林 源，馬金華

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院,北京 100081）

一、引言

“疫，民皆疾也?！雹僖栽S慎：《說文解字》，上海古籍出版社2007 年版，第368 頁(yè)。疫病，自古以來就是社會(huì)治理中的難題。中國(guó)歷史上疾疫的流行與防治，幾乎與中華五千年文明同步。疾疫的歷史，不僅是其發(fā)生、流行、平息的歷史，而且也昭示著社會(huì)的互動(dòng)與文明的更迭。2020 年伊始，一場(chǎng)由新型冠狀病毒肺炎（COVID-19）引發(fā)的疫情在全國(guó)蔓延開來，成為引發(fā)國(guó)際社會(huì)關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。這場(chǎng)突如其來的疫病災(zāi)害，嚴(yán)重沖擊了民眾的身體健康和心理健康，甚至影響了社會(huì)運(yùn)行秩序。時(shí)至今日，突發(fā)性公共危機(jī)雖已得到有效控制，但疫情持續(xù)反復(fù)，公共風(fēng)險(xiǎn)防范依然是世界各國(guó)需要共同承擔(dān)的責(zé)任與使命。

“經(jīng)國(guó)序民，正其制度?！雹谝运抉R光：《資治通鑒》，北京時(shí)代華文書局2014 年版，第34 頁(yè)。疫病的防治從根源上看其實(shí)是一個(gè)社會(huì)治理問題。黨的十八大以來，財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，是政府應(yīng)對(duì)重大公共風(fēng)險(xiǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)和財(cái)力保障，財(cái)政政策的重要性越發(fā)凸顯。面對(duì)重大疫情，與醫(yī)學(xué)治療手段相比，財(cái)政雖不能在抗擊病毒、拯救生命方面提供直接顯著的救助，卻依然在紓困解難、物資保障以及社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮著不可替代的作用，已然成為調(diào)動(dòng)各方力量化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的總中樞（劉尚希和李成威，2018）。在全國(guó)抗擊新冠肺炎疫情表彰大會(huì)上，習(xí)近平總書記發(fā)表重要講話指出，“當(dāng)前，世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，國(guó)內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)艱巨繁重”。①引自習(xí)近平：《在全國(guó)抗擊新冠肺炎疫情表彰大會(huì)上的講話》，《求是》，2020 年第20 期。每一次疫情的暴發(fā)，不僅是對(duì)公眾應(yīng)急心理的嚴(yán)峻沖擊與考驗(yàn)，更是對(duì)國(guó)家財(cái)政能力與社會(huì)治理能力的重要檢驗(yàn)（鄧鐵濤，2006）。妥善應(yīng)對(duì)重大公共疾疫危機(jī)，已不再是單純的醫(yī)療衛(wèi)生問題，而是關(guān)涉整個(gè)國(guó)民生存與國(guó)家治理的社會(huì)發(fā)展問題。

近年來，學(xué)界對(duì)于疾疫史的關(guān)注已逐漸從疾疫的病理成因、沖擊影響，過渡到應(yīng)對(duì)重大疫情的社會(huì)救助與公共衛(wèi)生制度建設(shè)（飯島涉，2019）。相關(guān)研究主要從以下四個(gè)方面展開：一是從醫(yī)學(xué)治療史角度，對(duì)具有重大社會(huì)影響的疾疫進(jìn)行鉤沉與考略（陳邦賢，1929；伍連德，1936；井村哮全，1943；陳方之，1957；龐京周，1957），關(guān)注點(diǎn)大多局限在技術(shù)和病理層面，鮮有提及疫病對(duì)社會(huì)的影響以及疫病發(fā)生后社會(huì)的應(yīng)對(duì)。二是從醫(yī)療社會(huì)史角度，打破醫(yī)學(xué)與史學(xué)的藩籬，研究瘟疫流行、政府應(yīng)對(duì)以及瘟疫與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系（陳勝昆，1981；范行準(zhǔn)，1989；張劍光，1998；鄧鐵濤，2006；張志斌，2007），從文化理念、制度構(gòu)建層面探討疾疫流行下的國(guó)家應(yīng)對(duì)與社會(huì)變遷（余新忠，2004）。三是從生態(tài)環(huán)境史角度，探討疫病流行對(duì)中國(guó)環(huán)境變遷的影響。通過研究和解釋鼠疫（Carol，1988；李玉尚，2002）、霍亂（梅雪芹，2007）、天花（杜家驥，2007）等疫病的暴發(fā)及當(dāng)時(shí)社會(huì)環(huán)境狀況，透視疫病與環(huán)境變化之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系，為中國(guó)歷史社會(huì)的演進(jìn)提供了新的解釋模式。四是從經(jīng)濟(jì)社會(huì)史角度，構(gòu)建實(shí)證模型探究疾疫防治與國(guó)民生命健康（林友宏，2021）、社會(huì)人口增長(zhǎng)（李楠和衛(wèi)辛，2017）之間的關(guān)系，為客觀評(píng)估疾疫防治政策的經(jīng)濟(jì)社會(huì)績(jī)效提供相關(guān)實(shí)證證據(jù)（Bleakley，2010；Bloom 等，2014；Li 和Li，2017；Zhang 等，2018；林友宏，2018）。人類面對(duì)突如其來的新疫病，往往是脆弱無助的，關(guān)注疾疫與人之間的關(guān)系，探討疫病沖擊下的社會(huì)拯救與生存規(guī)律既是出于對(duì)生命的關(guān)懷（余新忠，2004），也是對(duì)社會(huì)發(fā)展與治理模式的思考（Yao 等，2021）。綜觀既有學(xué)術(shù)研究，或是從醫(yī)學(xué)角度分析疾疫的病理與治療，抑或是從史學(xué)、社會(huì)學(xué)角度關(guān)注事件真相、人類發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步。但遺憾的是，鮮有學(xué)者從財(cái)政學(xué)視角來關(guān)注歷史上應(yīng)對(duì)重大疫病的財(cái)政舉措，進(jìn)而探究財(cái)政在公共風(fēng)險(xiǎn)防范中所發(fā)揮的重要作用與積極意義。

有鑒于此，本文根據(jù)疾疫死亡人數(shù)、傳染范圍及財(cái)政應(yīng)對(duì)力度，選取了萬崇鼠疫、康熙北部災(zāi)疫、1910?1911 年東北鼠疫、1932 年全國(guó)性霍亂、2003 年非典型肺炎病毒、2020 年新冠肺炎疫情等六次重大疾疫作為研究對(duì)象，通過比較不同時(shí)期應(yīng)對(duì)疾疫沖擊的財(cái)政舉措與財(cái)政治理范式演變，透視不同時(shí)代應(yīng)對(duì)重大疾疫風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政定位與財(cái)政價(jià)值取向的轉(zhuǎn)換。相較以往文獻(xiàn)，本文在研究視角上打破了歷史學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)的藩籬，從財(cái)政學(xué)的角度探究不同歷史時(shí)期疾疫治理背后所呈現(xiàn)出的國(guó)家治理體系與治理能力的躍遷；在研究?jī)?nèi)容上，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政在不同歷史階段、不同歷史事件中所呈現(xiàn)出的差異化特征，深刻反思?xì)v史演進(jìn)過程中國(guó)家基于疾疫治理的財(cái)政定位與財(cái)政價(jià)值取向轉(zhuǎn)化；在研究結(jié)論上，深入剖析財(cái)政政策背后的理論學(xué)理與歷史依據(jù)，挖掘財(cái)政作為治國(guó)理政之本所特有的人民性與時(shí)代性，為新時(shí)期深化財(cái)政體制改革、創(chuàng)新財(cái)政職能提供有價(jià)值的線索和啟示。

二、從救疫到防疫：應(yīng)對(duì)疾疫沖擊的財(cái)政舉措演變

（一）倉(cāng)皇救疫：萬崇鼠疫與康熙北部災(zāi)疫

中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)發(fā)展至明清時(shí)期，植被破壞、水土流失等自然環(huán)境的惡化已經(jīng)累積到相當(dāng)程度，滋長(zhǎng)了包括瘟疫在內(nèi)的各種自然災(zāi)害。加之戰(zhàn)爭(zhēng)蜂起、社會(huì)動(dòng)蕩，疾疫發(fā)生的頻率較之前朝明顯增多，產(chǎn)生了更為嚴(yán)重的社會(huì)危害。這一時(shí)期，以王權(quán)鞏固為核心的傳統(tǒng)王朝，對(duì)于公共衛(wèi)生防疫的財(cái)政安排相對(duì)遲緩消極，大多表現(xiàn)為臨行性財(cái)政救濟(jì)政策。

