孫曉濤

（中國國際經(jīng)濟交流中心，北京 100050）

2021年9月16日，中國正式提出申請加入CPTPP，接下來將面臨進一步對接CPTPP的已有規(guī)則。金融開放問題敏感性高、推進難度大，CPTPP專門設立了金融服務章節(jié)，并建立了復雜的金融服務清單體系，積極推動締約國加大金融開放，這將成為中國未來對接CPTPP規(guī)則和參與談判面臨的主要障礙之一。

一、CPTPP金融服務清單規(guī)則體系

美國是金融服務國際規(guī)則的積極推動者，一直致力于將其納入國際協(xié)議框架，早在1992年簽署的北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）就專門設置了“金融服務”章節(jié)。2015年，美國主導的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）完成談判，這一國際高標準自貿(mào)協(xié)定同樣為金融服務單獨設立一章，投資章節(jié)和跨境服務貿(mào)易章節(jié)明確不適用于金融服務，金融服務章節(jié)則引入了投資章節(jié)和跨境服務貿(mào)易章節(jié)的部分條款，這使得TPP的金融服務條款形成了獨立、完整的體系。美國2017年初宣布退出TPP后，日本主導其余11國在TPP基礎上達成全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（CPTPP）新協(xié)議，并于2018年簽署并生效。金融服務清單是CPTPP金融服務章節(jié)的重要組成部分，共包括兩張正面清單和一張負面清單，形成了“開放部門的正面清單+措施的負面清單+強制承諾的正面清單”的復雜規(guī)則體系，以此推動各締約方形成共識、推進金融服務開放。對于各締約國而言，CPTPP金融服務清單列出了各方的開放承諾和例外條款，是各方爭取權(quán)益的主要渠道，也是談判博弈的焦點。目前，中國正式提出申請加入CPTPP，未來，對接金融服務清單規(guī)則將是中國必須跨過的一道門檻。

（一）跨境服務貿(mào)易正面清單

跨境服務貿(mào)易正面清單呈現(xiàn)在CPTPP附件11-A中。這張清單是各締約國承諾的部門開放列表。CPTPP各締約國承諾開放的部門大體類似，分為以下兩類：一類是保險及其相關(guān)服務如再保險和轉(zhuǎn)分保；保險附屬服務（咨詢、精算、風險評估、理賠服務等）；保險中介。另一類是銀行及其他金融服務，包括征信與分析、投資和投資組合研究和咨詢、收購咨詢、公司重組和戰(zhàn)略咨詢、數(shù)據(jù)信息處理等，但其中的中介服務除外。

（二）服務貿(mào)易負面清單

服務貿(mào)易負面清單呈現(xiàn)在CPTPP附件III中。這張清單是傳統(tǒng)意義上的負面清單，類似于CPTPP“投資和跨境服務貿(mào)易減讓表”，是針對商業(yè)存在模式以及跨境服務貿(mào)易正面清單所列開放部門的不符措施。CPTPP各締約國中的發(fā)展先進國家已經(jīng)很成熟，對外簽署協(xié)議的不符措施列表基本固定，金融開放水平很高。與之相比，馬來西亞、越南、智利等國家還處于擴大對外開放進程中，很多金融制度還不完善，需要很大的制度調(diào)整空間，金融開放水平相對低很多。

具體來看，首先，措施數(shù)量相差很多。12個締約國負面清單不符措施數(shù)量分別為：日本3項、澳大利亞6項、秘魯9項、加拿大10項、新西蘭10項、文萊11項、智利11項、墨西哥15項、美國17項、馬來西亞20項、越南21項、新加坡25項。其次，措施限制程度差距很大。負面清單措施數(shù)量并不能完全代表一國開放水平，例如有些措施僅針對一個專門業(yè)務，但有些措施針對整個行業(yè)；有些措施僅提出許可準入，但有些措施則是完全禁止。因此，除了數(shù)量外還需要關(guān)注措施的限制程度。美國、日本等發(fā)達國家的不符措施通常針對某個特定業(yè)務，比較具體，同時，措施的限制通常是特定企業(yè)組織形式、特殊許可、對等開放等，外國企業(yè)比較容易接受。與之相比，很多發(fā)展中國家措施的覆蓋范圍大、限制程度嚴。例如智利的第11項不符措施表示：除所列項目之外，保留所有針對市場準入條款的措施，這實際上變相成為一個正面清單了。

