劉 姝 竇清華

（1.中共宜賓市委黨校/宜賓行政學院 法學教研室，四川 宜賓 644000；2. 中共宜賓市委黨校/宜賓行政學院 黨史黨建教研室，四川 宜賓 644000）

2020年1月，習近平總書記在中央財經(jīng)委員會第六次會議指出，“推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設，有利于在西部形成高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極”，同時將“加強生態(tài)環(huán)境保護”作為其七大重點任務予以協(xié)同推進，強調(diào)“要進一步強化成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈生態(tài)環(huán)境保護”，賦予了成渝地區(qū)高質(zhì)量綠色發(fā)展的更大責任和重要機遇。為進一步筑牢長江上游生態(tài)屏障，川渝兩地印發(fā)《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》，強調(diào)牢固樹立成渝地區(qū)一體化發(fā)展理念，加強成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護協(xié)作，加強污染跨界協(xié)同治理，探索綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展新路徑，這對推進兩地生態(tài)共建、環(huán)境共保，建設美麗中國先行區(qū)具有重要意義。

一、問題提出與文獻回顧

（一）問題提出

作為長江上游重要的綠色生態(tài)屏障區(qū)和水源涵養(yǎng)地，成渝地區(qū)不僅是我國西部大開發(fā)和長江經(jīng)濟帶建設的重要戰(zhàn)略支撐，也是國家“兩屏三帶”①生態(tài)安全屏障的關鍵區(qū)域。[1]成渝地區(qū)地理區(qū)位相鄰，自然生物資源豐富，其生態(tài)環(huán)境蘊含著大氣、水文、土壤、山脈等子系統(tǒng)。更為重要的是，這些系統(tǒng)不受人為的行政區(qū)劃的限制，彼此之間已形成為一個共生共榮的有機整體。成渝地區(qū)的國土面積占全國總面積的1.9%，承載了全國6.85%的常住人口[2]，人口密度及分布呈現(xiàn)出兩核突出，即盆地中間較高而盆地四周低的特征，一定程度上擠壓了區(qū)域的環(huán)境容量和生態(tài)承載空間。此外，成渝地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不均衡、獨特的地形和地貌等因素相互作用產(chǎn)生的結(jié)構性放大效應，引發(fā)了跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境問題。成渝地區(qū)的生態(tài)環(huán)境正面臨著環(huán)境容量和生態(tài)空間有限、跨界河流污染、生態(tài)系統(tǒng)脆弱、環(huán)境治理存在壁壘阻滯及區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理能力不均等困境。生態(tài)環(huán)境問題自身的復雜性、衍生的區(qū)域性、治理手段上的綜合性、影響結(jié)果的外溢性，這些因素決定了成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的解決不僅需要國家全局的頂層設計，更需要川渝兩地的協(xié)同推進。

（二）文獻綜述

面對日益嚴重的區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題，學者分別圍繞區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的原因、治理結(jié)構及其制約因素、有效治理的實踐路徑等方面開展了大量研究。一是對協(xié)同推進生態(tài)環(huán)境治理原因的研究。有學者指出當前行政區(qū)劃的分割性、封閉性與生態(tài)環(huán)境問題的綜合性、整體性之間的矛盾[3]，整體性環(huán)境治理交易成本的最小化[4]等是推動生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的重要原因。二是對區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理結(jié)構及其制約因素開展研究。鎖利銘等通過對協(xié)同治理不同的結(jié)構要素和網(wǎng)絡特征展開比較分析，認為存在牽頭型、聯(lián)席型和互助型三種不同的協(xié)同組織形式[5]。司林波等通過構建動力—結(jié)構—過程分析框架，對三大國家生態(tài)治理重點區(qū)域的動力源流、承載場域及協(xié)同過程展開分析，提出了等級權威模式、府際協(xié)商模式和運動式等三種治理模式[6]。而治理主體權力條塊分割與政策執(zhí)行鈍化、市場主體弱化與公眾參與不足、生態(tài)環(huán)境責任界定模糊與監(jiān)督機制缺位是制約協(xié)同治理的主要因素[7]。三是通過分析當前推動區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的具體實踐提出相應的優(yōu)化路徑。洪傳春等從分析京津冀生態(tài)產(chǎn)品供給的合作機制出發(fā)，提出要著力構建以“政府為基礎，市場為中堅，民眾自愿為補充”的生態(tài)產(chǎn)品供給多元機制，從而緩解生態(tài)產(chǎn)品供給與區(qū)域行政分裂的矛盾[8]。牟永福通過對河北省“京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)”功能定位分析，強調(diào)應積極構建區(qū)域生態(tài)環(huán)境四大支撐體系，即環(huán)境支撐、制度支撐、產(chǎn)業(yè)支撐以及文化支撐體系，從而加速京津冀生態(tài)文明建設一體化進程[9]。孟慶瑜從法治協(xié)同角度對京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的現(xiàn)狀與問題展開分析，提出要探索建立生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法機制、加強聯(lián)合執(zhí)法、優(yōu)化環(huán)境訴訟司法程序，構建跨行政區(qū)環(huán)境資源法治協(xié)同體系[10]。司林波從制度性集體行動理論視角，構建了黃河流域生態(tài)協(xié)同保護的集體行動分析框架，提出要進一步深化流域協(xié)同，完善協(xié)調(diào)管理機制和橫向生態(tài)補償機制，健全復合型合作機制等[11]。