明末萬歷至崇禎年間，大規(guī)模鼠疫持續(xù)不斷。萬歷十年，旱災(zāi)與疫病同時(shí)發(fā)生，順天府尹上疏請(qǐng)求“盡停正供外一切殊求……出太倉(cāng)銀賑助無告，恤死扶孤”。①轉(zhuǎn)引自李國(guó)祥、楊昶主編：《明實(shí)錄類纂·文教科技卷》，武漢出版社2013 年版，第8 頁(yè)。政府為應(yīng)對(duì)疫情，要求削減非疫病救治的無關(guān)財(cái)政支出，同時(shí)以中央財(cái)政提供大量銀兩賑濟(jì)災(zāi)民，相關(guān)財(cái)政資金主要用于醫(yī)療賑濟(jì)、祭祀安撫、殯葬處理等事宜（單聯(lián)喆，2013）。萬歷十五年，京師疫氣盛行，皇帝下令“太醫(yī)院多發(fā)藥材，精選醫(yī)官，分別于京城內(nèi)外給藥病人”，②轉(zhuǎn)引自李國(guó)祥、楊昶主編：《明實(shí)錄類纂·自然災(zāi)異卷》，武漢出版社2013 年版，第547 頁(yè)。支援疫區(qū)醫(yī)療救治，同時(shí)對(duì)于疫情所在地的百姓給予“每家給予銀六分，錢十文”的財(cái)政補(bǔ)貼。③引自張崇旺：《中國(guó)災(zāi)害志·斷代卷·明代卷》，中國(guó)社會(huì)出版社2019 年版，第232 頁(yè)。崇禎年間，疾疫在山西、陜西、河南等地持續(xù)蔓延，④余新忠（2004）提出，根據(jù)鄧海倫的相關(guān)研究，崇禎十六年（1643 年）到十七年（1644 年）流行的探頭瘟或者瓜瓤瘟可能是肺鼠疫，疙疸瘟可能是腺鼠疫。而此時(shí)的明末政府國(guó)力日漸衰微，帝王疲于應(yīng)對(duì)紛繁的戰(zhàn)亂，對(duì)于地方疾疫已無余力救治。疾疫暴發(fā)后，國(guó)家采取的措施十分有限?；实塾H率眾臣祭祀祈福，借助宗教力量驅(qū)逐疫病，緩解民眾恐慌，也成為明末疾疫的應(yīng)對(duì)之法。

康熙年間，河北、山東、山西等北部地區(qū)受自然災(zāi)害和戰(zhàn)亂影響，疫病頻發(fā)，人口大量死亡。清政府以前朝為戒，十分重視救疫救災(zāi)工作，制定了災(zāi)傷賑濟(jì)辦法與常規(guī)程序（王洪兵和張松梅，2020）。但北部地區(qū)生產(chǎn)水平落后，醫(yī)療物資相對(duì)匱乏，疫病應(yīng)對(duì)不得不依賴中央政府的拯救措施與財(cái)政支持。疫病暴發(fā)后，中央對(duì)于北部地區(qū)最直接的救助即為醫(yī)師派遣與藥品發(fā)放。康熙十九年，“令五城以藥餌醫(yī)治拯救疫病者”，⑤引自《清圣祖實(shí)錄》（卷89），中華書局出版社1985 年版，第1 127 頁(yè)。同時(shí)，派遣太醫(yī)院醫(yī)生“分治五城抱病饑民，以全活之”。⑥引自《清圣祖實(shí)錄》（卷90），中華書局出版社1985 年版，第1 141 頁(yè)。為避免疫后災(zāi)荒，清政府“速行設(shè)法賑濟(jì)”，⑦引自《清圣祖實(shí)錄》（卷79），中華書局出版社1985 年版，第353 頁(yè)。財(cái)政撥發(fā)糧米、錢款，以緩解北部財(cái)政壓力與社會(huì)恐慌。為恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，清政府蠲免賦稅、豁免積欠，發(fā)揮稅收對(duì)于疫區(qū)的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用（胡哲，2015）。康熙三十七年，山西浮山縣瘟疫盛行，中央政府核準(zhǔn)地方官員上奏免除疫區(qū)賦稅的請(qǐng)求，蠲免兩年錢糧，發(fā)谷倉(cāng)賑濟(jì)。⑧參見任耀先修、張慧書纂：《中國(guó)方志叢書·浮山縣志》，臺(tái)北成文出版社有限公司1976 年版，第906 頁(yè)。一般而言，蠲免賑濟(jì)常常延續(xù)至疾疫之后的一兩年，以幫助疫區(qū)恢復(fù)生產(chǎn)，緩解民眾生存壓力。

從現(xiàn)實(shí)情況來看，明清兩朝面對(duì)疾疫沖擊，雖然都能夠采取相對(duì)有效的財(cái)政措施應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，但總體表現(xiàn)為被動(dòng)救疫，尚未形成完善的公共衛(wèi)生財(cái)政制度。疾疫救治的財(cái)政支出除了用于醫(yī)治疾病、賑濟(jì)災(zāi)民，還因傳統(tǒng)禮制與社會(huì)風(fēng)俗的影響有所偏移，針對(duì)疫前防范的財(cái)政投入基本處于缺位狀態(tài)。與此同時(shí)，國(guó)家對(duì)于財(cái)政工具的使用主要以賦稅蠲免為主，財(cái)政賑濟(jì)也存在明顯的地域局限性。

（二）積極治疫：清末鼠疫與民國(guó)霍亂

清朝末期，西方公共衛(wèi)生思想傳入中國(guó)，政府面對(duì)疾疫沖擊不再是被動(dòng)應(yīng)對(duì)，而是以更加積極、開放的心態(tài)進(jìn)行疾疫防治。隨著王朝國(guó)家的崩解與均權(quán)民主思想的深入人心，財(cái)政更早地介入到日常公共衛(wèi)生防疫事業(yè)中，政府開始嘗試構(gòu)建制度化與常態(tài)化的衛(wèi)生防疫體制。

清末宣統(tǒng)二年（1910 年），東三省鼠疫暴發(fā)，波及關(guān)外諸多省份。為阻隔鼠疫蔓延，政府下令封鎖交通，對(duì)因疫情受困的民眾“設(shè)法安置留養(yǎng)……毋任流離”。①轉(zhuǎn)引自李文海等主編：《中國(guó)荒政書集成》（第12 冊(cè)），天津古籍出版社2010 年版，第8 377 頁(yè)。清政府緊急調(diào)撥財(cái)政，提供了一系列應(yīng)對(duì)疫情的社會(huì)保障措施：（1）發(fā)放物資。鼠疫發(fā)生時(shí)值寒冬，奉天警務(wù)局“特飭各區(qū)將該界所有無衣窮民調(diào)查確實(shí)人數(shù)，當(dāng)各賞給棉衣一套”，賑濟(jì)疫區(qū)居民生活。②引自《遣散窮民借防時(shí)疫》，《盛京時(shí)報(bào)》，宣統(tǒng)三年二月初四日。（2）購(gòu)置糧草。疫時(shí)政府設(shè)立收容所安置大量游民、難民，補(bǔ)貼銀兩，并由（雙城）防疫局統(tǒng)一“購(gòu)買糧草，以備接濟(jì)貧民而免生意外之事端”。③引自《疫局惠愛貧民》，《盛京時(shí)報(bào)》，宣統(tǒng)三年二月十四日。（3）補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)損失。疫情期間，部分居民住房被查封、燒毀，奉天防疫事務(wù)所估定價(jià)值，“每瓦房一間洋三十元、草房一間洋二十五元”，補(bǔ)償民眾財(cái)產(chǎn)損失。④引自《發(fā)給染疫焚毀房?jī)r(jià)》，《盛京時(shí)報(bào)》，宣統(tǒng)三年三月二十二日。（4）降低水價(jià)。為避免因飲水不潔而導(dǎo)致疫情加重，營(yíng)口政府提供公共衛(wèi)生用水，并減免收費(fèi)，對(duì)“一半極貧戶收價(jià)四分之一”。⑤引自《禁止汲取塘井水》，《盛京時(shí)報(bào)》，宣統(tǒng)三年二月初四日。政府的一系列舉措雖然暫時(shí)性地紓解了東北地區(qū)的鼠疫困境，但缺少防疫預(yù)算的東三省財(cái)政難以支撐突如其來的疫病沖擊。東三省總督下令撥付部分關(guān)稅，設(shè)置奉天全省防疫總局，專門負(fù)責(zé)防疫事宜。⑥限于篇幅，本文沒有給出具體的防疫資金來源及用途，如有需要可向作者索取。同時(shí)，電請(qǐng)中央撥款，向大清銀行、交通銀行借款，甚至挪用借貸德皇儲(chǔ)的外交預(yù)算費(fèi)用以應(yīng)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)（焦?jié)櫭鳎?006）。

