杜威漩

（河南科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 河南洛陽 471023）

水利是農(nóng)業(yè)的命脈，農(nóng)田水利是促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有力支撐，然而農(nóng)田水利供給體系在運(yùn)行中卻存在缺憾[1]，因此，如何推進(jìn)農(nóng)田水利供給體系高質(zhì)高效運(yùn)行、夯實鄉(xiāng)村振興的水利基礎(chǔ)成為亟待解決的問題?！八街梢怨ビ瘛?，在高度信息化、開放性的現(xiàn)代社會，借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗不僅可行，而且對完善我國農(nóng)田水利供給體系、推進(jìn)我國農(nóng)田水利供給體系高質(zhì)高效運(yùn)行、夯實鄉(xiāng)村振興的水利基礎(chǔ)具有重要的現(xiàn)實意義?；诖?，本文擬在界定農(nóng)田水利供給體系內(nèi)涵、分析我國農(nóng)田水利供給體系運(yùn)行缺憾、梳理和借鑒發(fā)達(dá)國家農(nóng)田水利供給體系運(yùn)行經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出創(chuàng)新、完善我國農(nóng)田水利供給體系的對策建議。

一、農(nóng)田水利供給體系內(nèi)涵界定

供給體系是指某供給客體制造條件投入環(huán)節(jié)及該環(huán)節(jié)的投入主體和投入方式、供給客體制造環(huán)節(jié)及該環(huán)節(jié)的制造主體和制造方式、供給客體提供環(huán)節(jié)及該環(huán)節(jié)的提供主體和提供方式的完整統(tǒng)一體。依據(jù)2016 年《農(nóng)田水利條例》，農(nóng)田水利供給的客體是指以農(nóng)業(yè)為服務(wù)對象、以提供農(nóng)田灌溉（含排水）服務(wù)為基本內(nèi)容、以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動正常進(jìn)行為基本目的的農(nóng)田水利工程設(shè)施。農(nóng)田水利工程設(shè)施具有三方面基本功能：（1）改變水資源的自然存在狀態(tài)。通過“面、線、點”即水庫、池塘等水利工程設(shè)施，灌渠等水利工程設(shè)施，提灌站、閘門等水利工程設(shè)施分別以容器、傳輸載體、調(diào)控樞紐的形式“加工”自然狀態(tài)下的水資源。（2）改善水資源的使用方向。作為水資源“傳輸”載體的灌溉渠系等可把江、河、湖、泊、水庫中的水資源引至田間地頭，供農(nóng)作物生長發(fā)育之用。（3）調(diào)劑灌溉水資源的時空余缺。通過輸水工程設(shè)施把豐水地區(qū)的水資源調(diào)劑到缺水地區(qū)供農(nóng)田灌溉之用，或通過水庫等蓄水工程設(shè)施把一年中豐水期（降雨較多的季節(jié)）的水資源存儲起來以備缺水期（降雨較少的季節(jié)）農(nóng)田灌溉之用。

如果按照“屬+種差”的方法定義農(nóng)田水利供給體系，那么農(nóng)田水利供給體系就是指農(nóng)田水利工程設(shè)施建造條件投入環(huán)節(jié)、建造環(huán)節(jié)、建成后提供環(huán)節(jié)的完整統(tǒng)一體及各環(huán)節(jié)的供給主體和供給方式的完整統(tǒng)一體。一方面，農(nóng)田水利工程設(shè)施是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的重要固定資產(chǎn)，其供給不僅需要巨額投資，而且建成后基本處于露天狀態(tài)，因此，農(nóng)田水利工程設(shè)施建造條件投入環(huán)節(jié)中的資金投入、農(nóng)田水利工程設(shè)施提供環(huán)節(jié)中的管護(hù)活動均至關(guān)重要。另一方面，建造農(nóng)田水利工程設(shè)施的最終目的是提供農(nóng)田灌溉服務(wù)。如果不提供農(nóng)田灌溉服務(wù)，農(nóng)田水利工程設(shè)施就失去了應(yīng)有的價值和意義。因此，提供農(nóng)田灌溉服務(wù)同樣是農(nóng)田水利提供環(huán)節(jié)的重要組成內(nèi)容。基于上述分析，農(nóng)田水利供給體系可具體表述為：農(nóng)田水利供給體系是農(nóng)田水利工程設(shè)施投資、建造、管護(hù)及農(nóng)田灌溉服務(wù)提供等各環(huán)節(jié)及各環(huán)節(jié)的供給主體、供給方式的完整統(tǒng)一體。