在國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的驅(qū)動、激勵以及跨行政區(qū)域日益嚴峻的生態(tài)環(huán)境重壓下，學界對區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理問題給予了充分關注。尤其是隨著京津冀、長三角、粵港澳等重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的提出，關于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和跨區(qū)域污染防治的相關研究成果呈“井噴式”發(fā)展，為本文提供了豐富的研究資料。相對而言，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈領域的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理研究具有一定的滯后性?；诖?，本文在吸收前述研究成果的基礎上，著力將觸角深入成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理機制的內(nèi)部，探究成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的可能性及其出路，從而為推動成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境一體化保護提供借鑒。

二、成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的現(xiàn)實困境

成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境作為一個整體，是川渝兩地社會經(jīng)濟一體化發(fā)展的自然基礎。從當前生態(tài)環(huán)境污染治理實踐來看，成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理存在以下困境。

（一）地方生態(tài)環(huán)境保護的差異性

城市間生態(tài)環(huán)境保護目標與訴求存在一定差異。通常來說，地方生態(tài)環(huán)境保護的偏好性差異受該地經(jīng)濟發(fā)展水平的影響較大。盡管川渝兩地共處一隅，但兩地整體經(jīng)濟發(fā)展水平卻存在一定差異。以川渝兩地人均生產(chǎn)總值為例，與全國平均水平相比，2019年重慶為1.07:1，已邁入我國中等偏上收入地區(qū)，而四川僅為0.79:1，仍屬于中等偏下收入地區(qū)。同時，在非農(nóng)就業(yè)比重方面，重慶為73.4%，已邁入工業(yè)化中后期階段；而四川為64.9%，臨近65%分界線，處于由工業(yè)化中前期進入工業(yè)化中后期階段。[12]而經(jīng)濟發(fā)展程度和階段的不同決定著彼此面對生態(tài)環(huán)境治理時具有相當?shù)恼邇A向性，使其在制定實施生態(tài)環(huán)境保護政策時呈現(xiàn)出“個性化”與“差異化”特征。例如，盡管川渝兩地在“三線一單”（即生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準入負面清單）標準化方面已達成共識，但上下管控標準仍不統(tǒng)一，二者均涉及的“長江上游珍稀保護魚類自然保護區(qū)”的準入要求和內(nèi)容不一致。在跨域水環(huán)境污染治理中，成渝兩地劃定的水環(huán)境功能區(qū)及其相關標準就各不相同，重慶市現(xiàn)有地方污染物排放標準15個，而成都為6個,[13]尚未能落實統(tǒng)一的負面清單。由此可見，客觀上區(qū)域城市間現(xiàn)有發(fā)展程度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構及城市定位等不同，決定了成渝兩地在生態(tài)環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理整體目標上存在偏好性差異，使得生態(tài)環(huán)境問題治理的政策輸出難以達成一致，從而難以在生態(tài)環(huán)境治理方面達成共識、形成合力。