1932 年，民國(guó)時(shí)期的全國(guó)性霍亂暴發(fā)，侵襲全國(guó)23 個(gè)省份，是為民國(guó)時(shí)期最大的瘟疫。為應(yīng)對(duì)霍亂蔓延，各部門制定聯(lián)合防疫措施，財(cái)政部作為組成部門參與到中央政府指揮成立的預(yù)防霍亂聯(lián)合辦事處，協(xié)助統(tǒng)籌、調(diào)配救疫所需的資金和物品。在西方醫(yī)學(xué)與公共衛(wèi)生理念影響下，衛(wèi)生防疫財(cái)政支出的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向疫苗的采購(gòu)、分發(fā)與接種。江西省政府累計(jì)注射霍亂疫苗43 332人次，注射范圍優(yōu)先開始于霍亂盛行的貧民住所及偏遠(yuǎn)山區(qū)。南昌市政府在藥品購(gòu)置一項(xiàng)上的財(cái)政支出達(dá)1 899.11 元，占整個(gè)防疫財(cái)政用款的57.3%。⑦參見江西省會(huì)臨時(shí)防疫委員會(huì)：《江西省會(huì)防疫報(bào)告書》，江西省會(huì)臨時(shí)防疫委員會(huì)1933 年版，第10?12、95 頁(yè)。應(yīng)急疫苗的供給與接種起到了隔離墻的作用，既保護(hù)了未感染者，也使傳染病的病毒活動(dòng)范圍進(jìn)一步縮小，直接有力地阻止了災(zāi)區(qū)傳染病的傳播和擴(kuò)散。這一時(shí)期，國(guó)民政府對(duì)于疫區(qū)公共物品的提供更為多元，財(cái)政資金使用范圍更為廣泛（李玉尚，2020）。為擴(kuò)充醫(yī)院收治能力，衛(wèi)生局從傳染病院年度概算中劃撥經(jīng)費(fèi)修建隔離病室，對(duì)貧苦患者實(shí)行免費(fèi)治療。⑧參見《市立傳染病院盡量收容病人貧苦市民醫(yī)藥免費(fèi)》，《新民報(bào)》，1932 年7 月23 日。上海市政府為市民提供免費(fèi)的清潔用水，提供廁所改良、垃圾處理、消毒液噴灑等基礎(chǔ)性公共服務(wù)，以防止疫情的蔓延和傳播。⑨參見鄧鐵濤、程之范：《中國(guó)醫(yī)學(xué)通史·近代卷》，人民衛(wèi)生出版社2000 年版，第338 頁(yè)。西安防疫院以實(shí)報(bào)實(shí)銷制度為醫(yī)護(hù)人員發(fā)放津貼，“醫(yī)師每日發(fā)給養(yǎng)費(fèi)一元，看護(hù)夫每日五角公費(fèi)”，⑩引自《潼關(guān)虎疫防治法》，《西北文化日?qǐng)?bào)》，1932 年7 月29 日。有效保證了醫(yī)護(hù)人員救治疫情的積極性。

從傳統(tǒng)到近代，應(yīng)對(duì)疫病的重點(diǎn)已從避疫、救疫逐漸向治疫、防疫轉(zhuǎn)變，財(cái)政在疫病防治、疫苗注射、社會(huì)安置等方面發(fā)揮了更明顯的作用。清末鼠疫是中國(guó)官方開展的第一次有組織的防疫行動(dòng)，是中國(guó)公共衛(wèi)生事業(yè)的新起點(diǎn)。但遺憾的是，清末民初之中國(guó)，經(jīng)濟(jì)凋敝，政府財(cái)政受內(nèi)外交困的政局影響，面臨嚴(yán)重困難，諸多政策難以推行。免費(fèi)接種的疫苗受限于財(cái)力或其他原因，只在一些大中城市開展，難以惠及農(nóng)村地區(qū)。相關(guān)衛(wèi)生保健事業(yè)也大多因資金籌集不力而暫且擱置，檢疫及隔離工作更因設(shè)備、人力及經(jīng)費(fèi)不足而難達(dá)預(yù)期之目的。

（三）防治兼?zhèn)洌悍堑湫头窝撞《九c新冠肺炎疫情

新中國(guó)成立初期，百?gòu)U待興，公共衛(wèi)生防疫事業(yè)作為民生工作的重點(diǎn)被擺在了突出位置，黨中央確立了“預(yù)防為主”的全國(guó)衛(wèi)生建設(shè)總方針，衛(wèi)生防疫財(cái)政制度與各項(xiàng)制度建設(shè)同步推進(jìn)。①參見逄先知、馮蕙主編：《毛澤東年譜（1949?1976）》（第1 卷），中央文獻(xiàn)出版社2013 年版，第395 頁(yè)。在國(guó)家的高度重視與大力治理下，鼠疫、天花、霍亂等烈性傳染病得到了減少與控制。

2003 年，“非典型肺炎”（SARS）病毒在全國(guó)24 個(gè)省份中迅速蔓延，共波及266 個(gè)縣和市（區(qū)）。②參見鄒積亮：《政府突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究與實(shí)踐》，國(guó)家行政學(xué)院出版社2013 年版，第16 頁(yè)。面對(duì)突如其來的疫情，各級(jí)政府上下聯(lián)動(dòng)，采取了一系列積極穩(wěn)健的財(cái)政舉措。首先，在財(cái)政資金保障上，制定了防治“非典”資金撥付急事急辦、特事特辦、限時(shí)辦理的工作機(jī)制。財(cái)政部要求中央層面壓縮會(huì)議、差旅、出國(guó)經(jīng)費(fèi)，地方層面調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，加大資金投入力度（馮俏彬，2009）。國(guó)務(wù)院從年度財(cái)政預(yù)備費(fèi)中安排20 億元設(shè)立“非典”防治基金，其中3.9 億用于支持地方“非典”患者救治和相關(guān)醫(yī)療設(shè)備、儀器購(gòu)置。③參見朱平壤：《中國(guó)財(cái)政年鑒2004》（第13 卷），中國(guó)財(cái)政雜志社2004 年版，第76?77 頁(yè)。同時(shí)，國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)適時(shí)調(diào)整國(guó)債資金投向，增資126 億元用于加快“非典”防治設(shè)施建設(shè)。其次，在財(cái)政應(yīng)對(duì)政策上，財(cái)政支持雙向覆蓋疫情防控與經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，實(shí)施五項(xiàng)稅收減免。具體包括：對(duì)境外捐贈(zèng)的醫(yī)療防疫用品免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅；對(duì)參加“非典”防治的一線醫(yī)務(wù)工作者按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)取得的臨時(shí)補(bǔ)助免征個(gè)人所得稅；對(duì)企業(yè)、個(gè)人等社會(huì)捐贈(zèng)，允許在繳納所得稅前全額扣除；對(duì)北京市經(jīng)營(yíng)蔬菜的個(gè)體商戶在“非典”疫情期間免征增值稅、個(gè)人所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加；對(duì)“非典”疫情直接影響較突出的部分行業(yè)給予稅收優(yōu)惠。最后，在公共物品供給方面，財(cái)政全面兜底非典公共設(shè)施的建設(shè)和公共場(chǎng)所的衛(wèi)生處理，中央撥出專項(xiàng)資金支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的“非典”防治，矯正了由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡所造成的公共產(chǎn)品供給不均的問題。2003 年5 月，“非典”疫情得到全面控制，國(guó)務(wù)院總結(jié)疾疫防控經(jīng)驗(yàn)，頒布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，并于2004 年重新修訂傳染病防治法，將疫病防控作為常態(tài)化工作有序推進(jìn)。

2020 年初，新型冠狀病毒肺炎疫情在武漢暴發(fā)。伴隨著大量人口返鄉(xiāng)過年，疫情蔓延至全國(guó)大部分地區(qū)，世界衛(wèi)生組織將其列為國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。為此，各國(guó)政府紛紛采取擴(kuò)大財(cái)政支出、減稅、延期征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等措施應(yīng)對(duì)危機(jī)（劉軒，2022）。相較而言，中國(guó)政府的財(cái)政舉措在穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)更加注重民生保障，將抗擊疫情與經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇同步推進(jìn)。資金層面，加大國(guó)庫(kù)調(diào)撥力度，保障應(yīng)急財(cái)政資金的可及性。2020 年中央決算報(bào)告顯示，各級(jí)財(cái)政防控資金投入總計(jì)超過4 000 億元，向地方預(yù)撥均衡性轉(zhuǎn)移支付資金700 億元，縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金406 億元，增強(qiáng)地方財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障能力。④參見劉昆：《關(guān)于2020 年中央決算的報(bào)告》，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202106/t20210608_3715911.htm。為了刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與增長(zhǎng)，地方政府新增專項(xiàng)債券3.75 萬億元用于新基建，發(fā)行抗疫特別國(guó)債1 萬億元。⑤參見《把專項(xiàng)債資金花到緊要處》，《人民日?qǐng)?bào)》，2021 年4 月26 日。政策層面，積極實(shí)施減稅降費(fèi)、信貸優(yōu)惠等政策幫助企業(yè)紓困。2020 年中央共出臺(tái)實(shí)施了7 批28 項(xiàng)有針對(duì)性的減稅降費(fèi)措施，減免征收增值稅、個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車輛購(gòu)置稅等，政策覆蓋受疫情影響較大的困難行業(yè)以及繼續(xù)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的中小微企業(yè)。同時(shí)，國(guó)家階段性減免企業(yè)社保費(fèi)、緩繳住房公積金、降低企業(yè)電價(jià)氣價(jià)，通過多種財(cái)政補(bǔ)貼為企業(yè)及個(gè)人減負(fù)，實(shí)施政府兜底采購(gòu)存儲(chǔ)?？梢?，政府能夠在極短時(shí)間內(nèi)將預(yù)備費(fèi)、轉(zhuǎn)移支付、稅收優(yōu)惠、專項(xiàng)債券、信貸優(yōu)惠、社保減免等多項(xiàng)財(cái)政應(yīng)急工具快速調(diào)配、組合使用，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金的高效集中與合理調(diào)配。面對(duì)烈性傳染病所帶來的生存危機(jī)，基本醫(yī)療衛(wèi)生體系開始向公益性回歸，針對(duì)疾疫防控的基本公共服務(wù)不斷完善，疾疫防治資源和醫(yī)藥衛(wèi)生人才逐漸向社區(qū)、基層下沉，形成了應(yīng)對(duì)疫情沖擊的有效合力。

