文/羅丹（中國金屬學會）

一、發(fā)展養(yǎng)老保險第三支柱：老齡社會風險控制的必選舉措

人口老齡化是世界性趨勢，對各國的養(yǎng)老保險體系都構(gòu)成嚴重挑戰(zhàn)，發(fā)展多層次養(yǎng)老保險成為老齡社會風險控制的必選舉措。

中國經(jīng)過多年改革發(fā)展，已初步構(gòu)建了三支柱的多層次養(yǎng)老保險體系，即基本養(yǎng)老保險（第一支柱），企業(yè)年金和職業(yè)年金（第二支柱），個人儲蓄性養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險（第三支柱）。在現(xiàn)實制度運行中，多層次養(yǎng)老金體系很不平衡，第三支柱始終缺位，長期處于起步階段，發(fā)展緩慢。第二支柱發(fā)展也不充分，對養(yǎng)老保障的補充作用不足。

我國的養(yǎng)老金體系發(fā)展主要集中在第一支柱基本養(yǎng)老金制度上，從保險覆蓋面和資金規(guī)模兩大方面看，基本養(yǎng)老金發(fā)揮著絕對的中流砥柱作用，突出體現(xiàn)了第一支柱的“一支獨大”。根據(jù)人力資源社會保障部的官方數(shù)據(jù)，截至2020 年底，基本養(yǎng)老保險覆蓋人數(shù)近10 億人，參保率達到95%，第二支柱年金制度參保人數(shù)約5800 萬人[1]。同時期，作為第三支柱，2018 年試點推出的個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險的參保人數(shù)只有不足5 萬人，可見第三支柱覆蓋范圍十分有限。從養(yǎng)老資產(chǎn)結(jié)構(gòu)看，第一支柱約占82．9%，第二支柱約占17．1%，第三支柱的比例幾乎可以忽略不計[2]。

人口結(jié)構(gòu)和勞動力結(jié)構(gòu)的急劇變化，我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險體系構(gòu)成了基礎(chǔ)風險，以基本養(yǎng)老保險為絕對主體的養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展面臨巨大挑戰(zhàn)。

首先，基本養(yǎng)老保險主要是現(xiàn)收現(xiàn)付制，即由現(xiàn)有的在職人員繳費，支付退休一代的養(yǎng)老金，但持續(xù)加深的人口老齡化將使這一制度難以持續(xù)。中國的老齡化已經(jīng)是個不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，根據(jù)聯(lián)合國的預(yù)測，在2015—2055 年，中國60 歲及以上人口占全部人口的比重將以年均2．35%的速度提高，高于世界平均提高速度1．53%，也高于高收入國家的平均提高速度0．97%。這使得中國擁有世界上最大規(guī)模的老年人口和退休人數(shù)，而且這個地位將長期保持。據(jù)人力資源社會保障部的測算，“十四五”期間新退休人數(shù)將超過 4000 萬人。與此同時，勞動年齡人口在2010 年達到最高峰后，此后逐年減少。

自2012 年以來，勞動年齡人口數(shù)量年均減少300 萬人以上，并且減少幅度在加大，預(yù)計“十四五”期間還將減少3500 萬人[3]。需要領(lǐng)取養(yǎng)老金的退休人口逐年大幅增長，而繳納資金的勞動年齡人口不斷降低，這對于主要依靠現(xiàn)收現(xiàn)付的基本養(yǎng)老保險是雙面夾擊，基本養(yǎng)老金收支平衡面臨長期壓力。

保持基金的安全、平穩(wěn)、可持續(xù)運行十分艱巨,只能通過第二和第三支柱的充分發(fā)展來降低基本養(yǎng)老保險的壓力，鞏固多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系，使其更好地發(fā)揮對民生養(yǎng)老的安全網(wǎng)作用。

