分點(diǎn)［17］。北京市人口在空間布局層面的優(yōu)化，是在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下經(jīng)過(guò)多年艱苦努力所取得的，也充分表明了國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)于推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、區(qū)域協(xié)同發(fā)展和國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要引領(lǐng)價(jià)值，成績(jī)來(lái)之不易，不僅為北京市韌性城市建設(shè)提供了物理空間支撐，還推動(dòng)了京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施，為區(qū)域治理韌性創(chuàng)造了條件。

三、城市治理韌性的國(guó)土空間規(guī)劃策略

隨著我國(guó)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，未來(lái)一段時(shí)期還會(huì)有更多的城市成長(zhǎng)為特大超大城市。就此而言，“大城市化”乃至特大超大城市化已經(jīng)成為不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢(shì)與格局。這樣一種城鎮(zhèn)化發(fā)展格局的形成，有其深刻的制度根源，是我國(guó)自上而下根據(jù)政府等級(jí)配置公共資源與服務(wù)的分配機(jī)制以及高層級(jí)城市借助政治優(yōu)勢(shì)強(qiáng)化資源汲取能力的自然結(jié)果。新中國(guó)成立以來(lái)至20 世紀(jì)80 年代初期，我國(guó)實(shí)行的地方政區(qū)制度，主要是省—地區(qū)—縣—公社（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的管理體制與模式，地區(qū)作為省級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)管轄所屬地域，市作為一個(gè)整體政制尚未成為主流。1982 年，中共中央第51 號(hào)文指出“改革地區(qū)體制、實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制”，在江蘇省試點(diǎn)市管縣，并于1983 年在全國(guó)試行，并且，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問(wèn)題的通知》明確要求“積極試行地、市合并”，其作為1983 年地方政府改革的重要內(nèi)容，推動(dòng)了城市化發(fā)展。將地級(jí)市嵌入國(guó)家的行政區(qū)劃序列，并在此后不斷強(qiáng)化，這改變了中國(guó)地方治理格局。

（一）以國(guó)土空間規(guī)劃科學(xué)化推動(dòng)韌性城市治理格局構(gòu)建

對(duì)于中國(guó)這樣人口眾多、地域遼闊、民族多元的超大規(guī)模國(guó)家來(lái)說(shuō)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安與可持續(xù)發(fā)展必須高度重視國(guó)土空間規(guī)劃與治理問(wèn)題。正是因?yàn)閲?guó)土空間規(guī)劃對(duì)于國(guó)家治理的特殊重要性，黨的十九屆五中全會(huì)指出：“優(yōu)化國(guó)土空間布局，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化。堅(jiān)持實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制，完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間布局和支撐體系。要構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化?！保?8］這表明，黨中央深刻認(rèn)識(shí)到優(yōu)化國(guó)土空間布局的重大意義，同時(shí)，也成為我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展環(huán)境下推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要政策取向。

各地根據(jù)本地實(shí)際也提出了一些關(guān)于優(yōu)化國(guó)土空間布局的政策安排，比如，人口達(dá)1.26 億之多的經(jīng)濟(jì)大省廣東，在2018 年6 月8 日召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨廣東省第十二屆委員會(huì)第四次全體會(huì)議上就提出，要以構(gòu)建“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展格局為重點(diǎn)，加快推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。此外，人口達(dá)2，400 多萬(wàn)的上海則在《上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中提出，要加快構(gòu)建“中心輻射、兩翼齊飛、新城發(fā)力、南北轉(zhuǎn)型”的空間新格局，把嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯等五個(gè)新城打造成獨(dú)立的綜合性節(jié)點(diǎn)城市。這些有關(guān)國(guó)土空間布局優(yōu)化與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策導(dǎo)向，有助于提升城市空間韌性與地方治理現(xiàn)代化。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，要推進(jìn)國(guó)土資源布局的合理化，最根本的是推進(jìn)公共設(shè)施與資源的優(yōu)化配置。北京之所以能夠在國(guó)土空間布局優(yōu)化層面取得重大成效，首要?jiǎng)恿?lái)自中共中央和國(guó)務(wù)院的推動(dòng)與指導(dǎo)，以及在此基礎(chǔ)上公共設(shè)施與資源投放的改進(jìn)。北京市委書記在2021 年春節(jié)前視察北京副中心時(shí)提出的要求，最直觀地表明了北京市疏解非首都功能取得成效的重要原因：“全市各部門要主動(dòng)支持城市副中心建設(shè)發(fā)展，資源、要素優(yōu)先向城市副中心投放。強(qiáng)化工作統(tǒng)籌，形成市區(qū)兩級(jí)共同推進(jìn)、老城新區(qū)同步建設(shè)、政府投資社會(huì)資本同向發(fā)力的發(fā)展局面。”［19］如果僅有國(guó)土空間規(guī)劃而缺乏相應(yīng)的公共資源與配套設(shè)施跟進(jìn)，北京疏解非首都功能不可能取得如此大的成效。就此而言，國(guó)土空間布局優(yōu)化的根本在于公共基礎(chǔ)設(shè)施、資源與服務(wù)配置的機(jī)制優(yōu)化。