二、我國農(nóng)田水利供給體系運(yùn)行面臨的困境

截至20 世紀(jì)80 年代初，我國完整的農(nóng)田水利供給體系格局基本形成[2]。但在農(nóng)村家庭承包制等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革，特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革實施后，我國農(nóng)田水利供給體系運(yùn)行的鄉(xiāng)村社會環(huán)境發(fā)生重大變遷，農(nóng)田水利供給體系運(yùn)行也逐漸陷入困境。

（一）農(nóng)田水利工程設(shè)施投資困境

中華人民共和國成立后的相當(dāng)長一段時期里，農(nóng)田水利工程設(shè)施投資主要靠國家財政撥款與鄉(xiāng)村內(nèi)部的制度外籌資完成。分稅制財政管理體制下，財權(quán)往往過多上移、事權(quán)又往往過多下移，多數(shù)縣級財政既無力（財力）也沒有足夠的積極性投資農(nóng)田水利事業(yè)[3]，導(dǎo)致農(nóng)田水利工程設(shè)施投資面臨困境：一是國家這一時期的水利投資主要集中在大江大河的治理方面，用于農(nóng)村水利的投資很少[4]；二是農(nóng)村稅費(fèi)改革之后農(nóng)村稅費(fèi)及“兩工”被取消，農(nóng)業(yè)型地區(qū)的地方財政緊張，無力為農(nóng)民提供相對充足的公共品[5]；三是農(nóng)村稅費(fèi)改革后村莊“一事一議”制度在實踐中因組織、決策及監(jiān)督成本高[6]陷入困境，難以在農(nóng)田水利工程設(shè)施籌資籌勞中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（二）農(nóng)田水利工程設(shè)施建造困境

目前農(nóng)田水利工程設(shè)施建造主要采用國家獨(dú)資建造模式（大中型農(nóng)田水利工程設(shè)施）、財政獎補(bǔ)資助式或項目制建造模式（小型農(nóng)田水利工程設(shè)施）。（1）就國家獨(dú)資建造模式而言，其建造方式以對外發(fā)包并由工程建造商完成為主，這種建造方式雖有較大的優(yōu)勢，但因建造過程中涉及的部門眾多，部門之間存在職能交叉現(xiàn)象且政策要求不盡相同，相互間信息交流不暢、溝通協(xié)調(diào)不足，所以常常導(dǎo)致點多面廣、資金分散、重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象的發(fā)生，加之受部門分割、條塊分割、條條管理等因素制約，農(nóng)田水利資金在使用中難以得到完全有效的整合，建成項目的影響力、輻射力受到影響。此外，在這種建造方式下，一些地方政府沒有考察清楚農(nóng)民的需求偏好，甚至個別項目被建造成形象工程，進(jìn)而導(dǎo)致建成項目之間不能形成有效對接，原有水利體系的系統(tǒng)性等受到影響，不僅無益于項目區(qū)農(nóng)田水利工程設(shè)施功能的正常發(fā)揮，更有可能破壞整個水系的暢通，進(jìn)而影響到非項目區(qū)農(nóng)田水利工程設(shè)施功能的正常發(fā)揮[7]。（2）就財政獎補(bǔ)資助式建造模式而言，財政獎補(bǔ)的直接對象是農(nóng)民（含新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體），建造活動的主體也是農(nóng)民，因此，財政獎補(bǔ)助資助建造模式是以農(nóng)民為主體的小微型農(nóng)田水利工程設(shè)施建造模式（如打井挖堰等），基本上沒有組織介入。盡管此建造模式能有效調(diào)動農(nóng)民參與農(nóng)田水利工程設(shè)施建造活動的積極性，但也會加劇農(nóng)田水利工程設(shè)施的私有或私用程度，導(dǎo)致農(nóng)田水利的公共物品性質(zhì)被扭曲，造成農(nóng)田灌溉的不公平。因此，這種模式會加劇農(nóng)民灌溉活動的分散化，對農(nóng)民的合作化灌溉或組織化灌溉活動有消極影響[7]。（3）就項目制建造模式而言，自上而下的農(nóng)田水利項目建造活動可以在調(diào)動各級政府積極性，整合人力、財力和物力等方面發(fā)揮重要的推動作用。但是如果地方政府乃至相關(guān)部門過多地考慮自身利益，那么農(nóng)田水利項目就有可能成為地方政府乃至各相關(guān)部門為獲得地方利益、部門利益努力爭取的對象，就有可能妨礙項目制建造模式特有的集中力量辦大事效應(yīng)的充分釋放，并最終導(dǎo)致農(nóng)田水利工程設(shè)施建造過程中“碎片化”現(xiàn)象的產(chǎn)生[8]。