疾疫發(fā)生的頻度變化與國(guó)家治理能力和治理手段高度相關(guān)。新中國(guó)成立后，不斷完善的指導(dǎo)思想、經(jīng)濟(jì)體制以及社會(huì)結(jié)構(gòu)，深層次地推動(dòng)了國(guó)家疾疫防治的變遷。面對(duì)突如其來的疾疫風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政政策的及時(shí)性和有效性顯著增強(qiáng)，通過政策對(duì)沖與工具疊加有效地調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)。盡管如此，地方政府對(duì)于疾疫的財(cái)政自救能力依舊匱乏，大多數(shù)省份應(yīng)急資金儲(chǔ)備不足，存在巨大的財(cái)政支出壓力（宏結(jié)和鐘曉歡，2021），資金撥付的及時(shí)性和可及度依然有待提高。

三、從單一到協(xié)同：應(yīng)對(duì)疾疫沖擊的財(cái)政治理范式演變

（一）皇權(quán)主導(dǎo)下的官方賑濟(jì)

中國(guó)自秦朝便建立起了高度集權(quán)的國(guó)家體制。傳統(tǒng)中國(guó)，從最高統(tǒng)治者“圣上天子”到地方“九品縣官”，形成了以官階高低為等級(jí)劃分的行政權(quán)力矩陣，是為官方。與此相對(duì)應(yīng)的，是伴隨國(guó)家與社會(huì)逐步分離而出現(xiàn)的由廣大民眾所組成的私域生活空間，稱之為民間社會(huì)（賀賓，2018）。受傳統(tǒng)官本位思想制約，官方與民間社會(huì)存在著巨大的藩籬，國(guó)家始終凌駕于社會(huì)之上，皇權(quán)主導(dǎo)下的官方賑濟(jì)始終是疾疫治理的主要方式。劉世教在《荒著略》中談到，“賑之所自出有三，曰朝廷，曰有司，曰富家巨室”，①引自張崇旺主編：《中國(guó)災(zāi)害志·斷代卷·明代卷》，中國(guó)社會(huì)出版社2019 年版，第197?200 頁(yè)。即朝廷、地方政府為主要的賑濟(jì)來源，兼有富家巨室捐贈(zèng)作為財(cái)政資金的補(bǔ)充力量。

明清時(shí)期，官方各級(jí)政府作為財(cái)政主體，在疾疫防治過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。一般而言，戶部掌天下戶口田賦之政令，是中央層面的主要官賑機(jī)構(gòu)，可行財(cái)政調(diào)撥、糧草賑濟(jì)、醫(yī)療派遣、賦稅蠲免、獎(jiǎng)懲官吏之職。各級(jí)地方官員則作為防治瘟疫的基層力量，以服從皇帝詔令為基本遵循，統(tǒng)籌管理治轄范圍內(nèi)的疾疫救治、物資配給與社會(huì)管控。萬歷十五年，京師疫氣盛行，皇帝命禮部“精選醫(yī)院人等，多發(fā)藥材，分投診視施給”。一月后，禮部官員回呈上奏，“即于五城開局按病依方散藥，復(fù)差委祠祭司署員外郎高桂等五員分城監(jiān)督”。②轉(zhuǎn)引自鄧鐵濤主編：《中國(guó)防疫史》，廣西科學(xué)技術(shù)出版社2006 年版，第147 頁(yè)。清中前期，各地方官員救治疫病的行為在諸多地方志中均有明確記載?？滴跏曛潦?，疫疾盛行，浙江開化知縣崔華“廣施藥餌，全活無算”。③引自趙爾巽等：《清史稿·崔華傳》（第263 卷），中華書局1977 年版，第12 992 頁(yè)。乾隆三十六年，正值大疫，安徽太平知府沈善富“設(shè)局施藥施瘞，絕葷祈禳”。④引自趙爾巽等：《清史稿·沈善富傳》（第123 卷），中華書局1977 年版，第11 041 頁(yè)。光緒三年，榆林大疫，陜西榆林知府童兆蓉“一身兼攝三官，比戶存問，為具醫(yī)藥，全活甚眾”。⑤引自趙爾巽等：《清史稿·童兆蓉傳》（第238 卷），中華書局1977 年版，第12 571 頁(yè)。在傳統(tǒng)社會(huì)，這種從中央政府到地方官員的官賑模式延續(xù)千年，其背后所代表的是充足的國(guó)家財(cái)力與良序的政治策略，因此能夠?qū)崿F(xiàn)安定民心、穩(wěn)定社會(huì)秩序的效果。

當(dāng)然，疾疫發(fā)生時(shí)，若朝廷與地方政府財(cái)政匱乏，賑濟(jì)不足，往往也會(huì)通過建坊旌表、給予冠帶、免除徭役等方式鼓勵(lì)富家巨室出資助賑。明清時(shí)期，鄉(xiāng)賢士紳等民間力量施粥濟(jì)藥、散財(cái)救疫的行為在江南地區(qū)較為常見。民間富紳出于道義與社會(huì)責(zé)任分擔(dān)了政府救疫的財(cái)政壓力，但往往卻存在著一定的趨利動(dòng)機(jī)。朝廷為緩解國(guó)家財(cái)政壓力，一般會(huì)權(quán)衡其捐納輕重，授予虛銜作為獎(jiǎng)勵(lì)。⑥參見張崇旺主編：《中國(guó)災(zāi)害志·斷代卷·明代卷》，中國(guó)社會(huì)出版社2019 年版，第197?202 頁(yè)?？傮w而言，傳統(tǒng)中國(guó)應(yīng)對(duì)疾疫沖擊的財(cái)政治理范式始終是以官賑為主，民間救濟(jì)僅僅作為財(cái)政補(bǔ)充參與其中。

（二）社會(huì)力量廣泛參與疾疫救治

清朝末期，災(zāi)疫頻繁出現(xiàn)，疾疫的構(gòu)成和流行趨勢(shì)在社會(huì)環(huán)境的影響下發(fā)生了巨大變化。然而，此時(shí)的清政府“海內(nèi)窮困已極”“內(nèi)外庫(kù)儲(chǔ)俱竭”。①引自明成滿：《民國(guó)時(shí)期佛教慈善公益研究》，安徽大學(xué)出版社2018 年版，第59 頁(yè)。雖經(jīng)多方羅掘，所籌款項(xiàng)仍捉襟見肘，再加上在實(shí)施過程中往往伴隨著官吏中飽私囊、遲滯欺瞞，救濟(jì)效果大打折扣，多種因素疊加之下，以官府獨(dú)占的賑濟(jì)方式難以為繼。

這一時(shí)期，以民間慈善為主要形式的社會(huì)力量開始廣泛參與到疾疫救治，并在江南地區(qū)迅速發(fā)展。嘉道以降，江南地方社會(huì)出現(xiàn)了大量專門救療疾疫的善堂（元和同仁堂、常熟廣仁堂、上海同仁輔元堂等）與醫(yī)藥局（南潯施藥局、丹徒衛(wèi)生醫(yī)院、寶山真如施醫(yī)局等）。②參見《南潯鎮(zhèn)志》（卷35）、民國(guó)《續(xù)丹徒縣志》（卷14）之《人物志》、民國(guó)《真如志》（卷4）之《救恤志》。這些救療機(jī)構(gòu)以城市為基礎(chǔ)，有確定數(shù)量的醫(yī)生輪值當(dāng)值，并由地方鄉(xiāng)紳提供財(cái)政支持和監(jiān)督（王衛(wèi)平，1998）。具體來說，善堂與醫(yī)藥局普遍不依靠國(guó)家財(cái)政撥款，而是通過社會(huì)捐資、官員捐廉，以及田地、房產(chǎn)租金、商行鋪戶抽捐等維持日常運(yùn)營(yíng)。例如，同治元年興辦的上海保息局，“經(jīng)費(fèi)以絲絹為主”；光緒時(shí)期的寶山縣善堂，“經(jīng)費(fèi)由地方紳士先后捐置，及典鋪月捐等項(xiàng)”。③引自同治《上?？h志》（卷 2）之《建置·善堂附》、光緒《寶山縣志》（卷 2）之《營(yíng)建志·善堂》。轉(zhuǎn)引自余新忠：《清代江南疫病救療事業(yè)探析：論清代國(guó)家與社會(huì)對(duì)瘟疫的反應(yīng)》，《歷史研究》，2001 年第6 期?？傮w而言，清末之中國(guó)，雖然民間社會(huì)力量日趨活躍，但并沒有和地方官府形成對(duì)立，而是納入官方的制度化軌道，形成國(guó)家與社會(huì)的合作互融，財(cái)政救疫能力不斷增強(qiáng)。

