趙硯文，黃曙霞

（1.河北省社會科學(xué)院人力資源與勞動經(jīng)濟研究所，河北 石家莊 050051；2.中共濟南市市中區(qū)委黨校，山東 濟南 277000）

黨的十九屆五中全會通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》在完善科技創(chuàng)新體制機制部分明確提出，要改進(jìn)科技項目組織管理方式，實行“揭榜掛帥”等制度。在中國科學(xué)院第二十次院士大會、中國工程院第十五次院士大會和中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會第十次全國代表大會上，習(xí)近平總書記再次提出要“實行‘揭榜掛帥’‘賽馬’等制度”，“讓那些想干事、能干事、干成事的科技領(lǐng)軍人才掛帥出征”。黨中央釋放出了清晰的信號，就是要打破人才機制上的條條框框，深度激發(fā)國家科技創(chuàng)新能力?！敖野駫鞄洝斌w現(xiàn)了以重大需求為引導(dǎo)、以競爭機制為手段、以解決問題為目標(biāo)的思路，彰顯了國家尊重科學(xué)、實事求是，破除人才論資排輩的決心。在科技創(chuàng)新成為高質(zhì)量發(fā)展核心支撐的新形勢下，中央提出探索“揭榜掛帥”的新機制，具有特殊的改革意義。

一、“揭榜掛帥”是新時代對科技管理改革提出的新要求

“揭榜掛帥”是深化科技管理機制改革的關(guān)鍵舉措，是實現(xiàn)科技自立自強的迫切需求，是激發(fā)市場主體創(chuàng)新活力的制度保障。

（一）突破傳統(tǒng)項目申報制，倒逼科技體制機制改革創(chuàng)新

實行“揭榜掛帥”的最終目的，就是要通過深化科技體制改革把巨大創(chuàng)新潛能有效釋放出來，提升科技自主創(chuàng)新能力。長期以來，一些科研領(lǐng)域論資排輩的情況比較常見，很多地方存在只看頭銜不看能力、只看文憑不看水平等不合理現(xiàn)象。不少青年人才即使有真才實學(xué)，也“沒有資格”參與重大科研項目攻關(guān)，這不僅制約了科技進(jìn)步，還阻礙了經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。與以往項目申報制相比，“揭榜掛帥”實現(xiàn)了從競爭拿項目到競爭出成果、從謀求發(fā)論文到解決真問題、從論資排輩到不拘一格的三大突破。與科技懸賞制本質(zhì)上一樣，“揭榜掛帥”是希望在關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)中，選出有能力、有意愿的領(lǐng)軍人物，實現(xiàn)能者上、庸者下。這種不問出身、論功行賞的結(jié)果導(dǎo)向，將倒逼科研資源優(yōu)化整合、倒逼科技體制機制改革創(chuàng)新。

（二）改進(jìn)科研管理方式，實現(xiàn)需求導(dǎo)向的科技創(chuàng)新

“揭榜掛帥”有助于政府創(chuàng)新科研組織方式，簡化管理環(huán)節(jié)，降低管理成本，同時，“榜”來自政府、企業(yè)和社會客觀需求，以“榜”牽引創(chuàng)新資源配置，能提高成果轉(zhuǎn)化的針對性、精確性和時效性，真正實現(xiàn)需求導(dǎo)向的科技創(chuàng)新。雖然以往的項目申報制對科技進(jìn)步產(chǎn)生了積極的推動作用，但也存在一些弊端，一是能否立項很大程度上取決于申報人在相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域的影響力；二是申報立項、中期檢查和結(jié)項評審的過程需要花費大量時間和精力；三是因受時間和經(jīng)費預(yù)算限制，項目負(fù)責(zé)人只需完成“規(guī)定作業(yè)”即可結(jié)項，創(chuàng)新動力不足。揭榜掛帥”制度采用結(jié)果導(dǎo)向的評審機制，不設(shè)門檻的公開招標(biāo)能讓參與者在申請資格上享有平等地位，資助方式上有導(dǎo)向清晰、效率更高等優(yōu)勢，可充分激發(fā)全社會創(chuàng)新潛能。這種導(dǎo)向有利于科研人員為企業(yè)拿出切實可行的解決方案，而不是殫精竭慮發(fā)論文。從這個意義上講，聚焦關(guān)鍵核心技術(shù)的“揭榜掛帥”，也是改進(jìn)科技項目組織管理方式的一次重要嘗試。

