郭麗娜,王昌浩

(中國(guó)刑事警察學(xué)院,遼寧沈陽(yáng)110854)

二十世紀(jì)八十年代,我國(guó)引入招標(biāo)投標(biāo)制度,并將其廣泛用于工程建設(shè)、政府采購(gòu)、土地出讓、產(chǎn)權(quán)交易等領(lǐng)域,招標(biāo)投標(biāo)制度已成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中不可或缺的重要組成部分。然而,在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下,不法分子采用圍標(biāo)、陪標(biāo)、賄賂等不正當(dāng)手段實(shí)施串通投標(biāo)的行為,并誘發(fā)一系列違法犯罪問(wèn)題。串通投標(biāo)犯罪,因其犯罪主體的特殊性、復(fù)雜性,犯罪行為的隱蔽性、多樣性,經(jīng)常被稱為“密室里的犯罪”。對(duì)于這種犯罪,依靠公安機(jī)關(guān)單打獨(dú)斗難以從源頭上進(jìn)行有效遏制,需要從社會(huì)協(xié)同治理層面對(duì)串通投標(biāo)犯罪防控問(wèn)題進(jìn)行研究,推動(dòng)形成“以打促防、打防結(jié)合”的鏈條式防控模式,從而有效凈化招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)生態(tài)。

一、串通投標(biāo)犯罪的內(nèi)涵界定

串通投標(biāo)是伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而出現(xiàn)的一種現(xiàn)象,是招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。關(guān)于串通投標(biāo)的概念,各國(guó)有著不同的表述,國(guó)外大多從反壟斷的角度對(duì)其界定。例如,在美國(guó),串通投標(biāo)是指投標(biāo)人之間達(dá)成或?qū)嵤┩ㄖ\內(nèi)定中標(biāo)人、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的協(xié)同行為,《謝爾曼法》第一條明確了對(duì)其規(guī)制的范圍。[1]在日本,串通投標(biāo)被看作是一種價(jià)格協(xié)議(亦被稱為“談合”),是經(jīng)營(yíng)者以提高價(jià)格或降低價(jià)格為目的的聯(lián)合行為,[2]其本質(zhì)上是一種不正當(dāng)交易限制行為,該國(guó)《禁止壟斷法》和《刑法》對(duì)串通投標(biāo)行為進(jìn)行了雙重規(guī)制。在歐盟,串通投標(biāo)是指一種以阻礙或扭曲共同市場(chǎng)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)為目的的限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議,屬于價(jià)格卡特爾的一種特殊形式,《歐盟運(yùn)行條約》第一百零一條是規(guī)制串通投標(biāo)等橫向協(xié)議的基本法律依據(jù)。[3]在我國(guó),相關(guān)法律法規(guī)并沒(méi)有對(duì)串通投標(biāo)概念做直接規(guī)定,而是對(duì)串通投標(biāo)的行為方式以列舉式進(jìn)行記述,如《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》(以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法》)第三十二條、《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》)第三十九條至第四十一條、《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》①第十五條對(duì)串通投標(biāo)禁止行為及具體行為做了規(guī)定。基于上述進(jìn)行綜合概括,筆者認(rèn)為,串通投標(biāo)犯罪是指參與招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的投標(biāo)人與招標(biāo)人,或投標(biāo)人之間采用不正當(dāng)手段對(duì)招標(biāo)投標(biāo)事項(xiàng)進(jìn)行串通,以排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手或者損害招標(biāo)人利益的行為。

在招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中,招標(biāo)人及投標(biāo)人出現(xiàn)上述法規(guī)、條例中的禁止性行為時(shí),將對(duì)招標(biāo)人或投標(biāo)人處以罰款、沒(méi)收違法所得、取消投標(biāo)資格、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的行政處罰,構(gòu)成刑事犯罪的,依法追究其刑事責(zé)任。按照《中華人民共和國(guó)刑法》(以下簡(jiǎn)稱《刑法》)第二百二十三條的規(guī)定,投標(biāo)人互相串通投標(biāo)報(bào)價(jià),損害招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人的利益,情節(jié)嚴(yán)重的構(gòu)成串通投標(biāo)罪;投標(biāo)人與招標(biāo)人串通投標(biāo),損害國(guó)家、集體、公民合法利益的,構(gòu)成串通投標(biāo)罪。這里的“情節(jié)嚴(yán)重”主要指《最高人民檢察院、公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(二)》(以下簡(jiǎn)稱《立案追訴標(biāo)準(zhǔn)(二)》)中規(guī)定的造成直接經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額在五十萬(wàn)元以上,違法所得數(shù)額在二十萬(wàn)元以上,中標(biāo)項(xiàng)目金額在四百萬(wàn)元以上,采取威脅、欺騙、賄賂等非法手段的,或雖未達(dá)到上述數(shù)額標(biāo)準(zhǔn),但兩年內(nèi)因串通投標(biāo)受過(guò)二次以上行政處罰的。當(dāng)然,《刑法》僅對(duì)串通投標(biāo)犯罪的客觀行為做了概括性規(guī)定,而從預(yù)防的角度看,那些沒(méi)有納入刑法打擊范疇但同樣具有社會(huì)危害性的串通投標(biāo)行為,仍然值得深入研究。

二、我國(guó)串通投標(biāo)案件概況

以2017—2021年中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)發(fā)布的判決書(shū)為樣本,通過(guò)統(tǒng)計(jì)相關(guān)年份、不同地域的判決情況,考察串通投標(biāo)案件的總體趨勢(shì)。本文不僅對(duì)串通投標(biāo)案件的刑事判決書(shū)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析,也對(duì)相關(guān)的民事判決書(shū)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析,目的在于將同樣具有社會(huì)危害性但未構(gòu)成刑事犯罪的串通投標(biāo)行為納入到整體考察之中,從而更加全面地探討串通投標(biāo)行為的防控策略和路徑。

(一)刑事判決情況

1.基于時(shí)間維度的統(tǒng)計(jì)。在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)中,以“串通投標(biāo)”“刑事案由”“判決結(jié)果”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索,共檢索到2017年1月1日至2021年12月31日之間的相關(guān)刑事判決書(shū)2059份。2019年刑事判決數(shù)量相較于2017年增長(zhǎng)183.5%;2020年判決數(shù)量與2019年基本持平,2021年同比下降77.6%。由此可見(jiàn),2017—2020年期間,全國(guó)串通投標(biāo)刑事案件數(shù)量呈上升趨勢(shì)。(見(jiàn)圖1)但是,2021年案件數(shù)量大幅下降,主要原因在于受疫情防控的影響,全國(guó)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)大幅減少。另外,公安機(jī)關(guān)打擊手段的升級(jí),有效擠壓了犯罪空間,串通投標(biāo)犯罪在一定程度上得到了有效控制。

圖1 2017—2021年串通投標(biāo)刑事案件判決數(shù)量

2.基于空間維度的統(tǒng)計(jì)。以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度劃分空間區(qū)域,②由此統(tǒng)計(jì)刑事判決書(shū)數(shù)量,發(fā)現(xiàn)東部地區(qū)有741份、中部地區(qū)有968份、西部地區(qū)有247份、東北部地區(qū)有103份。(見(jiàn)圖2)

