徐 睿 明 亮 羅江月

（成都市社會(huì)科學(xué)院 社會(huì)學(xué)與法制研究所，四川 成都 610023）

一個(gè)城市的發(fā)展水平取決于其所擁有的人力資源狀況，人口規(guī)模大、人口結(jié)構(gòu)優(yōu)的城市往往具有超強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)活力和持續(xù)發(fā)展動(dòng)力，進(jìn)而吸引更多的人口聚集，城市因不斷注入資源，呈現(xiàn)欣欣向榮的發(fā)展局面。完善的公共服務(wù)體系和現(xiàn)代化的公共服務(wù)水平是吸引人口的重要基礎(chǔ)，如果一個(gè)城市的公共服務(wù)供給不足，無法滿足市民多元化發(fā)展需求，就存在人口大量外移風(fēng)險(xiǎn)，城市也會(huì)隨之陷入發(fā)展停滯陷阱。因此，城市人口發(fā)展與公共服務(wù)體系建設(shè)存在相輔相成的關(guān)系，從人口發(fā)展視角研究公共服務(wù)資源布局對(duì)城市發(fā)展具有重要意義。

一、人口變動(dòng)與公共服務(wù)資源布局相關(guān)研究綜述

相關(guān)研究主要分為兩大類：一是研究人口特征，包括人口總量、不同人群、空間分布、流動(dòng)趨勢(shì)等對(duì)公共服務(wù)供給的影響；二是研究公共服務(wù)特征，包括設(shè)施總量、人群針對(duì)性、設(shè)施布局、未來規(guī)劃等對(duì)人口發(fā)展的影響。

（一）人口特征對(duì)公共服務(wù)的影響

人的全面發(fā)展要求基本公共服務(wù)內(nèi)容擴(kuò)大、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)更高，一項(xiàng)281個(gè)城市2002-2016年的實(shí)證研究表明，人力資本和工資收入越高，公共服務(wù)需求越高[1]。不同年齡的人群對(duì)公共服務(wù)的需求具有差異性。老年群體最大的兩類需求是醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和養(yǎng)老服務(wù)，因此要著力加強(qiáng)和改進(jìn)老年醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，要大力發(fā)展居家和社區(qū)養(yǎng)老，讓老年人盡可能在熟悉的環(huán)境中安享晚年[2]。兒童則需要早期養(yǎng)育、學(xué)前教育、預(yù)防接種、健康管理等公共服務(wù)，但目前國(guó)內(nèi)針對(duì)兒童特別是0-3歲兒童早期養(yǎng)育的服務(wù)體系不完善，相比發(fā)達(dá)國(guó)家還處于較低水平[3]。老齡化與“少子化”疊加是中國(guó)人口發(fā)展面臨的重大挑戰(zhàn)，亟須實(shí)施生、育、教多方面的政策“組合拳”，鼓勵(lì)更多人生育，亟須加強(qiáng)多支柱的養(yǎng)老保障，在政府保障基本養(yǎng)老服務(wù)的同時(shí)，引導(dǎo)社會(huì)力量進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)供給[4]。同時(shí)，我國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模相當(dāng)大，流動(dòng)人口內(nèi)部對(duì)公共服務(wù)的需求不盡相同。當(dāng)流動(dòng)主要是為了獲得好的收入時(shí)，流動(dòng)人口對(duì)公共服務(wù)的需求以社會(huì)保障為主[5]；當(dāng)流動(dòng)人口有隨遷子女時(shí)，對(duì)教育的需求就會(huì)增加[6]。

（二）公共服務(wù)對(duì)人口發(fā)展的作用

高質(zhì)量發(fā)展是現(xiàn)階段的戰(zhàn)略方向，需要依靠人力資本積累及其平等化。高質(zhì)量的公共服務(wù)助推高質(zhì)量的人力資本積累，但目前人才整體依然短缺，公共服務(wù)的量和質(zhì)有所欠缺，未能在人力資本積累中發(fā)揮應(yīng)有作用[7]。公共服務(wù)供給水平高低對(duì)人口出生率、死亡率、受教育程度、流動(dòng)意向和定居意愿等均有顯著影響[8][9][10]。對(duì)優(yōu)質(zhì)資源和利益的追求是人口向城市集聚的重要原因，作為城市優(yōu)質(zhì)資源的重要內(nèi)容，城市公共服務(wù)對(duì)人口向城市的集聚也具有較強(qiáng)的吸引力[11]。其結(jié)果必然是財(cái)力相對(duì)豐厚的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)能夠提供相對(duì)充足和水平較高的公共服務(wù)[12]，于是就出現(xiàn)人口向大城市的持續(xù)流入[13]。