（二）區(qū)域環(huán)境容量與生態(tài)承載空間有限

環(huán)境容量與生態(tài)空間分別從不同角度量化描述了自然資源和生態(tài)環(huán)境的承載能力，其具體指標能夠客觀反映出該區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境能夠承受的最大載荷。同時，環(huán)境容量與生態(tài)空間又是一個相對概念，往往與該特定區(qū)域內(nèi)的人口密度、產(chǎn)業(yè)布局等因素有關。通常情況下，人口密度越大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展對生態(tài)環(huán)境影響越大，則該區(qū)域內(nèi)環(huán)境容量和生態(tài)空間就越有限。以成渝地區(qū)人口密度為例，該區(qū)域面積約18.5萬平方公里，截至2019年該區(qū)域常住人口約9600萬人，占全國人口的6.85%，其人口密度為每平方公里518.9人，總體上人口相對較為密集。特定區(qū)域內(nèi)人口密度過高會在一定程度上造成較大的環(huán)境負擔。此外，成渝地區(qū)人口和經(jīng)濟的空間分布差異顯著。成渝地區(qū)雖然地域遼闊，但可供人們生活生產(chǎn)的空間卻相對有限，人口分布和經(jīng)濟生產(chǎn)主要集中在特定的城市區(qū)域。作為成渝地區(qū)的“雙核”，重慶主城和成都兩個中心城市經(jīng)濟基礎雄厚，人口和經(jīng)濟要素吸附能力強，并且隨著成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈發(fā)展戰(zhàn)略的實施，以重慶主城和成都兩大中心城市的人口密度和經(jīng)濟生產(chǎn)將迎來進一步提升。而處于兩中心之間的成渝中部、南翼和北翼地區(qū)②因地形地貌等原因，可供生活生產(chǎn)的區(qū)域相對有限，無法承載太多的人口和產(chǎn)業(yè)，人口密度和經(jīng)濟發(fā)展水平都顯著低于“雙核”都市圈（見表1） 。因此，整個成渝地區(qū)呈現(xiàn)出重慶主城和成都兩大中心城市人口總量大、環(huán)境容量生態(tài)空間和資源承載力趨于飽和，而地域相對遼闊的成渝中部、北翼和南翼地區(qū)人口密度小、環(huán)境容量生態(tài)空間大、自然資源承載能力強等現(xiàn)象。這導致了整個成渝地區(qū)內(nèi)人口相對集中、局部地區(qū)人口密度過大的結(jié)果。當人口密度大、人口分布和經(jīng)濟發(fā)展不均等多種因素耦合時，會進一步加劇整個成渝地區(qū)的生態(tài)環(huán)境壓力，從而引發(fā)一系列的生態(tài)環(huán)境治理問題。

表1 2019年成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈區(qū)域內(nèi)相關指標

（三）生態(tài)環(huán)境治理存在壁壘

生態(tài)環(huán)境治理的壁壘主要是與行政區(qū)劃及其產(chǎn)生的“本位主義”有關。現(xiàn)階段，區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理仍遵循的是傳統(tǒng)的“屬地管理”模式，也就是說對特定行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境污染治理主要由該轄區(qū)政府負責。這種以政府為主體的生態(tài)環(huán)境治理模式不僅加重了政府的負擔，同時又容易擠壓企業(yè)、社會組織和公眾的參與空間，造成了社企虛位、公眾參與程度低等問題。更為重要的是，基于“屬地管理”模式的生態(tài)環(huán)境治理容易產(chǎn)生單純追求自身利益最大化而“一葉障目不見泰山”的“本位主義”，從而形成對接不暢、協(xié)同推進不力等行政壁壘現(xiàn)象。由于長期以來川渝兩地發(fā)展缺乏整體規(guī)劃和監(jiān)督考核機制，川渝地方層面在信息傳遞、協(xié)同合作機制等方面不健全，導致協(xié)同治理效能未能充分釋放。面對成渝地區(qū)日益加劇的生態(tài)環(huán)境難題，川渝兩地主管部門在涉及大氣、固體廢物、水域和生態(tài)等各個領域雖然達成了多層面、多領域的聯(lián)席會議和聯(lián)防聯(lián)控工作機制③，但由于此類對話協(xié)作機制本質(zhì)上屬于較為臨時性、松散性與自愿承諾性的機制，缺乏相應的監(jiān)督考核，達成的協(xié)議缺乏強制性和可執(zhí)行性，實際操作中容易陷入地方利益偏好和集體行動困境，使得區(qū)域生態(tài)治理機制的運行效能不高。例如，近年來，川渝兩地為保護該區(qū)域生態(tài)環(huán)境，兩地生態(tài)環(huán)境部門多措并舉，建立了川渝兩地聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治工作機制④。然而實踐中，當涉及各自利益時，兩地協(xié)調(diào)工作機制難以達成一致協(xié)議，一定程度上造成了多層級的協(xié)調(diào)互通不暢，重點防治項目推進不力，影響了治理效能。