同時，開放程度較高的發(fā)達國家也都有保護本國利益的措施，比較常見措施包括：關(guān)于小銀行保護：美國禁止外資以分公司形式成立信用社、儲蓄機構(gòu)（Thrift institutions）；加拿大禁止外資以分公司形式成立貸款信托公司、信用社、互助會（Fraternal Benefit Society）；澳大利亞禁止外資銀行分支機構(gòu)為個人或非公司機構(gòu)辦理25萬澳元以下存款開戶。關(guān)于存款保險制度：美國要求外資銀行成立子公司；日本拒絕外資銀行分行加入；加拿大拒絕外資銀行全業(yè)務分行和貸款分行加入。關(guān)于董事會：美國要求國民銀行的所有董事為美國公民；加拿大要求聯(lián)邦監(jiān)管金融機構(gòu)董事會成員至少一半為加拿大公民或永久居民；澳大利亞要求私人公司至少1名董事、公眾公司至少2名董事為澳大利亞常住居民；新西蘭要求公司受托人和儲蓄基金計劃管理人的至少1名董事為新西蘭居民。關(guān)于指定機構(gòu)的特殊待遇：美國給予政府信用公司（Government Sponsored Enterprises,GSEs）稅收、監(jiān)管、財政方面支持；澳大利亞給予澳大利亞聯(lián)邦銀行過渡性擔保安排。

（三）服務貿(mào)易具體承諾清單

服務貿(mào)易具體承諾清單呈現(xiàn)在CPTPP附件11-B中。這張清單特別列出了5項具體承諾，各締約國不可以就這5項具體承諾在服務貿(mào)易負面清單（附件III）中尋求例外。具體為：一是允許通過跨境服務貿(mào)易方式為集合投資計劃提供投資建議服務、投資組合管理服務（不包括信托服務、與管理集合投資計劃無關(guān)的托管服務和執(zhí)行服務）；二是允許金融機構(gòu)通過電子或其他方式跨境傳輸日常經(jīng)營需要的信息；三是對于允許郵政保險實體向公眾提供直接保險服務的締約國，要求實行公平競爭政策；四是允許通過跨境服務貿(mào)易方式為支付卡交易提供電子支付服務；五是關(guān)于透明度，締約國出臺新的金融相關(guān)法規(guī)時，要接受其他締約國或其金融機構(gòu)提交的陳述。

CPTPP金融服務清單體系之所以如此設計，主要是兩點考慮：其一，金融跨境服務貿(mào)易監(jiān)管難度大?？缇撤召Q(mào)易缺少本地被監(jiān)管實體，監(jiān)管難度遠大于商業(yè)存在，對于金融服務尤其明顯。為此，CPTPP通過附件11-A和附件III兩張清單，對跨境服務貿(mào)易和商業(yè)存在采取了不同策略。對于跨境服務貿(mào)易，采取了“正面清單+負面清單”方式：首先，跨境服務貿(mào)易正面清單（附件11-A）給出各國承諾的跨境服務貿(mào)易開放部門；然后，服務貿(mào)易負面清單（附件III）給出各國對上述開放部門的保留措施。對于商業(yè)存在，直接采用負面清單模式，其不符措施一并列入服務貿(mào)易負面清單中（附件III）。其二，強行推動各締約國特定金融領域開放。美國一直致力于通過國際協(xié)定促進各國金融開放，雖然迫于金融風險和監(jiān)管難度對跨境服務貿(mào)易采取了正面清單方式，并且允許各締約國尋求例外，但是，美國依然希望借由附件11-B推動各締約國放開特定金融領域、滿足美國的重點關(guān)切。