（三）彌補創(chuàng)新短板，有效吸納科技研發(fā)主體及人才

“揭榜掛帥”可營造英雄不問出處的結(jié)果導(dǎo)向氛圍，從而吸納全社會最具創(chuàng)新性的科技研發(fā)主體及人才，避免“遺珠”。以往的項目申報制，參與主體主要是科研院所、高校及部分領(lǐng)域的頭部企業(yè)，大多數(shù)企業(yè)難以承接重大課題項目，缺少在項目攻關(guān)中積累、提升自己科研實力的平臺與機會。主要原因，一是企業(yè)申請國家部委、地方政府課題，常有一些附加條件，比如要求確保國有資產(chǎn)保值增值，以及企業(yè)落戶、貢獻(xiàn)稅收、解決就業(yè)等，致使企業(yè)負(fù)擔(dān)較重；二是國家重點項目往往設(shè)有一定門檻，比如企業(yè)注冊資本要高于承擔(dān)的項目經(jīng)費，企業(yè)還要配套一部分經(jīng)費等，中小企業(yè)只能“望而卻步”；三是一些科研攻關(guān)項目招標(biāo)時，因項目數(shù)量少、資金與管理能力有限，給予企業(yè)的參與名額較少，大量企業(yè)被排除在外。企業(yè)是連接社會生產(chǎn)要素最為活躍的主體，也是創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)之一，“揭榜掛帥”能給更多中小企業(yè)捅破“天花板”的機會，激發(fā)各類創(chuàng)新主體的競爭活力和社會資本的深度參與，彌補創(chuàng)新短板。

二、先進(jìn)省市實施“揭榜掛帥”制度的探索與實踐

目前，“揭榜掛帥”已在全國20余個省市廣泛實施，多數(shù)地區(qū)尚處于邊探索邊完善時期。

（一）探索與實踐

自2016 年“揭榜掛帥”首次提出后，貴州、武漢、廣東等省市結(jié)合當(dāng)?shù)匦枨螅_始陸續(xù)進(jìn)行小范圍探索嘗試，為全國廣泛開展提供了實踐經(jīng)驗和制度參考。2017 年，貴州省率先突破科技項目的地域限制，首創(chuàng)“技術(shù)榜單制”，在煤炭工業(yè)領(lǐng)域連續(xù)發(fā)布3批技術(shù)榜單，面向全國尋求“最強大腦”，成功解決了制約貴州煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵問題。武漢東湖高新區(qū)面向全球招標(biāo)，企業(yè)出題、政府資助，首設(shè)光谷科技懸賞獎，并給予最高達(dá)2000 萬元的資金補助。這種做法突出了市場需求的主體地位和全球引才視野，初步顯現(xiàn)“揭榜掛帥”制的雛形。2018年，廣東省科技廳開啟了“企業(yè)提出需求、政府張榜懸賞、機構(gòu)揭榜攻關(guān)”的模式，率先將適合揭榜制的重大科技項目分為技術(shù)攻關(guān)類、成果轉(zhuǎn)化類兩類，為全國“揭榜掛帥”制的實施提供了思路參考。同年11月，工信部發(fā)布《新一代人工智能產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新重點任務(wù)揭榜工作方案》，掀起了全國探索嘗試“揭榜掛帥”的浪潮。