其次，目前我國老齡群體養(yǎng)老金來源十分單一，退休收入主要源于基本養(yǎng)老保險，并且待遇水平差距巨大。由于基本養(yǎng)老體系的碎片化現(xiàn)狀，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險及農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險幾大板塊，其養(yǎng)老金收入水平很不均衡。2020 年退休職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金實際替代率為45%，年增長率為4．5%[4]，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險金月平均水平接近3000 元，農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險金月平均水平不足200 元[5]。伴隨退休人員增加和勞動年齡人口逐年減少，第一支柱基本養(yǎng)老保險最終將回歸保障老齡群體基本生活的功能定位，現(xiàn)收現(xiàn)付制的基本養(yǎng)老保險實際替代率逐步降低將成為趨勢。顯然，要保障老齡群體分享社會經(jīng)濟發(fā)展成果、實現(xiàn)退休人員社會保障待遇水平穩(wěn)步提高的發(fā)展目標，繼續(xù)完全依賴公共養(yǎng)老保險是不現(xiàn)實的，必須加快完善多層次養(yǎng)老保險體系，推進第二支柱和第三支柱改革發(fā)展。

由于多種因素制約，第二支柱年金制度現(xiàn)階段發(fā)展受到一定限制。借鑒國際成熟經(jīng)驗，充分發(fā)展第三支柱、盡早推出個人養(yǎng)老金制度模式，是養(yǎng)老保險體系在老齡化社會進行風險控制的必選途徑。中央全面深化改革委員會第二十三次會議審議通過了《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，提出了發(fā)展第三層次養(yǎng)老保險的制度框架。強調(diào)，發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系，是積極應(yīng)對人口老齡化、實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。要完善制度設(shè)計，合理劃分國家、單位和個人的養(yǎng)老責任，為個人積累養(yǎng)老金提供制度保障。

人社部也透露，總結(jié)國內(nèi)一些試點經(jīng)驗及借鑒國際經(jīng)驗，經(jīng)過充分研究論證，對如何發(fā)展個人養(yǎng)老金模式已經(jīng)形成了初步思路，總體考慮是，建立以賬戶制為基礎(chǔ)、個人自愿參加、國家財政從稅收上給予支持，資金形成市場化投資運營的個人養(yǎng)老金制度。目前正在繼續(xù)全面深化研究論證，推動個人養(yǎng)老金發(fā)展相關(guān)政策細節(jié)及實施措施盡早出臺。

二、養(yǎng)老風險控制主體的變化及歷史邏輯

養(yǎng)老保險多支柱發(fā)展是國際社會的共同改革方向，成為老齡社會風險控制體系創(chuàng)新的最重要部分之一，在這一制度變革創(chuàng)新的背后是養(yǎng)老風險控制主體的改變。

養(yǎng)老是個古老的問題，養(yǎng)老保險卻是工業(yè)化社會的產(chǎn)物。老年后失去勞動能力需要他人贍養(yǎng)是人生基本的、確定性的風險。工業(yè)化以前的傳統(tǒng)農(nóng)耕社會，勞動者年老失去勞動能力、喪失經(jīng)濟來源后，均由家庭或家族承擔其贍養(yǎng)責任，在社會層面并不存在如何養(yǎng)老這一概念，贍養(yǎng)老人基本是家庭或家族內(nèi)部事務(wù)，國家權(quán)力一般也不會介入，養(yǎng)老保險風險控制主體是家庭或家族。

中國傳統(tǒng)社會發(fā)展出了完備的“養(yǎng)兒防老”系統(tǒng)，由約定俗成的道德倫理約束和家族宗法制維持體系運轉(zhuǎn)。進入工業(yè)化社會，勞動者離開土地和故鄉(xiāng)，到現(xiàn)代化工廠工作，絕大多數(shù)只憑工資收入生活，失去了家庭和土地的傳統(tǒng)保障網(wǎng)絡(luò)。同時勞動力流動頻繁，家庭結(jié)構(gòu)改變，規(guī)?？s小，基本上是核心家庭，年老失去工作能力后，沒有了大家族的庇護，核心家庭經(jīng)濟規(guī)模不足以滿足贍養(yǎng)需求。另外，大工業(yè)、大機器的集中生產(chǎn)方式對勞動者的年齡更為敏感，對勞動者要求更高，因而從業(yè)人員的工業(yè)勞動壽命要短于農(nóng)業(yè)勞動壽命?？傮w而言，老齡退休之后，工業(yè)人口失去收入的生存風險遠高于農(nóng)業(yè)人口，國民如何養(yǎng)老遂成為工業(yè)化國家需要在全社會層面綜合考慮、尋找應(yīng)對之策的社會事務(wù)。德國于1889 年首先建立了國家強制的養(yǎng)老保險制度，保險資金由雇主和勞工各負擔一半，必要時政府給予適當補貼。以社會保險模式來應(yīng)對工業(yè)化社會的養(yǎng)老風險，由個人、雇主和政府三方面按比例分擔責任，這一制度化方式后來被工業(yè)國家跟進效仿，第二次世界大戰(zhàn)前，許多發(fā)達國家都實行了類似的強制性社會保險。戰(zhàn)后這一模式擴散到后發(fā)展國家，目前全球大多數(shù)國家都建立了養(yǎng)老保險制度。至此，工業(yè)化社會中，養(yǎng)老這一國民的個體生命周期風險不再是個人或家庭問題，已經(jīng)轉(zhuǎn)化為社會風險，經(jīng)由社會保險由社會各方共同承擔責任進行風險管控，政府逐漸成為養(yǎng)老社會風險控制的主體。