民國(guó)時(shí)期，隨著王朝國(guó)家的崩解與西方民主理念的傳播，中央與地方、政府與社會(huì)在疾疫救治上的財(cái)政協(xié)同表現(xiàn)得更為明顯。1934 年民國(guó)霍亂時(shí)期，國(guó)家政局混亂、財(cái)力衰微，社會(huì)力量作為政府財(cái)政的補(bǔ)充，積極參與疫病的防治與救助，極大程度地分擔(dān)了政府當(dāng)局的財(cái)政壓力。其中以公益組織、工商社團(tuán)、社會(huì)名流貢獻(xiàn)較為突出：（1）公益組織?；魜y期間，上海政府充分聯(lián)合社會(huì)公益組織，開辦了20 處臨時(shí)性時(shí)疫醫(yī)院進(jìn)行霍亂的義診與治療。疫病爆發(fā)后，紅十字會(huì)積極參與救治，組織建立的2 所時(shí)疫醫(yī)院對(duì)貧者均施義診。第一醫(yī)院一周內(nèi)就救治真性霍亂病人108 人，接收門診1 674 人；第二醫(yī)院開診一月內(nèi)接收、診治病人6 000 余人。④參見《同業(yè)公會(huì)消息》《暑期防疫匯志》《申報(bào)》，1931 年9 月19 日，1932 年7 月27 日。（2）工商社團(tuán)。同業(yè)公會(huì)作為近代上海重要的工商社團(tuán)之一，霍亂期間常作為疫病救治的組織者參與其中?；魜y疫情發(fā)生時(shí)，眾多貧民染疾卻無錢救治，新藥同業(yè)公會(huì)于1934 年擴(kuò)充其主辦的黃楚九醫(yī)院，專門為貧民患者免費(fèi)施醫(yī)贈(zèng)藥，規(guī)定“無論門診、住院，針?biāo)幧攀骋桓欧治牟蝗　薄＂輩⒁娚虾９沧饨绻げ烤中l(wèi)生處檔案（U1-16-74）。轉(zhuǎn)引自胡勇：《傳染病與近代上海社會(huì)（1910?1949）——以和平時(shí)期的鼠疫、霍亂和麻風(fēng)病為例》。（3）社會(huì)名流?；魜y流行期間，社會(huì)各界名流積極參與疫病防治。浦東高行鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)霍亂，上海名人杜月笙捐資創(chuàng)辦醫(yī)院，選址高行南城城隍廟，命名為“浦東濟(jì)群醫(yī)院高行臨時(shí)分院”。⑥1932 年7 月30 日《申報(bào)》記載，上海吳醒亞等人籌設(shè)時(shí)疫醫(yī)院，杜月笙創(chuàng)辦高行時(shí)疫醫(yī)院。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上?；魜y期間，杜月笙先后共創(chuàng)辦5 所私人時(shí)疫醫(yī)院，并籌資拍攝“虎疫”影片，宣傳防治霍亂病毒的知識(shí)。

這一時(shí)期，社會(huì)組織的積極參與對(duì)于民國(guó)時(shí)期的疾疫防治發(fā)揮了不可忽視的作用，但其也存在相應(yīng)的地域局限與經(jīng)濟(jì)約束。一方面，民間社會(huì)參與疾疫防治在大多數(shù)情況下只是自發(fā)的、偶然的行為，且基本集中于長(zhǎng)江三角洲等經(jīng)濟(jì)發(fā)展、思想開放的富庶之地。另一方面，社會(huì)群體的財(cái)政供給能力受到當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)、人文等諸多因素影響，組織化程度和規(guī)范化程度較低，具有極強(qiáng)的機(jī)會(huì)性和不穩(wěn)定性。

（三）疾疫應(yīng)對(duì)呈現(xiàn)協(xié)同共治新局面

新中國(guó)成立后，國(guó)家百業(yè)待興，面對(duì)舊社會(huì)諸多遺留已久的公共衛(wèi)生問題，需要匯合群眾力量方能解決。為了應(yīng)對(duì)長(zhǎng)期存在的瘧疾、血吸蟲病等傳染性疾疫，黨中央領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民開展了一場(chǎng)自上而下、規(guī)模宏大、向下植根的愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)（肖愛樹，2005）。毛澤東指出：“除四害是一個(gè)大的清潔衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，……動(dòng)員全體人民來搞。”①引自《毛澤東選集》（第5 卷），人民出版社1977 年版，第494 頁(yè)。因此，愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)以“一元化”為領(lǐng)導(dǎo)方式，集中人力、物力、財(cái)力，將群眾動(dòng)員的觸角深入到每個(gè)城鄉(xiāng)角落。這一時(shí)期，人民群眾成為疾疫防控的財(cái)政主體，財(cái)政資金從城市下沉到農(nóng)村，嵌入到每個(gè)群眾個(gè)體的生活日常。在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)各級(jí)政府開始加大公共衛(wèi)生建設(shè)的財(cái)政投入，改善衛(wèi)生公共基礎(chǔ)設(shè)施。以成都市為例，自開展愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)以來，清除了長(zhǎng)期堆積的垃圾9 萬多噸，疏通溝渠12 萬3 千余米，切實(shí)改善了人民群眾的生存環(huán)境。②參見《成都、昆明、貴陽等地愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)有成績(jī)》，《人民日?qǐng)?bào)》，1952 年11 月5 日。顯然，這一時(shí)期的疾疫防治，已經(jīng)從國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)下的應(yīng)急行動(dòng)向群眾性、常規(guī)性活動(dòng)轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)居民的生活環(huán)境與健康水平顯著提高，天花、鼠疫、黑熱病等烈性傳染疾疫的困擾已基本消除。

隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，用于公共衛(wèi)生的財(cái)政投入比重不斷增大，疾疫防控充分發(fā)揮群眾的集體性優(yōu)勢(shì)，將治療與預(yù)防相結(jié)合，衛(wèi)生環(huán)境與社會(huì)生產(chǎn)相結(jié)合，形成了科學(xué)有效的治理模式。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代之后，人民對(duì)于美好生活的需要日益廣泛。黨的十九屆四中全會(huì)提出：“必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，……建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體?！泵鎸?duì)全球范圍內(nèi)持續(xù)蔓延的新冠肺炎疫情，集中財(cái)力辦大事的“舉國(guó)體制”在這一特殊時(shí)期的優(yōu)勢(shì)得以凸顯。以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持全國(guó)同下一盤棋，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性，形成了中央與地方協(xié)同、政府與企業(yè)聯(lián)動(dòng)、社會(huì)與個(gè)人互助的群防共治新局面。

財(cái)政是國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)干預(yù)和社會(huì)治理的重要工具，新時(shí)代應(yīng)對(duì)重大疾疫的財(cái)政治理范式目標(biāo)明確、工具多元，呈現(xiàn)出協(xié)同共治的全新格局（胡鞍鋼，2021）。國(guó)家層面，以黨中央國(guó)務(wù)院為核心，財(cái)政部、交通部、衛(wèi)生部等多個(gè)部門聯(lián)防聯(lián)控，各級(jí)財(cái)政撥款、減稅降費(fèi)匯同信貸支持、債券投放、就業(yè)補(bǔ)貼、消費(fèi)刺激等手段多措并舉，共擔(dān)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力。地區(qū)層面，疫情初期，各地財(cái)政物資馳援疫區(qū)，建立了以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主、多省聯(lián)保聯(lián)供的財(cái)政調(diào)運(yùn)機(jī)制；疫情常態(tài)化階段，省、市、縣、鄉(xiāng)各地方財(cái)政協(xié)同配合，穩(wěn)定地方經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與發(fā)展，在全國(guó)范圍內(nèi)逐漸形成了全面動(dòng)員、全面部署、橫向到邊、縱向到底的治理體系。行業(yè)層面，充分發(fā)揮制造業(yè)門類全、韌性強(qiáng)和產(chǎn)業(yè)鏈配套完整的優(yōu)勢(shì)，有效擴(kuò)大疫情防控物資的生產(chǎn)供應(yīng)，以財(cái)政政策促進(jìn)新基建，完成制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的深度產(chǎn)業(yè)融合，實(shí)現(xiàn)價(jià)值鏈從中低端向中高端攀升。個(gè)體層面，充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，有效帶動(dòng)城鄉(xiāng)居民捐款捐物，調(diào)動(dòng)工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等人民團(tuán)體和群眾組織的積極性，廣泛參與社會(huì)救助。據(jù)《抗擊新冠肺炎疫情的中國(guó)行動(dòng)》白皮書顯示，新冠肺炎疫情期間，湖北省累計(jì)接受社會(huì)捐贈(zèng)資金約389.3 億元、物資約9.9 億件，累計(jì)撥付捐款資金約328.3 億元、物資約9.4 億件。③參見中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室編：《抗擊新冠肺炎疫情的中國(guó)行動(dòng)》，人民出版社2020 年版，第68 頁(yè)。

四、從救濟(jì)到支柱：基于疾疫治理的財(cái)政定位演變

回溯歷史上的重大疫情，不難發(fā)現(xiàn)，每一次疾疫的暴發(fā)與救治，都是對(duì)社會(huì)文化與社會(huì)制度的構(gòu)建與重塑。歷史發(fā)展至今，中國(guó)已從傳統(tǒng)的封建農(nóng)業(yè)國(guó)家，經(jīng)由近代半殖民地半封建國(guó)家，繼而轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家。這一深刻社會(huì)巨變的背后，是國(guó)家治理能力與治理體系的躍遷。財(cái)政作為治國(guó)理政之本，對(duì)于重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)，已從疫時(shí)紓困逐漸延展至疫前防范，實(shí)現(xiàn)了從救濟(jì)性向基礎(chǔ)性和支柱性的定位轉(zhuǎn)變。