已有研究對(duì)人口特征和公共服務(wù)之間的關(guān)系進(jìn)行了細(xì)致分析，對(duì)本研究具有相當(dāng)?shù)膯l(fā)價(jià)值。本研究擬在分析成都第七次全國(guó)人口普查（以下簡(jiǎn)稱“七普”）數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，對(duì)成都市近十年人口變動(dòng)情況和公共服務(wù)資源供給之間的適配性進(jìn)行深入探究，并據(jù)此提出優(yōu)化路徑建議。

二、人口變動(dòng)對(duì)公共服務(wù)資源的影響

近年來，成都市以新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，積極貫徹落實(shí)中央和四川省相關(guān)政策文件精神，不斷健全城市基本公共服務(wù)制度體系，全市公共服務(wù)供給水平逐步提高，市民幸福感不斷提升。然而，現(xiàn)有公共服務(wù)供給水平與“七普”調(diào)查反映出的成都實(shí)有人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)、分布等還有不適應(yīng)之處，公共服務(wù)供給的量和質(zhì)不盡如人意，引導(dǎo)人口有序流動(dòng)的作用發(fā)揮也不夠充分。

（一）公共服務(wù)投入持續(xù)增長(zhǎng)，人均水平有待提高

過去10年，成都在公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政支出力度不斷加大，教育、社保、衛(wèi)生健康等主要公共服務(wù)支出的絕對(duì)數(shù)和在一般公共預(yù)算支出中的占比基本呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。2020年，成都市教育預(yù)算支出327.7億元，在2010年97.7億元的基礎(chǔ)上增長(zhǎng)了235.41%；社會(huì)保障和就業(yè)的預(yù)算支出10年間增加了4.93%，占比幾乎翻倍；衛(wèi)生健康預(yù)算支出絕對(duì)數(shù)2020年是2010年的4倍。

但是，成都地方一般公共預(yù)算支出與人口規(guī)模并不完全匹配。作為常住人口超過2000萬的超大型城市，成都人均一般公共預(yù)算支出在副省級(jí)城市中排名靠后。以成都“七普”2093.8萬常住人口測(cè)算人均一般公共預(yù)算支出，每人僅有10314元，在《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2021》全國(guó)直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市排名中僅高于南寧市①；除4個(gè)直轄市外，共有8個(gè)城市的人均一般公共預(yù)算支出水平超出成都市50%；與15個(gè)副省級(jí)城市相比，排名第一的深圳市人均一般公共預(yù)算支出是成都市的2.3倍。這在一定程度上反映了成都市公共服務(wù)水平仍有較大提升空間。

（二）人口規(guī)模大幅增加，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給緊張

近年來，特別是“十三五”時(shí)期，成都持續(xù)加大醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)投入，一般公共預(yù)算支出中醫(yī)療衛(wèi)生的預(yù)算從2010年的42.7億元增長(zhǎng)到2020年的170.8億元，占一般公共預(yù)算支出的比例也由2010年的5.5%變?yōu)?020年的7.91%。醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源供給水平不斷提高，“十三五”醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)由2016年的9853家增長(zhǎng)至2020年的11954家，增長(zhǎng)21.32%，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)、執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師、注冊(cè)護(hù)士也分別增長(zhǎng)了19.98%、31.64%和38.81%。

然而，相比其他公共服務(wù)需求，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的需求剛性更大，人口規(guī)模的增加特別是大規(guī)模增加，必然凸顯醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給的短缺。若以“七普”常住人口2093.8萬為口徑來分析，2020年成都每千人床位數(shù)只有7.34張，比2016年8.05張還要少0.71張，每千人執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師和每千人注冊(cè)護(hù)士分別相當(dāng)于2016年和2017年的水平。概言之，成都在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源的供給方面總體投入不斷加強(qiáng)，但相比全國(guó)第七個(gè)超大型城市的新身份，成都人均醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源擁有量有所下降，醫(yī)院擁擠、掛號(hào)難、看病體驗(yàn)不佳的問題沒有根本緩解。