圖2 2017—2021年全國(guó)串通投標(biāo)刑事案件判決書(shū)地域分布

從判決書(shū)的地域分布看,2017—2021年期間我國(guó)大部分串通投標(biāo)案件集中在中部及東部地區(qū),占全國(guó)總量的83%。由此可見(jiàn),經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū),其招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)亦相對(duì)活躍,串通投標(biāo)犯罪發(fā)案量也更多。

3.對(duì)刑事判決結(jié)果的統(tǒng)計(jì)。對(duì)判決書(shū)的判決結(jié)果統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn),處實(shí)刑的占52%,處緩刑的占31%,免于刑事處罰的占14%,單處罰金的占3%。(見(jiàn)圖3)可見(jiàn),串通投標(biāo)案件近一半處罰較輕。筆者以為,這也是串通投標(biāo)行為屢禁不止的原因之一。

圖3 2017—2021年串通投標(biāo)案件刑事判決結(jié)果類型分布

(二)民事判決情況

1.基于時(shí)間維度的統(tǒng)計(jì)。按上述方法,以“串通投標(biāo)”為關(guān)鍵詞共檢索到2017—2021年民事判決書(shū)2592份。同樣,民事判決數(shù)量總體呈逐年遞增態(tài)勢(shì),即尚未構(gòu)成刑事犯罪但擾亂市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的串通投標(biāo)行為總體呈上升趨勢(shì)。(見(jiàn)圖4)

圖4 2017—2021年串通投標(biāo)民事案件判決數(shù)量

2.基于空間維度的統(tǒng)計(jì)。以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度劃分空間區(qū)域,由此統(tǒng)計(jì)民事判決書(shū)數(shù)量,發(fā)現(xiàn)東部地區(qū)有1202份、中部地區(qū)有660份、西部地區(qū)有583份、東北部地區(qū)有147份。(見(jiàn)圖5)招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)活躍度高的地區(qū),民事判決數(shù)量占比越高,其串通投標(biāo)行為更為多樣化。

圖5 2017—2021年全國(guó)串通投標(biāo)民事案件判決地域分布

(三)案件線索來(lái)源

對(duì)近年來(lái)“全國(guó)經(jīng)偵信息系統(tǒng)”部分串通投標(biāo)犯罪案件信息中的“案件來(lái)源”情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì),公安機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)線索數(shù)量約占24%,多數(shù)為偵辦其他案件時(shí)發(fā)現(xiàn),主動(dòng)發(fā)現(xiàn)線索情況更少,而大部分案件來(lái)自紀(jì)委、監(jiān)委移送及其他被動(dòng)受案途徑。③近年來(lái),串通投標(biāo)行為已然成為行業(yè)“常態(tài)”,串通過(guò)程往往會(huì)涉及相關(guān)主管部門人員,這或許是行業(yè)主動(dòng)舉報(bào)、報(bào)案,以及行政機(jī)關(guān)移送的線索所占比例較小的原因。(見(jiàn)圖6)

圖6 串通投標(biāo)刑事案件線索來(lái)源分布

三、串通投標(biāo)犯罪的行為類型和特征

當(dāng)前,雖然招標(biāo)投標(biāo)方式逐漸完善,串通投標(biāo)犯罪手段卻不斷翻新,犯罪形勢(shì)依然較為嚴(yán)峻。筆者從上述判決書(shū)中,選取我國(guó)10個(gè)省、4個(gè)直轄市的部分判決書(shū)為樣本,④對(duì)串通投標(biāo)犯罪手段進(jìn)行聚類分析,結(jié)合部分省份偵辦的典型案例,總結(jié)串通投標(biāo)犯罪特征,以全面刻畫(huà)串通投標(biāo)犯罪全貌。

(一)串通投標(biāo)犯罪行為類型

1.橫向串通投標(biāo)行為。橫向串標(biāo),主要指具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的投標(biāo)人之間惡意串通,在投標(biāo)過(guò)程中達(dá)成或者實(shí)施協(xié)同行為,互相約束彼此競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)活動(dòng)的壟斷協(xié)議行為。[4]投標(biāo)人之間的橫向串標(biāo),是串通投標(biāo)犯罪的主要方式,多以圍標(biāo)為主,發(fā)起圍標(biāo)的人稱為“圍標(biāo)人”,參與圍標(biāo)的人稱為“陪標(biāo)人”。橫向串通投標(biāo)行為可分為掛靠資質(zhì)型、幕后控制型和輪流坐莊型。

(1)掛靠資質(zhì)型。掛靠資質(zhì)型是指本身沒(méi)有投標(biāo)資質(zhì)的企業(yè)掛靠多家具有資質(zhì)的企業(yè)參加同一標(biāo)段的競(jìng)標(biāo)以達(dá)到中標(biāo)目的。無(wú)論哪家企業(yè)競(jìng)標(biāo)成功,其實(shí)際控制人均為該家掛靠企業(yè)。成功中標(biāo)后,中標(biāo)企業(yè)通過(guò)將工程出售、分包或轉(zhuǎn)包的方式獲得經(jīng)濟(jì)利益。這種掛靠資質(zhì)的方式,實(shí)現(xiàn)了“以一控多”的競(jìng)標(biāo)壟斷,不僅擾亂了正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序,還有可能帶來(lái)安全隱患甚至導(dǎo)致安全事故的發(fā)生。⑤

(2)幕后操控型。幕后操控型是指投標(biāo)人通過(guò)各種方式聯(lián)系到其他投標(biāo)單位,通過(guò)口頭協(xié)商或者基于長(zhǎng)期合作的默契,以支付“喜錢”“茶水費(fèi)”的方式組織具有資質(zhì)的企業(yè)圍標(biāo)或使具有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)放棄投標(biāo)以達(dá)到中標(biāo)目的的行為。有的幕后操控人甚至采取威脅、恐嚇等方式獲取全部競(jìng)標(biāo)資格,再通過(guò)正規(guī)的投標(biāo)程序“贏”標(biāo)。幕后操控型圍標(biāo),又被稱為“抑制投標(biāo)”,通常伴有涉黑涉惡行為,不僅侵害了投標(biāo)人的合法權(quán)益,更帶來(lái)許多不穩(wěn)定因素。⑥

(3)輪流坐莊型。輪流坐莊型是指在長(zhǎng)期、有組織的串通集團(tuán)中,投標(biāo)人為了避免因激烈競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致投標(biāo)價(jià)格過(guò)高或過(guò)低,會(huì)在一定期限內(nèi)(通常為一年)根據(jù)一定規(guī)則對(duì)招標(biāo)的工程項(xiàng)目進(jìn)行串通,約定依次輪流中標(biāo),以維護(hù)彼此共同利益。輪流坐莊通常發(fā)生在一定交易領(lǐng)域、一定期限內(nèi)的多次投標(biāo)中,內(nèi)定的中標(biāo)人在取得標(biāo)的后,以分包方式給陪標(biāo)人作出補(bǔ)償。⑦

