陳旭東 鹿洪源 岳文浩

內(nèi)容提要：轉(zhuǎn)移支付與政府債務(wù)是現(xiàn)行財(cái)政政策的有機(jī)組成部分，厘清其內(nèi)在理論機(jī)制和邏輯互動(dòng)關(guān)系，對(duì)建設(shè)現(xiàn)代財(cái)稅金融體制具有重要意義。本文基于2010年開始提前下達(dá)固定數(shù)額轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)這一事件，從不確定性風(fēng)險(xiǎn)的視角出發(fā)，利用2005—2017年的省級(jí)面板數(shù)據(jù)，實(shí)證檢驗(yàn)轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和是否抑制地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹。研究發(fā)現(xiàn)：轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和削弱了地方政府的支出擴(kuò)張行為和競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度，減輕了土地財(cái)政問(wèn)題并改善了預(yù)算偏離的情況，由此緩解了公共池效應(yīng)、預(yù)算軟約束問(wèn)題以及隨之到來(lái)的債務(wù)規(guī)模激增問(wèn)題。人口老齡化程度和財(cái)政透明度均對(duì)政策效應(yīng)形成異質(zhì)性影響。因此，轉(zhuǎn)移支付資金結(jié)構(gòu)的合理化與資金分配的科學(xué)化是今后轉(zhuǎn)移支付資金改革完善的主要方向；要切實(shí)降低轉(zhuǎn)移支付的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建并完善科學(xué)明晰的轉(zhuǎn)移支付制度。

一、問(wèn)題提出與相關(guān)研究

現(xiàn)代財(cái)稅金融體制是維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的制度保障，而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和舉債融資制度又是現(xiàn)代財(cái)稅金融體制的重要組成部分?；诋?dāng)前世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)峻形勢(shì)、外部性公共衛(wèi)生事件的持續(xù)影響，中國(guó)為實(shí)現(xiàn)保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行、推動(dòng)發(fā)展提質(zhì)增效的宏觀目標(biāo)，可持續(xù)的積極財(cái)政政策很可能是未來(lái)財(cái)政政策的主要基調(diào)。面對(duì)新的形勢(shì)，必須將財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱這一核心思想根植于國(guó)家治理的諸多層面?！吨袊?guó)財(cái)政年鑒》數(shù)據(jù)顯示，十年來(lái)，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付資金由2010年的27 347.72億元增長(zhǎng)到2021年的82 215.94億元，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付資金占地方政府財(cái)政支出規(guī)模的比例始終位于30%以上，成為地方政府履行支出責(zé)任的堅(jiān)實(shí)保障。伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展與制度調(diào)整，源于地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖動(dòng)和投資驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的地方政府隱性舉債行為雖受到更加嚴(yán)格的約束與整頓，但防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍是近些年的重要任務(wù)。為提升轉(zhuǎn)移支付資金使用科學(xué)性，同時(shí)限制政府債務(wù)規(guī)模加速膨脹，自2010年開始，中央將次年的固定數(shù)額轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)提前下達(dá)，并加強(qiáng)了對(duì)地方政府債務(wù)的限額管理。同為政策調(diào)節(jié)工具，轉(zhuǎn)移支付與政府債務(wù)并非割裂獨(dú)行，而是協(xié)調(diào)配合以促進(jìn)政策落實(shí)。因此，從不確定性的視角切入，厘清轉(zhuǎn)移支付與政府債務(wù)的內(nèi)在理論機(jī)制和邏輯互動(dòng)關(guān)系，這是本文研究的重點(diǎn)。

目前，關(guān)于轉(zhuǎn)移支付對(duì)政府債務(wù)影響的研究結(jié)論主要分為兩類。第一類主要是基于轉(zhuǎn)移支付資金的歸屬性特點(diǎn)。作為非自有財(cái)政收入的重要組成部分，來(lái)自中央的轉(zhuǎn)移支付資金本質(zhì)上是為了緩解地方財(cái)政收支壓力而存在，這部分資金的影響效應(yīng)將會(huì)覆蓋部分支出需求，進(jìn)而抑制政府發(fā)行債務(wù)的行為動(dòng)機(jī)[1-2]。第二類主要認(rèn)為，轉(zhuǎn)移支付帶來(lái)的“公共池”效應(yīng)和“預(yù)算軟約束”問(wèn)題會(huì)加劇地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹[3-4]。國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究結(jié)論大都印證了第二類觀點(diǎn)，即財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹存在著螺旋式的交織影響[5-6]，具體而言，轉(zhuǎn)移支付通過(guò)加劇地方競(jìng)爭(zhēng)[7-8]、提高政府支出規(guī)模[9]、降低地方借貸成本[10]等途徑影響地方政府債務(wù)規(guī)模。賈俊雪等(2017)從轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)出發(fā)，認(rèn)為不同性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付資金影響不盡相同[11]。洪源等(2018)的研究則表明，轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的整體性影響并非呈現(xiàn)出常規(guī)的線性變化，而是伴隨轄區(qū)政府自身財(cái)政壓力的調(diào)整發(fā)生改變，這種影響總體是非線性的[12]。