（三）人口結(jié)構(gòu)變化較大，教育和養(yǎng)老服務(wù)供給不足

對(duì)于人口結(jié)構(gòu)中的“一小”和“一老”而言，最需要的公共服務(wù)莫過于教育和養(yǎng)老。近十年，成都的教育事業(yè)發(fā)展取得不錯(cuò)的成績(jī)，全市各級(jí)各類教育質(zhì)量不斷提升，教育普及與質(zhì)量發(fā)展指數(shù)位列全國(guó)副省級(jí)城市前列。在養(yǎng)老服務(wù)方面，成都加強(qiáng)對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)扶持，持續(xù)推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老，積極探索醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老模式，大力提高養(yǎng)老服務(wù)的信息化水平，初步形成了“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”的格局，全市人均預(yù)期壽命2020年達(dá)到81.52歲。

然而據(jù)“七普”調(diào)查顯示，相比“六普”，成都0-14歲人口絕對(duì)數(shù)增加124.39萬，比重上升1.78%；65歲及以上人口絕對(duì)數(shù)增加148.69萬，比重上升3.6%②。大幅增加的少兒人口和老年人口對(duì)教育和養(yǎng)老資源供給產(chǎn)生了較大壓力。從教育資源供給來看，假如按照《成都市普通中小學(xué)（公辦）布點(diǎn)規(guī)劃（2006—2020）》中要求的“一般1.5萬人—3萬人口可配套18—30班的小學(xué)一所”，那么即便是按3萬人的上限配置小學(xué)，對(duì)于中心城區(qū)核心區(qū)④而言，小學(xué)至少缺20所，中心城區(qū)次核心區(qū)至少缺91所。考慮到外部圈層區(qū)大多為地廣人稀的農(nóng)業(yè)農(nóng)村地區(qū)，配置標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該低于3萬人/1所，若按2.5萬人/1所配置，外部圈層區(qū)小學(xué)至少缺13所。此外，從小學(xué)班額來看，如果按照《成都市教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出的“到2018年，消除66人以上超大班額；到2020年，小學(xué)控制在45人/班以內(nèi)”，那么，小學(xué)班額45人的要求并未完全達(dá)到。據(jù)成都市社會(huì)科學(xué)院課題組的一項(xiàng)調(diào)查，青羊區(qū)、錦江區(qū)、金牛區(qū)等中心城區(qū)核心區(qū)有7所以上的小學(xué)存在班額超45人甚至50人的情況。在“大額班”里，授課教師很難兼顧到每個(gè)孩子的學(xué)習(xí)成長(zhǎng)，很難幫助孩子實(shí)現(xiàn)個(gè)性化發(fā)展和素質(zhì)的全面提升，故亟須針對(duì)“七普”反映的少兒人口增長(zhǎng)形勢(shì)保量保質(zhì)地配置教育資源。

從養(yǎng)老資源供給來看，成都養(yǎng)老資源供給能力提升較為緩慢。2020年養(yǎng)老機(jī)構(gòu)比2019年僅增加6家，而之前3年的年增量超過20家；就床位數(shù)較上年新增量而言，2019年和2020年均為0.2萬張，與2016年和2018年床位大幅增加相比，這兩年的床位增幅量小得多③；再從老年人口千人床位數(shù)來看，如果僅就戶籍老年人口口徑下計(jì)算千人床位，成都的床位水平不斷上升，從2010年的17.58張?jiān)鲋?020年的40.3張，可是在常住老年人口口徑下計(jì)算千人床位，2020年就只有33.7張。此外，多達(dá)2400多個(gè)城鄉(xiāng)日間照料中心和近70家社區(qū)養(yǎng)老院因?yàn)榉N種原因逐漸式微，居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋老人數(shù)量有減少的趨勢(shì)。例如，2017年2414個(gè)日間照料中心共服務(wù)老人6.68萬人，雖然比2016年增加722個(gè)日間照料中心，但服務(wù)老人卻減少了0.7萬人。

在養(yǎng)老資源供給有限的情況下，成都還可能遭遇更大的養(yǎng)老挑戰(zhàn)。根據(jù)“五普”“六普”“七普”資料推算，預(yù)計(jì)到2030年“八普”時(shí)成都65歲及以上人口可能超過400萬，占人口比重可能接近20%，進(jìn)入深度老齡化社會(huì)；遠(yuǎn)郊區(qū)市縣65歲及以上人口占比可能達(dá)到21%-26%，進(jìn)入超老齡化社會(huì)。那時(shí)，成都整個(gè)社會(huì)保障體系和公共服務(wù)體系將面臨巨大壓力，因此必須下大力氣抓緊養(yǎng)老公共服務(wù)建設(shè)，以應(yīng)對(duì)未來更加嚴(yán)峻的人口老齡化形勢(shì)。