（二）以國(guó)土空間規(guī)劃布局優(yōu)化促進(jìn)資源配置合理化

環(huán)境生態(tài)韌性的基本支撐條件就是適度的國(guó)土空間，人口、資源與環(huán)境良性協(xié)調(diào)關(guān)系形成的關(guān)鍵在于國(guó)土空間要素。如果城市規(guī)模過(guò)大，人口密度過(guò)高，就會(huì)潛藏各種治理風(fēng)險(xiǎn)。以廣州為例，進(jìn)入高鐵時(shí)代后，其在廣佛交界地區(qū)設(shè)置了規(guī)模龐大的廣州南站，設(shè)計(jì)最大客流量達(dá)50 萬(wàn)。由于廣州南站輻射珠三角地區(qū)，而且整個(gè)廣東省往西南、西北、華中、華北、西北的高鐵基本上都要經(jīng)過(guò)該站，以致該站在開(kāi)通不到十年客流量就已經(jīng)大大超過(guò)設(shè)計(jì)，每逢節(jié)假日日均客流量甚至超過(guò)70 萬(wàn)，大量人流在狹小的空間里流動(dòng)，各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)和矛盾不言而喻。由于該站距離市區(qū)較遠(yuǎn)、規(guī)模龐大、標(biāo)識(shí)不清等，在開(kāi)通后一段時(shí)間內(nèi)被稱為“廣州難站”。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查的結(jié)果，廣東省常住人口達(dá)1.26 億，與2010年第六次全國(guó)人口普查相比，全省常住人口增加2，170.94 萬(wàn)，增長(zhǎng)20.81%，珠三角核心區(qū)常住人口占全省常住人口的61.9%，沿海經(jīng)濟(jì)帶東翼、西翼和北部生態(tài)發(fā)展區(qū)常住人口分別占全省常住人口的13.0%、12.5%、12.6%［20］。廣東省區(qū)域內(nèi)發(fā)展失衡問(wèn)題的產(chǎn)生，其中的原因之一就是大型公共基礎(chǔ)設(shè)施，如火車站和高鐵站等，主要布局在廣州市和深圳市。大量旅客乘坐火車都經(jīng)廣州南站或者廣州火車站中轉(zhuǎn)，而一旦發(fā)生重大危險(xiǎn)或者事故，包括疫情傳播，后果將不堪設(shè)想。