已有文獻(xiàn)為進(jìn)一步研究轉(zhuǎn)移支付與政府債務(wù)之間的關(guān)系提供了理論和經(jīng)驗(yàn)支撐，但也存在明顯不足：一是以轉(zhuǎn)移支付不確定性為視角的研究相對(duì)較少，且主要針對(duì)轉(zhuǎn)移支付不確定性與企業(yè)實(shí)際稅負(fù)[13]、財(cái)政支出偏向[14]、經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量[15]等方面，鮮有研究關(guān)注到轉(zhuǎn)移支付不確定性與政府債務(wù)規(guī)模之間的作用機(jī)制；二是以傳統(tǒng)的理論建模和實(shí)證分析作為主要的研究方法，對(duì)轉(zhuǎn)移支付不確定性進(jìn)行量化時(shí)難免出現(xiàn)指標(biāo)選取偏差和數(shù)據(jù)處理不當(dāng)?shù)葐?wèn)題。

本文的貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在：一是在研究視角上以轉(zhuǎn)移支付不確定性為切入點(diǎn)，細(xì)化并拓寬轉(zhuǎn)移支付與政府債務(wù)之間關(guān)系的研究思路；二是在研究方法上從“提前下達(dá)固定數(shù)額轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)改革” (即“轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)下達(dá)時(shí)間改革”)這一政策入手，將轉(zhuǎn)移支付依賴度作為處理強(qiáng)度指標(biāo)以劃分相對(duì)的處理組和控制組，構(gòu)建強(qiáng)度雙重差分模型，實(shí)證檢驗(yàn)這一政策對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響效應(yīng)；三是研究轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和與地方政府債務(wù)規(guī)模之間的關(guān)系，利用整體性和系統(tǒng)性的思維深度挖掘轉(zhuǎn)移支付對(duì)政府債務(wù)規(guī)模影響的作用機(jī)制，這對(duì)當(dāng)前深化財(cái)稅體制改革、促使財(cái)政政策更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

二、理論分析與研究假設(shè)

1994年分稅制改革以來(lái)，轉(zhuǎn)移支付是地方政府財(cái)政收入的重要來(lái)源。轉(zhuǎn)移支付不僅影響了地方政府的支出行為，其資金指標(biāo)下達(dá)時(shí)間的不確定性也成為刺激地方政府舉債行為的重要“推動(dòng)器”。轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模產(chǎn)生影響的路徑主要是轉(zhuǎn)移支付誘發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹，這種道德風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為“公共池”效應(yīng)和預(yù)算軟約束問(wèn)題。轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)下達(dá)時(shí)間改革的有效推行，某種程度上成為緩解轉(zhuǎn)移支付內(nèi)在不確定性的“治病良方”，改變了此前地方政府對(duì)于中央政府的財(cái)力轉(zhuǎn)移無(wú)法產(chǎn)生理性預(yù)期和轉(zhuǎn)移支付資金未及時(shí)下達(dá)的局面，穩(wěn)定了地方政府的非自有收入預(yù)期，也在一定程度上抑制了地方政府的舉債動(dòng)機(jī)。

回顧轉(zhuǎn)移支付的發(fā)展歷程，中國(guó)轉(zhuǎn)移支付體系的變化實(shí)際上經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題與解決問(wèn)題的過(guò)程。在過(guò)去較長(zhǎng)一段時(shí)期，轉(zhuǎn)移支付制度整體有一定程度的不確定性，這種不確定性是由制度自身頻繁調(diào)整引致的，而相對(duì)頻繁的調(diào)整使得地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付的預(yù)期存在不確定性。另外，盡管經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)間的修正，目前中國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度仍存在不少問(wèn)題，具體表現(xiàn)在指標(biāo)計(jì)算依據(jù)和制度籌劃的碎片化等方面[16]，制度的不斷調(diào)整也導(dǎo)致由其塑造的不確定性會(huì)一直存在。

分稅制改革重新劃分了中央與地方的財(cái)政收入分配關(guān)系，轄區(qū)政府的財(cái)力、財(cái)權(quán)、事權(quán)與支出責(zé)任構(gòu)成了中央與地方財(cái)政關(guān)系發(fā)展的基礎(chǔ)性藍(lán)圖。伴隨財(cái)政分權(quán)體制的不斷完善，中央與地方財(cái)政收支關(guān)系也更加科學(xué)規(guī)范，中國(guó)特色的轉(zhuǎn)移支付制度逐漸成形。此后，為對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行補(bǔ)充完善，結(jié)合國(guó)內(nèi)現(xiàn)實(shí)、借鑒國(guó)外優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，“過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付”“農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付”等多種形式的轉(zhuǎn)移支付被納入現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度。然而，此類措施并沒有從根本上緩解轉(zhuǎn)移支付內(nèi)在的不確定性，尤其是轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)下達(dá)時(shí)間的不確定性。這一情況很可能進(jìn)一步擴(kuò)大“年底突擊花錢”的“趕進(jìn)度”規(guī)模，尤其是在新預(yù)算法實(shí)施之前，“突擊花錢”主要源于資金下達(dá)不及時(shí)給預(yù)算執(zhí)行帶來(lái)的壓力，會(huì)引致轄區(qū)政府額外的財(cái)政支出，進(jìn)一步加劇政府支出規(guī)模膨脹[16]。