（三）農(nóng)田水利工程設(shè)施管護(hù)困境

農(nóng)田水利工程設(shè)施管護(hù)是有效疏通農(nóng)田水利“最后一公里”、確保農(nóng)田水利功能充分發(fā)揮的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但是在農(nóng)田水利工程設(shè)施特別是小型農(nóng)田水利工程設(shè)施管護(hù)方面存在國家力量、基層組織、農(nóng)民力量弱化現(xiàn)象：一是國家力量沒有也難以直接介入[7]；二是農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)村正式基層組織運(yùn)行的財力基礎(chǔ)被削弱[9]，作為非正式基層組織的農(nóng)民用水戶協(xié)會在運(yùn)行中存在無法有效懲戒違規(guī)者等諸多困難[10]；三是細(xì)碎化的小農(nóng)經(jīng)營模式開始疏離于具有系統(tǒng)性、整體性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征的農(nóng)田水利供給體系，農(nóng)村稅費(fèi)改革后這種疏離現(xiàn)象更加嚴(yán)重，加上部分農(nóng)民價值觀轉(zhuǎn)變、打工經(jīng)濟(jì)下“人—地”關(guān)系弱化，農(nóng)民參與農(nóng)田水利供給活動的行動力逐步弱化。上述三重缺位導(dǎo)致部分農(nóng)田水利工程設(shè)施管護(hù)不到位，陷入“人”（管護(hù)主體及其管護(hù)積極性）“錢”（管護(hù)經(jīng)費(fèi)）兩缺的困境。這種困境不僅導(dǎo)致前期修建的農(nóng)田水利工程設(shè)施老化、失修、破損狀況加重，而且導(dǎo)致部分后來修建的農(nóng)田水利工程設(shè)施也出現(xiàn)破損失修現(xiàn)象，農(nóng)田水利功能的發(fā)揮受到影響[7]。

（四）農(nóng)田灌溉服務(wù)提供困境

農(nóng)村家庭承包制的實施引發(fā)水管單位特別是基層水管單位進(jìn)行以“經(jīng)費(fèi)包干+承包經(jīng)營”為基本內(nèi)容的企業(yè)化改革，水管單位的性質(zhì)開始由事業(yè)單位向企業(yè)過渡[11]，政府下?lián)芙?jīng)費(fèi)開始減少，特別是上世紀(jì)80 年代以來，基層水管單位（鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站等）的邊緣化十分明顯[12]。2002 年國務(wù)院發(fā)布《水利工程管理體制改革實施意見》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站等基礎(chǔ)水管單位隨后被改為“水利服務(wù)中心”，水管單位進(jìn)一步由企業(yè)化管理的事業(yè)單位變?yōu)樽允兆灾У摹皽?zhǔn)企業(yè)”，水費(fèi)計收也開始由行政性收費(fèi)變?yōu)榻?jīng)營性收費(fèi)，基層水管單位與用水農(nóng)民之間變?yōu)楣┯盟袌錾系慕灰纂p方，改制后的水利服務(wù)中心普遍陷入人少事多的困境，“減員增效”這一改制的初衷不僅沒有實現(xiàn)，反而導(dǎo)致“減員低效”乃至“減員無效”局面出現(xiàn)[7]，灌溉服務(wù)提供活動日漸變得“碎片化”，不再是一個統(tǒng)一的整體[13]。