這一制度模式到20 世紀 70 年代以前運行良好，其背景是發(fā)達國家經(jīng)濟快速增長以及嬰兒潮帶來的人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

進入20 世紀八九十年代，工業(yè)化各國的老齡化率逐步提升，經(jīng)濟增長放緩，國家養(yǎng)老金體系供需結(jié)構(gòu)逐漸失衡，公共養(yǎng)老保險遂遭遇了嚴重危機。應(yīng)對不斷加劇的養(yǎng)老社會風險挑戰(zhàn)，各發(fā)達國家先后對養(yǎng)老保險體系進行了一系列改革。改革的主基調(diào)是加強市場化方向，建立多支柱養(yǎng)老金體系，強化私人養(yǎng)老金在養(yǎng)老保障體系中的作用，通過稅收優(yōu)惠、財政補貼等系統(tǒng)化的政策措施，鼓勵雇主養(yǎng)老金項目和個人養(yǎng)老金項目發(fā)展。三支柱模式目前成為各國多層次養(yǎng)老金體系改革的主流，1994 年世界銀行推薦的三支柱模式在許多國家得到推廣和應(yīng)用，OECD 成員國普遍建立了三支柱養(yǎng)老金體系。與此同時，OECD 國家第一支柱強制性養(yǎng)老金繳費比例隨之降低，減輕了企業(yè)和個人的負擔。

通過對養(yǎng)老保險制度改革路徑的梳理，我們理解到，養(yǎng)老保險產(chǎn)生與發(fā)展的經(jīng)濟社會條件發(fā)生了重大變化，后工業(yè)化時代養(yǎng)老保障體系需要尋找新的邏輯支撐和倫理基礎(chǔ)。實際上，一系列制度變革已經(jīng)展現(xiàn)了體系的底層邏輯的改變趨勢，養(yǎng)老保障的社會風險控制體系，主體重心正在悄悄地發(fā)生轉(zhuǎn)移。

三、養(yǎng)老保險第三支柱制度創(chuàng)新

2021 年以來，政府各相關(guān)部門相繼發(fā)布了一系列文件，進一步明確了養(yǎng)老保險第三支柱的發(fā)展目標、指導原則、制度框架等大方向、大結(jié)構(gòu)問題，構(gòu)成了推動和規(guī)范養(yǎng)老保險第三支柱創(chuàng)新發(fā)展的頂層設(shè)計。目前已經(jīng)落地生根的，是由銀保監(jiān)會推出的進入試點階段的兩項措施，一項是2021 年6月1 日起在幾個試點地區(qū)實施的專屬商業(yè)養(yǎng)老保險，另一項是養(yǎng)老理財產(chǎn)品試點項目，于2021 年9 月15 日起在試點地區(qū)啟動。這兩個試點項目都明確界定是第三支柱養(yǎng)老保險的組成部分，指向性非常強，針對的是兩類不同保障需求的群體。

專屬商業(yè)養(yǎng)老保險試點服務(wù)于新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)從業(yè)人員和各種靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老需求，這個群體目前的保障程度明顯不足。養(yǎng)老理財產(chǎn)品試點應(yīng)對的是更高保障要求的群體，這個群體需求更靈活多樣的養(yǎng)老金融產(chǎn)品。這兩個群體是處于養(yǎng)老風險高低兩端的人群,中國養(yǎng)老保險第三支柱的規(guī)范發(fā)展從這兩端需求出發(fā)，體現(xiàn)了應(yīng)對老齡社會養(yǎng)老風險控制的創(chuàng)新思路。由于上述兩類人群的養(yǎng)老風險程度及類別不同，因此對第三支柱產(chǎn)品的要求也不盡相同。

