◆張 璐 畢鈺聆 郝婷婷 王 恒 羅 彬

一、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域協(xié)同立法的背景

中央對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)提出“一極兩中心兩地”目標(biāo)地位，其中加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)是建設(shè)高品質(zhì)生活宜居地的重要內(nèi)容[1]，這對(duì)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域協(xié)同立法提出了新的更高要求?？傮w上看，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域協(xié)同立法既有“天時(shí)”，又有“地利”，還有“人和”。

（一）“天時(shí)”——政策和法律的頂層支持

中央以及川渝出臺(tái)的相關(guān)政策為兩地生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域協(xié)同立法提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。2011年國(guó)務(wù)院批復(fù)實(shí)施《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，2016年國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》，提出要建立生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治機(jī)制。2018年，四川和重慶簽署《深化川渝合作深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》及12個(gè)專項(xiàng)合作協(xié)議，明確推動(dòng)生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治。2018年，兩地印發(fā)《深化川渝合作深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2018-2022年）》，進(jìn)一步明確加強(qiáng)川渝地區(qū)跨界河流聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治，強(qiáng)化大氣污染聯(lián)防聯(lián)控。2019年，兩地簽署《深化川渝合作推進(jìn)成渝城市群一體化發(fā)展重點(diǎn)工作方案》及16個(gè)專項(xiàng)合作協(xié)議，明確深化生態(tài)環(huán)境等重點(diǎn)領(lǐng)域合作。同時(shí)，現(xiàn)行法律規(guī)定也為開(kāi)展生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域協(xié)同立法提供了法律基礎(chǔ)?！稇椃ā贰读⒎ǚā返壬衔环▽?duì)制定地方性法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行了授權(quán)，《長(zhǎng)江保護(hù)法》第六條規(guī)定地方根據(jù)需要在地方性法規(guī)和政府規(guī)章制定等方面協(xié)同推進(jìn)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，首次從法律上明確協(xié)同立法。近年來(lái)，川渝兩地陸續(xù)制定修改了一批生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的地方性法規(guī)，為協(xié)同立法打下了良好基礎(chǔ)。

（二）“地利”——成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求

在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)進(jìn)程中，良好的法治環(huán)境不可或缺，而加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同立法是優(yōu)化區(qū)域法治環(huán)境的重要內(nèi)容。目前，兩地面臨著現(xiàn)有行政管理手段與區(qū)域規(guī)劃難以解決的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理問(wèn)題，迫切需要通過(guò)完善立法來(lái)克服[2]。從立法主體來(lái)看，川渝地區(qū)存在多個(gè)不同層級(jí)的立法主體，除四川省、重慶市作為省級(jí)行政主體外，四川省內(nèi)市級(jí)行政主體都具有立法權(quán)，立法主體繁多。這種因地制宜的地方性立法雖然滿足了不同地區(qū)需求，但在一定程度上也造成了立法的分散化與碎片化，實(shí)踐中“同錯(cuò)不同罰”的情形較為突出，成為建設(shè)良好法治環(huán)境的阻礙，迫切需要通過(guò)協(xié)同立法，以降低立法成本、減少立法沖突、理順區(qū)域法律體系，消除地區(qū)間行政壁壘，形成相對(duì)統(tǒng)一的區(qū)域法治環(huán)境，推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈國(guó)家戰(zhàn)略有效落實(shí)。

（三）“人和”——川渝兩地人大協(xié)作配合的傳統(tǒng)和工作動(dòng)向

川渝兩地歷史同脈、文化同源、地理同域、經(jīng)濟(jì)同體。在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略后，川渝兩地人大積極探索協(xié)同立法工作機(jī)制，一些方面有了實(shí)質(zhì)性突破。2020年6月，四川省人大常委會(huì)與重慶市人大常委會(huì)就《關(guān)于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)協(xié)同立法工作方案》達(dá)成初步意向，雙方將在重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行協(xié)同立法，制定出臺(tái)兩省市人大常委會(huì)協(xié)同立法聯(lián)席會(huì)議制度和兩省市人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)聯(lián)系制度，形成以“一個(gè)協(xié)議、兩項(xiàng)制度”為主要內(nèi)容的協(xié)作立法構(gòu)架；同年7月23日，兩地人大常委會(huì)簽署《關(guān)于協(xié)同助力成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的合作協(xié)議》，協(xié)議明確將從協(xié)同立法、聯(lián)動(dòng)監(jiān)督、協(xié)同開(kāi)展代表活動(dòng)、強(qiáng)化人大制度理論與實(shí)踐研討等方面通力協(xié)作[3]。2021年11月，《四川省嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》與重慶市人大常委會(huì)通過(guò)的《重慶市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)嘉陵江流域水生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的決定》同步通過(guò)，是川渝兩省市推進(jìn)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的首次協(xié)同立法嘗試。