2.縱向串通投標(biāo)行為?？v向串標(biāo),主要是發(fā)生在招標(biāo)人與投標(biāo)人之間的一種串通行為,具體可分為“量體裁衣”型、泄露標(biāo)底型和事后補(bǔ)償型。

(1)“量體裁衣”型?！傲矿w裁衣”型是指招標(biāo)人與特定投標(biāo)人事先串通,由招標(biāo)人在招標(biāo)文件中設(shè)置符合其要求和條件的招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn),以提高特定投標(biāo)人中標(biāo)概率。其中包括差別對(duì)待型,即招標(biāo)人在資格預(yù)審或者招標(biāo)文件中設(shè)置障礙,如不合理地提高或設(shè)置只有少數(shù)投標(biāo)人能夠滿足的技術(shù)規(guī)格、技術(shù)規(guī)格;故意限制招標(biāo)信息的發(fā)布范圍甚至不公開(kāi)發(fā)布招標(biāo)信息;故意縮短招標(biāo)時(shí)間使其他投標(biāo)人沒(méi)有充足的時(shí)間做準(zhǔn)備等,從而達(dá)到排斥潛在投標(biāo)人、操縱中標(biāo)結(jié)果的目的。⑧

(2)泄露標(biāo)底型。泄露標(biāo)底型是指招標(biāo)人通過(guò)向投標(biāo)人泄露能夠影響中標(biāo)結(jié)果的核心信息來(lái)提高中標(biāo)概率的行為。⑨在我國(guó),評(píng)標(biāo)辦法主要包括“最低評(píng)標(biāo)價(jià)法”“綜合評(píng)分法”“合理最低投標(biāo)價(jià)法”三種,前兩種可統(tǒng)稱為“綜合評(píng)標(biāo)法”。“綜合評(píng)標(biāo)法”不僅以價(jià)格為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),一般還將價(jià)格以外的相關(guān)因素折成貨幣或加權(quán)計(jì)算,以確定最佳投標(biāo)。[5]因此,投標(biāo)人掌握的關(guān)鍵信息越多,其中標(biāo)概率就越大。另外,還存在招標(biāo)單位或代理機(jī)構(gòu)故意泄露投標(biāo)信息,幫助投標(biāo)人達(dá)到中標(biāo)目的等行為。這種犯罪手段經(jīng)常與招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域職務(wù)犯罪、貪污賄賂犯罪等交織出現(xiàn),為招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域貪腐行為提供了溫床。⑩

(3)事后補(bǔ)償型。事后補(bǔ)償型包括兩種情況。一種是招標(biāo)人為了節(jié)約成本,投標(biāo)前與投標(biāo)人串通,授意其在投標(biāo)時(shí)壓低報(bào)價(jià),待中標(biāo)后招標(biāo)人給予該投標(biāo)人補(bǔ)償,使雙方利益最大化。另一種是投標(biāo)人為了獲取經(jīng)濟(jì)利益,與招標(biāo)人約定投標(biāo)時(shí)以高價(jià)中標(biāo),待投標(biāo)人成功中標(biāo)后給予招標(biāo)人額外補(bǔ)償。這種情況下,招標(biāo)人不僅需要與特定中標(biāo)人串通,還要與其他參標(biāo)人串通，以事后補(bǔ)償?shù)姆绞阶屍涮Ц邩?biāo)價(jià),從而使特定投標(biāo)人中標(biāo),[6]此種串通手段隱蔽性更強(qiáng)。

3.混合式串通投標(biāo)行為?；旌鲜酱畼?biāo),主要是指投標(biāo)人與招標(biāo)人、其他投標(biāo)人、評(píng)審委員、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)交叉串通的行為。這種混合式串通投標(biāo)行為又可分為三種方式。一是投標(biāo)人與招標(biāo)人、其他投標(biāo)人之間串通情形,具體又包括投標(biāo)人主導(dǎo)型的混合串標(biāo)與招標(biāo)人主導(dǎo)型的混合串標(biāo)。[7]前者在實(shí)踐中較為常見(jiàn),主要是投標(biāo)人與招標(biāo)人串通獲得標(biāo)底后,組織陪標(biāo)人進(jìn)行圍標(biāo),亦或投標(biāo)人組織陪標(biāo)人圍標(biāo)后,再與招標(biāo)人串通,以達(dá)到提高中標(biāo)概率的目的。后者是指在招標(biāo)人與投標(biāo)人串通過(guò)程中,由招標(biāo)人授意投標(biāo)人組織圍標(biāo),由招標(biāo)人幫助投標(biāo)人、陪標(biāo)人制作標(biāo)書(shū)、預(yù)算、辦理各種手續(xù)等,這種方式多出現(xiàn)在政府采購(gòu)項(xiàng)目招標(biāo)活動(dòng)中。二是投標(biāo)人與評(píng)審專家的串通情形。投標(biāo)人通過(guò)各種渠道與評(píng)審專家聯(lián)系,通過(guò)利益輸送的方式收買評(píng)審專家為其打高分,以獲取中標(biāo)。三是投標(biāo)人與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的串通情形。投標(biāo)人采取賄賂、回扣等方式買通招標(biāo)代理機(jī)構(gòu),代理機(jī)構(gòu)為其提供與招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)相關(guān)的信息,或者為其設(shè)置有利條件,以達(dá)到中標(biāo)目的。綜上,混合式串通投標(biāo)行為是多方參與的一種串通形式,其手段具有更強(qiáng)的復(fù)雜性和迷惑性。

(二)串通投標(biāo)犯罪的特征

從串通投標(biāo)犯罪行為的手段方式來(lái)看,串通投標(biāo)犯罪有其自身特征。深度刻畫(huà)其特征,對(duì)于防控串通投標(biāo)犯罪具有重要意義。

1.串通方式隱蔽化。串通投標(biāo)行為方式具有很強(qiáng)的隱蔽性,且在不斷增強(qiáng)。當(dāng)前主要體現(xiàn)在串通方式發(fā)生了很大變化,尤其在串通投標(biāo)的兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)——投標(biāo)保證金和標(biāo)書(shū)制作,由原來(lái)的圍標(biāo)組織者統(tǒng)一繳納保證金、統(tǒng)一制作標(biāo)書(shū)、統(tǒng)一上傳投標(biāo)文件,發(fā)展為陪標(biāo)人自行繳納保證金、自行制作標(biāo)書(shū)、自行上傳投標(biāo)文件的方式,從投標(biāo)流程上已經(jīng)很難發(fā)現(xiàn)其串通行為,并且行為人串通投標(biāo)報(bào)價(jià)的方式也越發(fā)隱蔽,由傳統(tǒng)熟人之間的“線下串通”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椴惶囟▽?duì)象之間的“線上勾連”和“線下串通”并存,或者基于長(zhǎng)期合作的默契達(dá)成口頭交易,串通的報(bào)價(jià)也由原來(lái)的統(tǒng)一報(bào)價(jià)變?yōu)榇_定報(bào)價(jià)浮動(dòng)范圍,既能夠保證中標(biāo)率又不易被發(fā)現(xiàn)。