2020 年，浙江省人才服務(wù)平臺發(fā)布首批“揭榜掛帥”榜單，隨后寧波、紹興等市積極跟進(jìn)，相繼發(fā)布榜單數(shù)千項。浙江在實踐“揭榜掛帥”過程中，形成了獨特的“以榜引帥”路徑，建立常態(tài)化運作機制，在解決本地企業(yè)發(fā)展難題的同時，以完善的人才配套政策加速提升科技人才凝聚力。深圳市在疫情期間發(fā)布的“新冠肺炎的預(yù)防性疫苗研發(fā)”項目，資助強度達(dá)3000 萬元。2021年，成都高新區(qū)聚焦主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，計劃5年投入300億元建設(shè)50個“揭榜掛帥”型研發(fā)機構(gòu)，解決產(chǎn)業(yè)鏈細(xì)分領(lǐng)域“卡脖子”技術(shù)問題。成都盡管并非在科研項目上實施“揭榜掛帥”，但是在建設(shè)研發(fā)機構(gòu)方面創(chuàng)新性應(yīng)用了“揭榜掛帥”問題導(dǎo)向的本質(zhì)特征，將研發(fā)機構(gòu)需求“榜單制”。陜西省科技廳將“揭榜掛帥”項目列入省級科技計劃，重大應(yīng)急性共性技術(shù)攻關(guān)由財政負(fù)擔(dān)全部科研經(jīng)費，其他“揭榜掛帥”項目以企業(yè)自籌和吸引社會資本投入為主，對陜西省產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展起到了支撐作用。江蘇省在能源環(huán)保、裝備制造、生物醫(yī)藥等領(lǐng)域，面向全球張榜技術(shù)需求600余項，企業(yè)意向出資金額達(dá)19.13億元。

（二）總結(jié)與借鑒

從實踐經(jīng)驗來看，“揭榜掛帥”項目大致分為企業(yè)技術(shù)需求和關(guān)鍵技術(shù)突破兩大類。前者是以解決企業(yè)技術(shù)需求為導(dǎo)向，通過政府搭建對接橋梁，配套較為完備的人才政策，實現(xiàn)技術(shù)和人才要素聚集。如寧波推出的“揭榜掛帥”引才模式，有效激發(fā)了揭榜團(tuán)隊創(chuàng)新攻關(guān)積極性。后者則主要聚焦制約本地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的痛點問題，通過尋求全球智力幫助，以疏通產(chǎn)業(yè)發(fā)展堵點，調(diào)動全社會力量來攻克產(chǎn)業(yè)發(fā)展亟待解決的關(guān)鍵核心技術(shù)。如陜西省的“揭榜掛帥”就是聚焦重大應(yīng)急和關(guān)鍵核心技術(shù)，對全省高質(zhì)量發(fā)展起到了支撐作用。

從組織實施來看，“揭榜掛帥”一般是由各地科技主管部門負(fù)責(zé)，聯(lián)合財政、人社部門共同實施。實施時間目前尚未統(tǒng)一，根據(jù)部分地方政策制定情況分析，需求征集的時間一般是每年第一季度開始，并于上半年完成需求論證。榜單資助金額一般為項目研發(fā)投入的20%～40%，同時設(shè)置“里程碑”節(jié)點考核，分2～3 期撥付，技術(shù)攻關(guān)類的撥付對象為需求方，成果轉(zhuǎn)化類撥付對象為揭榜方，項目實施周期一般不超過3年。

從實施環(huán)節(jié)來看，通過對比總結(jié)全國“揭榜掛帥”開展情況，“揭榜掛帥”流程大致分為幾個步驟：第一步是需求征集階段，由政府通過多種途徑進(jìn)行需求征集，發(fā)榜方填報揭榜制項目需求；第二步是需求論證階段，由科技主管部門或委托第三方專業(yè)機構(gòu)組織專家對征集到的項目需求進(jìn)行論證，重點遴選出影響力大、帶動作用強、應(yīng)用面廣的關(guān)鍵核心技術(shù)或科技成果并編制榜單；第三步是揭榜立項階段，不設(shè)揭榜門檻，公開向國內(nèi)外進(jìn)行榜單發(fā)布，由科技主管部門委托第三方專業(yè)機構(gòu)對揭榜方的實施方案進(jìn)行可行性評估，符合條件的揭榜方與需求方及科技主管部門簽署“軍令狀”，并對外發(fā)布揭榜公告；第四步是項目驗收階段，項目驗收通過現(xiàn)場驗收、用戶和第三方測評等方式，在真實應(yīng)用場景下開展嚴(yán)格考核驗收。