三、發(fā)達(dá)國家農(nóng)田水利供給體系運(yùn)行經(jīng)驗

（一）農(nóng)田水利工程設(shè)施投資是以政府為主體的多元化投資

在農(nóng)田水利工程設(shè)施投資方面，發(fā)達(dá)國家具有借鑒意義的做法是農(nóng)田水利工程設(shè)施投資是以政府為主體的多元化投資。（1）美國。美國的農(nóng)田水利投資主體不僅包括墾務(wù)局、農(nóng)業(yè)部的自然環(huán)境保護(hù)局及陸軍工程兵團(tuán)等美國政府中與農(nóng)田水利工程設(shè)施建造相關(guān)的部門，而且還包括州和地方水資源管理機(jī)構(gòu)、相關(guān)企業(yè)及個人。大型農(nóng)田水利工程的水源或骨干灌溉網(wǎng)絡(luò)一般由聯(lián)邦及州政府投資建造和管理，灌區(qū)設(shè)施則由用水戶投資建造；墾務(wù)局在聯(lián)邦農(nóng)田水利工程投資建造中占主導(dǎo)地位[14]。美國農(nóng)田水利成本回收政策（農(nóng)業(yè)水費(fèi)政策）體現(xiàn)了政府對農(nóng)業(yè)發(fā)展及農(nóng)田水利事業(yè)的一貫扶持：采取以工補(bǔ)農(nóng)的農(nóng)業(yè)水價政策，即農(nóng)業(yè)水價不足部分由其他供水水價補(bǔ)足或用發(fā)電收益彌補(bǔ)[15]。（2）日本。日本非常重視農(nóng)田水利事業(yè)的發(fā)展，其水利投資額在各類公益事業(yè)投資中占據(jù)首位，且多數(shù)水利項目為政府全額及全程補(bǔ)貼。在農(nóng)田水利工程設(shè)施建造活動方面，日本中央政府以貸款的方式將工程設(shè)施投資額的1/3 貸給建造工程設(shè)施的當(dāng)?shù)卣稗r(nóng)戶；在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補(bǔ)貼項目中，政府對小型農(nóng)田水利工程設(shè)施建造活動的補(bǔ)貼為80%左右；此外，日本政府專設(shè)“農(nóng)林公庫”負(fù)責(zé)農(nóng)田水利工程設(shè)施建造及土地改良事業(yè)貸款，此類貸款無需擔(dān)保且還款年限為15 年，年利率僅5%；在土地改良工程投資方面，為引起農(nóng)戶的重視，鼓勵農(nóng)戶參與，規(guī)定參與農(nóng)戶僅需負(fù)擔(dān)很少的投資[16]。（3）韓國。上世紀(jì)60 年代，農(nóng)田水利工程設(shè)施總投資的40%由中央政府承擔(dān)，60%由地方政府及農(nóng)民承擔(dān)；上世紀(jì)70 年代，農(nóng)田水利工程設(shè)施總投資的50%由中央政府承擔(dān)，30%由地方政府承擔(dān)，20%由農(nóng)民承擔(dān)；上世紀(jì)80 年代初，農(nóng)田水利工程設(shè)施總投資的60%由中央政府承擔(dān)，20%由地方政府承擔(dān)，20%由農(nóng)民承擔(dān)；上世紀(jì)80 年代后期，農(nóng)田水利工程設(shè)施總投資的70%由中央政府承擔(dān)，20%由地方政府承擔(dān)，10%由農(nóng)民承擔(dān)；上世紀(jì)90 年代至今，小型農(nóng)田水利工程設(shè)施總投資的80%由中央政府承擔(dān)，20%由地方政府承擔(dān)，農(nóng)民不需要投入，大型農(nóng)田水利工程設(shè)施投資全部由中央政府承擔(dān)[17]。