2.串通手段專業(yè)化。雖然在我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不設(shè)地區(qū)限制,跨區(qū)域投標(biāo)較為常見(jiàn),但同一行業(yè)的競(jìng)標(biāo)單位一般都互通聯(lián)系,極易形成較為固定的團(tuán)伙性投標(biāo)。串標(biāo)行為人圍繞標(biāo)的,在投標(biāo)各個(gè)環(huán)節(jié)均有專人負(fù)責(zé),團(tuán)伙成員分工精細(xì),手段專業(yè),環(huán)環(huán)相扣。事前有專人代繳投標(biāo)保證金、制作標(biāo)書(shū)、代表他人投標(biāo);事中雇用專人在招標(biāo)投標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)冒充公司代表簽署文件,通過(guò)現(xiàn)金交易“賣標(biāo)”以掩飾身份信息;事后有專人幫“買標(biāo)”后的項(xiàng)目承建人偽造社保、工資流水等材料,以應(yīng)對(duì)主管部門的檢查。

3.串通主體職業(yè)化。實(shí)踐中,“借殼”參與投標(biāo)或邀集他人圍標(biāo)已成為工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域常態(tài)。投標(biāo)人通過(guò)掛靠、借用等形式非法獲取資質(zhì)(俗稱“借殼”),更有甚者同時(shí)控制多家單位資質(zhì),以提高中標(biāo)概率。在此過(guò)程中催生了一批利用“陪標(biāo)”獲取經(jīng)濟(jì)利益的違法群體——職業(yè)串標(biāo)人(俗稱“職業(yè)掮客”)。掮客們活躍于各個(gè)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中,他們不實(shí)際經(jīng)營(yíng)公司,不具備投標(biāo)資格,而是專門通過(guò)出借資質(zhì)參與投標(biāo),從中獲得掛靠費(fèi)、賣標(biāo)費(fèi)、承建分包工程的利潤(rùn)或者工程再轉(zhuǎn)包的管理費(fèi)等。

4.串通行為復(fù)雜化。串通投標(biāo)犯罪極易與職務(wù)犯罪、涉黑涉惡等犯罪糾合在一起。如在工程建筑領(lǐng)域,不法分子為了獲取工程項(xiàng)目想方設(shè)法拉攏業(yè)主方、收買招標(biāo)代理公司,以及通過(guò)賄賂等手段拉關(guān)系、找路子,邀約陪標(biāo)公司。在政府投資的工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)中,某些政府部門業(yè)主單位工作人員禁不住利益誘惑,與串標(biāo)人形成權(quán)錢交易,為串通投標(biāo)公司量身定做評(píng)標(biāo)條款,甚至告知串標(biāo)人評(píng)標(biāo)專家相關(guān)信息以買通專家,一些評(píng)標(biāo)專家透露評(píng)標(biāo)細(xì)節(jié)、索要超標(biāo)準(zhǔn)勞務(wù)費(fèi),甚至利用廢標(biāo)、流標(biāo)等權(quán)力幫助企業(yè)中標(biāo)。另外,由于工程建設(shè)項(xiàng)目大多有利可圖,在招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中常常有黑惡勢(shì)力滲透其中,他們利用暴力威脅手段壟斷當(dāng)?shù)卣袠?biāo)投標(biāo)市場(chǎng),從中牟取不法利益,嚴(yán)重破壞了工程建設(shè)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

四、串通投標(biāo)犯罪的成因

(一)巨額經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)

當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益最大化到一定程度時(shí),有些人便會(huì)鋌而走險(xiǎn)。串通投標(biāo)犯罪行為背后隱藏著豐厚的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn),招標(biāo)項(xiàng)目金額為千萬(wàn)元甚至上億元的不在少數(shù),一旦中標(biāo),潛在的經(jīng)濟(jì)利益可能達(dá)到百萬(wàn)元甚至千萬(wàn)元。以工程建設(shè)借用、掛靠資質(zhì)進(jìn)行圍標(biāo)為例,標(biāo)的金額不同的工程項(xiàng)目,借取、掛靠資質(zhì)的費(fèi)用不同：一般工程項(xiàng)目總價(jià)在億元以下的掛靠費(fèi)用為總價(jià)的2%—3%,在億元以上的為3%—10%。違法犯罪人中標(biāo)后,利用違法分包、非法轉(zhuǎn)包等手段轉(zhuǎn)嫁經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn),進(jìn)而牟取最大利潤(rùn)。如重慶市“成某、曾某等串通投標(biāo)案”中,成某伙同其同學(xué)曾某,組織周某等多人進(jìn)行圍標(biāo),分別中標(biāo)商貿(mào)城項(xiàng)目一標(biāo)段、三標(biāo)段,中標(biāo)金額分別為14億、11億。成功中標(biāo)后,成某等人為快速回籠資金,經(jīng)李某介紹將三標(biāo)段施工權(quán)以7000萬(wàn)元的價(jià)格轉(zhuǎn)賣給董某某,非法獲利巨大。

(二)制度漏洞與監(jiān)管方式單一,難以形成部門合力

1.監(jiān)管制度存在漏洞。盡管相關(guān)行政監(jiān)管部門設(shè)計(jì)了諸多防止串通投標(biāo)的制度,但由于制度細(xì)化不足導(dǎo)致執(zhí)行中存在諸多漏洞,這些漏洞成為不法分子可利用的縫隙。例如,全國(guó)大多采用的中標(biāo)方法為“經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法”(也有部分綜合評(píng)分法,但價(jià)格優(yōu)勢(shì)權(quán)重仍很大),投標(biāo)人之間極易形成“價(jià)格同盟”“技術(shù)同盟”式的串標(biāo)行為,以此創(chuàng)造自身中標(biāo)的有利條件。在這種中標(biāo)模式下,為投標(biāo)人之間以及招標(biāo)人、投標(biāo)人之間串通投標(biāo)提供了土壤。

2.監(jiān)管手段較為單一。除少數(shù)省市公共資源交易監(jiān)督管理部門設(shè)立了獨(dú)立的市場(chǎng)執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu),統(tǒng)一負(fù)責(zé)本省市公共資源交易領(lǐng)域的行政執(zhí)法和監(jiān)察工作、案件查處之外,大多數(shù)省市均是相關(guān)職能部門各負(fù)職責(zé),行業(yè)監(jiān)管部門對(duì)投標(biāo)全過(guò)程難以實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)督。即使對(duì)串標(biāo)人建立了黑名單信用記錄,但由于尚未形成統(tǒng)一的信息資源共享和監(jiān)管平臺(tái),使得違法記錄只能在區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)揮效用,投標(biāo)人在本地因串通投標(biāo)被行政處罰后,在外地仍能通行無(wú)阻,繼續(xù)參與招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。