（四）生態(tài)環(huán)境治理能力和治理力度有差異

生態(tài)環(huán)境治理能力主要是指特定區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理主體在治理環(huán)境污染、維持生態(tài)環(huán)境以及支持其生態(tài)環(huán)境治理的資金投入、治理技術水平等。作為生態(tài)環(huán)境治理的物質(zhì)支持和保障，資金投入不僅受地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平的約束，同時也受當?shù)丨h(huán)境政策的影響，一定程度上反映了當?shù)卣谏鷳B(tài)環(huán)境領域的活動范圍和政策傾向。從近10年川渝兩省在環(huán)境污染治理投資總額來看，盡管四川地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）高于重慶，但重慶的投資總額占比卻高于四川（見圖1）。雖然川渝兩地本身的經(jīng)濟體量不同，但兩省地理相鄰、環(huán)境問題相似，在污染治理投資方面卻存在較大的差異，一定程度上反映了兩省生態(tài)環(huán)境治理能力和治理力度的不同。這種差異性不僅會影響環(huán)境污染的治理效果，還會引發(fā)更深層次的問題。由于各地政府環(huán)境污染治理投資力度的不同，在一定程度上會限制該地區(qū)的環(huán)境公共產(chǎn)品供給和城市環(huán)境基礎設施建設，如環(huán)境管理與科技投入、園林綠化、城市污水和垃圾處理廠等，而這又會進一步導致區(qū)域城市間生態(tài)環(huán)境治理技術和水平的不均衡，從而陷入生態(tài)治理的不良循環(huán)。由于川渝兩地生態(tài)環(huán)境治理能力存在差異，這也會增加成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的難度。

圖1 四川、重慶環(huán)境污染治理投資比較圖

三、成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的基礎和支撐

（一）政策之利

政策之利是指現(xiàn)代國家的政治組織推動、整合資源優(yōu)勢以獲得的政策利益。當前，成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的政策之利主要在于國家大力推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈發(fā)展戰(zhàn)略實施帶來的政策紅利。

區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理問題主要涉及地方政府之間的關系協(xié)調(diào)，強調(diào)地方政府之間的休戚與共、密切配合。作為長江上游的重要生態(tài)屏障，盡管成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境污染防治問題日益受到重視，如果在缺乏外部資源和中央政策層面的支持下，協(xié)同推進兩地生態(tài)治理的愿望和行動很容易落空。川渝兩地政府是區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的參與者和執(zhí)行者，基于地方行政壁壘及生態(tài)環(huán)境治理的利益分配、成本分擔等原因，成渝地區(qū)各地方政府容易滋生“搭便車”心理，進而作出短期性選擇而不能“顧全大局”。因而，成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理需要上級部門的介入?yún)f(xié)調(diào)和支持才能有效推進各項防治工作。當前，成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理處于最佳歷史機遇期，即成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈發(fā)展戰(zhàn)略的實施帶來了有效協(xié)同治理生態(tài)環(huán)境的戰(zhàn)略契機。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等各領域，生態(tài)環(huán)境治理是被確定為率先突破的重點任務之一，這會為成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理帶來政策和資源上的優(yōu)勢。協(xié)同治理成渝地區(qū)跨界河流、大氣污染等共同的環(huán)境問題，需要依托國家戰(zhàn)略，用足、用好國家戰(zhàn)略實施帶來的機遇和政策優(yōu)勢，破除川渝兩地各自獨立發(fā)展帶來的觀念障礙，打破因行政區(qū)劃造成的條塊分割，彌補由經(jīng)濟發(fā)展不平衡帶來的治理能力差別。有國家政策的全面支持，在 “舉國體制”的制度和“服務大局”的政治理念保障下，川渝兩地將進一步凝聚協(xié)作意識，進而產(chǎn)生積極行動、緊密合作的動力與政治“緊迫感”。