二、中國現(xiàn)有金融服務清單制度

中國針對境外企業(yè)的準入前國民待遇加負面清單管理模式起步比較晚。2013年，中國率先在外商投資領域探索負面清單管理模式。在外商投資領域改革比較成熟后再進行試點，例如，2018年上海市人民政府出臺了上海自貿(mào)試驗區(qū)《跨境服務貿(mào)易負面清單管理模式實施辦法》及負面清單，但此后沒有再更新。2021年，《海南自由貿(mào)易港跨境服務貿(mào)易特別管理措施》發(fā)布，這是中國跨境服務貿(mào)易國家層面的第一張負面清單。海南金融服務負面清單70項特別管理措施中金融服務類占17項，在所有行業(yè)中占比最高，涵蓋了銀行、證券、基金、保險等多個行業(yè)，管理措施主要涉及當?shù)卮嬖谝?、禁止跨境交付模式、許可要求、禁止等。具體來看：除銀行類業(yè)務外，一是證券業(yè)務。明確僅通過商業(yè)存在模式設立的證券公司可以從事以下證券業(yè)務：經(jīng)紀、投資咨詢、財務顧問、承銷保薦、融資融券、做市交易、證券自營等。同時也給出了幾個例外情況，包括境內(nèi)上市外資股（B股）相關(guān)業(yè)務，為合格境內(nèi)機構(gòu)投資者提供經(jīng)紀和投資顧問服務，境外資產(chǎn)托管業(yè)務等。二是保險業(yè)務。明確僅通過商業(yè)存在模式設立的保險公司可以從事保險業(yè)務，同時也給出了幾個例外情況，包括以跨境交付方式提供的再保險，國際海運、空運和運輸保險，部分保險經(jīng)紀業(yè)務；以境外消費方式提供的除保險經(jīng)紀外的保險服務，從現(xiàn)實情況看，中國“走出去”的人財物存在大量此類保險服務需求。三是基金、期貨及其他金融業(yè)務。也是必須通過商業(yè)存在模式開展，主要包括公募基金管理人、私募基金管理人、基金托管、公募基金銷售，期貨經(jīng)紀、期貨投資咨詢、期貨公司資產(chǎn)管理、期貨保證金存管、期貨投資咨詢、交易所商品期貨交割、貨幣經(jīng)紀、非金融機構(gòu)支付、企業(yè)年金等。四是參與金融市場。對境內(nèi)企業(yè)或個人從事境外有價證券發(fā)行和交易、從事境外期貨及其他衍生品業(yè)務，境外企業(yè)或個人成為證券交易所普通會員、期貨交易所會員、從事境內(nèi)期貨及其他衍生品業(yè)務，境外機構(gòu)成為中國銀行間外匯市場會員等行為，除特殊規(guī)定、批準、登記等情況外禁止進行。

綜上，中國跨境服務貿(mào)易負面清單對境外機構(gòu)向中國提供金融服務主要是當?shù)卮嬖谝?。當然，如果境外機構(gòu)在中國設立商業(yè)存在還需要經(jīng)過準入審批環(huán)節(jié)，但目前中國《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》中金融業(yè)準入措施已經(jīng)清零，這意味著準入審批環(huán)節(jié)將符合內(nèi)外資一致原則。同時，中國跨境服務貿(mào)易負面清單通常有托底條款，特別強調(diào)與國家安全、公共秩序、金融審慎、社會服務、移民就業(yè)等措施做例外處理，按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。

三、中國對接CPTPP規(guī)則的建議

目前，中國對境外金融服務提供者的清單管理制度還在探索和完善階段，特別是在對外協(xié)議中納入金融服務清單的經(jīng)驗還不足。CPTPP代表當前國際高水平自貿(mào)協(xié)定，對接CPTPP金融服務清單規(guī)則既是中國加入CPTPP的需要，也是中國當前進一步推進金融領域?qū)ν忾_放的需要。

