劉向南，郭錦濤

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇南京210095）

0 引言

土地制度作為國家的基礎(chǔ)性制度，土地制度改革是促進國家經(jīng)濟社會發(fā)展及其轉(zhuǎn)型的一種重要手段和力量，是我國實施城鄉(xiāng)一體化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要出發(fā)點，而集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市則是當(dāng)前深化農(nóng)村土地制度改革的一個核心問題[1]。過去集體建設(shè)用地只有首先被征收轉(zhuǎn)化為國有土地才可以進入市場進行交易。該制度實際上是城鄉(xiāng)割據(jù)的二元土地制度，主要由地方政府主導(dǎo)管理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用并壟斷了土地一級市場[2]，由此造成了政府過度征地、城市規(guī)模迅速擴張、農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益受損等問題。2020 年1 月1 日新修訂的《土地管理法》正式施行，為結(jié)束多年來集體建設(shè)用地不能與國有建設(shè)用地同權(quán)同價同等入市的二元體制提供了法律保障。

目前，學(xué)術(shù)界對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的研究主要集中在流轉(zhuǎn)政策與實踐的演變[3-4]、個案分析[5-7]、增值收益分配[8-9]、入市存在的問題和障礙[10-11]以及對試點地區(qū)入市的評估和展望[12]等方面。農(nóng)民作為集體土地所有權(quán)的實際主體與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革中的主要參加者，最大限度地維護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益、有效推動農(nóng)民增收是改革的重要目標(biāo)之一，目前的相關(guān)研究雖然都涉及農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益，但并沒有對此進行系統(tǒng)性的分析。新修訂的《土地管理法》頒布實施后，我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市正式進入全面推廣階段，然而許多地區(qū)由于缺乏入市相關(guān)經(jīng)驗導(dǎo)致進程緩慢或成效甚微。本文通過總結(jié)現(xiàn)有的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市典型模式，以期為不同發(fā)展條件的地區(qū)選擇適合的入市模式提供具體的參考，同時對于保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益、實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、推動改革的持續(xù)深化具有顯著意義。

1 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的典型模式

由于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市廣泛涉及土地的確權(quán)登記、市場交易規(guī)則、基準(zhǔn)地價管理、收益分配的平衡等許多方面，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。同時考慮到我國各個地區(qū)自然資源狀況和經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異，本文選取了江蘇武進、廣西北流、河南長垣3 個典型試點地區(qū)的入市模式進行比較研究。

1.1 江蘇武進入市模式

江蘇武進位于長三角地理中心，地區(qū)總面積1 066 km2，常住人口145 萬。2020 年，全區(qū)完成地區(qū)生產(chǎn)總值2 607 億元，位列全國工業(yè)百強區(qū)第九、江蘇省第二。

江蘇武進入市模式可界定為“政府引導(dǎo)型”，即地方政府圍繞整個入市過程較為充分地發(fā)揮了其制度保障的功能，引導(dǎo)了市場作用的發(fā)揮。武進區(qū)在2012 年便進行了全面的農(nóng)村集體建設(shè)用地確權(quán)登記工作，在充分的調(diào)研基礎(chǔ)上，通過確權(quán)發(fā)證的方式明晰土地權(quán)屬，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市夯實了權(quán)利基礎(chǔ)。在入市主體設(shè)定上，因為部分企業(yè)擔(dān)心由村集體作為入市主體公信力較為欠缺，為了消除企業(yè)的疑慮，武進規(guī)定入市實施主體為鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織，并且由鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)審批以及監(jiān)督集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的行政管理工作。武進利用“三塊地”改革契機，合理確定各鎮(zhèn)和村莊的發(fā)展定位，完成了武進村鎮(zhèn)規(guī)劃工作，并建立了相對應(yīng)的規(guī)劃管理辦法，以便開拓發(fā)展空間與優(yōu)化土地布局結(jié)構(gòu)。為了規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，武進制定了詳細(xì)的入市流程，并從土地產(chǎn)權(quán)、交易平臺、交易規(guī)則、交易登記、交易管理與監(jiān)管等方面構(gòu)建了“六統(tǒng)一”的土地市場體系，在“多規(guī)融合”的基礎(chǔ)上，編制完成城鄉(xiāng)一體化全覆蓋的基準(zhǔn)地價體系，為制定合理的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市價格提供了依據(jù)。實現(xiàn)了一、二級市場，三種入市途徑所有類型的入市試點。為推動集體土地的整合開發(fā)、調(diào)整入市，政府積極解決集體建設(shè)用地進入市場的障礙：利用政府資金對農(nóng)村土地開發(fā)進行投資并參與收益分配，以此緩解村集體開發(fā)土地資金不足的困難，同時，政府制定異地調(diào)整的政策方法，并參與其中協(xié)調(diào)不同地區(qū)的土地市場，使不同的集體經(jīng)濟組織可以進行協(xié)商調(diào)整土地所有權(quán)，通過貨幣補償?shù)确绞絹碚{(diào)換不同級差的土地[13]。