作為一般性轉(zhuǎn)移支付的主要組成部分，均衡性轉(zhuǎn)移支付實(shí)際上也面臨由指標(biāo)計(jì)算方法的不盡規(guī)范和下達(dá)時(shí)間不完全預(yù)期帶來(lái)的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。此類轉(zhuǎn)移支付較專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付而言，其偶然性和不確定性都相對(duì)較低，這也意味著對(duì)其進(jìn)行糾正的成本和難度更小，由此獲得的收益可觀。2010年財(cái)政部明確了轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)提前下達(dá)的改革思路，宣布“每年9月30日之前將下一年度數(shù)額相對(duì)固定的轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)提前通知地方”，以緩解一般性轉(zhuǎn)移支付的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。隨后，財(cái)政部又對(duì)這一政策加以補(bǔ)充，明確指出對(duì)于一般性轉(zhuǎn)移支付中的均衡性轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)進(jìn)行提前下達(dá)。

以促進(jìn)公共服務(wù)均等化為主要目的，作為公共池資源的轉(zhuǎn)移支付資金很大程度上來(lái)自全國(guó)各地的稅收收入分成，但具有補(bǔ)償性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付資金卻由特定地區(qū)獨(dú)享，這樣的收入來(lái)源與資金安排機(jī)制導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付資金在一定程度上影響了轄區(qū)間稅收負(fù)擔(dān)的平衡性。如此一來(lái)，轉(zhuǎn)移支付和稅收負(fù)擔(dān)的不對(duì)稱無(wú)形之中使得來(lái)自中央政府的“收入激勵(lì)”凌駕于地方政府的財(cái)政支出行為之上，尤其是在轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)下達(dá)時(shí)間具有不確定性的情況下，地方政府會(huì)盡可能多地爭(zhēng)取轉(zhuǎn)移支付份額，以支出擴(kuò)張等方式開展的地方競(jìng)爭(zhēng)與不斷膨脹的資金需求彼此交織影響，最終導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模陷入加速擴(kuò)大的惡性循環(huán)。

轉(zhuǎn)移支付不確定性對(duì)政府債務(wù)影響的機(jī)理，見圖1。

圖1 轉(zhuǎn)移支付不確定性對(duì)地方政府債務(wù)的作用機(jī)理

1.公共池視域下轉(zhuǎn)移支付不確定性對(duì)政府債務(wù)規(guī)模的影響

轉(zhuǎn)移支付不確定性誘發(fā)的政府債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)，可以根據(jù)影響機(jī)制和影響性質(zhì)歸結(jié)為兩點(diǎn)：一是支出激勵(lì)，主要表現(xiàn)為收入增長(zhǎng)本身對(duì)地方政府支出擴(kuò)張傾向的刺激；二是資金性質(zhì)，即轉(zhuǎn)移支付資金作為一種特殊的公共池資源，其成本與收益的不對(duì)稱進(jìn)一步激勵(lì)了支出擴(kuò)張行為。

從支出激勵(lì)維度來(lái)看，轉(zhuǎn)移支付的不確定性風(fēng)險(xiǎn)激化了政府支出尤其是生產(chǎn)性支出的增長(zhǎng)。財(cái)政激勵(lì)理論認(rèn)為，轉(zhuǎn)移支付存在公共支出激勵(lì)效應(yīng)[17]，且分稅制框架下，轉(zhuǎn)移支付這種體現(xiàn)中央政府對(duì)地方政府援助意圖的收入是地方政府支出膨脹的重要誘因[18]。就支出總量來(lái)看，相較于稅收收入，轉(zhuǎn)移支付這種非自有財(cái)政收入的增加更容易通過(guò)成本轉(zhuǎn)嫁機(jī)制降低地方經(jīng)濟(jì)成本，這會(huì)刺激地方公共產(chǎn)品與服務(wù)供給產(chǎn)生擴(kuò)張性動(dòng)機(jī)，從而引致支出需求的增加。就支出結(jié)構(gòu)來(lái)看，不確定性風(fēng)險(xiǎn)降低了地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的“信任”程度。此時(shí)，地方政府面臨著兩種選擇，即通過(guò)其他方式籌集收入或者改變當(dāng)期政府支出安排。前者很可能直接拉升政府債務(wù)規(guī)模，后者則會(huì)迫使地方政府調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，支出偏好使得生產(chǎn)性支出的增長(zhǎng)“一騎絕塵”，而在整個(gè)運(yùn)營(yíng)周期內(nèi)，大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目需求的資金規(guī)模往往較大，這種資金的需求在一定程度上助長(zhǎng)了地方政府的舉債動(dòng)機(jī)。

從資金性質(zhì)維度來(lái)看，轉(zhuǎn)移支付資金由于特殊的資金轉(zhuǎn)移形式和特點(diǎn)，存在著明顯的“粘蠅紙”效應(yīng)，即相對(duì)于地方政府掌握的自有收入，轉(zhuǎn)移支付這種非自有收入對(duì)地方政府支出的刺激更為強(qiáng)烈[19-20]。而轉(zhuǎn)移支付不確定性對(duì)“粘蠅紙”效應(yīng)的強(qiáng)化將會(huì)在公共池問(wèn)題的基礎(chǔ)上進(jìn)一步刺激地方政府財(cái)政支出規(guī)模的擴(kuò)大，導(dǎo)致財(cái)政收支關(guān)系失衡。

轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)下達(dá)時(shí)間改革緩和了轉(zhuǎn)移支付不確定性，也穩(wěn)定了地方政府的財(cái)政收入預(yù)期，這一方面提升了地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的“信任”程度，另一方面，提前下達(dá)固定數(shù)額的轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)也削弱了地方政府依靠不確定的中央政府援助而進(jìn)行支出擴(kuò)張的投機(jī)動(dòng)機(jī)，抑制了財(cái)政支出的過(guò)度膨脹，從而降低了超標(biāo)的資金需求，抑制了地方政府的債務(wù)擴(kuò)張。

基于以上分析，本文提出如下假設(shè)：

假設(shè)1a：轉(zhuǎn)移支付不確定性與政府債務(wù)規(guī)模存在互動(dòng)關(guān)系，轉(zhuǎn)移支付不確定性是引致地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹的重要因素。

假設(shè)1b：轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)下達(dá)時(shí)間改革緩解了轉(zhuǎn)移支付不確定性，從而抑制地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹。

假設(shè)2：轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和通過(guò)抑制總量支出規(guī)模并優(yōu)化相對(duì)支出結(jié)構(gòu)抑制地方政府的債務(wù)膨脹。

另外，從轉(zhuǎn)移支付和政府債務(wù)的內(nèi)生增長(zhǎng)視角看，轉(zhuǎn)移支付依賴度和政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)差異顯著，一定程度上影響了轉(zhuǎn)移支付不確定性與政府債務(wù)規(guī)模之間的關(guān)系，但并未改變轉(zhuǎn)移支付不確定性對(duì)政府債務(wù)規(guī)模影響的理論邏輯。首先，從轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)生增長(zhǎng)視角看，轉(zhuǎn)移支付的體量在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)明顯不同，青海、新疆等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付收入占其財(cái)政收入的比重常年處于50%以上，即轉(zhuǎn)移支付成為其財(cái)政收入的主要來(lái)源，較高的轉(zhuǎn)移支付依賴度意味著其財(cái)政收支行為受到轉(zhuǎn)移支付的較強(qiáng)制約，此時(shí)，轉(zhuǎn)移支付不確定性越高，收入來(lái)源越不穩(wěn)定，其為了維持支出需求而產(chǎn)生的舉債動(dòng)機(jī)就越強(qiáng)烈，反之，轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和則會(huì)在其主要依靠轉(zhuǎn)移支付收入開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的慣性思維影響下，沖抵其對(duì)政府債務(wù)收入等其他收入來(lái)源的擴(kuò)張需求，即政策沖擊的效果在轉(zhuǎn)移支付依賴度高的地區(qū)更明顯。而以稅收為主要收入來(lái)源的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，其轉(zhuǎn)移支付依賴度相對(duì)較小，轉(zhuǎn)移支付不確定性對(duì)其收支行為的影響相對(duì)較弱，因?yàn)槠渲С鲂枨笾饕揽糠€(wěn)定的稅收收入，對(duì)受到更加嚴(yán)格管制的轉(zhuǎn)移支付和政府債務(wù)等的需求幾乎不存在剛性。這也正是本文選擇轉(zhuǎn)移支付依賴度這一指標(biāo)作為處理強(qiáng)度變量的原因。其次，從政府債務(wù)的內(nèi)生增長(zhǎng)視角看，中國(guó)政府債務(wù)實(shí)行限額管理。近年來(lái)，全國(guó)地方政府債務(wù)余額低于規(guī)定的債務(wù)限額，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，這在一定程度上制約了債務(wù)規(guī)模的內(nèi)生增長(zhǎng)幅度。但值得注意的是，地方政府債務(wù)限額并不是一成不變的，如全國(guó)人大批準(zhǔn)的2022年全國(guó)地方政府債務(wù)限額為376 474.30億元，較2021年的332 774.3億元，增長(zhǎng)了13.13%，這意味著地方政府仍可通過(guò)債務(wù)限額的增長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張，即從直接爭(zhēng)“規(guī)?！钡较葼?zhēng)“限額”再爭(zhēng)“規(guī)?！?，本質(zhì)上以追求經(jīng)濟(jì)總量和質(zhì)量增長(zhǎng)為主的舉債動(dòng)機(jī)并未發(fā)生改變，也就未能扭轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移支付與政府債務(wù)的互動(dòng)關(guān)系。

2.預(yù)算軟約束視域下轉(zhuǎn)移支付不確定性影響政府債務(wù)規(guī)模的機(jī)制

財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)理論認(rèn)為，在支出責(zé)任與義務(wù)相對(duì)明確的情況下，公共資源的不確定是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的一大誘因，即財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自不確定性[21]。而轉(zhuǎn)移支付不確定性導(dǎo)致的財(cái)政收入不確定性是引發(fā)地方政府財(cái)政收支失衡問(wèn)題的重要因素，財(cái)政收支壓力的增長(zhǎng)意味著財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)與提升，并可能進(jìn)一步牽引出土地財(cái)政和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。近年來(lái)，中國(guó)在硬化預(yù)算約束方面不斷加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，意圖從制度層面消除預(yù)算軟約束帶來(lái)的弊端。長(zhǎng)期以來(lái)，由于預(yù)算軟約束問(wèn)題的存在，不僅各級(jí)政府預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收支行為難以受到有效監(jiān)管，在非全口徑的預(yù)算管理框架下，更是助推了預(yù)算外資金的“瘋狂”增長(zhǎng)。作為預(yù)算外資金的典型代表，土地財(cái)政和隱性債務(wù)均在很大程度上起因于地方政府“與日俱增”的財(cái)政壓力。而作為彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口的政策工具，轉(zhuǎn)移支付自然會(huì)與能夠影響財(cái)政收支關(guān)系的諸多事物發(fā)生關(guān)聯(lián)，并產(chǎn)生最終后果。