要從根本上應(yīng)對(duì)大量人口往大城市特別是少數(shù)特大超大城市流動(dòng)而產(chǎn)生的重大風(fēng)險(xiǎn)，其中方法之一就是通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃優(yōu)化配置公共設(shè)施與資源。以北京非首都功能疏解與空間布局優(yōu)化實(shí)踐為例，“2014 年以來(lái)，已有20 多所北京市屬學(xué)校、醫(yī)院向京郊轉(zhuǎn)移，疏解一般制造業(yè)企業(yè)累計(jì)約3，000 家，疏解提升區(qū)域性批發(fā)市場(chǎng)和物流中心累計(jì)約1，000個(gè)”［21］。為了更好地促進(jìn)北京非首都功能疏解與京津冀協(xié)同發(fā)展，2017 年4 月中共中央、國(guó)務(wù)院決定設(shè)置雄安新區(qū)，中央和京津冀地區(qū)的政府部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，積極創(chuàng)造疏解的條件，按照總體工作部署，從2021 年起將以在京部委所屬高校、醫(yī)院和央企總部為重點(diǎn)，分期分批推動(dòng)相關(guān)非首都功能向雄安新區(qū)疏解，努力在“十四五”期間形成一批標(biāo)桿性項(xiàng)目，為深入實(shí)施中長(zhǎng)期疏解任務(wù)奠定基礎(chǔ)［22］。為了推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展和雄安新區(qū)建設(shè)，相關(guān)部門在實(shí)踐過(guò)程中探索了多元方式改善人口與資源的空間布局，如“三校一院”交鑰匙項(xiàng)目即北京采取“交鑰匙”工程方式在雄安新區(qū)建設(shè)高水平幼兒園、小學(xué)、完全中學(xué)、綜合醫(yī)院各1 所，建成后由雄安新區(qū)委托北京市一流的教育集團(tuán)、醫(yī)療集團(tuán)進(jìn)行管理；設(shè)置京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，并形成常態(tài)化的工作協(xié)調(diào)會(huì)議機(jī)制，構(gòu)建和完善功能疏解激勵(lì)約束政策體系，一對(duì)一協(xié)調(diào)推進(jìn)率先啟動(dòng)的相關(guān)北京非首都功能疏解項(xiàng)目落地；國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行設(shè)立“疏解北京非首都功能專項(xiàng)貸款”，在2022—2025 年期間為北京非首都功能疏解提供4，000 億元專項(xiàng)貸款支持，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目給予貸款利率、期限等差異化優(yōu)惠政策?？梢灶A(yù)計(jì)，在未來(lái)十年左右的時(shí)間里，隨著以北京副中心和雄安新區(qū)為空間支撐的京津冀資源布局優(yōu)化，華北地區(qū)的區(qū)域治理韌性將得到根本提升。對(duì)于部分功能和人口過(guò)度集中的城市區(qū)域來(lái)說(shuō)，北京非首都功能疏解的體制機(jī)制與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以結(jié)合地方實(shí)際予以借鑒，通過(guò)優(yōu)化人口、資源與環(huán)境的空間布局而強(qiáng)化城市韌性。

（三）以國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)籌城市韌性構(gòu)成要素均衡發(fā)展

在我國(guó)，韌性城市作為政策倡導(dǎo)是近年來(lái)的事情，在新冠肺炎疫情防控常態(tài)化環(huán)境下必須盡快推進(jìn)，從而確保城市正常運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基本秩序。2020 年10 月底召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》在“八、優(yōu)化國(guó)土空間布局，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化”這部分明確提出，“強(qiáng)化歷史文化保護(hù)、塑造城市風(fēng)貌，加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設(shè)，增強(qiáng)城市防洪排澇能力，建設(shè)海綿城市、韌性城市”［23］。從中央的要求來(lái)看，國(guó)土空間布局優(yōu)化是建設(shè)海綿城市、韌性城市的重要支撐。從改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)城市應(yīng)急治理的實(shí)踐來(lái)看，水災(zāi)、臺(tái)風(fēng)、地震等因素構(gòu)成的損害比較大，特別是新冠肺炎疫情的沖擊和鄭州暴雨導(dǎo)致的事故都充分表明，優(yōu)化國(guó)土空間布局、分散城市風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為城市韌性建設(shè)的必然選擇。