（四）人口分布變動(dòng)明顯，資源均衡配置矛盾凸顯

近10年，通過建立基本公共服務(wù)“三張清單”、推進(jìn)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、強(qiáng)化薄弱區(qū)域如簡(jiǎn)陽的基本公共服務(wù)硬件設(shè)施，成都全域基本公共服務(wù)資源布局合理性逐步提高，與人口分布的協(xié)調(diào)性明顯改善，城鄉(xiāng)區(qū)域間差距不斷縮小，均等化程度穩(wěn)步上升。但是，成都公共服務(wù)設(shè)施布局與“七普”反映出的人口區(qū)域分布不相適應(yīng)，常住人口增速最快且總量最多的中心城區(qū)次核心區(qū)成為公共服務(wù)設(shè)施布局最薄弱的區(qū)域。公共服務(wù)設(shè)施供需的空間矛盾從醫(yī)療資源的區(qū)域分布即可見一斑。“七普”數(shù)據(jù)顯示，成都中心城區(qū)次核心區(qū)常住人口有844.9萬，比中心城區(qū)核心區(qū)多147.8萬人，比外部圈層區(qū)多293.1萬人。但是，就醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)硬件設(shè)施數(shù)量來看，核心區(qū)的醫(yī)院（衛(wèi)生院）、醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)、醫(yī)生數(shù)分別是次核心區(qū)的1.23倍、1.77倍和1.93倍；外部圈層區(qū)的醫(yī)院（衛(wèi)生院）是次核心區(qū)的1.45倍，床位數(shù)是次核心區(qū)的1.19倍。不僅如此，次核心區(qū)在人均醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源的區(qū)域分布中也處于劣勢(shì)，因?yàn)槿绻诵膮^(qū)每1000人擁有10張床位、5名醫(yī)生，外部圈層區(qū)每1000人擁有8張床位、3名醫(yī)生，那么次核心區(qū)每1000人就只擁有5張床位、2個(gè)醫(yī)生，區(qū)域間的差距顯而易見。

（五）流動(dòng)人口持續(xù)快速增長(zhǎng)，公共服務(wù)需求日益多樣化

近年來，通過深化戶籍制度改革、推進(jìn)“蓉漂”人才落戶等舉措，成都不斷優(yōu)化流動(dòng)人口的發(fā)展環(huán)境，來蓉人員基本公共服務(wù)享有情況不斷改善。據(jù)國(guó)家衛(wèi)健委流動(dòng)人口服務(wù)中心2021年發(fā)布的權(quán)威報(bào)告《中國(guó)城市流動(dòng)人口社會(huì)融合評(píng)估報(bào)告（NO.2）》[14]調(diào)研顯示，成都在2019年度中國(guó)城市流動(dòng)人口基本公共服務(wù)獲得方面綜合得分68.59，在全部60個(gè)調(diào)查城市中排名第7，超過北京、上海、廣州、深圳等發(fā)達(dá)的一線城市。居住證持證人能享受計(jì)劃生育服務(wù)、義務(wù)教育、辦理機(jī)動(dòng)車輛登記、申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證、選舉和被選舉權(quán)、申請(qǐng)臨時(shí)救助、中心城區(qū)住房保障、換補(bǔ)領(lǐng)居民身份證等服務(wù)事項(xiàng)和便利。

然而，就住房保障來看，盡管“十三五”期間，成都保障性住房累計(jì)建設(shè)16.5萬套，新增20萬套租賃住房，4.9萬戶獲得公租房租賃補(bǔ)貼，但是相比迅猛增長(zhǎng)的流動(dòng)人口，保障力量仍顯不足，畢竟十年間成都流動(dòng)人口增長(zhǎng)102.41%，絕對(duì)數(shù)增加428.01萬，新市民、青年人等群體迫切需要提供與其支付能力、居住需求相匹配的保障性租賃房屋。這就要求成都必須堅(jiān)定不移地推進(jìn)方式多樣的住房保障模式，如實(shí)物保障和貨幣補(bǔ)貼并舉、公租房+租賃補(bǔ)貼+產(chǎn)業(yè)功能區(qū)配套住房等。