3.防控合力尚未形成。招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)監(jiān)管涉及的部門包括住建、交通、水利、市場(chǎng)監(jiān)督管理等部門,各部門都可以參與招標(biāo)投標(biāo)工作中某個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管,但未能形成“緊密協(xié)調(diào)、無(wú)縫對(duì)接、協(xié)同監(jiān)管”的良性互動(dòng)機(jī)制。實(shí)務(wù)中對(duì)于有些可能觸及犯罪的案件,卻未能移送司法機(jī)關(guān),而以罰款等行政處罰處理。由于打擊力度不夠,間接縱容了串通投標(biāo)犯罪的發(fā)生。

(三)處罰過(guò)輕,法條銜接存在斷層

我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》等相關(guān)法律法規(guī)頒布已有20余年,盡管《招標(biāo)投標(biāo)法》于2017年修訂過(guò)一次,但這幾年市場(chǎng)條件已發(fā)生巨大變化,一些條款難以適應(yīng)市場(chǎng)需要。

1.行政處罰方面。《招標(biāo)投標(biāo)法》第五章“法律責(zé)任”中,對(duì)招標(biāo)人、投標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員、中標(biāo)人等違反本法的,做出了相應(yīng)的處罰規(guī)定。其中,第五十三條規(guī)定了投標(biāo)人之間、招標(biāo)人與投標(biāo)人之間串通投標(biāo)行為應(yīng)受到的罰款、沒(méi)收違法所得、取消投標(biāo)資格、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、依法追究刑事責(zé)任的情形。目前《招標(biāo)投標(biāo)法》修訂草案征求意見(jiàn)稿已調(diào)整處罰力度,但尚未實(shí)施。

2.刑事處罰方面。依據(jù)《刑法》第二百二十三條規(guī)定,串通投標(biāo)犯罪法定最高刑僅為三年,并且很多嫌疑人被判緩刑,甚至很難移送起訴,而不法分子完成一起較大工程項(xiàng)目的串通投標(biāo)獲利往往在百萬(wàn)元以上,量刑輕而獲利豐厚。這就造成不法分子普遍存在僥幸心理,愿意為巨額利潤(rùn)鋌而走險(xiǎn)。

3.行刑銜接方面。雖然串通投標(biāo)法律規(guī)制體系日益健全,但法律固有的滯后性及行刑銜接的不暢使得串通投標(biāo)行為屢打不盡。例如,《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購(gòu)法》對(duì)多種違法行為均明確“如構(gòu)成犯罪,需追究刑事責(zé)任”,但對(duì)應(yīng)《刑法》的規(guī)定,只把投標(biāo)人之間的串通投標(biāo)報(bào)價(jià)行為列入刑事打擊范圍。再如,根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第五十四條規(guī)定,“投標(biāo)人以他人名義投標(biāo)或者以其他方式弄虛作假,騙取中標(biāo)的,中標(biāo)無(wú)效,給招標(biāo)人造成損失的,依法承擔(dān)賠償責(zé)任”,但在相關(guān)法條或司法解釋中沒(méi)有將“借用他人資質(zhì)進(jìn)行投標(biāo)”行為納入刑事打擊范疇。這意味著只借用其他公司資質(zhì)參與投標(biāo),沒(méi)有與其他投標(biāo)人串通投標(biāo)報(bào)價(jià)的,其行為不符合串通投標(biāo)罪規(guī)定的客觀要件,不能被認(rèn)定為串通投標(biāo)犯罪,造成一些招標(biāo)投標(biāo)人員涉案后,達(dá)不到《刑法》構(gòu)罪條件,行政處罰又明顯過(guò)輕,法律公平難以充分體現(xiàn)。

(四)打擊能力不均衡,制約辦案效果

近年來(lái),以全國(guó)經(jīng)偵部門“論劍比武”為契機(jī),打擊串通投標(biāo)犯罪的手段與方法逐漸升級(jí),犯罪研判及預(yù)警監(jiān)測(cè)模型的建立為串通投標(biāo)案件的偵辦提供了利器。然而,串通投標(biāo)犯罪數(shù)據(jù)化偵查手段在省、市兩級(jí)經(jīng)偵部門應(yīng)用較好,總體可實(shí)現(xiàn)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)犯罪線索、數(shù)據(jù)引領(lǐng)偵查辦案、預(yù)警監(jiān)測(cè)犯罪風(fēng)險(xiǎn)等工作目標(biāo),而區(qū)(縣)級(jí)經(jīng)偵大隊(duì)數(shù)據(jù)化應(yīng)用效果差強(qiáng)人意。一方面,較其他傳統(tǒng)多發(fā)型、涉眾型經(jīng)濟(jì)案件,串通投標(biāo)案件發(fā)案量小,有的地區(qū)多年來(lái)未辦理過(guò)此類案件,有的地區(qū)雖辦理過(guò)此類案件,但辦案經(jīng)驗(yàn)欠缺,仍停留在線下調(diào)取銀行資金流水和“由供到證”的傳統(tǒng)偵查模式,且未形成打擊犯罪的有效技戰(zhàn)法,缺乏數(shù)據(jù)思維,情報(bào)導(dǎo)偵、數(shù)據(jù)挖掘手段運(yùn)用不足。另外,對(duì)于新型串通投標(biāo)手段的偵查更是“無(wú)從下手”,部分案件因證據(jù)不足等原因未被追究刑事責(zé)任,影響了破案效率,抑制了打擊效果。

五、串通投標(biāo)犯罪防控路徑優(yōu)化

在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中,串通投標(biāo)是普遍存在的一種現(xiàn)象。在國(guó)家全力優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的背景下,既要打擊串通投標(biāo)犯罪,維護(hù)市場(chǎng)公平、公開(kāi)、公正的招標(biāo)投標(biāo)環(huán)境,又要保障市場(chǎng)主體活力,這需要從社會(huì)協(xié)同治理視角研究串通投標(biāo)犯罪的防控策略和路徑。

(一)完善頂層設(shè)計(jì),推動(dòng)法律治理進(jìn)程

串通投標(biāo)罪從1997年入刑至今一直未有修改,且全國(guó)人大及其常委會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院沒(méi)有出臺(tái)過(guò)關(guān)于串通投標(biāo)罪的司法解釋,這給司法工作帶來(lái)極大困難。目前,《招標(biāo)投標(biāo)法》修訂工作已啟動(dòng),與之銜接的《刑法》條文和司法解釋也應(yīng)及時(shí)修正和出臺(tái),以確保行刑銜接的順暢及打擊工作的有效開(kāi)展。