在生產(chǎn)力水平低下的蒙昧?xí)r代，自然環(huán)境對(duì)于人類生存的制約難以避免。一般而言，災(zāi)荒與疾疫相伴而生，大災(zāi)之后必有大疫。早在《周禮》中便有“以荒政十有二聚萬民”的記載，提出國(guó)家應(yīng)以九式之中的“喪荒之式”賑濟(jì)受災(zāi)疫影響的個(gè)體，具體可采用“散利”“薄征”“舍禁”等措施。①參見陳戍國(guó)點(diǎn)校：《周禮》，岳麓書社1989 年版，第23 頁(yè)。宋朝時(shí)期，國(guó)家將“疫災(zāi)”提升為四大自然災(zāi)害之首，“或遇疾病，需支破官錢，為醫(yī)藥粥饘之費(fèi)”。②轉(zhuǎn)引自鄧鐵濤主編：《中國(guó)防疫史》，廣西科學(xué)技術(shù)出版社2006 年版，第97 頁(yè)。清代學(xué)者方觀存提出：“農(nóng)民力出于己，賦效于公。凡夫國(guó)家府庫(kù)倉(cāng)廩之積，皆農(nóng)力所入。出其所入于豐年，以賑其兇災(zāi)。”③引自鄧云特：《中國(guó)救荒史》，東方出版中心2020 年版，第178 頁(yè)。災(zāi)疫發(fā)生時(shí)，以豐年儲(chǔ)備的糧食對(duì)百姓進(jìn)行救濟(jì)是國(guó)家不可推卸的責(zé)任，“國(guó)家賑濟(jì)蠲緩，重者數(shù)百萬兩，少亦數(shù)十萬兩，悉動(dòng)帑庫(kù)正向”。④引自趙之恒、牛耕主編：《大清十朝圣訓(xùn)》（第12?15 冊(cè)），北京燕山出版社第1998 年版，第1 396 頁(yè)?？梢姡L(zhǎng)久以來，面對(duì)重大自然災(zāi)害、疾病瘟疫，國(guó)家財(cái)政發(fā)揮著重要的救濟(jì)作用。但十分可惜的是，這種自上而下、以國(guó)家財(cái)力為依托的救濟(jì)模式始終沒能在國(guó)家層面形成具體而明確的制度性規(guī)定，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政資源存在著明顯的單一性與不平衡性。

中國(guó)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向近代工商業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型期間，政府的財(cái)政基礎(chǔ)與管理職能也隨之發(fā)生變化。受西方財(cái)政思想影響，中國(guó)傳統(tǒng)的救疫主張開始呈現(xiàn)出近代化趨向。1910?1911 年，防治東北肺鼠疫的成功，開啟了中國(guó)現(xiàn)代防疫的大門。自此之后，國(guó)家開始嘗試建立新型公共衛(wèi)生體系，財(cái)政從制度層面介入到疾疫防控事業(yè)中。1912 年，中國(guó)歷史上第一個(gè)防疫機(jī)構(gòu)?東三省防疫事務(wù)總管理處，在哈爾濱成立，同時(shí)于濱江、滿洲里、齊齊哈爾和同江建立4 所防疫醫(yī)院，專門用于傳染病防治。這一時(shí)期，財(cái)政籌措手段相對(duì)更為豐富，關(guān)稅作為政府主要財(cái)政收入之一，承擔(dān)了中央及地方衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)的建設(shè)及日常經(jīng)費(fèi)支出。國(guó)家規(guī)定，海關(guān)部門每年從關(guān)稅收入中“撥付關(guān)平6 萬兩”作為東三省防疫事務(wù)總管理處的日常經(jīng)費(fèi)，每年撥給112 871 銀元作為北平中央防疫處經(jīng)費(fèi)。⑤參見孔祥熙：《關(guān)稅紀(jì)實(shí)》，海關(guān)總稅務(wù)司公署統(tǒng)計(jì)科1936 年版，第148?153 頁(yè)。若有不足者，則通過銀行借款、增發(fā)外債等方式予以補(bǔ)償，應(yīng)對(duì)疾疫的財(cái)政支出逐漸走向制度化、常態(tài)化。

新中國(guó)成立后，財(cái)政制度建設(shè)既有傳統(tǒng)理財(cái)思想的繼承延展，也有西方財(cái)政理論的融合創(chuàng)新。為快速恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)工業(yè)化建設(shè)，財(cái)政在配置資源、調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展等方面發(fā)揮了較為明顯的經(jīng)濟(jì)職能。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)文明的進(jìn)步，權(quán)力失衡所帶來的巨大階級(jí)差異逐漸消失，但現(xiàn)代化國(guó)家治理體系遠(yuǎn)未形成。無論是財(cái)富由政府統(tǒng)一支配的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，還是發(fā)展聚焦于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革開放初期，國(guó)家與社會(huì)的公共資源始終集中在政府手里，由政府直接支配。這一時(shí)期，財(cái)政雖然已經(jīng)參與到公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的日常防范建設(shè)中，但國(guó)家應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防范意識(shí)尚且薄弱，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控與應(yīng)對(duì)的各項(xiàng)制度尚不健全。

中國(guó)特色社會(huì)主義步入新時(shí)代之后，物質(zhì)財(cái)富積累實(shí)現(xiàn)了較大程度的攀升，利益格局與社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深層次的變化。不同利益群體、社會(huì)階層逐漸形成，經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體日趨多元，國(guó)家與社會(huì)面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn)與不確定性。黨的十八屆三中全會(huì)提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。這一重要論斷將財(cái)政的定位與職能，從傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域跨越到了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多個(gè)范疇（高培勇，2014）。面對(duì)突發(fā)性重大疾疫，財(cái)政是防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)的最后一道防線，也是各種機(jī)制得以有效運(yùn)作的財(cái)力保障。財(cái)政在公共風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)過程中對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定、社會(huì)共治所發(fā)揮的基礎(chǔ)性和支柱性作用越發(fā)明顯（劉尚希，2018）。面對(duì)重大災(zāi)疫，財(cái)政需要通過收支活動(dòng)為風(fēng)險(xiǎn)治理提供必要的財(cái)力保障，維護(hù)公共秩序與社會(huì)穩(wěn)定，同時(shí)還需利用財(cái)政杠桿撬動(dòng)社會(huì)資源，發(fā)揮財(cái)政在公共風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中的協(xié)同作用。

五、從治民到為民：基于疾疫治理的財(cái)政價(jià)值取向演變

疾疫，不只是簡(jiǎn)單的生理病變，其作為突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，必然產(chǎn)生一定的社會(huì)影響。從傳統(tǒng)到現(xiàn)代，在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)這一社會(huì)性問題上，財(cái)政始終扮演著非常重要的角色。面對(duì)不同社會(huì)發(fā)展階段所出現(xiàn)的公共風(fēng)險(xiǎn)與不確定性，應(yīng)對(duì)疾疫沖擊的財(cái)政舉措與財(cái)政治理范式不斷轉(zhuǎn)化，而這背后更為深層次的原因恰恰在于財(cái)政價(jià)值取向發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。

中國(guó)的社會(huì)治理，一直以來強(qiáng)調(diào)民本思想，主張民為社稷之根本。但無論是封建王朝還是近代中國(guó)，國(guó)家始終凌駕于社會(huì)之上。民眾缺乏足夠的自治能力，“治民”和“馭民”雖是對(duì)君主和國(guó)家責(zé)任的強(qiáng)調(diào)，卻也恰恰體現(xiàn)了傳統(tǒng)民本思想的真正涵義。國(guó)家存在權(quán)力至上的統(tǒng)治者，“人之多寡”是統(tǒng)治者衡量其軍事掠奪與政權(quán)穩(wěn)固的標(biāo)準(zhǔn)。人民被控制在一個(gè)“賦役?教化?治安”的系統(tǒng)內(nèi)，無論是從政治角度，還是經(jīng)濟(jì)角度，國(guó)家與人民始終處于相對(duì)封閉的社會(huì)中互相對(duì)立的兩端。公共部門（賦稅征收者）與私人部門（賦稅繳納者）之間存在著政治利益和經(jīng)濟(jì)利益的博弈，而這種博弈又在皇權(quán)庇護(hù)下呈現(xiàn)出非均衡的狀態(tài)。

相較而言，中國(guó)特色社會(huì)主義財(cái)政制度所體現(xiàn)的“民本”思想，則是以化解人民群眾面臨的各類公共風(fēng)險(xiǎn)為出發(fā)點(diǎn)，力求滿足人民日益增長(zhǎng)的各層次需求與人民對(duì)美好生活的向往。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代之后，實(shí)現(xiàn)人的全面自由發(fā)展是社會(huì)變革和社會(huì)文明進(jìn)步的最終目的，踐行“以人民為中心”的發(fā)展思想是黨對(duì)財(cái)政工作全面領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)在要求。公共財(cái)政的性質(zhì)、任務(wù)和特點(diǎn)歸根結(jié)底就是“為民理財(cái)”，既要求“為民聚財(cái)”，不斷提高財(cái)政汲取能力，也要求“財(cái)為民用”，通過財(cái)政支出增強(qiáng)民生福祉，真正實(shí)現(xiàn)“取之于民，用之于民”。

（一）為民聚財(cái)