（二）文化同根

如果說地緣性因素促使川渝兩地結(jié)成“休戚與共”的利益共同體，那么文化上的“相得益彰”則是兩地實現(xiàn)密切協(xié)同的根基所在。川渝兩地地緣相接、文緣相融，自古就有“川渝一家親”之情。這種文化上的親緣性，是成渝地區(qū)實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的重要支撐。

1997年，重慶與四川“分家”，成為我國第四個直轄市。盡管川渝兩地行政隸屬關系發(fā)生變化，但彼此間天然的內(nèi)在聯(lián)系卻不可人為割斷和忽視。川渝兩地在歷史上就具有密切的文化同根性，在傳統(tǒng)中就呈現(xiàn)出“一體化”的文化特質(zhì)。早在春秋時期，成渝地區(qū)就形成了以重慶為代表的巴國和以成都為中心的蜀國，其中蜀國文化和巴國文化合稱為“巴蜀文化”，歷史悠久，體現(xiàn)了兩地人民在推動社會經(jīng)濟發(fā)展方面的共同意志和價值追求。以“巴蜀文化”為代表的川渝地域文化具有極大的兼容性和協(xié)調(diào)性，是成渝地區(qū)開展密切合作的文化基礎。一方面，文化的相通性使成渝地區(qū)一體化發(fā)展的社會認同感增強，有利于廣泛凝聚社會共識。在生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理問題上，川渝兩地文化上的親緣性有利于化解兩地間因各自利益關切而產(chǎn)生的隔閡，破除因溝通不暢帶來的分歧與誤解，從而有效減少生態(tài)環(huán)境治理中因缺乏協(xié)作配合產(chǎn)生的“交易成本”。另一方面，巴蜀文化的同根性所形成的親密關系紐帶，能夠為成渝地區(qū)在生態(tài)治理中的利益分配、成本分擔奠定基礎。破除區(qū)域環(huán)境治理收益分配、成本分擔上的困境，需要具備政治戰(zhàn)略眼光，以及深度信任和親密關系。而巴蜀文化的“一體性”，歷史的“一家人”，使得在利益分配中能夠有效避免雙方短期利益上的“斤斤計較”，從而實現(xiàn)長遠利益上的“互利共贏”。堅固的信任基礎和親密關系是川渝兩地實現(xiàn)一體化發(fā)展、協(xié)同治理的根本紐帶。

（三）倫理之基

成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的倫理之基在于成本—收益的比較分析框架下，治理成本的最小化和環(huán)境效益的最大化，即成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的重要支撐在于跨區(qū)域治理所帶來的協(xié)同收益的吸引力。這主要表現(xiàn)為，協(xié)同推進區(qū)域城市間生態(tài)環(huán)境治理所產(chǎn)生的成本要遠小于其不合作所產(chǎn)生的成本，協(xié)同治理收益也遠遠大于未采取協(xié)同方式開展環(huán)境治理所帶來的收益。