（一）適應CPTPP金融服務清單形式

世界各國對金融跨境服務貿(mào)易開放都比較謹慎，導致CPTPP等自貿(mào)協(xié)定的金融服務清單體系比較復雜，CPTPP采用了“開放部門的正面清單+措施的負面清單”方式。中國現(xiàn)有金融服務清單與CPTPP在形式上存在差異，采取了“強制要求當?shù)卮嬖?例外”的方式。雖然這兩種方式本質(zhì)上可以實現(xiàn)相同的效果，但中國的負面清單措施數(shù)量很多，很多措施實用性不強，效率相對較低。究其原因，中國將所有行業(yè)的跨境服務貿(mào)易匯總為一張負面清單，金融措施受限于統(tǒng)一格式，靈活性不足。對比來看，CPTPP將金融服務與其他跨境服務貿(mào)易分開，單列清單，靈活性獲得提升。從中國參與區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系（RCEP）和中歐全面投資協(xié)定（中歐CAI）的投資負面清單談判來看，中國通常將國內(nèi)出臺的負面清單簡單修改后移植到國際協(xié)議中，這種做法在CPTPP中并不可靠，應金單獨為金融服務建立子清單。采用CPTPP的方式，首先通過一張正面清單明確跨境服務貿(mào)易開放部門，再通過負面清單列出針對承諾開放部門的特別管理措施。這樣不僅可以對接國際規(guī)則，有利于未來參與CPTPP等自貿(mào)協(xié)定談判，而且可以大幅壓縮現(xiàn)有特別管理措施數(shù)量。

（二）推進中國金融服務貿(mào)易清單進一步具體化

美國、日本等發(fā)達國家的不符措施普遍比較具體。以美國為例，雖然不符措施多達17項，但措施都非常具體，包括國民銀行董事的國民要求、埃奇法公司（Edge Act corporations）的設立、信用社等的設立、外資銀行參與存款保險、外資銀行注冊投資顧問、成為美聯(lián)儲會員銀行、跨州經(jīng)營、政府債券一級承銷商、政府信用公司特殊權(quán)力、州權(quán)力保留、政府擔保債券的擔保、聯(lián)邦擔保抵押基金參與建造船只的保險等。而中國通過“依照中國法設立”的這類表述將外資與內(nèi)資的差別對待問題一筆帶過，這種處理方式在未來CPTPP等自貿(mào)協(xié)定談判中很難被對手接受。下一步，需要梳理中國現(xiàn)有涉及外資金融機構(gòu)的法規(guī)，對于與CPTPP國民待遇、最惠國待遇、市場準入、高級管理人員和董事會等條款不符的措施，能進一步放開的進行修訂，不能的列入不符措施清單，談判時爭取例外。

（三）重視自然人移動模式的特別管理措施

跨境服務貿(mào)易包括跨境交付、境外消費、自然人移動三種模式。自然人移動模式影響本國勞動力市場，各國對開放均非常謹慎?？缇诚M模式缺少有效監(jiān)管手段，各國關(guān)注普遍較少?？缇辰桓赌Ｊ绞歉鲊_放政策和限制措施主要集中的領域。中國在加入WTO議定書、RCEP協(xié)議等以正面清單形式對金融服務貿(mào)易做出承諾時，主要針對跨境交付模式，自然人移動模式都是除水平承諾外不作承諾的。目前，中國在轉(zhuǎn)向負面清單管理模式后，仍然存在注重跨境交付模式而忽視自然人移動模式的現(xiàn)象，在正面清單管理模式下原本沒有問題的表述，但在負面清單中卻產(chǎn)生缺陷，如海南跨境服貿(mào)負面清單第25項和30項措施都表述為不得通過跨境交付方式提供服務。由于是以負面清單形式作出承諾，那么上述條款可能被解讀為境外服務提供者可以通過自然人移動模式從事相關(guān)業(yè)務活動。雖然清單對移民和就業(yè)措施有托底條款，目前自貿(mào)協(xié)定也普遍有“商務人員臨時入境”章節(jié)，但是，以上特別管理措施的表述仍然值得關(guān)注，其中還可能牽涉到境外個人取得從業(yè)資格等問題。