從來蓉人員隨遷子女教育情況看，成都全面實(shí)施了義務(wù)教育免費(fèi)制度，保障流動(dòng)人口子女平等接受義務(wù)教育的權(quán)利。但是，在義務(wù)教育資源供給緊張的大背景下，小學(xué)想就近入學(xué)或上優(yōu)質(zhì)學(xué)校也并非易事。公立就近入學(xué)實(shí)際上執(zhí)行順位入學(xué)，第一順位是房產(chǎn)證、父母戶口、孩子戶口統(tǒng)一，不少優(yōu)質(zhì)公立學(xué)校的學(xué)位相當(dāng)緊張，安排第一順位都不夠，隨遷子女大概率會(huì)統(tǒng)籌，只能達(dá)到相對(duì)就近入學(xué)、有學(xué)可上的程度。

（六）公共服務(wù)資源配套和品質(zhì)不夠優(yōu)，尚難滿足市民高品質(zhì)的服務(wù)需求

除上文梳理的公共服務(wù)資源供給與人口變動(dòng)之間的適應(yīng)性問題之外，成都市的公共服務(wù)資源內(nèi)部也存在一些問題，主要包括公共服務(wù)資源配套不到位、公共服務(wù)資源品質(zhì)參差不齊。這也是降低公共服務(wù)資源供給與需求匹配度的一個(gè)重要因素。

從公共服務(wù)資源配套來看，盡管成都已正式躋身國(guó)內(nèi)軌道交通“第四城”，未來也將形成中心城市間、中心城市與周邊城市（鎮(zhèn)）間1小時(shí)交通圈和通勤圈，但與發(fā)達(dá)區(qū)域的公共交通資源相比，成都有些區(qū)域的公共服務(wù)資源并不配套，特別是在新建區(qū)域。例如，在東部新區(qū)，學(xué)校和醫(yī)院建設(shè)相對(duì)滯后，居民生活便利度不高，小區(qū)空置率較高，影響了非必需品的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，如文體設(shè)施等，于是形成服務(wù)設(shè)施建設(shè)不到位和人口入住率低的不良循環(huán)。

從公共服務(wù)資源品質(zhì)來看，盡管成都已有數(shù)量眾多的醫(yī)院、學(xué)校等基本公共服務(wù)設(shè)施，但是三甲醫(yī)院占比目前勉強(qiáng)才到10%，而公立小學(xué)、公立幼兒園、公辦養(yǎng)老院等以“公”字打頭，能獲得更多政府補(bǔ)貼，收費(fèi)低、設(shè)施配備好的公共服務(wù)資源往往數(shù)量少，供不應(yīng)求，于是三甲醫(yī)院掛號(hào)難、公立小學(xué)學(xué)位緊張、公立幼兒園一位難求、公辦養(yǎng)老院排隊(duì)等床成為常態(tài)。相比公辦公共服務(wù)資源的短缺爆滿，私立公共服務(wù)資源或者要價(jià)不菲，或者質(zhì)次價(jià)廉，乏人問津。而優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源又大多集中在核心區(qū)，為了盡可能享受到這些服務(wù)，人口必然向優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源集中的區(qū)域流動(dòng)。以2018年積分入戶4005人的入戶區(qū)域分析為例，其中58.05%的人員在核心區(qū)落戶，40.85%的人員在次核心區(qū)的雙流、郫都、龍泉及天府新區(qū)落戶，在外圍圈層區(qū)落戶的只有1.1%⑤。簡(jiǎn)言之，公共服務(wù)資源配套速度的滯后和資源本身的優(yōu)劣差異，導(dǎo)致公共服務(wù)資源在滿足人口需求和引導(dǎo)人口流向等方面，還未能充分發(fā)揮應(yīng)有作用。

三、成都市公共服務(wù)資源優(yōu)化布局路徑

人口規(guī)模的持續(xù)增長(zhǎng)和人口結(jié)構(gòu)變化對(duì)成都市公共資源配置和公共服務(wù)能力提出了新的要求。根據(jù)成都市公共服務(wù)發(fā)展?fàn)顩r和市民的多元化公共服務(wù)需求，課題組就優(yōu)化公共服務(wù)資源布局、進(jìn)一步提升公共服務(wù)水平，提出以下發(fā)展舉措和建議。