生態(tài)環(huán)境具有整體性、非競爭性和非排他性等特質(zhì)，這決定了個體（組織）基于成本—收益的權衡下，合作而非競爭才是其最優(yōu)的選擇。一方面，當前以行政區(qū)劃為前提的生態(tài)環(huán)境治理強調(diào)各級政府分別采取措施以應對本地區(qū)內(nèi)的環(huán)境問題。而針對與本區(qū)域相同的公共環(huán)境污染問題，各地政府分別設立相似的治理職能部門，這會一定程度上導致重復建設，重復行動，成本驟增。因而，各治理主體通過協(xié)同合作應對跨域生態(tài)環(huán)境問題所付出的成本要遠小于單個行政組織獨自處理環(huán)境問題所付出的治理成本。另一方面，之所以選擇協(xié)作，原因在于協(xié)作能產(chǎn)生收益。協(xié)同治理能夠有效破除行政區(qū)劃所造成的“行政壁壘”，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)政府、企業(yè)、社會組織及公眾的積極參與，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)人力、技術和資金等資源，從而實現(xiàn)資源的互惠共享和高效利用，以獲得更好的治理效果。此外，川渝兩地推動生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，積極探索具有川渝特色的生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的新路子，推動成渝地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價值的轉(zhuǎn)換和實現(xiàn)，這不僅可以使本區(qū)域自身經(jīng)濟社會發(fā)展受益，也是認真踐行綠色發(fā)展理念，打造“兩山理論”成渝版的生動體現(xiàn)。因而，通過促進各治理主體協(xié)作有效應對跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題，所帶來的收益要遠大于單個行政組織獨自處理環(huán)境問題所帶來的收益。概言之，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理成本的最小化和收益的最大化，是推動川渝兩地開展生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的關鍵所在，使得川渝兩地容易達成共識，建立緊密的利益紐帶，結(jié)成利益共同體。

四、成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的實現(xiàn)路徑

2022年6月8日，習近平總書記在宜賓考察時強調(diào)，保護好長江流域生態(tài)環(huán)境，是推動長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展的前提，也是守護好中華文明搖籃的必然要求?？倳浂诋?shù)刂伍L江上游生態(tài)屏障，守護好這一江清水。共抓大保護、不搞大開發(fā)。作為長江上游生態(tài)屏障和水源涵養(yǎng)地，成渝地區(qū)要主動唱好“雙城記”、共建經(jīng)濟圈，推動成渝地區(qū)經(jīng)濟社會全面綠色低碳轉(zhuǎn)型，協(xié)同推進成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護。

（一）重塑協(xié)同治理理念

理念共識是區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的基礎。構建成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機制，要積極轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)環(huán)境治理的觀念壁壘與思想誤區(qū)，牢固樹立區(qū)域協(xié)同治理理念，凝聚生態(tài)環(huán)境治理的合作共識。一是要培育多元主體的現(xiàn)代公共精神。公共精神的培育有助于利益相關者突破個人主義的藩籬，最大限度調(diào)動利益相關者的主體意識，以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公共利益最大化。要善于運用相應手段，依托一定渠道，對各治理主體開展生態(tài)環(huán)境保護教育，闡明包括政府、企業(yè)、公眾等各治理主體不僅是生態(tài)環(huán)境的受益者，也是其參與者和貢獻者，從而激發(fā)各主體的生態(tài)環(huán)境保護內(nèi)在意愿和治理動機，養(yǎng)成生態(tài)環(huán)境保護的責任意識。二是強化整體性治理理念。整體性治理理論強調(diào)需以公共需求和公共利益為價值導向，旨在克服傳統(tǒng)官僚組織的分散化、碎片化治理弊端。面對當前成渝地區(qū)日益嚴重的生態(tài)環(huán)境問題，川渝兩地政府應充分意識到彼此在環(huán)境問題上有著共同利益，各方應將川渝兩地的整體性利益放在首位，摒棄各自的“小算盤”，淡化你我意識，著眼發(fā)展長遠大局，努力打破原有的行政壁壘，開展府際友好合作。尤其是各級政府及其行政人員應淡化屬地管理意識，牢固樹立整體性價值理念，將川渝視為一個緊密相連的整體。三是強化區(qū)域信任關系。作為區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的強力黏合劑，彼此間的信任關系能夠有效化解各治理主體間的摩擦與分歧，減少區(qū)域協(xié)作障礙。兩地政府應充分利用川渝兩地文化的兼容性，積極培育長江生態(tài)環(huán)境合作共治的生態(tài)文化，加深彼此間在文化認同基礎上的共同理解，更好地形塑地方政府間、政府與其他參與主體間的信任關系，從而催生生態(tài)環(huán)境治理行動的集體認同感和價值認同感。