武進規(guī)定政府獲得的調(diào)節(jié)金主要用作農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境整治、失地農(nóng)民保障等。集體獲得的土地收益不直接分配到各個家庭，而是進行折股量化，為發(fā)展生產(chǎn)、壯大村集體經(jīng)濟、發(fā)放民生補貼提供資金保證。據(jù)統(tǒng)計，截止2019 年9 月底，武進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市共計10 786 宗，入市交易總金額117.78 億元，土地增值收益總計38.1 億元，入市收益調(diào)節(jié)金約為11.14 億元[14]。

1.2 廣西北流入市模式

北流市位于廣西東南部，毗鄰粵港澳大灣區(qū)，素有“粵桂通衢”之稱，區(qū)域總面積2 457 km2，總?cè)丝?54萬人。農(nóng)民對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有一定認(rèn)識和了解，當(dāng)?shù)匾呀?jīng)出現(xiàn)自發(fā)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)行為，具有較好的社會基礎(chǔ)。

廣西北流入市模式可界定為“市場構(gòu)建型”，即滿足靈活多變的市場需求，以有效實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和土地財產(chǎn)權(quán)益。北流市在入市改革之初完成了組織機構(gòu)設(shè)立、摸底調(diào)查、規(guī)則訂立、入市籌備等相關(guān)工作，完成全市20.64 萬畝集體建設(shè)用地的確權(quán)發(fā)證。在入市主體方面，通過集體組織全體成員民主投票，在集體組織內(nèi)部推選3 名成員作為代表，全程代理集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作，共同管理入市收益。建立了全市統(tǒng)一的公共資源交易平臺，入市采用統(tǒng)一的交易規(guī)則，入市途徑也實現(xiàn)了全覆蓋。以“能不征就不征”“可入市盡入市”作為推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的原則，實現(xiàn)“三塊地”改革的聯(lián)動效應(yīng)，最大程度建立完善的市場機制，以便充分發(fā)揮市場作用。具體實現(xiàn)路徑主要包括以下幾方面：第一，拓展入市用途。北流強調(diào)集體土地與國有土地在用途上真正實現(xiàn)“同權(quán)”，積極探索以商住用地為主體的供地機制，其住宅用途入市宗地數(shù)量占到全國的絕大部分，這也是北流改革中市場發(fā)揮主導(dǎo)地位最顯著的標(biāo)志，不僅使得城鄉(xiāng)居民的基本住房需求和改善性住房需求得到滿足，而且促進了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展[15]。第二，打破二元土地管理機制，城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)外同時推進。北流允許城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)集體土地采取入市方式使用，如出讓土地用于建設(shè)婦幼保健院、民安客運站等，創(chuàng)新了公益用地供應(yīng)方式，實現(xiàn)了同地同權(quán)。第三，探索增量集體建設(shè)用地入市，完善多種供地方式[16]。由于只依靠存量集體建設(shè)用地，還不足以滿足用地項目的落地，因此，北流市允許部分農(nóng)用地只轉(zhuǎn)不征，實現(xiàn)新增集體建設(shè)用地入市。并且探索了在同一項目中擁有多種供地方式，比如在建設(shè)銅石嶺國際旅游度假區(qū)中，便采取了征收、租賃、入市等多種方式保證項目用地的供應(yīng)。

北流市建立了“三征收、一調(diào)整”的收益分配機制①征收土地增值收益調(diào)節(jié)金，征收土地增值收益再分配金，征收土地耕地開墾費與提高土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)。，改革后，農(nóng)民獲得的入市現(xiàn)金收益比改革前征地補償現(xiàn)金收益提高了41.9%，獲得的入市總收益比改革前征地補償總收益提高了13.2%，此外，入市后各項產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也為農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)提供了幫助，從而促進農(nóng)民增產(chǎn)增收。