（一）深化體制機(jī)制改革，提高城市和區(qū)域公共服務(wù)供給水平

增加公共服務(wù)支出預(yù)算，加大政府購買服務(wù)力度。建議在“十四五”期間全面實(shí)行以常住人口為基礎(chǔ)的公共服務(wù)投入機(jī)制，逐步提高基本公共服務(wù)支出預(yù)算，構(gòu)建關(guān)于公共服務(wù)財(cái)政支出的年度科學(xué)增長(zhǎng)機(jī)制，為提升全市公共服務(wù)供給能力提供公共財(cái)政支持和必要保障。完善公共服務(wù)投入機(jī)制，加大政府購買公共服務(wù)力度，鼓勵(lì)專業(yè)社會(huì)力量參與公共服務(wù)供給。

深化公共服務(wù)體制機(jī)制改革，助推成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈和成都都市區(qū)建設(shè)。打通成德眉資公共服務(wù)便利共享的體制機(jī)制障礙，逐步構(gòu)建都市圈范圍內(nèi)依靠產(chǎn)業(yè)人口分布的公共服務(wù)資源配置格局，打造一體化的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)體系，促進(jìn)教育同城化發(fā)展、優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源共享、文化體育事業(yè)共同繁榮、社會(huì)保障服務(wù)相互銜接，為都市圈內(nèi)人力資源高效流動(dòng)與合理配置奠定良好的社會(huì)基礎(chǔ)。

（二）優(yōu)化公共服務(wù)資源空間布局，提高公共服務(wù)均等化水平

增強(qiáng)城市人口承載能力。對(duì)人口增量較快的區(qū)域有重點(diǎn)地增加公共基礎(chǔ)設(shè)施，提升基本公共服務(wù)供給能力，以滿足新增人口對(duì)公共服務(wù)的需要。同時(shí)，加大舊城更新力度，逐步完善老舊城區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施，補(bǔ)齊老舊院落基本公共服務(wù)設(shè)施短板，繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)資源傾斜力度，縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平差距，實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域人口共享發(fā)展成果。

做好兩項(xiàng)改革“后半篇”文章。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整和村級(jí)建制調(diào)整兩項(xiàng)改革，是近年來四川省部署開展的影響深遠(yuǎn)的重大基礎(chǔ)性改革。針對(duì)兩項(xiàng)改革后基層行政和公共資源可能進(jìn)一步向中心聚集的情況，成都市應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)不影響公共服務(wù)供給質(zhì)量的原則，按照城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村社區(qū)公共服務(wù)體系標(biāo)準(zhǔn)，保質(zhì)保量供給各類公共服務(wù)，滿足市民的生產(chǎn)生活和政務(wù)服務(wù)需求，不能單純?yōu)榱斯?jié)省行政開支和公共成本而取消被調(diào)整區(qū)域的公共服務(wù)設(shè)施設(shè)備和服務(wù)供給，避免因兩項(xiàng)改革而導(dǎo)致群眾生活不便利，影響群眾獲得感。

（三）致力于促進(jìn)人的現(xiàn)代化，服務(wù)和滿足不同群體市民的發(fā)展需求

公共服務(wù)政策和公共服務(wù)供給體系要著眼于市民現(xiàn)實(shí)需求，為人民群眾享有更美好的生活與高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)。深化戶籍制度改革，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，不斷提高居住證的“含金量”。建立城鎮(zhèn)教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)與常住人口掛鉤機(jī)制，推動(dòng)公共資源按常住人口規(guī)模配置，有序引導(dǎo)民間資本參與新型城鎮(zhèn)化，解決好農(nóng)民工市民化“錢從哪兒來”的問題。

關(guān)注人口快速聚集區(qū)域的公共服務(wù)需求。例如，針對(duì)早晚高峰出行難的問題，及時(shí)新增、優(yōu)化公交線路，加密車輛班次。針對(duì)公共衛(wèi)生和教育資源不足的問題，通過購買服務(wù)、租借臨時(shí)場(chǎng)所等方式加大公共服務(wù)供給，滿足兒保接種、幼兒教育等剛性需求。聚焦新市民的住房等基本需求，支持和引導(dǎo)新市民在成都工作落戶、在都市圈范圍內(nèi)的其他城市購房居住，通過都市圈內(nèi)便捷的公共交通體系和道路網(wǎng)絡(luò)，滿足日常通勤需求。