北宋蘇轍曾言：“財(cái)者，為國(guó)之命而萬事之本，國(guó)之所以存亡，事之所以成敗，常必由之。”國(guó)之殷富，是國(guó)家履行各項(xiàng)治理職能的必要保證。在中國(guó)漫長(zhǎng)的奴隸社會(huì)和封建社會(huì)里，皇權(quán)（王權(quán)）至高無上，天下財(cái)產(chǎn)皆為王朝的可欲之物。國(guó)家通過田賦、人頭稅、徭役、工商雜稅等方式籌集財(cái)政資金，以此形成集中性的人力、物力和財(cái)力?？陀^來說，中國(guó)古代乃至近代，皆以農(nóng)業(yè)立國(guó)，財(cái)政的汲取能力受社會(huì)自然環(huán)境、生產(chǎn)力水平與經(jīng)濟(jì)開放程度等多重因素影響，財(cái)政收入隨不確定性因素波動(dòng)較大。主觀層面，財(cái)政汲取的根本目的在于維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)利益和鞏固國(guó)家政權(quán)，而用于疾疫防治的財(cái)政資金儲(chǔ)備與分配比重較低。若國(guó)家對(duì)賦稅徭役的征收超過了農(nóng)民的可承受能力，疾疫發(fā)生時(shí)農(nóng)民的自救能力就會(huì)被弱化；若賦稅征收有限，必然導(dǎo)致國(guó)家財(cái)力不足，取之于民用之于疾疫救助的社會(huì)剩余將更為稀薄。加之傳統(tǒng)中國(guó)的疾疫治理始終依托封建君主政制為中心的君主集權(quán)體制，皇室財(cái)政與國(guó)家財(cái)政界限模糊。政府疾疫應(yīng)對(duì)較高依賴于明君仁政或清官廉吏，體現(xiàn)出較明顯的不確定性和非制度化特征。

近代以后，國(guó)人逐漸意識(shí)到國(guó)家不應(yīng)是一家一姓的私產(chǎn)，財(cái)富取之于民，更應(yīng)該用之于民。在西方先進(jìn)思想影響下，國(guó)家嘗試建立制度化、規(guī)范化的公共衛(wèi)生體系。但遺憾的是，民國(guó)時(shí)期國(guó)勢(shì)衰微，政府經(jīng)濟(jì)拮據(jù)，難以形成衛(wèi)生防疫制度化建設(shè)的財(cái)政合力。1919 年，北洋政府利用向外國(guó)銀行借款的100 萬銀元的余款成立了中央防疫處，規(guī)定其維持經(jīng)費(fèi)由海關(guān)關(guān)余（即償還債息、賠款后的余款）撥付，每年12 萬元，1919 年又核減為112 871 元，但拙于財(cái)力的財(cái)政部始終未能照付此款。①參見《老哈醫(yī)大的前身——東三省防疫事務(wù)總管理處》。引自姒元翼、馬維權(quán)主編：《黑龍江文史資料》(第34 輯)，黑龍江人民出版社1993 年版，第12 頁(yè)。1932 年霍亂期間，由于國(guó)民政府經(jīng)濟(jì)拮據(jù)，財(cái)政面臨嚴(yán)重困難，防疫經(jīng)費(fèi)往往不能按照預(yù)算規(guī)定及時(shí)撥補(bǔ)。以霍亂疫情較為嚴(yán)重的陜西省為例，原本計(jì)劃設(shè)立防疫處的5 000 元財(cái)政經(jīng)費(fèi)，最終由于財(cái)政當(dāng)局困難，減少至2 886 元。①參見楊叔吉：《本處成立周年紀(jì)念感言》，《陜西防疫處一周年紀(jì)念特刊》1933 年版。

新中國(guó)成立后，國(guó)民經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，國(guó)家財(cái)政能力隨著制度改革的深化不斷增強(qiáng)，稅收制度、預(yù)算制度、財(cái)政監(jiān)督管理體系逐漸向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，財(cái)政開始向人民性、公共性回歸。人民作為國(guó)家發(fā)展和社會(huì)治理的中心，是社會(huì)主義發(fā)展的必然要求，也是我國(guó)財(cái)政工作的基本遵循，為民聚財(cái)成為新時(shí)代財(cái)政建設(shè)的價(jià)值旨?xì)w。這一時(shí)期，國(guó)家對(duì)于公共衛(wèi)生事業(yè)的投入既有常態(tài)化的防控資金，也有應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政預(yù)案。根據(jù)《突發(fā)事件財(cái)政應(yīng)急保障預(yù)案》要求，財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)危機(jī)的實(shí)際危害程度，以“特事特辦、急事急辦”為處理原則，快速、及時(shí)、合理地?fù)芨锻话l(fā)事件應(yīng)急財(cái)政資金?，F(xiàn)行《預(yù)算法》第四十條規(guī)定，各級(jí)一般公共預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)一般公共預(yù)算支出額的1%?3%設(shè)置預(yù)備費(fèi)，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)事件的總體支出。

（二）財(cái)為民用

傳統(tǒng)時(shí)期，國(guó)家發(fā)展高度依賴于皇室制度和官僚制度的完善，財(cái)政資金的用度首先需要滿足皇室支出的需要，其次則以官俸形式滿足文武百官的生活和公務(wù)所需。雖然早在西周時(shí)期就已提出“荒政”和“養(yǎng)民”的措施，但歷代帝王對(duì)于疾疫的關(guān)注較為冷漠，對(duì)于瘟疫救助所需的醫(yī)療設(shè)備和醫(yī)務(wù)人員少有投入。萬歷十八年，吏部員外郎鄒元標(biāo)上疏奏到：“今之人皆知救荒，而不知救疫。”②參見鄒元標(biāo)：《鄒忠介公奏疏》卷二，《續(xù)修四庫(kù)全書》（第481 冊(cè)），上海古籍出版社1997 年版。轉(zhuǎn)引自張彥：《疫情防控的歷史回望與現(xiàn)實(shí)思考》，廈門大學(xué)出版社2020 年版，第13 頁(yè)。每當(dāng)疾疫暴發(fā)，統(tǒng)治者考慮更多的是風(fēng)險(xiǎn)沖擊下的國(guó)家安危與權(quán)力穩(wěn)固。諸多財(cái)政、醫(yī)療資源以王室宗親為先，平民百姓少有受益。

民國(guó)時(shí)期，內(nèi)外戰(zhàn)爭(zhēng)頻發(fā)，財(cái)政支出以“清剿”“治安”經(jīng)費(fèi)為重點(diǎn)，大部分用于軍隊(duì)建設(shè)，難以兼顧公共工程、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共事業(yè)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，整個(gè)民國(guó)時(shí)期死亡萬人以上的巨災(zāi)共75 次，其中18 次為疫災(zāi)，占比達(dá)24%，但與之相對(duì)應(yīng)的衛(wèi)生行政支出十分有限。③參見夏明方：《民國(guó)時(shí)期自然災(zāi)害與鄉(xiāng)村社會(huì)》，中華書局2000 年版，第395?399 頁(yè)。以湖北省為例，1932 年每月衛(wèi)生費(fèi)用支出不足20 000 元，而公安費(fèi)高達(dá)1 004 049.53 元，債務(wù)費(fèi)高達(dá)847 500 元。④參見國(guó)民政府統(tǒng)計(jì)部主計(jì)局：《統(tǒng)計(jì)月報(bào)》（第1?4 冊(cè)）。限于篇幅，本文沒有展示具體圖表。公共衛(wèi)生支出的嚴(yán)重不足，必然造成衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展遲滯，諸多政策難以有效落實(shí)。相較而言，新中國(guó)成立后，國(guó)家對(duì)于醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)境等民生性問題的重視程度不斷提高，財(cái)政支出逐漸向民生性公共服務(wù)傾斜。每當(dāng)面對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)沖擊，黨中央始終以人民為中心分配各項(xiàng)財(cái)政資源。2007?2017 年間，國(guó)家大部分地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生支出占一般預(yù)算總支出比重逐年遞增，醫(yī)療衛(wèi)生問題逐漸上升為國(guó)家治理的重要問題。

在國(guó)家發(fā)展的不同時(shí)期，財(cái)政所要解決的問題和應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)同樣有所差異。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代之后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視疾疫防控與人民健康。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，人民生命安全受到嚴(yán)重威脅。為此，習(xí)近平總書記指出：“各級(jí)黨委和政府及有關(guān)部門要把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位。”⑤引自習(xí)近平：《要把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位 堅(jiān)決遏制疫情蔓延勢(shì)頭》，《人民日?qǐng)?bào) 》，2020 年1 月21 日。與美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家分化治理的做法不同（陳偉光，2022），中國(guó)從全球人民共同利益出發(fā)，推動(dòng)構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體。國(guó)際方面，中國(guó)積極協(xié)調(diào)貨幣、財(cái)政等宏觀政策，公平參與全球疫苗分配，讓其成為人類戰(zhàn)勝疫情的國(guó)際公共物品。⑥參見王磊：《中國(guó)疫苗是提供給全世界的國(guó)際公共產(chǎn)品》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1691278300134630642&wfr=spider&for=pc。國(guó)內(nèi)方面，全國(guó)各級(jí)政府為疫情防控進(jìn)行“兜底式”財(cái)政安排，累計(jì)投入疫情防控資金超過1 000 億元（呂冰洋和李釗，2020）。同時(shí)，以國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)染疫患者的全部醫(yī)療資源，利用醫(yī)?；饾L存結(jié)余和財(cái)政資金共同承擔(dān)新冠疫苗研發(fā)及接種的費(fèi)用，全民免費(fèi)接種。面對(duì)前所未有的疾疫危害，以人民為中心的財(cái)政價(jià)值取向充分保障了財(cái)政資金需求，為打贏疫情防控的人民戰(zhàn)爭(zhēng)、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)奠定了重要基礎(chǔ)。