（四）進一步提升中國金融開放水平

中國對接CPTPP金融服務規(guī)則的重點集中在跨境服務貿(mào)易正面清單（附件11-A）和服務貿(mào)易具體承諾清單（附件11-B）中所列的領域。結(jié)合中國已有金融跨境服務貿(mào)易負面清單和目前金融開放進展，未來開放重點包括：其一，必須承諾開放的是，允許通過跨境服務貿(mào)易方式為集合投資計劃提供服務（不包括信托、托管、執(zhí)行）。目前，中國證券投資咨詢業(yè)務仍然要求只能通過商業(yè)存在模式開展。其二，要求開放跨境服務貿(mào)易方式可尋求例外的包括：貨運、海運、商業(yè)航空（中國已放開國際運輸險），航天發(fā)射和搭載，保險中介（中國已放開大型商業(yè)險和國際運輸險），咨詢、精算、風險評估、理賠，征信、收購咨詢、公司重組和戰(zhàn)略咨詢（中介服務除外）。

（五）加強監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)配合

近年來，金融機構(gòu)業(yè)務越來越趨于多元化，某些領域存在混業(yè)經(jīng)營現(xiàn)象。與之相比，中國金融監(jiān)管仍然保留了銀行保險與證券分業(yè)監(jiān)管模式。因此，在制訂金融服務貿(mào)易負面清單過程中，要更多考慮金融機構(gòu)業(yè)務可能存在的跨界問題，加強部門協(xié)調(diào)，確保制度可落地、可執(zhí)行。例如，海南跨境服貿(mào)負面清單第28項措施表示，僅依中國法在中國設立的證券公司經(jīng)批準可經(jīng)營所列舉的證券業(yè)務。這項措施可能存在兩種解讀：一種解讀是本措施以證券公司（或投資銀行）這類機構(gòu)為限制對象，即境外證券公司（或投資銀行）要在境內(nèi)開展業(yè)務需要通過商業(yè)存在模式。那么，接下來可能被解讀為，這項措施對境外商業(yè)銀行等其他機構(gòu)來境內(nèi)從事證券業(yè)務不起作用，這應該與該措施的初衷不符。另一種解讀是本措施以所有機構(gòu)為限制對象，即境外機構(gòu)只能通過在境內(nèi)設立證券公司模式從事證券業(yè)務。由于債券業(yè)務也屬于證券業(yè)務，那么，該措施可以被進一步解讀為，外資銀行無法參與類似銀行間債券市場等業(yè)務?，F(xiàn)實情況是，目前已經(jīng)有50家外資銀行成為銀行間市場交易商協(xié)會會員。而且，按照第二種解讀，第28項還與第31項存在沖突，這項措施的改進可能需要中國銀行監(jiān)督管理部門和證券監(jiān)督管理部門協(xié)調(diào)。

（六）加強事中事后監(jiān)管

推進金融開放要時刻關(guān)注安全問題。美國等發(fā)達國家之所以有金融開放的底氣，除了自身金融競爭力外，更重要的是完備的事中事后監(jiān)管體系。未來，中國在擴大金融開放的同時，也要特別重視提升事中事后監(jiān)管能力。首先，統(tǒng)籌好放寬事前準入與提升事中事后監(jiān)管。一方面，在完善事中事后監(jiān)管體系的基礎上有序推進放寬事前準入，提升市場主體的積極性，促進市場充分競爭。另一方面，在放寬事前準入后要及時研判事中事后監(jiān)管能力的差距，盡快彌補薄弱環(huán)節(jié)。其次，協(xié)調(diào)好金融服務負面清單管理與外匯管理。在進一步落實和擴大外匯管理便利化政策的同時，也要用好外匯管理手段確保開放安全。完善“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”框架，健全實質(zhì)審核、盡職免責的真實性審核管理機制，加強信息系統(tǒng)建設，提升跨境資金流監(jiān)測能力。最后，要堅持內(nèi)外資一致原則。要嚴格落實外商投資負面清單和跨境服務貿(mào)易負面清單管理制度，除負面清單所列項目外，嚴格實行內(nèi)外資一致原則。通過內(nèi)外資一致原則保證中國金融對外開放水平，提高外國機構(gòu)參與中國市場的積極性。但同時要強調(diào)的是，內(nèi)外資一致原則也包括避免外資獲得超國民待遇，而且在某些方面還要通過負面清單保障內(nèi)資利益，例如發(fā)達國家普遍采取的保護中小銀行、對指定機構(gòu)的特殊支持等措施，中國也可以嘗試。