進(jìn)一步完善公共文化服務(wù)體系，豐富市民娛樂文化生活。繼續(xù)加快公共文體活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)，打造多樣化的公共文體休閑空間，探索打造文體資源共建共享機(jī)制，提高市內(nèi)已有的文體休閑場(chǎng)所與高校相關(guān)資源的利用率。建立基于需求的公共文化服務(wù)供給體系，實(shí)行群眾點(diǎn)單、政府組織引導(dǎo)、市場(chǎng)和社會(huì)參與供給的公共文化服務(wù)模式，滿足市民的多元化文化服務(wù)需求，豐富市民閑暇文化生活。

（四）合理配置醫(yī)療和養(yǎng)老資源，提高醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)可及性

健全公共衛(wèi)生服務(wù)體系，提升醫(yī)療服務(wù)能力。深入推進(jìn)區(qū)（市）縣之間醫(yī)療資源均衡布局，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源共建共享。深化醫(yī)療體制機(jī)制改革，暢通雙向轉(zhuǎn)診通道，推進(jìn)分級(jí)診療，強(qiáng)化基層醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)，增強(qiáng)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)能力，同時(shí)增強(qiáng)三甲大醫(yī)院的救治效率。深化公共衛(wèi)生體系改革，著眼于常態(tài)化疫情防控，提升平時(shí)公共衛(wèi)生服務(wù)和戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急防控水平。

積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，提升養(yǎng)老服務(wù)水平。進(jìn)一步強(qiáng)化家庭養(yǎng)老功能，為承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的家庭提供直接經(jīng)濟(jì)援助或稅收優(yōu)惠。加快推動(dòng)老舊小區(qū)適老化改造，充分發(fā)揮社區(qū)基層力量在擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)方面的積極作用。通過實(shí)施減免稅費(fèi)、強(qiáng)化用地保障、優(yōu)化醫(yī)療服務(wù)等優(yōu)惠政策，撬動(dòng)更多社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。大力支持針對(duì)失能失智老年群體長(zhǎng)期照護(hù)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，確保特殊老年群體能夠獲得優(yōu)質(zhì)、穩(wěn)定的養(yǎng)老服務(wù)。在老年人口比重較高的周邊區(qū)（市）縣，鼓勵(lì)社區(qū)和專業(yè)社會(huì)組織參與開展社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新，不斷提高醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)的可及性與供給質(zhì)量。

（五）合理配置教育資源，進(jìn)一步提升教育均等化發(fā)展水平

一是健全完善成都幼兒園、中小學(xué)教育設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃。依據(jù)中心城區(qū)核心區(qū)、中心城區(qū)次核心區(qū)、外部圈層區(qū)的發(fā)展總體規(guī)劃，以及學(xué)前、學(xué)齡兒童的總量和分布等情況，科學(xué)規(guī)劃各區(qū)域的幼兒園、小學(xué)、初中數(shù)量及規(guī)模，盡力解決學(xué)位緊張的問題。二是促進(jìn)教育設(shè)施規(guī)劃落地實(shí)施。將學(xué)校建設(shè)工作的推進(jìn)納入各級(jí)政府民生工程考核中，加強(qiáng)對(duì)設(shè)施用地中規(guī)劃預(yù)留學(xué)校用地實(shí)際預(yù)留情況的考核工作，對(duì)擠占挪用學(xué)校用地的情況要嚴(yán)肅處理。三是擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源供給。“大班額”現(xiàn)象的根本原因在于優(yōu)質(zhì)教育資源的短缺，解決的途徑在于將薄弱學(xué)校轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)質(zhì)學(xué)校，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)學(xué)校的數(shù)量，保證學(xué)生都能享受相對(duì)公平的優(yōu)質(zhì)資源。為此，在加大薄弱學(xué)校支持力度的同時(shí)，應(yīng)在師資配備上給予傾斜，扶持薄弱學(xué)校成長(zhǎng)為優(yōu)質(zhì)學(xué)校。四是大力提高農(nóng)村教育教學(xué)水平。在改善農(nóng)村學(xué)校硬件設(shè)施的同時(shí)，學(xué)校布局調(diào)整需兼顧撤并和方便就近入學(xué)；努力加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)優(yōu)秀的農(nóng)村教師，以提高農(nóng)村教育質(zhì)量。五是發(fā)展3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)。出臺(tái)托育服務(wù)社會(huì)力量準(zhǔn)入政策，鼓勵(lì)有條件的企業(yè)開辦嬰幼兒照料中心，有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)或個(gè)人發(fā)展家庭托育點(diǎn)，為家長(zhǎng)提供全日制、半日制、臨時(shí)托管等多樣化服務(wù)。