1.3 河南長垣入市模式

長垣是河南省直管縣市，地處豫魯交界，區(qū)位優(yōu)勢突出，交通便捷。市域面積1 051 km2，人口88 萬。全市民營企業(yè)達(dá)11 693 家，對全市經(jīng)濟增長貢獻率達(dá)90%以上。

河南長垣入市模式可界定為“兩者結(jié)合型”，即政府與市場形成合力推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。2014 年，長垣在被確定為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點縣后便進行了扎實的前期工作：（1）開展農(nóng)村集體建設(shè)用地調(diào)查和確權(quán)頒證工作，查清當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體建設(shè)用地的家底，并且積極推進農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)登記，明確相關(guān)登記流程。（2）開展村級規(guī)劃編制工作，全縣501 個村莊規(guī)劃全部編制完成，形成了“村村有規(guī)劃，建設(shè)有依據(jù)”的規(guī)劃管理局面。長垣大力推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)，2018 年底，全縣601 個村級股份合作社已全部組建完成并獲得了登記證書，作為市場主體代表農(nóng)民集體履行集體資產(chǎn)運營職責(zé)。長垣注重規(guī)范集體土地資產(chǎn)處置決策程序和入市操作程序，在交易平臺、土地價格、交易規(guī)則、監(jiān)管機制和中介服務(wù)等方面實現(xiàn)與國有建設(shè)用地的統(tǒng)一。由縣政府設(shè)立風(fēng)險補償金，賦予入市土地抵押融資權(quán)能，通過“銀行+ 擔(dān)?！迸c“銀行+ 風(fēng)險補償金”模式為其提供信貸支持。面對存量集體建設(shè)用地點多、面廣、單宗面積較小的現(xiàn)實狀況，長垣一方面實現(xiàn)就地入市、調(diào)整入市、城中村整治入市三種入市途徑全實踐，尤其按照政府主導(dǎo)、多方參與的原則推行的整治入市為社會和經(jīng)濟發(fā)展提供了用地保障，并且提高了土地供應(yīng)效率。另一方面探索了允許增量集體建設(shè)用地入市。入市土地實現(xiàn)工業(yè)、商業(yè)、住宅、旅游、電商、養(yǎng)老、教育、公益性用地等用途全涵蓋，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的多元化市場價值得到釋放。

長垣主要根據(jù)入市用途、基準(zhǔn)地價等級以成交價款為基數(shù)收取5%~40%的調(diào)節(jié)金。已入市的192 宗3 657 畝集體土地，成交價款3.11 億元，縣政府共收取調(diào)節(jié)金0.21 億元，農(nóng)民群眾共獲得收益1.64 億元，村集體獲得收益1.26 億元，有力推動了村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大。

2 典型入市模式對比

2.1 相同點

2.1.1 注重明晰產(chǎn)權(quán)。三種模式都將“確權(quán)登記”作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的前提和基礎(chǔ)，而確權(quán)又包含了“明確權(quán)利主體”和“確認(rèn)權(quán)利內(nèi)容”兩方面。權(quán)利主體一般實現(xiàn)入市主體與實施主體的分離，從而提高入市效率；權(quán)利內(nèi)容則都按照相關(guān)政策規(guī)定允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)通過出讓、租賃、作價入股、抵押等途徑入市。

2.1.2 建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易平臺。交易平臺的建立有利于構(gòu)建市場化的交易秩序，使得集體經(jīng)營性建設(shè)用地在透明開放的公開市場通過自由市場競爭方式確定交易價格，同時集中在統(tǒng)一市場進行公開交易的價格等信息可以為此后的價格評估和交易提供參考。

2.1.3 保障農(nóng)民權(quán)益。地方政府往往通過收取土地增值收益調(diào)節(jié)金的方法來參與收益分配，盡管不同模式收取調(diào)節(jié)金的比例和方法不同，但都保證了土地增值收益的大部分留給農(nóng)民和集體，并且對調(diào)節(jié)金的使用做出規(guī)定，主要用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村困難群眾補貼等方面。集體留存部分用作公共設(shè)施配套優(yōu)化及公共福利，剩余部分以現(xiàn)金形式分配給農(nóng)民或以折股量化方式進行收益分配，有利于提高農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益。