(1)行為起點(diǎn)：財(cái)政收入視角下的工具選擇——土地財(cái)政。從源頭上來(lái)講，“財(cái)權(quán)上移”與“事權(quán)留置”給地方政府帶來(lái)的財(cái)政壓力是引發(fā)土地財(cái)政問(wèn)題和債務(wù)規(guī)模膨脹的主要因素之一。在面臨財(cái)政收支關(guān)系失衡時(shí)，地方政府存在著不同的收入選擇傾向，既可以通過(guò)加強(qiáng)稅收征管來(lái)緩解地區(qū)財(cái)政壓力，也可通過(guò)增加土地出讓等方式調(diào)整當(dāng)期財(cái)政收入以應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的財(cái)政壓力。與征稅這種相對(duì)規(guī)范的收入籌集模式相比，土地財(cái)政更易操作，且見效更快。作為稀缺要素資源的土地，其價(jià)格會(huì)隨著土地出讓規(guī)模的增長(zhǎng)而不斷上漲，而土地價(jià)格的上漲又會(huì)使得政府憑借此項(xiàng)收入獲取抵押貸款的可能性變強(qiáng)，進(jìn)而有能力進(jìn)行大規(guī)模舉債和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這種影響可以被歸結(jié)為“以地生財(cái)”到“以財(cái)養(yǎng)地”的內(nèi)在互動(dòng)。在中國(guó)當(dāng)前的土地制度約束下，很多土地屬于國(guó)家所有，地方政府可以選擇將土地資源以撥付的形式讓渡給投融資平臺(tái)，再以此收益爭(zhēng)得銀行貸款的主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)與舉債的互動(dòng)影響。

(2)連帶影響：雙向變動(dòng)的因素分析——地方競(jìng)爭(zhēng)。轉(zhuǎn)移支付不確定性通過(guò)激化土地財(cái)政問(wèn)題，進(jìn)而助長(zhǎng)了地方政府的舉債行為，而不確定性風(fēng)險(xiǎn)的這種影響宛如“水面之石”，漣漪形態(tài)的牽引影響并不局限于當(dāng)期土地財(cái)政規(guī)模的調(diào)整，地方競(jìng)爭(zhēng)便是另一波及范圍。良性地方競(jìng)爭(zhēng)是指以吸引優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)、資本和技術(shù)等要素稟賦為主要目的，以地方政府為行為發(fā)起人，以科學(xué)的財(cái)稅和產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策為主要表現(xiàn)工具，吸引相關(guān)企業(yè)落戶，以擴(kuò)展稅源，促進(jìn)地方政府的財(cái)政收入增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但在官員晉升機(jī)制衍生的“晉升錦標(biāo)賽”等因素的干擾下，地方政府在利用各項(xiàng)手段開展地方競(jìng)爭(zhēng)時(shí)存在著明顯的行為選擇偏好，甚至存在盲目或惡性競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)機(jī)。首先，地方政府更傾向于投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這樣的建設(shè)領(lǐng)域往往可以帶來(lái)更加顯性的績(jī)效收益。但即使作為需求較大、受眾較廣的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，實(shí)際上也存在著投資飽和的臨界點(diǎn)，盲目的地方競(jìng)爭(zhēng)造成了該行業(yè)的投資飽和，導(dǎo)致資金無(wú)序利用，阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展并且加重了財(cái)政失衡。其次，土地出讓行為本身及其帶來(lái)的資金收益成為地方引資競(jìng)爭(zhēng)的重要籌碼，也成為債務(wù)償還的重要來(lái)源。最后，官員晉升激勵(lì)和顯性建設(shè)績(jī)效成了決策的重要前提,使得轄區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)不斷加劇甚至發(fā)生惡化，而地方競(jìng)爭(zhēng)需求更多的財(cái)政資金，債務(wù)資金此時(shí)將成為地方競(jìng)爭(zhēng)特別是惡性地方競(jìng)爭(zhēng)的“犧牲品”。反過(guò)來(lái)，出于對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性資金的籌集需求，土地財(cái)政又存在著進(jìn)一步激發(fā)的可能。

(3)最終結(jié)果：螺旋式影響下的財(cái)政現(xiàn)實(shí)——預(yù)算偏離。預(yù)算在財(cái)政資金分配、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)控等方面發(fā)揮了重要作用。但信息不對(duì)稱導(dǎo)致政府無(wú)法及時(shí)有效地獲取信息，預(yù)算軟約束問(wèn)題的存在容易導(dǎo)致超支和資金短缺，這一不良現(xiàn)狀是政府舉債的助推器。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，一是轉(zhuǎn)移支付作為中央財(cái)政彌補(bǔ)地方政府財(cái)政收支缺口的政策工具，其形成的救助預(yù)期會(huì)刺激地方政府的支出擴(kuò)張傾向，地方政府的實(shí)際支出數(shù)額超出預(yù)期支出數(shù)額，形成預(yù)算支出偏離。二是中央政府明確給地方政府的轉(zhuǎn)移支付資金指標(biāo)可能發(fā)生在地方政府的預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，導(dǎo)致地方政府增加的轉(zhuǎn)移支付收入與預(yù)期的財(cái)政收入情況可能存在偏差，而且新增的轉(zhuǎn)移支付資金對(duì)地方政府支出行為的刺激更加強(qiáng)烈——受到預(yù)算平衡機(jī)制的約束和公共池資源較低成本的激勵(lì)，地方政府存在“年底突擊花錢”的行為動(dòng)機(jī)[13]，由此加劇了預(yù)算支出偏離。

轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)下達(dá)時(shí)間改革一方面緩和了轉(zhuǎn)移支付不確定性，穩(wěn)定了財(cái)政收入來(lái)源，減輕了地方政府的財(cái)政收支壓力，客觀上削減了其對(duì)土地出讓收入、政府債務(wù)收入和地方引資競(jìng)爭(zhēng)的需求，預(yù)期更加精準(zhǔn)的年度收入規(guī)模也有助于提高預(yù)算編制與執(zhí)行的科學(xué)性；另一方面，提前下達(dá)固定數(shù)額轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)改革也傳遞出中央政府建立更加規(guī)范合理的財(cái)政管理制度的信號(hào)，從而對(duì)地方政府的競(jìng)爭(zhēng)行為起到警示與約束作用。資金需求的抑制和政府行為的規(guī)范均對(duì)政府債務(wù)規(guī)模的過(guò)度膨脹起到明顯的抑制作用。

基于上述分析，本文提出研究假設(shè)3：

假設(shè)3：轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和通過(guò)規(guī)范地方競(jìng)爭(zhēng)、減輕土地財(cái)政問(wèn)題、硬化預(yù)算約束進(jìn)一步抑制政府債務(wù)規(guī)模的過(guò)度膨脹。

3.異質(zhì)性視域下轉(zhuǎn)移支付不確定性對(duì)政府債務(wù)規(guī)模影響的差異

影響財(cái)政收支規(guī)模和規(guī)范財(cái)政收支行為的現(xiàn)實(shí)因素可能對(duì)轉(zhuǎn)移支付不確定性與政府債務(wù)規(guī)模之間的關(guān)系形成干預(yù)，如人口老齡化和財(cái)政透明度。人口老齡化意味著勞動(dòng)力比重的降低，影響著基礎(chǔ)設(shè)施尤其是養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)需求，是擴(kuò)大財(cái)政支出壓力的現(xiàn)實(shí)因素，而不同程度的人口老齡化對(duì)地區(qū)財(cái)政收支行為的影響不同，由此引起的轉(zhuǎn)移支付和政府債務(wù)調(diào)整幅度也存在差異。財(cái)政透明度在很大程度上反映著地方政府預(yù)算管理制度的科學(xué)性，而公開透明的預(yù)算管理制度能夠?qū)Σ缓侠淼呢?cái)政收支行為進(jìn)行有效約束，提升轉(zhuǎn)移支付與政府債務(wù)資金獲取與使用的規(guī)范性。因此，本文提出假設(shè)4：

假設(shè)4：轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響因人口老齡化程度與財(cái)政透明度的不同而表現(xiàn)出異質(zhì)性特征。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)模型設(shè)定

基于“轉(zhuǎn)移支付不確定性是地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹的重要因素”這一論斷，本文首先構(gòu)建固定效應(yīng)模型檢驗(yàn)轉(zhuǎn)移支付不確定性與政府債務(wù)規(guī)模之間的關(guān)系，具體如下：

Debtit=α0+α1Uncertaintyit+∑mθmcontrolsit+μi+λt+εit

(1)

轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)下達(dá)時(shí)間改革作為一項(xiàng)全國(guó)性的政策，在構(gòu)建雙重差分模型檢驗(yàn)其政策效應(yīng)時(shí)，無(wú)法用傳統(tǒng)的方法劃分處理組和控制組，因此，本文參考李建軍和劉媛(2020)[22]的做法，構(gòu)建如下的強(qiáng)度雙重差分(DID)模型：

Debtit=α0+β0(postt×treati)+∑mθmcontrolsit+μi+λt+εit

(2)

上述模型中，Debtit表示地方政府債務(wù)規(guī)模；Uncertaintyit表示轉(zhuǎn)移支付不確定性；postt表示時(shí)間變量，反映轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)下達(dá)時(shí)間改革的政策實(shí)施時(shí)間，2011年以前取值為0，2011年及之后為1；treati表示組別變量，本文以改革前三年的轉(zhuǎn)移支付依賴度均值為標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)受該政策影響程度的大小而劃分相對(duì)的處理組和控制組變量，高于該標(biāo)準(zhǔn)的樣本為相對(duì)處理組，低于該標(biāo)準(zhǔn)的為相對(duì)控制組；系數(shù)α1表示轉(zhuǎn)移支付不確定性對(duì)政府債務(wù)規(guī)模的影響效應(yīng)；交乘項(xiàng)的系數(shù)β0表示該政策對(duì)政府債務(wù)規(guī)模的凈影響；controlsit表示控制變量組，以控制其他可能影響政府債務(wù)規(guī)模的因素；μi表示地區(qū)固定效應(yīng)；λt表示時(shí)間固定效應(yīng)；εit表示隨機(jī)誤差項(xiàng)。