從榜單征集方式來看，主要分為三類。一是政府制定榜單方式，即榜單由政府自主決定，該種形式主要用于解決應(yīng)急類、公益類的重大技術(shù)需求，如深圳市發(fā)布的“新型冠狀病毒感染的肺炎疫情應(yīng)急防治”應(yīng)急科研攻關(guān)項目。二是公開發(fā)布榜單征集方式，即政府直接通過媒體等平臺面向本地企業(yè)、高校和科研院所公開發(fā)布榜單征集公告，并交由指定平臺進(jìn)行項目征集篩選。三是層層上報匯總方式，即由政府作為主導(dǎo)方，由各級主責(zé)部門負(fù)責(zé)項目征集，并層層上報，最終匯總篩選。

從揭榜方式來看，多數(shù)省市均采取“一對一”的揭榜方式，同時鼓勵揭榜單位組建創(chuàng)新聯(lián)合體共同攻關(guān)，如果遇到需求方無法確定唯一合作對象的情況下，部分地區(qū)注明揭榜方可為2-3家，實行“賽馬”制。無論采取“一對一”揭榜方式還是“賽馬”揭榜方式，實質(zhì)上主要取決于揭榜目的，企業(yè)技術(shù)需求類征集榜單數(shù)一般在幾十項甚至上百項，從政府經(jīng)費投入和后期監(jiān)督管理成本考慮，若采取“賽馬”揭榜方式，將會成倍增加政府財政負(fù)擔(dān)，投入產(chǎn)出未必成正比。共性關(guān)鍵技術(shù)突破類一般是聚焦特定行業(yè)的“卡脖子”技術(shù)難題，實施周期內(nèi)項目數(shù)一般在10 個以下，基于共性關(guān)鍵技術(shù)的重要性和應(yīng)急性，可采取“賽馬”揭榜，以保證成功率。

三、推進(jìn)“揭榜掛帥”制度在河北有效實施的建議

河北省應(yīng)參照外省市成功經(jīng)驗，最大程度調(diào)動社會各界智力潛能，精準(zhǔn)對接國內(nèi)外企業(yè)、科研院所、人才及創(chuàng)新團(tuán)隊，實現(xiàn)“全球大腦解決河北難題”。建議如下：

（一）完善“揭榜掛帥”機制，深化科技體制改革

將完善“揭榜掛帥”機制作為河北省深化科技體制改革的重要探索，制定“揭榜掛帥”實施條例?？偨Y(jié)先進(jìn)省市經(jīng)驗，將行之有效的經(jīng)驗以制度固化下來，規(guī)范“揭榜掛帥”流程、利益攸關(guān)方權(quán)責(zé)范圍、成果評鑒、外部監(jiān)督、寬容失敗、失利補償、經(jīng)費安排等。建議：一是建立需求導(dǎo)向的榜單形成機制。從源頭上給有心揭榜的人才團(tuán)隊樹立創(chuàng)新目標(biāo)，榜單要充分體現(xiàn)來自社會發(fā)展中的真需求、真問題。二是建立健全協(xié)同運作機制。掛帥并不是單打獨斗，而是以此為契機，促進(jìn)社會、市場之間的溝通協(xié)作，實現(xiàn)強強聯(lián)手、協(xié)同合作。三是建立完善激勵機制，設(shè)立容錯機制。揭榜掛帥者成功了要有應(yīng)得的榮譽和獎勵，若失敗也要有完善的評估和容錯機制。對已履職盡責(zé)，但因不可預(yù)見原因或不可抗因素難以完成預(yù)定目標(biāo)的掛帥者，相關(guān)部門可以依據(jù)條例辦法予以一定程度的免責(zé)。四是建立風(fēng)險防范機制，積極穩(wěn)妥推進(jìn)，防患于未然。比如，加強合同管理，規(guī)范合同條款，明確職責(zé)歸屬，防范道德風(fēng)險等。