（1）專屬商業(yè)養(yǎng)老保險試點。根據(jù)銀保監(jiān)會關(guān)于開展專屬商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知，我們可以梳理出專屬商業(yè)養(yǎng)老保險試點的制度創(chuàng)新體現(xiàn)在如下三方面：一是界定和厘清了個體的養(yǎng)老責任，避免了專屬商業(yè)養(yǎng)老保險參保人員的雙重付費，即目前的從業(yè)人員，既要繳納養(yǎng)老保險費到統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老基金，為前一代退休者提供養(yǎng)老資金，同時又得為自己的退休而儲蓄存錢。這將大為緩解養(yǎng)老保險代際支付贍養(yǎng)矛盾。專屬商業(yè)養(yǎng)老保險本質(zhì)上是一種個人的長期儲蓄項目，參保者在積累期個人交納的保費是為自己老年退休后進行的儲蓄，達到規(guī)定的領(lǐng)取期就可領(lǐng)取養(yǎng)老金，保險參加者沒有擔負上一代退休者的養(yǎng)老金。二是突出了養(yǎng)老功能，試點項目通過領(lǐng)取年齡限制及退保規(guī)則引導產(chǎn)品長期化以滿足養(yǎng)老需求，體現(xiàn)了養(yǎng)老金融產(chǎn)品的長期性特點，項目設(shè)計成了真正發(fā)揮養(yǎng)老功能的產(chǎn)品。試點產(chǎn)品參保人員必須年滿60 周歲及以上才能領(lǐng)取養(yǎng)老金，用制度化措施鼓勵年輕人為自己的養(yǎng)老早做謀劃和經(jīng)濟安排，通過靈活多樣的商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品，新業(yè)態(tài)從業(yè)者和各類靈活就業(yè)人員可以長期儲蓄，準備充足的養(yǎng)老資金，攤平生命周期收入流變動風險。三是試點項目允許企事業(yè)單位以適當方式、依法合規(guī)為投保人提供交費支持，單位交費進入個人賬戶，權(quán)益全部歸屬個人。鼓勵單位為個人參保商業(yè)養(yǎng)老保險項目提供繳費，十分有利于保障新業(yè)態(tài)從業(yè)者和各類靈活就業(yè)人員的權(quán)益，實現(xiàn)養(yǎng)老風險分擔機制，將他們的養(yǎng)老風險納入社會化管理渠道。但專屬商業(yè)養(yǎng)老險試點的一個問題是尚未與養(yǎng)老保險第三支柱最核心的稅收政策掛鉤，此次試點沒有體現(xiàn)對長期養(yǎng)老金融產(chǎn)品的稅收優(yōu)惠。期待今后養(yǎng)老金融領(lǐng)域更大力度的政策支持，同時參考國際經(jīng)驗，將稅收優(yōu)惠政策落實到賬戶持有者個人。當前我國新業(yè)態(tài)從業(yè)者和靈活就業(yè)人口規(guī)模達2億人[6],基本養(yǎng)老保險和第二支柱對這一群體的保障都比較弱，專屬商業(yè)養(yǎng)老險試點彌補了當前養(yǎng)老保障體系的這一空缺，經(jīng)由金融市場靈活的“類儲蓄賬戶”，成為應(yīng)對新業(yè)態(tài)從業(yè)者和靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險需求的有利金融產(chǎn)品。隨著試點項目進展和逐步改進，專屬商業(yè)養(yǎng)老險將成為改善新業(yè)態(tài)從業(yè)者和靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保障狀況的有效政策選擇。

（2）理財產(chǎn)品試點。養(yǎng)老理財是個人主動規(guī)劃如何將養(yǎng)老風險分攤至整個生命周期的積極選項，個人購買養(yǎng)老理財是一種投資行為，通過投資合規(guī)理財產(chǎn)品拓寬財產(chǎn)性收入渠道，以期獲得長期穩(wěn)健的可持續(xù)投資收益，為老年退休儲備充足的資金資源。因此，養(yǎng)老理財并非只是針對老年人的理財產(chǎn)品，而是各年齡段人群均可以購買。所以年輕人應(yīng)提前規(guī)劃自己的“養(yǎng)老錢”，越早開始越有助于在整個個人生命周期分攤養(yǎng)老風險。