城市的安全與健康是由多個(gè)要素組成的。首要的因素是生態(tài)環(huán)境的韌性，如果生態(tài)環(huán)境受到破壞，過(guò)度地掠取自然資源與破壞環(huán)境，各種災(zāi)害必然發(fā)生。一些城市，在海邊、江邊、河邊等大肆建設(shè)各種各樣的海景房、江景房、河景房，填海造地、填湖造地、填江造地等，對(duì)原有的一些濕地或者蓄洪用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)，一旦發(fā)生洪澇時(shí)，雨水無(wú)法有效地通過(guò)自然方式散排，很容易形成災(zāi)害。不僅如此，一些特大超大城市為了滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)空間的需求，大肆修建地下空間，比如車庫(kù)、地鐵、商場(chǎng)等，卻沒(méi)有充分考慮防水防震防空等問(wèn)題，一旦發(fā)生重大災(zāi)害，將束手無(wú)策，這再次提醒我們開(kāi)發(fā)國(guó)土空間必須考慮安全韌性問(wèn)題。交通、醫(yī)療、通信、通電、供水等基礎(chǔ)設(shè)施和民生服務(wù)，在韌性城市建設(shè)中也必須考慮其冗余問(wèn)題，一個(gè)城市不能只有一個(gè)“中心醫(yī)院”“交通樞紐”“超級(jí)市場(chǎng)”，不能只有一條水源，否則一旦發(fā)生特殊事件，則城市的安全將堪憂。除了基礎(chǔ)設(shè)施韌性以外，政府、市場(chǎng)與社會(huì)的有效聯(lián)動(dòng)與組織等，既是社會(huì)制度韌性不可或缺的重要內(nèi)容，也是城市韌性不可缺失的組織保障。為了確保城市的可持續(xù)發(fā)展與抗風(fēng)險(xiǎn)能力，在城市規(guī)劃和建設(shè)過(guò)程中必須通過(guò)專家論證、公民參與、歷史比較等方式評(píng)估城市的人口、資源與環(huán)境承載能力，避免人口增長(zhǎng)、空間資源與生態(tài)環(huán)境之間的脫節(jié)和矛盾，從而真正做到防患未然。因此，城市韌性建設(shè)必須統(tǒng)籌不同要素間的均衡發(fā)展，避免無(wú)序擴(kuò)張。

（四）以國(guó)土空間規(guī)劃因城施策提升城市韌性治理能力

我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和城市發(fā)展的最大矛盾與核心特征，就是發(fā)展的不平衡不充分，這是國(guó)家治理和韌性城市建設(shè)必須解決的重大課題與歷史任務(wù)。各個(gè)城市大小不一，經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件差異較大，必須根據(jù)不同城市的現(xiàn)實(shí)情況，因地制宜地彌補(bǔ)短板，提升城市韌性治理水平。對(duì)于北京和天津兩大直轄市而言，最重要的是沿著黨中央既定路線方針政策，以京津冀一體化為目標(biāo)，以北京副中心和雄安新區(qū)建設(shè)與治理為空間載體，優(yōu)化國(guó)土空間與資源要素布局，從而提升區(qū)域韌性與城市安全健康水平。對(duì)于廣州和深圳來(lái)說(shuō)，則是充分利用粵港澳大灣區(qū)和深圳社會(huì)主義先行示范區(qū)建設(shè)的契機(jī)，促進(jìn)區(qū)域互聯(lián)互通，強(qiáng)化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，其中的最大癥結(jié)和難點(diǎn)是資源與利益共享問(wèn)題。近年來(lái)，廣東省在韌性城市建設(shè)方面的探索比較積極，成效也較為明顯，其中最重要的經(jīng)驗(yàn)之一，就是以公共設(shè)施與資源的國(guó)土空間優(yōu)化助力城市韌性提升。公共設(shè)施、醫(yī)療、交通、物流等應(yīng)急資源集中于一地一區(qū)域的“單中心”治理模式是城市韌性的“阿喀琉斯之踵”（即致命弱點(diǎn)），必須盡快采取措施予以根本性改進(jìn)。

對(duì)于資源過(guò)度集中帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和矛盾，中央和地方都越來(lái)越認(rèn)識(shí)到其嚴(yán)重弊端與潛在危害。以經(jīng)濟(jì)大省廣東為例，區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展失衡既是其最大短板，也是廣東城鎮(zhèn)化提質(zhì)增效必須解決的重大問(wèn)題。習(xí)近平在2018 年10 月考察廣東時(shí)明確指出：“城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡是廣東高質(zhì)量發(fā)展的最大短板。要下功夫解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題，力度更大一些，措施更精準(zhǔn)一些，久久為功。要堅(jiān)持辯證思維，轉(zhuǎn)變觀念，努力把短板變成‘潛力板’，充分發(fā)揮粵東西北地區(qū)生態(tài)優(yōu)勢(shì)，不斷拓展發(fā)展空間、增強(qiáng)發(fā)展后勁。”［24］黨的十八大以來(lái)，廣東省通過(guò)建設(shè)粵東西北快速交通體系及珠三角地區(qū)城際軌道交通促進(jìn)全省聯(lián)動(dòng)發(fā)展，在每個(gè)地級(jí)市都設(shè)立本科大學(xué)，建設(shè)30家覆蓋全省的高水平醫(yī)院，出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》，自2017 年起分三年統(tǒng)籌安排各級(jí)財(cái)政500 億元，實(shí)施加強(qiáng)基層醫(yī)療服務(wù)能力建設(shè)的治理方略，極大地提升了粵東西北城市的治理韌性。當(dāng)然，與省域治理現(xiàn)代化和應(yīng)急治理能力現(xiàn)代化的要求相比，廣東省國(guó)土空間布局及應(yīng)急設(shè)施與資源的配置優(yōu)化仍然有很大的提升空間。