（二）從問題和需求出發(fā)，聚焦關(guān)鍵技術(shù)做好榜單池

“揭榜掛帥”作為針對解決關(guān)鍵核心技術(shù)難題和重大應(yīng)急攻關(guān)項目而設(shè)立的一種制度，榜單質(zhì)量直接決定著制度實施效果。建議：一是以目標(biāo)需求為導(dǎo)向，聚焦國家發(fā)展戰(zhàn)略、前沿科技領(lǐng)域和重大應(yīng)急攻關(guān)項目，瞄準(zhǔn)基礎(chǔ)研究、底層技術(shù)、顛覆性技術(shù)，在廣泛、深入調(diào)研基礎(chǔ)上提出需求，設(shè)置榜單。二是圍繞全省綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)和重點領(lǐng)域企業(yè)，廣泛征集產(chǎn)業(yè)培育過程中的關(guān)鍵難點和制約企業(yè)發(fā)展的瓶頸堵點，全部納入“卡脖子”技術(shù)清單，建立“揭榜掛帥”項目庫。三是公開發(fā)布“征集‘揭榜掛帥’重大技術(shù)需求”公告，向社會、企業(yè)征集科技揭榜懸賞項目。經(jīng)專家評審，對具有突破價值的項目或?qū)儆诮?jīng)濟社會發(fā)展急難技術(shù)，提出技術(shù)指標(biāo)、攻關(guān)周期、懸賞金額、產(chǎn)權(quán)歸屬等，組成榜單池。四是通過榜單項目攻堅將科技力量凝聚起來，打造一批技術(shù)創(chuàng)新能力強的協(xié)同攻關(guān)團(tuán)隊。以榜單項目為牽引，公平公開聚天下英才，激發(fā)人才潛能，培育一批技術(shù)尖子和產(chǎn)業(yè)標(biāo)兵。重點抓“急難險重”榜單項目，采取平行競爭模式，引導(dǎo)鼓勵多個團(tuán)隊合作，開展跨領(lǐng)域、跨學(xué)科的集智創(chuàng)新與聯(lián)合攻關(guān)。

（三）根據(jù)榜單技術(shù)特點，多措并舉推進(jìn)“揭榜掛帥”

根據(jù)榜單技術(shù)特點，揭榜制項目可分為技術(shù)攻關(guān)和成果轉(zhuǎn)化兩大類。技術(shù)攻關(guān)類項目由省內(nèi)外有研究開發(fā)能力的高校、科研單位、企業(yè)或各類創(chuàng)新平臺進(jìn)行揭榜攻關(guān)，并優(yōu)先支持具有良好科研業(yè)績的單位和團(tuán)隊，鼓勵產(chǎn)學(xué)研合作揭榜攻關(guān)。成果轉(zhuǎn)化類項目由有技術(shù)需求、應(yīng)用場景且符合應(yīng)用條件的省內(nèi)企業(yè)進(jìn)行揭榜轉(zhuǎn)化。建議：一是采用不設(shè)門檻、差額入圍、平行競爭的形式進(jìn)行科研攻關(guān)。面向全球招募揭榜者，擁有知識產(chǎn)權(quán)且無產(chǎn)權(quán)糾紛、社會信譽良好的均有資格揭榜。揭榜方提交完整報名材料及解決方法，由專家組為每個揭榜項目確定2～3個入圍團(tuán)隊，平行展開研發(fā)攻關(guān)。在揭榜終止時，專家組根據(jù)預(yù)先設(shè)立的懸賞指標(biāo)選擇最終達(dá)標(biāo)者，通過媒體向社會公告。二是在可商業(yè)化的技術(shù)領(lǐng)域嘗試引入社會資本，根據(jù)商業(yè)化程度與政府財政按一定比例共同出資設(shè)立懸賞金。不同于基礎(chǔ)研究項目，懸賞項目具有應(yīng)急性，項目來自社會的真實需求，因此產(chǎn)業(yè)界有動力將其商業(yè)化，使科技成果與社會需求無縫對接。三是采取靈活形式對技術(shù)項目提出方和揭榜方進(jìn)行獎勵。為調(diào)動一線科研單位或個人的積極性，對入選榜單池的項目提出單位或個人給予1%的懸賞金作為獎勵；對揭榜并成功研發(fā)的單位或個人除懸賞金外還應(yīng)給予其他獎勵和支持，如頒發(fā)獲獎證書、搭橋投融資機構(gòu)、免費宣傳推廣等。四是“揭榜掛帥”評定工作可委托第三方專業(yè)機構(gòu)，組織專家進(jìn)行項目驗收，并建立“黑名單”制度，有嚴(yán)重不良信用記錄的記入“黑名單”。