（二）農(nóng)田水利工程設(shè)施的分級負(fù)責(zé)及系統(tǒng)化建造

在農(nóng)田水利工程設(shè)施建造方面，日本的做法更具有借鑒意義，其成功經(jīng)驗主要體現(xiàn)在以下兩個方面：（1）分級負(fù)責(zé)。日本的農(nóng)田水利工程設(shè)施項目均由農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)審批立項，項目審批立項之后依據(jù)受益土地面積的大小由不同層級的政府部門——農(nóng)林水產(chǎn)省及其派駐機(jī)構(gòu)、都道府縣及其派駐機(jī)構(gòu)、市町村政府負(fù)責(zé)實施。建造面積超過3000 公頃的大型水庫或者控制面積超過500 公頃的干渠及提水站等由農(nóng)林水產(chǎn)省及其派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；建造面積超過200 公頃的大型水庫或者控制面積超過500 公頃的泵站及大型蓄水池等由都道府縣及其派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；建造面積在200 公頃以下的水渠、蓄水池等由市町村政府負(fù)責(zé)[18]。（2）系統(tǒng)化建造。其基本特征有四個。一是通過建立土地改良區(qū)整治和建造水庫、水閘、灌排水渠等農(nóng)田水利工程設(shè)施，確保農(nóng)田灌溉用水；二是通過農(nóng)田集約化、規(guī)?；ㄔO(shè)提高農(nóng)田水利工程設(shè)施利用效率，同時開發(fā)新農(nóng)田，以增加農(nóng)田面積，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；三是注重和強(qiáng)化農(nóng)田水利工程設(shè)施的生態(tài)功能，實施農(nóng)村地區(qū)水質(zhì)保全政策，確保良好的水資源供給；四是整治農(nóng)村道路和農(nóng)村生產(chǎn)生活設(shè)施，規(guī)劃和建設(shè)農(nóng)村景觀，促進(jìn)農(nóng)田水利事業(yè)與農(nóng)村環(huán)境之間的和諧發(fā)展[14，19]。

（三）農(nóng)田水利工程設(shè)施的分權(quán)分工管護(hù)、分類管護(hù)及參與式管護(hù)

在農(nóng)田水利工程設(shè)施管護(hù)方面，發(fā)達(dá)國家主要有兩方面的經(jīng)驗有借鑒意義。（1）以分權(quán)分工管護(hù)為特征的美國經(jīng)驗。美國聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)農(nóng)田水利相關(guān)政策的制定與實施，對大規(guī)模水源工程設(shè)施、輸水工程設(shè)施的適當(dāng)監(jiān)督指導(dǎo)及對這些工程設(shè)施的建設(shè)和管理。其中，墾務(wù)局總體負(fù)責(zé)農(nóng)田灌溉水利工程設(shè)施的建造與管理，共管理水庫300 余座（這些水庫的儲水量超過3000 億立方米，灌溉面積達(dá)400 萬公頃）；農(nóng)業(yè)部自然資源保護(hù)局總體負(fù)責(zé)水土保持、小流域綜合治理等方面的工作；私人性質(zhì)的灌區(qū)的農(nóng)田水利工程設(shè)施則由該灌區(qū)的灌區(qū)管理會負(fù)責(zé)建造與管護(hù)。私人性質(zhì)灌區(qū)的灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)是由用水戶自發(fā)建立并具備法人資格的非營利性組織；灌區(qū)實行以“自負(fù)盈虧，保本運(yùn)行”為基本原則的企業(yè)化管理；灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)的董事會是最高決策部門，董事一般由用水戶民主選舉產(chǎn)生；灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)的總經(jīng)理實行聘任制，各部門經(jīng)理與雇員則由總經(jīng)理聘任；灌區(qū)的供水價格依據(jù)供水成本由灌區(qū)自行決定[14]。（2）以“分類管護(hù)+參與式管護(hù)”為特征的日本經(jīng)驗。一是產(chǎn)權(quán)界定明晰情形下的分類管護(hù)。國家負(fù)責(zé)修建的農(nóng)田水利工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)屬于國家（即農(nóng)林水產(chǎn)?。?，這部分農(nóng)田水利工程設(shè)施可由國家設(shè)立專門機(jī)構(gòu)直接管護(hù)，也可將產(chǎn)權(quán)讓渡給市町村或土地改良區(qū)并由市町村或土地改良區(qū)負(fù)責(zé)管護(hù)；都道府縣負(fù)責(zé)修建的農(nóng)田水利工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)屬于都道府縣，這部分農(nóng)田水利工程設(shè)施可由地方政府設(shè)立專門機(jī)構(gòu)直接管護(hù)，也可將產(chǎn)權(quán)讓渡給市町村或土地改良區(qū)并由市町村或土地改良區(qū)負(fù)責(zé)管護(hù)；市町村或土地改良區(qū)等負(fù)責(zé)修建的農(nóng)田水利工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)屬于市町村或土地改良區(qū)，這部分農(nóng)田水利工程設(shè)施由市町村或土地改良區(qū)負(fù)責(zé)管護(hù)。二是以土地改良區(qū)為主體的參與式管護(hù)。日本具有公法人性質(zhì)的土地改良區(qū)管理的農(nóng)田灌溉面積占日本全國農(nóng)田灌溉面積的九成，各縣都設(shè)立了組織體系非常健全的土地改良區(qū)聯(lián)合會，日本以土地改良區(qū)為主體的農(nóng)田水利工程設(shè)施管護(hù)模式成為參與式治理模式的典范。日本大多數(shù)大壩、管道、支渠等農(nóng)田水利工程設(shè)施建成后都被轉(zhuǎn)移到相關(guān)的土地改良區(qū)進(jìn)行管護(hù)，土地改良區(qū)定期向政府部門匯報農(nóng)田水利工程設(shè)施的運(yùn)行情況。土地改良區(qū)作為農(nóng)民合作組織，依照自主經(jīng)營原則對農(nóng)田水利工程設(shè)施進(jìn)行管護(hù)，具體負(fù)責(zé)農(nóng)田水利工程設(shè)施運(yùn)行、管理、維修、養(yǎng)護(hù)等方面的工作，土地改良區(qū)成員自主協(xié)商解決用水問題[20]。