對(duì)于國(guó)土面積達(dá)960 萬(wàn)平方公里、人口規(guī)模超過(guò)14 億、城市數(shù)量達(dá)600 多座的超大規(guī)模國(guó)家來(lái)說(shuō)，如何因應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和各地實(shí)際提升國(guó)家治理韌性，是社會(huì)主義現(xiàn)代化偉大事業(yè)的重要組成部分。當(dāng)下我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨雙重難題和任務(wù)：一方面，作為一個(gè)整體，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平仍然屬于發(fā)展中國(guó)家，一些地方和區(qū)域離現(xiàn)代化水平仍然有很大差距；另一方面，不同城市和城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡不充分，公共設(shè)施、資源與服務(wù)水平差異較大。通過(guò)優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃及資源配置縮小地區(qū)和城鄉(xiāng)差距是長(zhǎng)期的歷史過(guò)程，而改變資源配置格局不合理的制度邏輯則更是難上加難。從2017 年起實(shí)施的“雙一流”建設(shè)高校，其主要分布在直轄市、副省級(jí)城市、省會(huì)城市，而醫(yī)療衛(wèi)生、鐵路公路樞紐等重大基礎(chǔ)設(shè)施的配置格局也大體如此，這是城市和區(qū)域之間發(fā)展不平衡不充分的集中體現(xiàn)與縮影。在未來(lái)城市韌性治理提升過(guò)程中，必須解決這些不同等級(jí)的城市內(nèi)部不同區(qū)域發(fā)展失衡問(wèn)題，同時(shí)，通過(guò)這些城市帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，這是提升城市及區(qū)域治理韌性的重要方向，并最終為省域和國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化創(chuàng)造社會(huì)條件。

四、結(jié)論與討論

國(guó)土空間及相關(guān)資源的合理配置是國(guó)家治理和城市韌性的基本保障。通過(guò)優(yōu)化國(guó)土空間及資源的合理配置，強(qiáng)化整個(gè)國(guó)家的治理能力和發(fā)展韌性，既是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的必然要求，也是考驗(yàn)國(guó)家治理水平與治理能力的重要尺度。國(guó)家的發(fā)展和治理目標(biāo)要有一定的超前性，以便引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展［25］，面對(duì)各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)，無(wú)論是“黑天鵝”事件還是“灰犀?！笔录?，都要未雨綢繆，重在日常的規(guī)劃、建設(shè)與治理。對(duì)于城市管理者來(lái)說(shuō)，必須清醒地認(rèn)識(shí)到，城市的競(jìng)爭(zhēng)力最為關(guān)鍵的不是人口和土地規(guī)模，而是創(chuàng)新與可持續(xù)發(fā)展能力。無(wú)論從國(guó)家還是從省域治理現(xiàn)代化來(lái)看，在城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程中，必須高度重視城市防災(zāi)防疫防旱等方面的綜合治理能力，采取各種有效措施防范城市脆弱性問(wèn)題。2019年，印度尼西亞宣布計(jì)劃將行政首都從爪哇島的雅加達(dá)遷至東加里曼丹省，其中最重要的原因是面積僅660 多平方公里的雅加達(dá)人滿為患，常住人口超過(guò)1，000 萬(wàn)，正面臨著海平面下沉以致城市毀滅的巨大風(fēng)險(xiǎn)。2020 年以來(lái)，新冠肺炎疫情肆虐，使新加坡這個(gè)面積不到725 平方公里、人口560 多萬(wàn)的城市國(guó)家面臨嚴(yán)峻威脅。這些現(xiàn)實(shí)例子再次提醒人們，城市規(guī)劃、建設(shè)與管理都必須充分考慮人口、資源與環(huán)境的空間布局，避免城市風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)應(yīng)對(duì)的脆弱性，強(qiáng)化韌性建設(shè)。