1.《刑法》修正方面。根據(jù)司法實(shí)踐,筆者認(rèn)為,應(yīng)在未來(lái)《刑法修正案》中進(jìn)一步修正犯罪主體、行為等標(biāo)準(zhǔn),或者出臺(tái)相應(yīng)的司法解釋對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行解釋。首先,建議對(duì)串通行為作擴(kuò)大化解釋?！缎谭ā返诙俣龡l第一款將投標(biāo)人之間的串通投標(biāo)行為表述為“串通投標(biāo)報(bào)價(jià)”,其行為通常被理解為一致抬高或者壓低投標(biāo)報(bào)價(jià)。司法實(shí)踐中,一些涉案人員通過(guò)聯(lián)系多家公司進(jìn)行圍標(biāo)或者掛靠借用資質(zhì)來(lái)增加中標(biāo)概率,雖然實(shí)施了串通行為,但因不符合串通“投標(biāo)報(bào)價(jià)”,無(wú)法進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)。目前有部分省份招標(biāo)投標(biāo)采取“統(tǒng)一報(bào)價(jià),搖球中標(biāo)”方式進(jìn)行,[8]雖然所有投標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價(jià)一致,但在投標(biāo)過(guò)程中仍然采取各種串通方式謀求中標(biāo)。如果將投標(biāo)人之間的串標(biāo)行為只限制在“串通投標(biāo)報(bào)價(jià)”范圍內(nèi),在堅(jiān)守罪刑法定原則下,按照目前的理解,則會(huì)因大量投標(biāo)人之間串通投標(biāo)行為不具有處罰必要性而難以處罰。其次,建議對(duì)犯罪主體作擴(kuò)大化解釋。串通投標(biāo)犯罪主體僅為投標(biāo)人和招標(biāo)人,而實(shí)際上專業(yè)制作標(biāo)書(shū)人員、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)標(biāo)專家在串通投標(biāo)過(guò)程中往往起到至關(guān)重要的作用。建議對(duì)于這些人,以及在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的出借資質(zhì)方及職業(yè)陪標(biāo)人等也一并納入刑法規(guī)制范圍。再次,加大刑事處罰力度,增加犯罪成本。串通投標(biāo)犯罪量刑上限為三年有期徒刑,相較于串通投標(biāo)犯罪所獲利益,犯罪成本明顯偏低。建議在實(shí)踐中加大處罰力度,強(qiáng)化限制令作用,加重罰金刑,進(jìn)一步減少緩刑適用,以提升對(duì)犯罪的震懾效果。

2.立案追訴標(biāo)準(zhǔn)修訂方面。2022年5月15日正式施行修訂后的《立案追訴標(biāo)準(zhǔn)(二)》中,第六十八條將串通投標(biāo)案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)中的違法所得數(shù)額由十萬(wàn)元以上修改至二十萬(wàn)元以上,中標(biāo)項(xiàng)目金額由二百萬(wàn)元以上修改為四百萬(wàn)元以上,其他不變。一方面,基于對(duì)保護(hù)營(yíng)商環(huán)境的考慮,只是對(duì)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整,而對(duì)于違法所得、直接經(jīng)濟(jì)損失的范圍界限依然不明確,恐難以實(shí)質(zhì)性解決司法實(shí)踐中存在的爭(zhēng)議。例如,參與投標(biāo)(圍標(biāo))公司所獲“招標(biāo)費(fèi)”、中標(biāo)企業(yè)收取“管理費(fèi)”、實(shí)際承建工程項(xiàng)目公司獲取“利潤(rùn)”、投標(biāo)保證金資金提供方賺取“利息”等都應(yīng)屬于違法所得范圍,但由于沒(méi)有明確的規(guī)定可以依照,公檢法的認(rèn)定常常不一致。另一方面,對(duì)直接經(jīng)濟(jì)損失認(rèn)定存在操作難的問(wèn)題,辦案單位通常依據(jù)中標(biāo)項(xiàng)目金額作為立案標(biāo)準(zhǔn)。但是,串通投標(biāo)犯罪是情節(jié)犯,如果只從中標(biāo)金額看是否立案追訴,而忽略給國(guó)家、社會(huì)及招標(biāo)投標(biāo)人造成的經(jīng)濟(jì)損失,難免違背罪刑法定原則。在新的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)施行的基礎(chǔ)上,對(duì)實(shí)踐中界定有爭(zhēng)議的內(nèi)容做進(jìn)一步解釋,可以更大限度地發(fā)揮新標(biāo)準(zhǔn)在打擊犯罪中的重要作用。

(二)以點(diǎn)帶面,升級(jí)數(shù)據(jù)化偵查新模式

近年來(lái),各地公安機(jī)關(guān)大數(shù)據(jù)偵查思維、偵查路徑、偵查手段均取得了前所未有的突破,串通投標(biāo)犯罪數(shù)據(jù)化偵查也實(shí)現(xiàn)了從被動(dòng)到主動(dòng)、從傳統(tǒng)到現(xiàn)代、從人工到智能的升級(jí)變革。

1.以模型為主導(dǎo),完善偵查新模式。針對(duì)辦案實(shí)踐中線索發(fā)現(xiàn)難、證據(jù)固定難、徹底打擊難等突出問(wèn)題,以為公安經(jīng)偵工作服務(wù)、為行政監(jiān)管服務(wù)、為反腐掃黑除惡大局服務(wù)為立足點(diǎn),多地公安機(jī)關(guān)研發(fā)建設(shè)各具特色的串通投標(biāo)犯罪研判模型及預(yù)警監(jiān)測(cè)模型,既成為了各級(jí)公安機(jī)關(guān)打擊串通投標(biāo)犯罪的強(qiáng)大利器,又支持了行政監(jiān)管部門有效履行職責(zé)。如安徽“蕪瑕”串通投標(biāo)犯罪研判模型、湖南串通投標(biāo)犯罪全息閉環(huán)智能監(jiān)測(cè)研判模型等,不僅助力打擊犯罪,更對(duì)招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全景式預(yù)測(cè)。各級(jí)公安機(jī)關(guān)經(jīng)偵部門應(yīng)以業(yè)務(wù)需求為導(dǎo)向,將犯罪研判模型或預(yù)警監(jiān)測(cè)模型作為打擊串通投標(biāo)犯罪核心手段,不斷完善“由數(shù)到案”的全新偵查模式,提升數(shù)據(jù)偵查效能,以達(dá)到“以打促防、打防結(jié)合”的工作目的。需要注意的是,由于串通投標(biāo)犯罪人反偵查能力不斷提高,犯罪手段不斷升級(jí)且越發(fā)隱蔽,公安機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況及時(shí)對(duì)新出現(xiàn)的犯罪手段進(jìn)行分析研判,刻畫(huà)犯罪特征,并對(duì)其進(jìn)行數(shù)據(jù)化描述、要素化提煉,適時(shí)調(diào)整模型的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)及閾值,實(shí)現(xiàn)對(duì)犯罪的精準(zhǔn)打擊和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的超前感知。

2.以技戰(zhàn)法為核心,強(qiáng)化數(shù)據(jù)偵查手段。隨著數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái),公安機(jī)關(guān)各警種對(duì)案件偵辦技術(shù)和方法進(jìn)行了研發(fā)創(chuàng)新,以更好地服務(wù)于某類案件的偵辦工作。針對(duì)招標(biāo)投標(biāo)業(yè)務(wù)流程,發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),精準(zhǔn)穿透犯罪特征,旨在及時(shí)發(fā)現(xiàn)線索是打擊串通投標(biāo)犯罪技戰(zhàn)法的目標(biāo),如標(biāo)書(shū)主體對(duì)比法、資金合并溯源法、痕跡畫(huà)像追蹤法等。當(dāng)然,與犯罪人動(dòng)態(tài)博弈過(guò)程中,經(jīng)偵部門應(yīng)及時(shí)總結(jié)提煉全新有效技戰(zhàn)法,使打擊效能不斷提升。