（四）農(nóng)田灌溉服務(wù)的節(jié)約化、高效化提供

在農(nóng)田灌溉服務(wù)提供方面，發(fā)達(dá)國家具有借鑒價值的做法是大力發(fā)展節(jié)水技術(shù)、積極實施節(jié)水政策，以實現(xiàn)農(nóng)田灌溉服務(wù)的節(jié)約化和高效化提供。（1）大力發(fā)展節(jié)水技術(shù)，實現(xiàn)農(nóng)田灌溉服務(wù)的節(jié)約化提供。從以色列的情況看，以色列一半以上的土地處于干旱和半干旱地區(qū)，水資源較為匱乏，為提高農(nóng)田灌溉效率，相關(guān)科研人員長期致力于農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)的研究及應(yīng)用。目前以色列的節(jié)水灌溉技術(shù)相當(dāng)成熟，完全能夠滿足其國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求[21]，其還運(yùn)用滴灌技術(shù)以滴灌的方式把農(nóng)藥和化肥輸送給農(nóng)作物，采用計算機(jī)技術(shù)來自動調(diào)節(jié)農(nóng)田灌溉時間，農(nóng)業(yè)因此得到較快發(fā)展[22]。從日本的情況看，由于土地面積十分有限，日本歷來重視農(nóng)業(yè)節(jié)水及灌溉水資源的循環(huán)利用。效率高、占地少、易管理的管道輸水技術(shù)得到廣泛應(yīng)用，其1/3 左右的農(nóng)田實現(xiàn)管道化灌溉，且自動化、半自動化的基礎(chǔ)設(shè)施配套也較為完善[23]。20 世紀(jì)中期，日本從美國引進(jìn)農(nóng)田滴灌技術(shù)，目前該項技術(shù)使用面積已覆蓋其旱地面積的90%以上。除此之外，日本還非常重視區(qū)域內(nèi)水資源的循環(huán)利用，大量的水資源通過管道及河道等途徑得到反復(fù)利用。這些水資源在灌溉農(nóng)田的同時還在區(qū)域內(nèi)形成一個動態(tài)水資源循環(huán)系統(tǒng)，對地下水利用、生物多樣性發(fā)展、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等產(chǎn)生積極、重要的影響[24]。（2）積極實施節(jié)水政策（或制度），以實現(xiàn)農(nóng)田灌溉的節(jié)約化、高效化。從以色列的情況看，以色列主要實施“階梯收費(fèi)”政策——以應(yīng)稅配額百分比計算農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應(yīng)交納的水費(fèi)，超出規(guī)定限額的用水價格高于限額內(nèi)的價格[21]，通過這種收費(fèi)政策促進(jìn)農(nóng)田灌溉的節(jié)約化。從日本的情況看，日本實施以土地改良區(qū)為主體和載體的灌溉水資源配給制。土地改良區(qū)每年制定區(qū)內(nèi)宏觀配水計劃并派專人管理水庫、渠道、泵站等重點農(nóng)田水利工程設(shè)施；農(nóng)田灌溉季節(jié)雇傭?qū)ｉT人員（來自土地改良區(qū)、對該區(qū)農(nóng)田灌溉情況非常了解且具有良好聲譽(yù)及高度責(zé)任感的成員）看守閘門、渠道，要求他們按配水計劃控制各干渠的放水量，巡查所轄區(qū)域的供水情況并定期匯報；干旱年份供水緊張時，土地改良區(qū)召集地方水利調(diào)節(jié)團(tuán)體及村落水利負(fù)責(zé)人對宏觀配水計劃進(jìn)行修改和補(bǔ)充，以增加配水和供水管理工作的透明度，避免農(nóng)田灌溉糾紛的發(fā)生；干渠以下的配水和供水由地方水利調(diào)節(jié)團(tuán)體及村落負(fù)責(zé)；農(nóng)田灌溉配水和供水活動由各相關(guān)組織依據(jù)番水制（一日兩番12 小時制或三番8小時制等）等進(jìn)行管理和協(xié)調(diào)[19]。日本實施的以土地改良區(qū)為主體和載體的灌溉水資源配給制充分保障了農(nóng)田水利服務(wù)的節(jié)約化和高效化提供。