（六）構(gòu)建包容性生育配套政策體系，激發(fā)育齡人群的生育意愿

完善三孩生育配套政策體系，探索給予二孩以上家庭更寬松的政策環(huán)境，刺激育齡人群的生育意愿[15]。全面廢止懲罰性生育政策，構(gòu)建婦女兒童友好型城市和社會(huì)環(huán)境，從制度上給予婦女更多關(guān)懷和支持，對(duì)生育三孩婦女進(jìn)行實(shí)質(zhì)性獎(jiǎng)勵(lì)。圍繞解放家庭勞動(dòng)力出臺(tái)系列政策，健全普惠性的社會(huì)化保育托幼體系，讓生育二孩、三孩的父母可以正?；貧w勞動(dòng)力市場(chǎng)。切實(shí)降低家庭養(yǎng)育成本，加大二孩、三孩家庭稅收減免力度，鼓勵(lì)各區(qū)縣根據(jù)自身財(cái)力狀況，向三孩家庭發(fā)放養(yǎng)育津貼或一次性獎(jiǎng)勵(lì)。探索對(duì)二孩以上家庭放松購房限制政策，在貫徹落實(shí)“房住不炒”政策精神的同時(shí)滿足二孩、三孩家庭的多元化居住需求。加大對(duì)處于育齡階段獨(dú)生子女的獎(jiǎng)勵(lì)，從提供養(yǎng)老服務(wù)、生育服務(wù)和養(yǎng)育服務(wù)支持等方面入手，全方位緩解獨(dú)生子女的生育焦慮[16]。

注釋：

①人均支出數(shù)據(jù)=該市地方一般公共預(yù)算支出/該市“七普”常住人口。城市地方一般公共預(yù)算支出數(shù)據(jù)來自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2021》（中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社出版，第810-812頁）。

②“七普”與“六普”相比，人口絕對(duì)數(shù)增加明顯，其中一個(gè)重要因素是增加了簡(jiǎn)陽市。

③養(yǎng)老床位數(shù)據(jù)來自2015—2020年成都市老年人口信息和老齡健康事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告。截至2016年底，成都市養(yǎng)老床位總數(shù)112494張，較2015年增加2.33萬張；截至2018年底，全市養(yǎng)老床位總數(shù)12.31萬張（含籌建），較2017年增加0.91萬張。

④成都”七普”統(tǒng)計(jì)公報(bào)中對(duì)成都中心城區(qū)的界定除包括傳統(tǒng)的5+1主城區(qū)外，將曾經(jīng)的5個(gè)近郊區(qū)市縣（龍泉驛區(qū)、新都區(qū)、雙流縣、郫縣、溫江區(qū)）及2個(gè)遠(yuǎn)郊區(qū)市縣（新津、青白江），還有新設(shè)的四川天府新區(qū)（成都直管區(qū)）等都列入了成都中心城區(qū)的范圍。但是，考慮到公共服務(wù)設(shè)施空間分布的實(shí)際情況及日常服務(wù)供給對(duì)市民的可及性，本報(bào)告在分析近十年公共服務(wù)設(shè)施空間配置時(shí)仍然相對(duì)區(qū)分出三個(gè)圈層：中心城區(qū)核心區(qū)6個(gè)，即傳統(tǒng)的5+1主城區(qū)；中心城區(qū)次核心區(qū)8個(gè)，即四川天府新區(qū)（成都直管區(qū)）、龍泉驛區(qū)、新都區(qū)、雙流區(qū)、郫都區(qū)、溫江區(qū)、新津、青白江；外部圈層區(qū)8個(gè)，即簡(jiǎn)陽市、都江堰市、彭州市、邛崍市、崇州市、金堂縣、大邑縣、蒲江縣。

⑤課題組根據(jù)成都市發(fā)改委相關(guān)數(shù)據(jù)資料進(jìn)行統(tǒng)計(jì)計(jì)算，得出入戶人員的區(qū)域分布情況。