(二)變量定義

1.被解釋變量

地方政府債務(wù)規(guī)模(Debt)：長(zhǎng)期以來(lái)，隱性債務(wù)在債務(wù)總額中的較大比重決定了其在“政府債務(wù)”相關(guān)主題研究中的必要性，但是其隱蔽性和不規(guī)范的特征又導(dǎo)致對(duì)其體量和結(jié)構(gòu)的界定與測(cè)算存在極大難度。因此，合理測(cè)算地方政府債務(wù)規(guī)模，特別是將隱性債務(wù)規(guī)模考慮在內(nèi)的債務(wù)總額測(cè)算，落實(shí)全口徑的預(yù)算管理制度，顯得尤為重要。本文采用呂健(2015)[23]、洪源等(2020)[24]提出的債務(wù)資金恒等式方法測(cè)算全口徑的地方政府債務(wù)規(guī)模，該方法的優(yōu)勢(shì)在于通過(guò)倒推的方式計(jì)算出地方政府債務(wù)規(guī)模，將顯性債務(wù)與隱性債務(wù)同時(shí)包含在內(nèi)，充分考慮了債務(wù)資金的主要用途和需求來(lái)源等屬性。

2.核心解釋變量

轉(zhuǎn)移支付不確定性(Uncertainty)：本文借鑒王小龍和余龍(2018)[13]、詹新宇和劉洋(2020)[15]的做法，以各省份前三年(當(dāng)年、去年和前年)轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)率的標(biāo)準(zhǔn)差定義轉(zhuǎn)移支付不確定性，該方法既考慮到了轉(zhuǎn)移支付不確定性受時(shí)間趨勢(shì)的影響，也能較好地避免內(nèi)生性問(wèn)題。

3.處理強(qiáng)度變量

轉(zhuǎn)移支付依賴度：本文借鑒儲(chǔ)德銀等(2017)[25]的做法，定義轉(zhuǎn)移支付依賴度如下：

轉(zhuǎn)移支付依賴度=中央凈轉(zhuǎn)移支付資金/(省級(jí)政府一般公共預(yù)算收入+中央凈轉(zhuǎn)移支付資金)

地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付收入占財(cái)政總收入的比重越高，表明該地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付收入在其財(cái)政收入中扮演的角色越發(fā)重要，轉(zhuǎn)移支付不確定性對(duì)其財(cái)政收支行為的影響就越大，伴隨政策的推進(jìn)，這些地區(qū)所受到的政策沖擊就越強(qiáng)。關(guān)于這一具體度量方法的設(shè)置，此處參考李建軍和劉媛(2020)[22]的做法，為更好地考慮處理強(qiáng)度變量的一般特征，利用改革前三年的均值設(shè)置處理強(qiáng)度指標(biāo)，并以此為標(biāo)準(zhǔn)劃分相對(duì)的處理組和控制組，以檢驗(yàn)轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)下達(dá)時(shí)間改革是否起到了抑制地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹的作用。

4.控制變量

為提高實(shí)證結(jié)果的準(zhǔn)確性，選取其他影響地方政府債務(wù)規(guī)模的變量作為控制變量，主要包括金融發(fā)展水平(Develop)、減稅降費(fèi)(JSJF)、支出分權(quán)(lnED)、對(duì)外開放程度(lnOpen)、環(huán)境污染強(qiáng)度(Waste)、人口密度(Den)等變量，變量具體的含義如表1所示。

5.傳導(dǎo)機(jī)制變量

基于前文的理論分析，本文選取財(cái)政支出(FE)、地方競(jìng)爭(zhēng)(Compete)、土地財(cái)政(Land)、預(yù)算偏離(lnBD)作為傳導(dǎo)機(jī)制變量，以分析轉(zhuǎn)移支付不確定性影響地方政府債務(wù)規(guī)模的作用機(jī)理。

以上變量的定義如表1所示。

表1 變量設(shè)定

(三)數(shù)據(jù)來(lái)源

本文選取中國(guó)30個(gè)省、自治區(qū)和直轄市(因數(shù)據(jù)的可獲得性，不包括西藏、香港、澳門和臺(tái)灣)作為面板研究個(gè)體，樣本區(qū)間為2005—2017年。所使用的數(shù)據(jù)主要來(lái)自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》、北京?？ㄋ固匦畔⒓夹g(shù)有限公司EPS數(shù)據(jù)庫(kù)、萬(wàn)得(Wind)數(shù)據(jù)庫(kù)等。主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表2所示。

表2 主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果

表2(續(xù))

四、實(shí)證結(jié)果與分析

(一)平行趨勢(shì)檢驗(yàn)

根據(jù)雙重差分法的基本思想，政策發(fā)生前，處理組和控制組的結(jié)果變量需要呈現(xiàn)出共同的變化趨勢(shì)，即滿足平行趨勢(shì)假定(共同趨勢(shì)假定)，否則有理由懷疑回歸結(jié)果的準(zhǔn)確性?？紤]到政策雖然于2010年實(shí)施，但是提前下達(dá)的內(nèi)容是第二年(2011年)可獲得的均衡性轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)額，即理論上的政策效應(yīng)實(shí)際發(fā)揮時(shí)期是從2011年開始的。因此，本文在進(jìn)行實(shí)證模型設(shè)計(jì)和回歸結(jié)果分析時(shí)，將2011年設(shè)置為政策發(fā)生時(shí)間。平行趨勢(shì)檢驗(yàn)的結(jié)果如圖2所示。可以發(fā)現(xiàn)，2011年之前，處理組和控制組的政府債務(wù)規(guī)模保持相同的變化趨勢(shì)，趨勢(shì)線基本平行，即處理組和控制組不存在明顯差異，滿足平行趨勢(shì)假定。