(三)創(chuàng)新思路,前置行政監(jiān)管職能

2019年12月,國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)牽頭會(huì)同有關(guān)部門起草了《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法(修訂草案公開(kāi)征求意見(jiàn)稿)》,修訂內(nèi)容涉及簡(jiǎn)政放權(quán)、招標(biāo)投標(biāo)透明度和規(guī)范化、低質(zhì)低價(jià)中標(biāo)、創(chuàng)新招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管、法制保障等八個(gè)方面。筆者認(rèn)為,招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)監(jiān)管部門應(yīng)同時(shí)加大職能行使力度,合理規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)的有序運(yùn)行。

1.進(jìn)一步統(tǒng)一招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)信息化系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。2013年5月1日國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》開(kāi)始施行,但從全國(guó)各省市招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域?qū)嵤╇娮诱袠?biāo)投標(biāo)的效果看,電子化進(jìn)程參差不齊,有的地區(qū)招標(biāo)投標(biāo)信息化系統(tǒng)建設(shè)速度緩慢,有的省市的標(biāo)書(shū)仍停留在紙質(zhì)階段,即使大多數(shù)省市建立了公共資源交易平臺(tái),并有公共服務(wù)平臺(tái)和行政監(jiān)督平臺(tái)提供必要的服務(wù)和全程監(jiān)督,但不同省市的電子招標(biāo)投標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、系統(tǒng)不相同、監(jiān)管指標(biāo)不一致,且全國(guó)尚無(wú)統(tǒng)一的招標(biāo)投標(biāo)數(shù)據(jù)全項(xiàng)平臺(tái)。在“萬(wàn)物互聯(lián)互通”的大環(huán)境下,深入推行全流程電子化招標(biāo),不僅能夠進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)工作邁向信息化時(shí)代,對(duì)助力后疫情時(shí)代營(yíng)商環(huán)境的構(gòu)建更具有重要意義。因此,建議由國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門牽頭,盡快統(tǒng)一全國(guó)招標(biāo)投標(biāo)信息化系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范,全面提高各省市招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)信息化程度,全面推動(dòng)招標(biāo)投標(biāo)研判系統(tǒng)建設(shè)和數(shù)據(jù)整合,完善招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)的規(guī)范發(fā)展。

2.進(jìn)一步完善行業(yè)制度規(guī)則,行業(yè)監(jiān)督實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、實(shí)效化。隨著招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的不斷變化,圍繞串通投標(biāo)違法犯罪行為的薄弱環(huán)節(jié),健全監(jiān)管機(jī)制,調(diào)整制度規(guī)則,確保監(jiān)管取得實(shí)效。在現(xiàn)有監(jiān)管框架下,落實(shí)事前審批向事中、事后審批監(jiān)管延伸,提高監(jiān)管工作全程覆蓋面;暢通社會(huì)監(jiān)督渠道,建立社會(huì)投訴系統(tǒng)及獎(jiǎng)勵(lì)保護(hù)機(jī)制,依法處理串通投標(biāo)違法行為,并向社會(huì)公開(kāi)通報(bào);充分依托電子平臺(tái)履行職責(zé),及時(shí)發(fā)現(xiàn)“陪標(biāo)專業(yè)戶”“標(biāo)王”等高風(fēng)險(xiǎn)群體并預(yù)警,不斷完善和提升“互聯(lián)網(wǎng)+”智能動(dòng)態(tài)監(jiān)管手段;健全聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)同監(jiān)管機(jī)制,在監(jiān)管過(guò)程中涉及部門之間的交叉職責(zé)時(shí),應(yīng)充分發(fā)揮聯(lián)合監(jiān)管優(yōu)勢(shì),避免多頭處理而影響執(zhí)法效果與水平。另外,加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管部門工作人員的自我約束,防止出現(xiàn)行政干預(yù)、地方保護(hù)造成的行業(yè)壟斷等問(wèn)題。[9]

3.進(jìn)一步完善信用體系建設(shè),加大招標(biāo)投標(biāo)違法行為懲戒力度。2018年3月,國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等二十四個(gè)部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于對(duì)公共資源交易領(lǐng)域嚴(yán)重失信主體開(kāi)展聯(lián)合懲戒的備忘錄》,對(duì)招標(biāo)人、投標(biāo)人、評(píng)標(biāo)專家、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)等組織的懲戒做出了明確規(guī)定，還要求通過(guò)全國(guó)公共資源交易平臺(tái)網(wǎng)站等平臺(tái)定期向社會(huì)公布失信主體。此外，還應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大聯(lián)合懲戒措施,不僅要對(duì)招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)失信主體進(jìn)行行業(yè)內(nèi)部約束,還要建立黑名單省際信息共享平臺(tái),實(shí)現(xiàn)“一處受罰,處處受制,處處可查”,加大對(duì)違法違規(guī)行為的懲處力度,對(duì)于多次失信主體,可依法實(shí)施市場(chǎng)禁入措施以達(dá)到懲戒目的。

(四)打通數(shù)據(jù)共享壁壘,夯實(shí)行刑協(xié)作配合

在公共資源交易活動(dòng)中,海量交易數(shù)據(jù)中必定隱藏著圍標(biāo)、串標(biāo)者的數(shù)字痕跡,這些潛在的圍標(biāo)、串標(biāo)者大多活躍在現(xiàn)有的公共資源交易市場(chǎng)中,因此,打破“數(shù)據(jù)孤島”,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián),對(duì)防控串通投標(biāo)犯罪具有基礎(chǔ)意義。

1.自上而下,解決數(shù)據(jù)來(lái)源問(wèn)題。從國(guó)家層面推動(dòng)數(shù)據(jù)規(guī)范、數(shù)據(jù)來(lái)源問(wèn)題的解決,形成一個(gè)覆蓋全國(guó)、省市統(tǒng)一的整體招標(biāo)投標(biāo)信息資源庫(kù),由公安機(jī)關(guān)牽頭與相關(guān)職能部門進(jìn)一步溝通協(xié)作,建立健全招標(biāo)投標(biāo)數(shù)據(jù)共享機(jī)制以及相關(guān)協(xié)作機(jī)制,隨時(shí)掌握招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)動(dòng)態(tài),做好線索及時(shí)移送、案件及時(shí)會(huì)商、犯罪精準(zhǔn)打擊等工作,這不僅能夠保證串通投標(biāo)犯罪打擊模型和預(yù)警監(jiān)測(cè)模型的應(yīng)用效果,提升打擊犯罪的效能,還能夠幫助職能部門提高監(jiān)管效率,預(yù)防行業(yè)違法犯罪風(fēng)險(xiǎn),著力確保交易公平公正,促進(jìn)全國(guó)招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)的有序穩(wěn)定發(fā)展。