二、國(guó)內(nèi)其他跨省區(qū)域生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域協(xié)同立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)東北三省、環(huán)渤海區(qū)域、長(zhǎng)三角區(qū)域、京津冀地區(qū)、酉水河流域等跨省區(qū)域已在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域開(kāi)展了不同程度的協(xié)同立法，為川渝兩地協(xié)同立法提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，主要做法包括：

（一）以簽訂框架協(xié)議為基礎(chǔ)，注重搭建協(xié)同立法的制度構(gòu)架

框架協(xié)議往往規(guī)定了協(xié)同立法的目標(biāo)、主要領(lǐng)域等，簽訂框架協(xié)議標(biāo)志著協(xié)同立法機(jī)制初步形成。東北三省于2006年共同簽署《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，約定東北三省政府立法合作針對(duì)不同的事項(xiàng)分為緊密型協(xié)作、半緊密型協(xié)作、分散型協(xié)作3種方式，為具體協(xié)作行為提供了依據(jù)[4]。環(huán)渤海區(qū)域五地政府于2009年共同簽署《環(huán)渤海區(qū)域政府法制工作交流協(xié)作框架協(xié)議》，約定就區(qū)域內(nèi)重大、熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題展開(kāi)研討，協(xié)調(diào)具有共性的重大法律問(wèn)題，逐步清理阻礙區(qū)域共同發(fā)展的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件。京津冀地區(qū)在大氣污染防治、水污染防治等六大領(lǐng)域加強(qiáng)政府立法協(xié)作，在第一次京津冀協(xié)同立法工作聯(lián)席會(huì)議上討論通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大協(xié)同立法的若干意見(jiàn)》，提出構(gòu)建與協(xié)同發(fā)展相互適應(yīng)、相互支撐、相互促進(jìn)的立法工作協(xié)同機(jī)制。

（二）以法規(guī)的協(xié)調(diào)性和一致性為導(dǎo)向，注重立法過(guò)程中的協(xié)商對(duì)接

區(qū)域協(xié)同立法主要通過(guò)協(xié)商方式確定立法工作方案，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)法規(guī)的協(xié)調(diào)性和一致性。從實(shí)踐來(lái)看，主要體現(xiàn)為“多個(gè)文本管多地”的協(xié)同立法形式和“一個(gè)文本管多地”的共同立法形式。長(zhǎng)三角區(qū)域通過(guò)調(diào)研協(xié)商、召開(kāi)會(huì)議等形式確定協(xié)調(diào)互補(bǔ)的立法協(xié)作模式，即共同協(xié)商確定一個(gè)示范性的條款文本，具體到本地立法的表述時(shí)可有個(gè)性化差異，形成不同版本的立法文件，由各地人大常委會(huì)分別審議通過(guò)，在本行政區(qū)域內(nèi)施行[5]。2014年到2015年，上海、安徽、江蘇、浙江分別通過(guò)了各地的《大氣污染防治條例》，均就區(qū)域大氣污染防治協(xié)作設(shè)置了專門(mén)章節(jié)。酉水河流域湖北省恩施州與湖南省湘西州通過(guò)聯(lián)席會(huì)議，統(tǒng)一立法時(shí)間表，協(xié)商立法草案，形成區(qū)域立法文本，分別提交審議、批準(zhǔn)，于2016年和2017年分別公布《酉水河保護(hù)條例》。京津冀地區(qū)從2014年到2016年，三地陸續(xù)通過(guò)了《大氣污染防治條例》，專章規(guī)定大氣污染共同防治或聯(lián)合防治。2020年，三地分別制定了《機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例》，于5月1日同時(shí)實(shí)施，在核心條規(guī)、基本標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)鍵舉措等規(guī)定上保持一致[6]，實(shí)現(xiàn)了“一個(gè)文本，三家通過(guò)”[7]，為“一個(gè)文本管多地”共同立法模式提供了寶貴實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（三）以區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r為依托，注重發(fā)揮協(xié)同立法中“排頭兵”作用