2.2 不同點

2.2.1 政府和市場發(fā)揮的作用不同?！罢龑?dǎo)型”模式中的區(qū)域建設(shè)發(fā)展空間有顯著限制，政府推動規(guī)劃布局調(diào)整的需求較為迫切[17]，因此政府傾向于積極主動實施和管理引導(dǎo)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。政府以規(guī)劃為先導(dǎo)，調(diào)整用地布局，優(yōu)化資源配置，加快盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，同時政府在交易平臺建設(shè)、基準(zhǔn)地價體系設(shè)立、推動調(diào)整入市、土地用途管制、建立風(fēng)險共擔(dān)機制等方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用；“市場構(gòu)建型”模式中政府更多地作為引導(dǎo)者和服務(wù)者來參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作，通過還權(quán)賦能積極培育農(nóng)民集體經(jīng)濟組織，充分發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾的入市主體作用。使得集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地具有完全同等的產(chǎn)權(quán)權(quán)益，集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以在同一平臺和統(tǒng)一市場交易規(guī)則下與國有建設(shè)用地一樣同等進行自由交易，尤其是允許入市土地用于住宅建設(shè)，有效培育了集體建設(shè)用地的市場信心，因此主要是由市場秩序自發(fā)推動入市；“兩者結(jié)合型”模式則是市場和政府同時起作用。實行政經(jīng)分離，將集體股份經(jīng)濟合作社設(shè)為入市實施主體，代表農(nóng)民集體履行集體資產(chǎn)運營職責(zé)，并且拓展入市范圍和用途，保障發(fā)展用地，增加土地收益，而政府在村鎮(zhèn)規(guī)劃、價格體系、交易平臺建立等方面進行統(tǒng)一的宏觀頂層設(shè)計，在探索增量集體建設(shè)用地入市時堅守底線、控制風(fēng)險，該模式中政府只收取了較小比例的增值收益調(diào)節(jié)金。

2.2.2 入市范圍和用途不同。以江蘇武進為代表的“政府引導(dǎo)型”模式根據(jù)相關(guān)政策嚴(yán)格限定入市土地范圍和用途。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、小城鎮(zhèn)規(guī)劃控制下，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主導(dǎo)編制農(nóng)村建設(shè)用地開發(fā)規(guī)劃，明確可以入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地范圍，優(yōu)化農(nóng)村土地布局，實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的整合[18]，并始終堅持土地用途管制，嚴(yán)格按照用途審批用地，維護農(nóng)村土地市場秩序；以廣西北流為代表的“市場構(gòu)建型”模式和以河南長垣為代表的“兩者結(jié)合型”模式則允許增量集體建設(shè)用地入市、拓展土地入市用途。以廣西北流為例，根據(jù)調(diào)查，北流市可入市的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地僅可供北流市未來4~5 年開發(fā)需要，特別是在土地征收制度改革的背景下，征地范圍被大幅縮減，經(jīng)濟社會發(fā)展所需的合理經(jīng)營性建設(shè)用地需求難以得到滿足。因此，北流市嘗試探索增量集體建設(shè)用地入市，在建設(shè)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園項目中獲得批準(zhǔn)新增用地90.21 畝，有效帶動了農(nóng)民就業(yè)增收。在入市用途方面，兩種模式都賦予集體經(jīng)營性建設(shè)用地享有與國有建設(shè)用地同等的產(chǎn)權(quán)權(quán)益、同樣的土地用途，通過將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后用于住宅建設(shè)，利用商住用地入市產(chǎn)生的高收益平衡工業(yè)、倉儲、旅游用地入市的低收益，改善了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)生活環(huán)境，帶動了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，切實保護了農(nóng)民權(quán)益。

3 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市模式優(yōu)化建議

3.1 構(gòu)建完善的產(chǎn)權(quán)保障體系與市場交易機制

完善各類產(chǎn)權(quán)交易登記機制。產(chǎn)權(quán)是否界定以及如何界定都會直接影響農(nóng)民的切身利益，因此應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家相關(guān)政策規(guī)定和不同地區(qū)實際情況，根據(jù)各地區(qū)最新土地調(diào)查與規(guī)劃成果，統(tǒng)籌實測集體經(jīng)營性建設(shè)用地，明晰土地的所有權(quán)與使用權(quán)，因地制宜合理確定入市主體，顯化農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益。