（四）優(yōu)化金融支撐環(huán)境，健全科研經(jīng)費安排制度

“揭榜掛帥”制度也被稱為“科技懸賞制”，是一種以科研成果來兌現(xiàn)的科研經(jīng)費投入體制，其重要特征就是前期的風(fēng)險投入自己承擔(dān)。因此，實施方要優(yōu)化揭榜方的資金支持環(huán)境，最大限度調(diào)動創(chuàng)新團(tuán)隊參與“揭榜”的積極性。建議：一是突破縱向委托式科研資助限制，構(gòu)建機會均等的開放社會模式。探索引入社會資本，與政府按一定比例共同出資設(shè)立懸賞金,后期享有揭榜技術(shù)的優(yōu)先使用權(quán)或者所有權(quán)。二是實施方既要做好總量控制，又要精心設(shè)計榜單項目運作過程中的階段性資助，特別需要科學(xué)合理設(shè)計好項目啟動前期的投入比例。如將總投入的一定比例平均分配給入選團(tuán)隊作為其啟動資金，對通過項目關(guān)鍵節(jié)點考核的團(tuán)隊重點支持等。三是針對風(fēng)險性大、難度大、學(xué)科交叉性強的重點攻關(guān)項目，實施分期的、試探性的必要性資助，采取邊研究、邊考核、邊資助的方式，這樣既可以規(guī)避項目風(fēng)險，也可以避免經(jīng)費浪費。四是成果轉(zhuǎn)化類項目采取后補助方式，并經(jīng)認(rèn)定達(dá)到任務(wù)書預(yù)期的經(jīng)濟效益時才能給予補助。若在規(guī)定時間內(nèi)未達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，則獎金不予發(fā)放，以降低科研資金低效使用風(fēng)險。對特別重大的“揭榜掛帥”項目，實行“一事一議”政策，在上述政策基礎(chǔ)上，提高資助標(biāo)準(zhǔn)，加大扶持力度。

（五）加強配套保障，最大程度保證政策實施效果

放權(quán)不是放任，從開始的設(shè)榜、選帥，到中間的監(jiān)督，再到最后“論功行賞”，都需要完整的制度保障。要加快探索與“揭榜掛帥”制度相匹配的保障機制，讓掛“帥”者心無旁騖、放手工作，最大程度保證政策實施效果。建議：一是建立科學(xué)高效的監(jiān)管機制。有效的監(jiān)管機制是掌握項目進(jìn)展、及時糾偏糾錯、降低各類風(fēng)險的重要手段，在項目監(jiān)管方面可委托第三方專業(yè)機構(gòu)對目標(biāo)進(jìn)展、階段任務(wù)、資金使用等情況進(jìn)行管理。同時，還要保障從榜單篩選、帥才遴選、成果評鑒、責(zé)權(quán)保障到榜金落實等公平公正和公開透明。二是建立容錯機制、風(fēng)險防控機制，探索實施“揭榜險”補償機制，提高揭榜失敗的風(fēng)險抵抗能力。特別是采用多條技術(shù)路線的“揭榜掛帥”模式，應(yīng)有科學(xué)的補償機制相配套，鼓勵更多企業(yè)與高校科研院所參與“揭榜掛帥”，引導(dǎo)更多政策資金等資源支持“上榜”項目。三是以解決重大問題成效為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，采取“特事特辦”的方式，及時兌現(xiàn)人才補貼、平臺建設(shè)、醫(yī)療保健等方面的優(yōu)惠待遇，為揭榜人才團(tuán)隊來河北創(chuàng)業(yè)解決后顧之憂。四是積極開辟項目扶持“綠色通道”，建立“揭榜掛帥”攻關(guān)項目服務(wù)特派員制度，圍繞關(guān)鍵技術(shù)需求摸排、人才企業(yè)對接洽談、項目后續(xù)政策兌現(xiàn)等環(huán)節(jié)，指定專人專職擔(dān)任“駐企特派員”，全流程提供“一對一”服務(wù)。