區(qū)域協(xié)同立法的內(nèi)容、進(jìn)程與區(qū)域內(nèi)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)，從各地實(shí)踐來(lái)看，往往是一個(gè)“排頭兵”積極推動(dòng)區(qū)域立法進(jìn)程。環(huán)渤海區(qū)域協(xié)同立法由北京市政府法制辦發(fā)起，推動(dòng)五地政府共同簽署框架協(xié)議。長(zhǎng)三角區(qū)域協(xié)同立法由上海市人大常委會(huì)組織推動(dòng)，牽頭組建長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組，多次到其他地區(qū)調(diào)研，明確立法協(xié)作模式，倡議制定工作交流機(jī)制，有效推進(jìn)了協(xié)同立法進(jìn)程。京津冀地區(qū)協(xié)同立法成果有賴于國(guó)家層面的組織和參與，成立京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組、專家咨詢委員會(huì)，國(guó)務(wù)院各部委對(duì)京津冀的生態(tài)環(huán)保等多個(gè)領(lǐng)域制定了規(guī)范性文件。

（四）以加強(qiáng)立法信息的溝通交流為前提，注重建立完善協(xié)同立法的體制機(jī)制

區(qū)域協(xié)同立法通過(guò)制定工作流程、召開(kāi)協(xié)作會(huì)議等形式開(kāi)展，建立起較為完善的信息溝通交流機(jī)制。從近年立法實(shí)踐來(lái)看，區(qū)域協(xié)同立法的體制機(jī)制建設(shè)主要包括立法規(guī)劃計(jì)劃協(xié)同、起草工作協(xié)同、立法工作推進(jìn)協(xié)同、立法成果共享等方面。長(zhǎng)三角區(qū)域自2014年起，各地每年輪流承辦召開(kāi)三省一市立法協(xié)作會(huì)議，會(huì)上討論年度立法工作進(jìn)程，并形成了多個(gè)立法文件。京津冀地區(qū)制定了協(xié)同立法工作流程，對(duì)立法規(guī)劃、立法內(nèi)容、地方性法規(guī)的立改廢釋、備案審查和立法后評(píng)估等區(qū)域立法協(xié)作作出較為具體的規(guī)定[8]。酉水河流域建立聯(lián)席會(huì)議制度，將會(huì)議成果形成會(huì)議紀(jì)要。恩施州、湘西州均將《酉水河保護(hù)條例》列入年度立法計(jì)劃，并在會(huì)上討論完善了酉水河保護(hù)合作立法工作方案及條例草案[9]。

（五）以開(kāi)展特定領(lǐng)域立法為重點(diǎn)，注重以“小切口”打開(kāi)協(xié)同立法“大局面”

區(qū)域協(xié)同立法往往針對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行專門(mén)立法，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，選取各個(gè)區(qū)域共存的立法空間“小切口”，最終實(shí)現(xiàn)協(xié)同立法。長(zhǎng)三角區(qū)域以落實(shí)2014年2月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上提出的“在大氣污染防治上要下大力、出真招、見(jiàn)實(shí)效，努力實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)區(qū)域空氣質(zhì)量逐步好轉(zhuǎn)，消除人民群眾‘心肺之患’”要求為契機(jī)，在大氣污染防治領(lǐng)域進(jìn)行了專門(mén)立法。京津冀地區(qū)圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展要求選取立法項(xiàng)目，生態(tài)環(huán)境作為率先突破的3個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域之一，帶動(dòng)其他領(lǐng)域協(xié)同立法穩(wěn)步推進(jìn)[10]。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，具體就大氣污染防治、水污染防治、機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治等進(jìn)行了協(xié)同立法。酉水河流域?qū)ｉT(mén)針對(duì)河流治理立法，恩施州、湘西州兩地的保護(hù)條例均在開(kāi)篇即強(qiáng)調(diào)建立跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)保護(hù)制度，防治酉水河流域污染。

三、加強(qiáng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域協(xié)同立法的建議

目前，川渝兩地已就成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)進(jìn)程中加強(qiáng)協(xié)同立法達(dá)成了共識(shí)，并建立了溝通交流機(jī)制。為了建設(shè)成渝地區(qū)高品質(zhì)生活宜居地，需加快推動(dòng)協(xié)同立法進(jìn)程，特別是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的協(xié)同立法，為共同守護(hù)兩地綠水青山提供堅(jiān)強(qiáng)法治保障。