四、我國農(nóng)田水利供給體系創(chuàng)新完善路徑

在“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興總要求下，如何充分利用國家在大力實施和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中釋放的政策紅利實現(xiàn)農(nóng)田水利供給體系的高質(zhì)高效運(yùn)行是一個值得認(rèn)真思考的問題。借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，本文提出實現(xiàn)我國農(nóng)田水利供給體系高質(zhì)高效運(yùn)行的創(chuàng)新路徑。

第一，加快我國農(nóng)田水利供給體系高質(zhì)高效運(yùn)行的頂層政策設(shè)計。充分認(rèn)識農(nóng)田水利供給體系高質(zhì)高效運(yùn)行對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面深入實施的重大意義，立足我國農(nóng)田水利供給體系運(yùn)行現(xiàn)狀，借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，加快出臺和實施與農(nóng)田水利供給體系高質(zhì)高效運(yùn)行相匹配、融科學(xué)性和系統(tǒng)性為一體的頂層治水政策，尤其是在制定、實施與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有關(guān)的惠農(nóng)政策時，要把促進(jìn)農(nóng)田水利供給體系高質(zhì)高效發(fā)展的治水政策納入其中。

第二，創(chuàng)新、完善農(nóng)田水利工程設(shè)施投入模式。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗看，政府是農(nóng)田水利工程設(shè)施最主要的投入主體，但政府并非唯一的投資主體。借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，結(jié)合我國鄉(xiāng)村振興實踐，可以從兩方面著手：一方面，要在進(jìn)一步明確政府作為投入主體角色的同時激勵和引導(dǎo)其他相關(guān)主體投入農(nóng)田水利建設(shè)——激勵和引導(dǎo)金融部門、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、私營企業(yè)等在農(nóng)田水利領(lǐng)域投入資金。另一方面，創(chuàng)新和完善農(nóng)田水利工程設(shè)施投入機(jī)制。構(gòu)建以縣級以上政府部門為主體的大、中型農(nóng)田水利工程設(shè)施投入機(jī)制；構(gòu)建以縣鄉(xiāng)基層政府為主體的小型農(nóng)田水利工程設(shè)施投入或補(bǔ)貼機(jī)制；構(gòu)建以村莊基層組織為主體的小型農(nóng)田水利工程設(shè)施投入或籌資籌勞機(jī)制；構(gòu)建政策激勵下以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為主體的小型農(nóng)田水利工程設(shè)施投入機(jī)制；構(gòu)建政策激勵（財政貼息、稅收減免等優(yōu)惠政策激勵）下以金融信貸部門、社會相關(guān)部門為主體的農(nóng)田水利工程設(shè)施投入機(jī)制；構(gòu)建以“政府部門+社會主體”為主體的農(nóng)田水利工程設(shè)施聯(lián)合投入機(jī)制。