優(yōu)化國(guó)土空間布局的抓手在于改變資源配置機(jī)制。作為一個(gè)單一制國(guó)家，我國(guó)公共資源配置的邏輯是以公共權(quán)力為中軸展開(kāi)的，按照城市權(quán)力的等級(jí)配置公共資源。我國(guó)的城市建制分為直轄市、副省級(jí)城市、地級(jí)市和縣級(jí)市等四種類型，不同等級(jí)的城市在發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)中地位各不相同，總的格局是層級(jí)高的城市獲取的公共資源較多，由此對(duì)其他地區(qū)的人口等資源要素形成“虹吸效應(yīng)”，從而擴(kuò)大了城市人口與經(jīng)濟(jì)規(guī)模進(jìn)而強(qiáng)化了競(jìng)爭(zhēng)力，形成某種“發(fā)展慣性”或者說(shuō)“制度依賴”。全國(guó)頂尖大學(xué)、醫(yī)院、機(jī)場(chǎng)等優(yōu)質(zhì)資源和基礎(chǔ)設(shè)施主要集中在直轄市和副省級(jí)城市以及其他省會(huì)城市，不僅使這些城市容易為“城市病”所困，還加劇了對(duì)其他地區(qū)的“虹吸效應(yīng)”。對(duì)癥下藥，今后發(fā)展的重心和抓手，需將優(yōu)質(zhì)資源和基礎(chǔ)設(shè)施的增量與部分存量均衡投放到其他中小城市，比如通過(guò)高校招生新增指標(biāo)和新建校區(qū)優(yōu)先考慮中小城市、醫(yī)療和交通基礎(chǔ)設(shè)施新建項(xiàng)目側(cè)重安排在中小城市等方式緩解公共服務(wù)失衡問(wèn)題，以公共服務(wù)與設(shè)施的均衡化推動(dòng)城市及城鄉(xiāng)融合發(fā)展，從而優(yōu)化國(guó)土空間布局與提升國(guó)家治理韌性，緩解與預(yù)防部分人口規(guī)模過(guò)大、“城市病”嚴(yán)重、公共資源特別是空間緊張的特大超大城市潛在的治理隱患與風(fēng)險(xiǎn)。

韌性城市的建設(shè)既是長(zhǎng)期過(guò)程，也是治理現(xiàn)代化的重要目標(biāo)，必須統(tǒng)籌謀劃并強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督。據(jù)瑞再研究院統(tǒng)計(jì)，2019 年，全球范圍內(nèi)自然災(zāi)害和人為災(zāi)害事件造成的經(jīng)濟(jì)損失為1，460 億美元，低于2018 年（1，760 億美元）的損失及過(guò)去10 年的平均損失（2，120 億美元）。其中，1，370 億美元由自然災(zāi)害事件造成，90 億美元損失于人為災(zāi)害事件［26］。這些自然災(zāi)害和人為災(zāi)害事件對(duì)城市與人類的沖擊不容低估，必須未雨綢繆、統(tǒng)籌治理。在新冠肺炎疫情防控常態(tài)化的環(huán)境下，通過(guò)國(guó)土空間韌性治理強(qiáng)化應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的防控能力，是“不治已病治未病”的城市治理之道。鑒于新冠肺炎疫情對(duì)世界各國(guó)及城市造成影響的實(shí)際情況，必須正視城市的脆弱性問(wèn)題，避免一味貪大圖全，將過(guò)多的人口與資源布局在空間緊張的城市尤其是特大超大城市，應(yīng)以整體思維、系統(tǒng)謀劃和科學(xué)布局來(lái)建設(shè)與管理城市，促進(jìn)大中小城市與鄉(xiāng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展，以國(guó)土空間與公共資源的合理配置提升城市治理的韌性與可持續(xù)發(fā)展能力。