這里的關(guān)鍵是我們寄希望于國家深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，穩(wěn)步推進養(yǎng)老金融創(chuàng)新發(fā)展，從而不斷豐富第三支柱養(yǎng)老金融產(chǎn)品供給，真正滿足不同年齡層人群全生命周期的養(yǎng)老金投資需求。事實上，首發(fā)的養(yǎng)老理財試點產(chǎn)品受到了投資者的熱捧，2021 年12 月，首批4 只試點養(yǎng)老理財產(chǎn)品正式開售，投資者認購十分踴躍。這表明養(yǎng)老金融產(chǎn)品非常受投資者歡迎，未來養(yǎng)老理財產(chǎn)品線將逐步豐富，以滿足投資者對于不同形態(tài)養(yǎng)老產(chǎn)品的旺盛需求。以往金融市場上也存在一些以“養(yǎng)老”冠名的理財產(chǎn)品，但并不符合養(yǎng)老金融產(chǎn)品長期、穩(wěn)健和普惠的特征，2020 年以來，監(jiān)管部門持續(xù)清理了那些不規(guī)范的產(chǎn)品。在養(yǎng)老理財產(chǎn)品試點中，更是明確規(guī)定，要正本清源，規(guī)范養(yǎng)老理財產(chǎn)品名稱使用，持續(xù)清理名不符實的“養(yǎng)老”字樣理財產(chǎn)品。這將確保養(yǎng)老理財產(chǎn)品的安全可靠，有力地保護養(yǎng)老理財投資者的利益。

專屬商業(yè)養(yǎng)老保險試點和養(yǎng)老理財試點是養(yǎng)老保障第三支柱起步的重要標志，對促進養(yǎng)老保險第三支柱規(guī)范有序發(fā)展具有十分重要的意義?？梢灶A(yù)期今后政府部門將積極穩(wěn)妥有序推進試點，在總結(jié)評估基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推廣養(yǎng)老金融試點，不斷豐富第三支柱養(yǎng)老金融產(chǎn)品，鞏固多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系。

四、結(jié)語及簡略的政策建議

以個人養(yǎng)老賬戶為載體的第三支柱養(yǎng)老體系，實質(zhì)上是以基金積累為基礎(chǔ)的“資產(chǎn)型”養(yǎng)老金模式，適應(yīng)于靈活就業(yè)市場不斷擴大的現(xiàn)代社會，是構(gòu)建更為公平的養(yǎng)老資源分配體系、改善中長期收入分配結(jié)構(gòu)的重要制度創(chuàng)新。在養(yǎng)老保險第三支柱的規(guī)范發(fā)展創(chuàng)新過程中，如何設(shè)計建立統(tǒng)一的個人養(yǎng)老金賬戶是至關(guān)重要的一步。個人養(yǎng)老保險賬戶設(shè)計首先要打通三支柱個人賬戶，為建立統(tǒng)一的個人養(yǎng)老金賬戶提供基礎(chǔ)。這同時也有利于養(yǎng)老保險一、二、三支柱保持動態(tài)平衡。基本養(yǎng)老金承載了全社會養(yǎng)老保障的兜底作用，投資風險偏好不能過高。如果允許風險偏好較高的一部分人將累積的部分養(yǎng)老資金轉(zhuǎn)移至統(tǒng)一的個人賬戶進行投資，實現(xiàn)市場化投資管理，將有助于提高基金收益率，進一步激活沉淀的養(yǎng)老資產(chǎn)。

開展專屬商業(yè)養(yǎng)老保險和養(yǎng)老理財兩項試點是推動建立統(tǒng)一的個人養(yǎng)老賬戶、壯大資產(chǎn)型養(yǎng)老金規(guī)模、促進養(yǎng)老保險第三支柱穩(wěn)步改革發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。未來養(yǎng)老金融將通過規(guī)范化市場，提供更高質(zhì)量、更加便捷的養(yǎng)老金融產(chǎn)品和服務(wù)，為多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系建設(shè)，促進全體人民共同富裕創(chuàng)造良好條件。不同養(yǎng)老保障需求人群也將通過第三支柱養(yǎng)老保險增加財產(chǎn)性收入，自主參與個人生命周期風險控制，增強抵御養(yǎng)老風險的能力。