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場交易機制。一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場交易平臺。統(tǒng)一的土地市場交易平臺可以及時有效地提供集體經(jīng)營性建設(shè)用地的供求信息，極大地便利了各方主體，防止無序流轉(zhuǎn)和隱性交易，從而保護集體和農(nóng)民權(quán)益。二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地價格形成機制。應(yīng)綜合考慮區(qū)位、人口、經(jīng)濟等因素，制定與國有土地基準(zhǔn)地價相銜接的城鄉(xiāng)統(tǒng)一基準(zhǔn)地價體系，并對基準(zhǔn)地價進行及時更新，為入市土地價格確定提供參考。三是完善入市交易規(guī)則和規(guī)范入市程序?？梢詤⒖紘薪ㄔO(shè)用地或開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點地區(qū)的市場交易管理制度，對入市的基本原則、入市形式、使用權(quán)人權(quán)益保護、合同要求、規(guī)范監(jiān)管等規(guī)則進行規(guī)范。

3.2 差異化選擇集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市模式

對于初次探索推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的地區(qū)優(yōu)先采用“政府引導(dǎo)型”模式。一方面，政府在國有建設(shè)用地的交易中積累了豐富的經(jīng)驗，可以主導(dǎo)建立與國有建設(shè)用地相銜接的集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易秩序，從而提高集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市效率。另一方面，政府主導(dǎo)模式可以有效防范風(fēng)險，對入市范圍和用途的嚴(yán)格限制可以防止沖擊商品住宅市場和地方政府的土地財政。該模式也適用于城鎮(zhèn)率較高的地方，政府的積極主動參與有助于協(xié)調(diào)不同類別土地和整合零星用地，并解決城鄉(xiāng)結(jié)合部等城市發(fā)展問題[19]。

在經(jīng)濟發(fā)展水平較高并且市場需求旺盛的地區(qū)可以采用“市場構(gòu)建型”模式。從上文分析可知，該模式實現(xiàn)了兩種所有權(quán)土地的“同權(quán)同責(zé)同價”，打破了過去城鄉(xiāng)二元土地管理機制，通過土地制度改革有效促進城鄉(xiāng)一體化和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，激發(fā)市場主體的活力，顯化了農(nóng)村土地資產(chǎn)，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

對于有一定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)并想要進一步促進地區(qū)發(fā)展的地區(qū)可以采用“兩者結(jié)合型”模式。這一模式由于將政府與市場結(jié)合起來，既實現(xiàn)了利用市場力量充分激活土地價值，又可以有效發(fā)揮政府的作用防范市場調(diào)控帶來的問題。例如雖然允許入市土地用于住宅建設(shè)，但僅限于城中村、棚戶區(qū)改造區(qū)，并進行嚴(yán)格監(jiān)管。同時，政府愿意放棄對土地收益的壟斷，將大部分的收益留給集體和農(nóng)民。

3.3 處理好政府與市場的關(guān)系，推動土地要素市場化配置

土地作為一種重要的生產(chǎn)要素，只有在合理流動的條件下才能得到充分有效的利用。從長遠(yuǎn)來看土地要素市場化配置是實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置與保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益的最佳方式。其中最重要的便是處理好政府與市場的關(guān)系。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的政府應(yīng)在構(gòu)建制度環(huán)境、培育市場、市場準(zhǔn)入管理、協(xié)調(diào)收益分配和維護市場秩序等方面發(fā)揮重要作用，在此基礎(chǔ)上，以構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場為目標(biāo)，還權(quán)于市場[20]。

要素市場化配置一方面要求要素可以自由流動，不存在人為限制和制度約束；另一方面要求要素優(yōu)化組合，不存在市場壁壘和壟斷競爭[21]。而對入市范圍和用途的限制既無法滿足市場需求，也會造成集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能缺失，無法真正實現(xiàn)“同權(quán)”。因此未來應(yīng)當(dāng)：（1）允許增量集體建設(shè)用地進入市場。既順應(yīng)土地制度改革要求，縮小征地范圍。又有利于盤活各類土地，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。（2）擴展集體經(jīng)營性建設(shè)用地用途。集體經(jīng)營性建設(shè)用地須與國有建設(shè)用地具有同樣的土地用途，打破國有土地在住宅用地的壟斷地位，實現(xiàn)合法交易、公平競爭，從而充分發(fā)揮市場的決定性作用，顯化土地資產(chǎn)價值，保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益。但由于土地要素市場化改革往往牽涉到多元的利益主體和復(fù)雜的利益關(guān)系，因此需要因地制宜，在堅守土地利用底線與遵守土地市場運行規(guī)律的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進。