六、歷史傳承與未來趨向：新時(shí)代財(cái)政治疫的現(xiàn)實(shí)路徑

（一）歷史傳承

“歷史、現(xiàn)實(shí)、未來是相通的。歷史是過去的現(xiàn)實(shí)，現(xiàn)實(shí)是未來的歷史。”①引自習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第一卷），外文出版社2018 年版，第67 頁(yè)。中國(guó)從傳統(tǒng)王朝發(fā)展至現(xiàn)代社會(huì)，其本質(zhì)是一種社會(huì)生態(tài)的變遷。其間，每一次疾疫的暴發(fā)，都是對(duì)國(guó)家治理能力與公眾應(yīng)急心理的嚴(yán)峻沖擊與考驗(yàn)，但卻也由此形成了寶貴的歷史經(jīng)驗(yàn)。

一是財(cái)政思想以民為本，是中國(guó)治國(guó)理政觀念一以貫之的內(nèi)在要求。《尚書》有言：“民惟邦本，本固邦寧?！雹谝约疥乐骶帲骸渡袝?，線裝書局2007 年版，第52 頁(yè)。國(guó)以民為本，肯定了人民在社會(huì)歷史發(fā)展中的決定性作用。雖然在傳統(tǒng)社會(huì)的治理實(shí)踐中，以民為本更多地表現(xiàn)為一種君主治民的策略，存在一定的階級(jí)性和歷史性，但其愛民、富民、安民的思想內(nèi)核卻是歷史興衰往復(fù)始終不變的基本遵循。新中國(guó)成立后，“人民”的內(nèi)涵隨著不同社會(huì)時(shí)期主要矛盾的變化而不斷延展。一切發(fā)展“以人民為中心”成為國(guó)家制度構(gòu)建與政策實(shí)施的基本出發(fā)點(diǎn)。黨的十八大以來，黨中央領(lǐng)導(dǎo)的財(cái)經(jīng)工作在均衡發(fā)展基礎(chǔ)上，以公共利益最大化為目標(biāo)，尊重民意、集中民力、解決民需。面對(duì)重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，黨中央統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)四方，積極調(diào)配財(cái)政資源從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，從發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，從疫情低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)向疫情高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)轉(zhuǎn)移。通過地區(qū)、部門、產(chǎn)業(yè)、群體之間財(cái)政資源的合理分配，滿足社會(huì)共同需要，實(shí)現(xiàn)了公共資源分配逐漸向共享性和普惠性轉(zhuǎn)化。

二是充分發(fā)揮財(cái)政在疾疫應(yīng)對(duì)中的積極作用，是從古至今一應(yīng)傳承的制度法則?！皣?guó)之所寶，租稅也?！雹蹍⒁姟陡粐?guó)策第二》，《李覯集》，第135?136 頁(yè)。轉(zhuǎn)引自葉世昌：《古代中國(guó)經(jīng)濟(jì)思想史》，復(fù)旦大學(xué)出版社2003 年版，第254 頁(yè)。財(cái)政是國(guó)家職能的重要組成部分，可持續(xù)的財(cái)政汲取能力是一個(gè)國(guó)家強(qiáng)大、穩(wěn)定、安全的重要體現(xiàn)和有力保證。無論是帝制時(shí)代還是現(xiàn)代中國(guó)，在應(yīng)對(duì)瘟疫這一社會(huì)性問題上，財(cái)政始終扮演著重要角色。從明末的消極避疫到清初的積極防疫，再到民國(guó)時(shí)期的防疫制度化體系建設(shè)，以及新中國(guó)成立后的公共衛(wèi)生體系建設(shè)，財(cái)政應(yīng)對(duì)疾疫的主動(dòng)性逐漸加強(qiáng)，所發(fā)揮的作用也從臨時(shí)性的疫時(shí)紓困轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化的疾疫防范。從單純的府庫(kù)撥款，到壓縮政府支出、設(shè)立預(yù)算準(zhǔn)備金，再到內(nèi)外債并舉，應(yīng)對(duì)疾疫的財(cái)政工具早已突破稅收局限，政策多樣性不斷增加。面對(duì)突發(fā)性公共風(fēng)險(xiǎn)，只有具備雄厚的綜合國(guó)力與持續(xù)、穩(wěn)固、可及的財(cái)力資源，才能有效推進(jìn)疾疫防控，保障社會(huì)秩序的穩(wěn)定運(yùn)行。

（二）未來趨向

對(duì)于國(guó)家治理而言，突發(fā)性公共風(fēng)險(xiǎn)絕非一件益事，但卻有可能提供一個(gè)契機(jī)，使轉(zhuǎn)型中的中國(guó)加速學(xué)習(xí)并掌握管理現(xiàn)代社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律。新冠肺炎疫情的突發(fā)、蔓延與持續(xù)，在全球范圍內(nèi)引起了過去幾十年都相對(duì)罕見的社會(huì)震動(dòng)。未來，如何充分發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理與風(fēng)險(xiǎn)防范中的重要作用，將傳統(tǒng)理財(cái)智慧轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)財(cái)政方略，提高國(guó)家治理能力與治理體系建設(shè)，將是新時(shí)代治國(guó)理政的重要趨向。

一是要構(gòu)筑一元領(lǐng)導(dǎo)與多元共治相結(jié)合的社會(huì)治理新格局。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)正發(fā)生著深刻而復(fù)雜的變化，中國(guó)發(fā)展處于重要的戰(zhàn)略機(jī)遇期。實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化需要始終堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨中央在各項(xiàng)資源調(diào)配、資金引導(dǎo)中的重要作用，發(fā)揮集中力量辦大事的舉國(guó)體制優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，提高國(guó)家治理能力需要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念?！皺?quán)為民所用，利為民所謀”，要充分整合社會(huì)力量，強(qiáng)化財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資本的引導(dǎo)作用。國(guó)家治理是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下不同主題的合作共治，政府作為公共權(quán)力的代表，要主動(dòng)打破因?yàn)椴块T和地方利益矛盾而形成的條塊治理困境，形成以公共利益為歸依，地方聯(lián)動(dòng)、基層帶動(dòng)、群眾推動(dòng)的多元共治新模式。

二是要形成風(fēng)險(xiǎn)防范與利益分配雙核心的財(cái)政建構(gòu)新體系。財(cái)政制度和財(cái)政功能取決于社會(huì)主義國(guó)家制度和現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略需要（呂煒和靳繼東，2021）。中國(guó)發(fā)展進(jìn)入社會(huì)主義新時(shí)代之后，人民生活質(zhì)量和生活水平不斷提高，社會(huì)矛盾發(fā)生了根本變化。財(cái)政改革的方向早已跨越建設(shè)型財(cái)政與增長(zhǎng)型財(cái)政，轉(zhuǎn)向促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代型財(cái)政。目前，不僅是公共衛(wèi)生資源，以及基于公共服務(wù)的資源總體稀缺，而且中央與地方，以及地方不同層級(jí)之間的利益分配、事權(quán)管理的權(quán)限與邊界尚不明晰。地方政府雖已在預(yù)算制度上建立了針對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)防范的應(yīng)急財(cái)政資金，但大部分地區(qū)都尚未建立財(cái)政資金使用后的補(bǔ)償機(jī)制，財(cái)政能力的可持續(xù)性有待加強(qiáng)。因此，有必要提高各級(jí)政府在財(cái)政制度建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，同時(shí)優(yōu)化統(tǒng)籌中央與地方、城市與農(nóng)村之間的資源分配，提高各地區(qū)財(cái)政的本地造血能力。

三是要倡導(dǎo)國(guó)家事務(wù)與全球風(fēng)險(xiǎn)共同應(yīng)對(duì)的國(guó)際社會(huì)新秩序。隨著中國(guó)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)繁榮和國(guó)際和平穩(wěn)定的作用愈加突出，國(guó)際社會(huì)對(duì)“中國(guó)倡議”與“中國(guó)聲音”的需求和期待也不斷提高。中國(guó)作為一個(gè)崛起中的大國(guó)，國(guó)家治理已然不再是“家里事”，而注定會(huì)成為“天下事”（劉尚希，2018），新時(shí)代的大國(guó)財(cái)政應(yīng)當(dāng)在全球公共風(fēng)險(xiǎn)方案中承擔(dān)更加積極和更加重要的責(zé)任。作為在全球利益分配中占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)體，協(xié)調(diào)、平衡國(guó)家利益和全球利益，防范國(guó)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)與國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)，將成為新時(shí)代大國(guó)財(cái)政應(yīng)對(duì)機(jī)遇和挑戰(zhàn)的重大戰(zhàn)略，也是中國(guó)作為發(fā)展中大國(guó)所必須解決的問題。目前，中國(guó)研制的新冠病毒疫苗已經(jīng)作為全球公共產(chǎn)品，累計(jì)向世界各國(guó)輸出了17 億劑，預(yù)計(jì)可達(dá)到20 億劑。未來，中國(guó)應(yīng)積極推動(dòng)構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體，應(yīng)加快國(guó)際公共物品供給，倡導(dǎo)國(guó)際社會(huì)新秩序，為世界疾疫風(fēng)險(xiǎn)防控提供中國(guó)智慧、中國(guó)方案。

* 感謝2020 年中央財(cái)經(jīng)大學(xué)標(biāo)志性成果培育項(xiàng)目“從家國(guó)同構(gòu)到國(guó)家共治：中國(guó)財(cái)稅歷史透視”、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)“新型冠狀病毒肺炎疫情影響與政策建議”應(yīng)急研究重點(diǎn)項(xiàng)目“中國(guó)疫病防控的政府治理與財(cái)稅應(yīng)對(duì)研究：歷史、回顧與現(xiàn)實(shí)思考”、中財(cái)?中證鵬元地方財(cái)政投融資研究所的資助。