2.進(jìn)一步落實(shí)與紀(jì)檢監(jiān)察部門的協(xié)作機(jī)制。串通投標(biāo)犯罪經(jīng)常與職務(wù)犯罪、涉黑涉惡犯罪相交織,查處串通投標(biāo)案件已經(jīng)成為紀(jì)檢監(jiān)察部門辦理貪腐案件及掃黑除惡專項(xiàng)行動(dòng)的有力抓手。同時(shí),紀(jì)檢監(jiān)察部門的貪腐案件、掃黑除惡工作也反向推動(dòng)串通投標(biāo)犯罪打擊手段再升級(jí),對(duì)規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)秩序起到了重要作用。公安機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察部門的溝通配合,充分發(fā)揮公安機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)席會(huì)議制度以及“同級(jí)移交,向上報(bào)備,雙向傳遞”案件線索協(xié)作機(jī)制的作用,深挖串通投標(biāo)犯罪線索,利用數(shù)據(jù)化實(shí)戰(zhàn)優(yōu)勢(shì),堅(jiān)決鏟除招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)的毒瘤,全力維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序健康發(fā)展。

(五)發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì),社會(huì)群體共防共治

1.充分發(fā)揮行業(yè)自律組織管理、服務(wù)職能。招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)是經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)并登記的具有法人資格的社會(huì)團(tuán)體,是主要由從事招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的企事業(yè)單位、社會(huì)中介組織以及招標(biāo)投標(biāo)從業(yè)人員自愿組成的非營(yíng)利性的招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)組織,旨在協(xié)調(diào)招標(biāo)投標(biāo)工作、規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)行為,促進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的公平有序開(kāi)展。[10]《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第八十三條、《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》第六十一條、國(guó)家發(fā)展改革委等十四部委《公共資源交易平臺(tái)管理暫行辦法》第三十七條對(duì)招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)的法律地位及服務(wù)范圍作出了具體規(guī)定。行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的管理、服務(wù)作用,做好對(duì)市場(chǎng)主體的相關(guān)法律法規(guī)、方針政策等的宣傳工作,引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者依法競(jìng)爭(zhēng)、合規(guī)經(jīng)營(yíng),對(duì)行業(yè)內(nèi)部存在的風(fēng)險(xiǎn)主動(dòng)進(jìn)行糾正,防止其轉(zhuǎn)化為違法犯罪行為;對(duì)招標(biāo)投標(biāo)從業(yè)人員職業(yè)素質(zhì)(職業(yè)技術(shù)、職業(yè)道德等)進(jìn)行階段性教育培訓(xùn),全面提升其從業(yè)素養(yǎng);協(xié)助職能部門完善信用體系建設(shè),系統(tǒng)培育行業(yè)誠(chéng)信文化,保障招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)健康發(fā)展。

2.動(dòng)員社會(huì)力量參與監(jiān)督防控。社會(huì)力量的廣泛參與對(duì)彌補(bǔ)監(jiān)管缺陷與市場(chǎng)約束不足具有重要作用。借助群眾對(duì)社會(huì)信息的敏感性,鼓勵(lì)其對(duì)招標(biāo)投標(biāo)全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督,發(fā)現(xiàn)違規(guī)違法行為主動(dòng)舉報(bào),并給予一定獎(jiǎng)勵(lì),激發(fā)群眾參與監(jiān)督的積極性;借助各種媒體力量,拓展案件線索來(lái)源渠道,發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的輔助和支撐作用。如遼寧撫順市“李某某、夏某串通投標(biāo)案”,該案線索最初來(lái)源為某記者的一封舉報(bào)信,公安機(jī)關(guān)偵辦人員經(jīng)過(guò)逐步拓展線索,運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析研判,成功鎖定犯罪嫌疑人,挽回了國(guó)家專項(xiàng)資金損失,保證了政策性資金項(xiàng)目的組織實(shí)施。

注釋:

①雖然2017年《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》刪除了對(duì)串通投標(biāo)的相關(guān)規(guī)定,串通投標(biāo)行為規(guī)制不再適用本法,但本法對(duì)串通投標(biāo)禁止行為的列舉,仍然對(duì)研究串通投標(biāo)犯罪的內(nèi)涵及行為特征具有指導(dǎo)意義。

②根據(jù)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)中部地區(qū)崛起的若干意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于西部大開(kāi)發(fā)若干政策措施的實(shí)施意見(jiàn)》等文件,將我國(guó)區(qū)域劃分為東部、中部、西部和東北部四大地區(qū)。

③為方便統(tǒng)計(jì),這里將指定管轄、掃黑除惡及除圖中所涉及的其他線索來(lái)源途徑一并納入“其他”中進(jìn)行統(tǒng)計(jì)圖示。

④由于串通投標(biāo)刑事案件與民事案件中的作案手段具有較大同一性,故本研究對(duì)串通投標(biāo)行為的分析以串通投標(biāo)刑事案件為主。

⑤參見(jiàn)湖北省嘉魚(yú)縣人民法院“(2020)鄂1221刑初50號(hào)”判決書(shū)、湖南省永州市中級(jí)人民法院“(2018)湘11刑終240號(hào)”刑事判決書(shū)、河南省汝陽(yáng)縣人民法院“(2017)豫0326刑初233號(hào)”刑事判決書(shū)。

⑥參見(jiàn)安徽省和縣人民法院“(2016)皖0523刑初52號(hào)”刑事判決書(shū)、遼寧省沈陽(yáng)市于洪區(qū)人民法院“(2017)遼0114刑初186號(hào)”刑事判決書(shū)、上海市奉賢區(qū)人民法院“(2020)滬0120刑初1113號(hào)”刑事判決書(shū)。

⑦參見(jiàn)廣東省東莞市中級(jí)人民法院“(2019)粵19刑終1128號(hào)”刑事判決書(shū)、湖南省華容縣人民法院“(2018)湘0623刑初7號(hào)”刑事判決書(shū)。

⑧參見(jiàn)湖南省綏寧縣人民法院“(2020)湘0527刑初161號(hào)”刑事判決書(shū)、四川省天全縣人民法院“(2018)川1825刑初88號(hào)”刑事判決書(shū)。

⑨參見(jiàn)成都市雙流區(qū)人民法院“(2019)川0116刑初984號(hào)”刑事判決書(shū)、山東省聊城市中級(jí)人民法院“(2020)魯15刑初11號(hào)”刑事判決書(shū)、天津市第三中級(jí)人民法院“(2019)津03刑初16號(hào)”刑事判決書(shū)。

⑩參見(jiàn)廣東省佛山市順德區(qū)人民法院“(2017)粵0606刑初410號(hào)”刑事判決書(shū)、重慶市墊江縣人民法院“(2020)渝0231刑初247號(hào)”刑事判決書(shū)、黑龍江省北安市人民法院“(2020)黑1181刑初122號(hào)”刑事判決書(shū)。