第三，創(chuàng)新完善農(nóng)田水利工程設(shè)施建造模式。依據(jù)農(nóng)田水利的公共性、公益性、整體性及我國農(nóng)田水利供給體系運(yùn)行的實際狀況、借鑒發(fā)達(dá)國家特別是日本的水—土一體化治理思路，創(chuàng)新、完善農(nóng)田水利工程設(shè)施建造模式，構(gòu)建農(nóng)田水利工程設(shè)施系統(tǒng)化建造模式——水、田、路、林等一體化建造模式。（1）強(qiáng)化政府部門水、田、路、林等一體化規(guī)劃設(shè)計功能，使農(nóng)田水利工程設(shè)施的建造建立在科學(xué)規(guī)劃設(shè)計基礎(chǔ)之上。（2）強(qiáng)化政府部門的協(xié)調(diào)功能，使水、田、路、林等相關(guān)部門或單位積極參與農(nóng)田水利工程設(shè)施的建造活動。（3）強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)這一現(xiàn)代技術(shù)手段在農(nóng)田水利工程設(shè)施建造環(huán)節(jié)的全面嵌入，以充分實現(xiàn)大小水利之間的有機(jī)對接，農(nóng)田水利工程設(shè)施建造與農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化改造之間的有機(jī)對接，農(nóng)田水利工程設(shè)施建造與田、路、林等鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建造的有機(jī)對接。

第四，創(chuàng)新、完善農(nóng)田水利工程設(shè)施管護(hù)模式?？梢砸罁?jù)我國農(nóng)田水利工程設(shè)施管護(hù)現(xiàn)狀、借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)界定清晰、多元主體共同參與的分級分類管護(hù)模式：就政府投資且擁有產(chǎn)權(quán)的大中型農(nóng)田水利工程設(shè)施而言，構(gòu)建以相應(yīng)的大中型灌區(qū)水管單位為主體（或以政府購買服務(wù)等方式引進(jìn)社會主體）的農(nóng)田水利工程設(shè)施管護(hù)模式；就政府投資或補(bǔ)助且建成后交由受益主體使用的小型農(nóng)田水利工程設(shè)施而言，構(gòu)建以受益主體（或由其委托的單位或個人）為主體的農(nóng)田水利工程設(shè)施管護(hù)模式；就村莊基層組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、其他相關(guān)主體投資投勞的小型農(nóng)田水利工程設(shè)施而言，構(gòu)建以這些投資投勞主體（或由其委托的單位或個人）為主體的農(nóng)田水利工程設(shè)施管護(hù)模式；就政府與其他相關(guān)主體聯(lián)合投資的農(nóng)田水利工程設(shè)施而言，構(gòu)建以雙方事前按契約確定的某一方（或雙方共同委托的單位或個人）為主體的農(nóng)田水利工程設(shè)施管護(hù)模式。

第五，創(chuàng)新、完善農(nóng)田灌溉服務(wù)提供模式。依據(jù)我國農(nóng)田灌溉服務(wù)的現(xiàn)狀，借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，構(gòu)建融技術(shù)支撐、政策引導(dǎo)、水權(quán)市場助力為一體的節(jié)約化、高效化農(nóng)田灌溉服務(wù)提供模式。（1）推進(jìn)現(xiàn)代技術(shù)手段在農(nóng)田灌溉服務(wù)提供環(huán)節(jié)的創(chuàng)新和應(yīng)用：在大規(guī)模推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)田建設(shè)的基礎(chǔ)上大力推進(jìn)節(jié)水灌溉技術(shù)的創(chuàng)新和應(yīng)用，以實現(xiàn)農(nóng)田灌溉服務(wù)提供與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動之間的精準(zhǔn)、有效對接；充分利用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，構(gòu)建農(nóng)田灌溉信息化綜合治理平臺，構(gòu)建農(nóng)田灌溉監(jiān)視、監(jiān)測自動化控制系統(tǒng)，以實現(xiàn)農(nóng)田灌溉服務(wù)的信息化、數(shù)字化、自動化和精細(xì)化。（2）創(chuàng)新、完善農(nóng)業(yè)水價激勵約束政策?？煽紤]實施定額內(nèi)低水價+超定額適當(dāng)高水價的階梯水價政策；對農(nóng)田灌溉用水量低于定額的農(nóng)戶，由政府回購未使用完的定額，同時給予適當(dāng)獎勵。（3）逐步放開、放活農(nóng)業(yè)水權(quán)市場。在清晰界定農(nóng)業(yè)初始水權(quán)的基礎(chǔ)上，鼓勵用水農(nóng)戶相互之間、用水組織相互之間、用水農(nóng)戶與用水組織之間開展農(nóng)業(yè)水權(quán)交易活動，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)水資源的節(jié)約化提供和循環(huán)式提供。