（一）立足當(dāng)前：商定協(xié)同立法工作方案

一是制定協(xié)同立法計(jì)劃。通過(guò)選取主題相同或相近的項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)同立法，制定協(xié)同立法計(jì)劃。計(jì)劃應(yīng)充分考慮成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同發(fā)展的需要，吸收雙方意見(jiàn)，確保既能滿足兩地立法實(shí)際需求，又能最大限度發(fā)揮兩地在立法資源和制度規(guī)范方面的協(xié)同推進(jìn)優(yōu)勢(shì)。二是進(jìn)行協(xié)同立法起草?？梢圆扇÷?lián)合起草、協(xié)同修改或者雙方商定基本原則后分別起草的方式。對(duì)于相同主題的立法項(xiàng)目，兩地在工作進(jìn)度上應(yīng)盡可能同步推進(jìn)，增強(qiáng)一致性、協(xié)同性和融合性。三是開(kāi)展協(xié)同立法調(diào)研。在協(xié)同立法的過(guò)程中，兩地可以進(jìn)行同步調(diào)研、同步論證、同步修改，也可以分別調(diào)研，通過(guò)定期通報(bào)、階段匯總等方式共享調(diào)研成果，對(duì)涉及的立法難點(diǎn)重點(diǎn)焦點(diǎn)問(wèn)題聯(lián)合攻關(guān)。四是征集協(xié)同立法意見(jiàn)。兩地可以互相就協(xié)同立法項(xiàng)目征求意見(jiàn)，被征求方積極回應(yīng)，征求方對(duì)征求到的意見(jiàn)認(rèn)真研究、充分采納，在起草事關(guān)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要條款上盡可能一致，避免出現(xiàn)法律沖突。五是審議、備案協(xié)同立法成果。兩地人大分別審議、分別出臺(tái)協(xié)同立法成果，并按照《立法法》規(guī)定，將地方性法規(guī)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。

（二）著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)：推動(dòng)生態(tài)環(huán)境重點(diǎn)領(lǐng)域協(xié)同立法

結(jié)合成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的具體實(shí)際，除流域協(xié)同立法外，可從以下三個(gè)方面開(kāi)展生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法：一是推動(dòng)大氣污染防治領(lǐng)域協(xié)同立法。機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治、揚(yáng)塵污染防治、重污染天氣應(yīng)對(duì)等問(wèn)題是目前大氣污染防治重點(diǎn)，可以考慮在上述具體領(lǐng)域開(kāi)展協(xié)同立法，緩解大氣污染防治壓力。二是推動(dòng)固體廢物處置協(xié)同立法。修訂后的《固體廢物污染環(huán)境防治法》完善了危險(xiǎn)廢物污染環(huán)境防治制度，危險(xiǎn)廢物管理是固體廢物管理的重中之重。協(xié)同立法可以著眼于危險(xiǎn)廢物跨省、市轉(zhuǎn)移，日常環(huán)境聯(lián)合監(jiān)管等方面，降低環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)。三是推動(dòng)放射源安全監(jiān)管領(lǐng)域協(xié)同立法。輻射安全是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要領(lǐng)域，協(xié)同立法可以通過(guò)共同管控、共同查處、加強(qiáng)交流等方式努力確保川渝兩地輻射環(huán)境安全。

（三）縱深推進(jìn)：從協(xié)同立法到共同立法

隨著成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)由區(qū)域協(xié)同立法到共同立法的轉(zhuǎn)變。一是立法程序不變。協(xié)同立法與共同立法均由兩地人大常委會(huì)各自審議并出臺(tái)立法。二是立法特色保留。共同立法并非所有條款均完全相同，各地仍可根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)實(shí)際制定特色內(nèi)容。三是立法實(shí)質(zhì)改變。區(qū)別于協(xié)同立法僅就協(xié)同條款達(dá)成一致，共同立法還需就整個(gè)法律文本盡最大限度做到一致，統(tǒng)一立法體例，使法律文本章節(jié)在數(shù)量、內(nèi)容、順序方面保持一致，同時(shí)立法目的、適用范圍、基本概念、基本原則、制度規(guī)則、法律責(zé)任等核心條款保持一致，真正實(shí)現(xiàn)“一個(gè)文本管兩地”。