（二）完善區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的組織體系

強有力的組織機構有利于破解環(huán)境污染治理的壁壘，提高協(xié)同治理效率和協(xié)作力度，是解決成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的重要抓手和保障。一是健全嚴密高效的組織領導體制。嚴密的組織體制與工作機制對協(xié)同推動區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理具有重要作用，有利于凝聚各方治理合力，提高協(xié)同治理效率。搭建高層次的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)組織機構，健全由國家有關部門牽頭，地方政府及其有關職能部門組成的生態(tài)環(huán)境保護領導小組，做好成渝地區(qū)區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查等工作，落實生態(tài)環(huán)境共建共保的主體責任。二是完善“決策層—協(xié)調(diào)層—執(zhí)行層”三級運作的川渝生態(tài)環(huán)境治理組織體系。有效推動區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，需要不同層級的組織機構負責協(xié)調(diào)實施。由川渝兩地地方政府牽頭，成立治理協(xié)調(diào)小組，加強區(qū)域內(nèi)對話協(xié)商，貫徹落實生態(tài)環(huán)境領導小組相關決策部署，強化對具體承擔各行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理工作的組織協(xié)調(diào)，研究擬定相關污染防治計劃、方案并組織實施等。在具體的污染防治方面，可以根據(jù)不同生態(tài)環(huán)境污染類型，分別成立長期協(xié)作治理（大氣、流域污染防治等）和短期協(xié)作治理（工業(yè)污染項目的集中整治）的專項小組。此外，專項小組可以充分吸納高校、環(huán)保機構和專業(yè)人士的參與，廣泛吸收社會力量積極參與生態(tài)環(huán)境治理的論證和咨詢。

（三）健全協(xié)同推進生態(tài)環(huán)境治理的體制機制

良好的區(qū)域協(xié)作體制機制是實現(xiàn)區(qū)域合作關系的前提條件和重要保障?，F(xiàn)階段，成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境領域缺乏區(qū)域性的制度化治理框架。盡管川渝部分市縣已達成初步合作，并建立了不同形式的協(xié)調(diào)磋商機制，但仍需在現(xiàn)有基礎上進一步擴展和深化，從而構建起長效、穩(wěn)固的協(xié)同治理機制。

一是完善科學合理的利益協(xié)調(diào)與平衡機制。生態(tài)環(huán)境及其治理本質(zhì)就在于相關主體利益格局的調(diào)整與重構。應秉持公平正義原則，積極構建成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境利益協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)川渝兩地利益關系，統(tǒng)籌發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，著力構建共同負責、共同受益的“成渝大生態(tài)區(qū)”。在川渝兩地共享生態(tài)環(huán)境收益基礎下，通過搭建公開透明、平等協(xié)商的對話平臺，建立健全公平的生態(tài)環(huán)境成本分擔機制，實行生態(tài)環(huán)境資源產(chǎn)品定價、有償使用制度。健全政府-市場互為補充的生態(tài)補償機制，確保川渝兩地生態(tài)治理成本及收益的公平調(diào)整、分配，促進兩地資源共享、成本共擔、生態(tài)利益共享。二是健全完善的財稅政策保障機制。環(huán)境污染防治離不開財稅政策的大力支持。建立完善的財稅保障機制，確保其治理資金充足和公開透明，以縮減各地環(huán)境治理水平的差距。加快建立成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護基金，加大對成渝地區(qū)國家限制開發(fā)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，探索建立公平的稅收機制。此外，激發(fā)財政手段的靈活性，充分吸引其他社會資本投入環(huán)境污染防治活動中，暢通多方集結(jié)資金渠道。三是構建區(qū)域生態(tài)保護、污染防治聯(lián)動機制。統(tǒng)一川渝兩地生態(tài)環(huán)境保護標準、監(jiān)測和執(zhí)法體系，加強土壤、固體廢物污染聯(lián)防聯(lián)治。同時，以兩地交界、跨界環(huán)境監(jiān)管“死角”為重點區(qū)域?qū)嵤┥鷳B(tài)保護空間聯(lián)合管控，尤其是基于成渝地區(qū)水系眾多，有長江、岷江、沱江、涪江以及嘉陵江等跨界河流，可以探索建立跨區(qū)域聯(lián)合河長制，在沿線布局聯(lián)合河長制，兩地交界的跨界市、縣（區(qū)）的河長展開交流合作，通過聯(lián)合巡河等多種形式開展河流治理工作[14]，從而加快成渝地區(qū)跨界河流的污染防治進程。

（四）強化區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的法治保障

習近平總書記指出：“用最嚴格的制度和最嚴密的法治保護生態(tài)環(huán)境，加快制度創(chuàng)新，強化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸及的高壓線?！盵15]完善的法律制度不僅能為各治理主體的利益協(xié)調(diào)提供依據(jù)，還能在治理實踐中進一步規(guī)范治理主體及其行為方式。為平衡不同地區(qū)、不同利益主體間的價值差異，需要以法律來明確各主體在生態(tài)環(huán)境治理中的職能與責任，明晰經(jīng)濟利益和環(huán)境利益的界限，明確“何以可為、何以不可為”。

以法治方式推進、保障成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，要建立健全協(xié)同法律體系，在法律框架下強化川渝兩地協(xié)同意愿，規(guī)范兩地協(xié)同行動。一是在《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設綱要》《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》等相關制度文件下，細化川渝兩地生態(tài)環(huán)境治理的實施方案、任務措施等，明確川渝各地方政府、職能部門及其跨區(qū)域組織的具體地位、職責與分工，以保障各主體在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中相應的合法性和正當性。二是建立健全川渝兩地省、市、區(qū)之間在立法、執(zhí)法和司法上的協(xié)調(diào)合作機制[16]，凝聚兩地制度合力。通過常設立法協(xié)調(diào)機構，以立法協(xié)作會議或聯(lián)席會議、立法信息交流等途徑實現(xiàn)立法協(xié)調(diào)，加強川渝兩地在區(qū)域大氣污染防治、跨流域聯(lián)防等事項上進行統(tǒng)一立法。在執(zhí)法環(huán)節(jié)上，明確政府污染監(jiān)管者和責任承擔者的角色定位，依托合作偵查等手段，強化執(zhí)法聯(lián)動舉措，提升聯(lián)合執(zhí)法效果。進一步優(yōu)化區(qū)域環(huán)境司法訴訟運行機制，探索設置“大區(qū)法院”，跨行政區(qū)劃的爭議案件由“大區(qū)法院”直接受理，完善跨區(qū)域環(huán)境資源立案機制，開展環(huán)境資源案件的集中管轄，統(tǒng)一兩地生態(tài)補償標準和環(huán)境保護紅線，不斷推進區(qū)域性治理法律制度的完善。

注釋：

①“兩屏三帶”是我國構筑的生態(tài)安全戰(zhàn)略，是指“青藏高原生態(tài)屏障”“黃土高原—川滇生態(tài)屏障”和“東北森林帶”“北方防沙帶”“南方丘陵山地帶”，從而形成一個整體綠色發(fā)展生態(tài)輪廓。

②重慶都市圈包括重慶主城、璧山、江津、長壽、南川、涪陵、永川、綦江、榮昌、銅梁、大足、潼南、合川、和四川廣安。成都都市圈包括成都、德陽、眉山和資陽市。成渝中部地區(qū)包括南充、遂寧和資陽市樂至縣、安岳縣。成渝南翼地區(qū)包括瀘州、宜賓、自貢、內(nèi)江。成渝北翼地區(qū)包括達州、開州、萬州、云陽、梁平、忠縣和墊江。根據(jù)《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設規(guī)劃綱要》，綿陽市北川縣和平武縣、雅安市天全縣和寶興縣、達州市萬源市不在其中。

③從2016年3月至2022年1月，川渝、成渝之間簽署合作協(xié)議數(shù)量高達53項，其中包含綜合類6項、生態(tài)共建3項、水污染聯(lián)防聯(lián)控28項、大氣污染聯(lián)防聯(lián)控6項、固體廢物聯(lián)防聯(lián)控1項、危險廢物聯(lián)動管理3項、突發(fā)事件聯(lián)合應急處置3項、環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法2項、科研合作1項。

④2016年，四川省生態(tài)環(huán)境廳、重慶市生態(tài)環(huán)境局聯(lián)合簽訂《川渝地區(qū)大氣污染聯(lián)合防治協(xié)議書》，搭建了川渝兩地的跨區(qū)域水污染、大氣污染聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治工作機制。