圖2 平行趨勢(shì)檢驗(yàn)

(二)基準(zhǔn)回歸結(jié)果分析

考慮到指標(biāo)單位的不一致可能影響分析的結(jié)果，本文對(duì)全部變量進(jìn)行歸一化處理(下同)，以統(tǒng)一量綱。表3列(1)—列(2)的回歸結(jié)果顯示，核心解釋變量Uncertainty的系數(shù)顯著為正，說(shuō)明轉(zhuǎn)移支付不確定性對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的膨脹起到了助推作用。表3列(3)—列(4)的回歸結(jié)果顯示，交乘項(xiàng)的系數(shù)均顯著為負(fù)，表明轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)下達(dá)時(shí)間改革有效抑制了地方政府債務(wù)規(guī)模的膨脹。以列(4)為例，轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)下達(dá)時(shí)間改革的政策實(shí)施強(qiáng)度每提升1個(gè)單位，地方政府債務(wù)規(guī)模將會(huì)下降0.163個(gè)單位。轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和意味著財(cái)政收入不確定性的緩和，這在一定程度上削弱了地方政府的舉債動(dòng)機(jī)，從而抑制了地方政府債務(wù)規(guī)模的膨脹。

表3 基準(zhǔn)回歸估計(jì)結(jié)果

(三)傳導(dǎo)機(jī)制檢驗(yàn)

1.財(cái)政支出

收入行為和支出行為是研究財(cái)政活動(dòng)的兩個(gè)基本出發(fā)點(diǎn)。一方面，地方政府通過(guò)財(cái)政支出活動(dòng)將資金投入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域，確保政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和國(guó)家政策的順利落地；另一方面，地方政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也能在很大程度上反映出其行為決策的方向和政策導(dǎo)向。財(cái)政收入的變動(dòng)和地方政府的財(cái)政支出活動(dòng)存在明顯的互動(dòng)效應(yīng)，穩(wěn)定的財(cái)政收入對(duì)規(guī)范財(cái)政支出行為具有重要意義。為了驗(yàn)證這一結(jié)論，本文在模型(2)的基礎(chǔ)上，以財(cái)政支出作為被解釋變量，實(shí)證檢驗(yàn)轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)下達(dá)時(shí)間改革對(duì)地方政府財(cái)政支出行為的影響，并進(jìn)一步分析轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和是否通過(guò)影響地方政府的財(cái)政支出從而抑制了地方政府債務(wù)規(guī)模的膨脹。

表4財(cái)政支出的回歸結(jié)果顯示，交乘項(xiàng)post×treat的回歸系數(shù)顯著為負(fù)，說(shuō)明轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和可以起到削弱地方政府支出擴(kuò)張傾向的作用，轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)下達(dá)時(shí)間改革的政策實(shí)施強(qiáng)度每提升1個(gè)單位，地方政府的支出擴(kuò)張傾向會(huì)削弱0.063個(gè)單位。這也意味著該政策通過(guò)緩和財(cái)政收入的不確定性提高了地方政府支出行為決策的科學(xué)性與合理性，從而抑制了因預(yù)期收支差額波動(dòng)引致的地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹。

2.地方競(jìng)爭(zhēng)

稅收競(jìng)爭(zhēng)和支出競(jìng)爭(zhēng)是地方引資競(jìng)爭(zhēng)的兩種基本途徑，其中，稅收競(jìng)爭(zhēng)主要是地方政府利用稅式支出即稅收優(yōu)惠政策吸引企業(yè)入駐和資本流入，而支出競(jìng)爭(zhēng)則主要是地方政府將更多的資金投資到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，以期借助先進(jìn)的設(shè)備、優(yōu)渥的營(yíng)商環(huán)境等條件創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。無(wú)論是稅收優(yōu)惠政策導(dǎo)致的“減收”，還是投資行為引致的支出擴(kuò)張，都會(huì)在一定程度上擴(kuò)大地方政府的財(cái)政收支缺口，此時(shí)，增發(fā)債券無(wú)疑是地方政府緩解財(cái)政壓力的有效方式。上文分析了轉(zhuǎn)移支付不確定性會(huì)刺激地方政府競(jìng)爭(zhēng)，而轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)下達(dá)時(shí)間改革能在一定程度上緩解這種情況。本部分依據(jù)上文構(gòu)建的地方競(jìng)爭(zhēng)衡量指標(biāo)，在模型(2)的基礎(chǔ)上，以地方競(jìng)爭(zhēng)作為被解釋變量，選取2005—2017年作為樣本區(qū)間，實(shí)證檢驗(yàn)轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和是否抑制了地方競(jìng)爭(zhēng)。

表4地方競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果顯示，DID交乘項(xiàng)的系數(shù)顯著為負(fù)，說(shuō)明轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和抑制了地方競(jìng)爭(zhēng)。該政策的實(shí)施強(qiáng)度每提升1個(gè)單位，地方競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度將會(huì)下降0.033個(gè)單位。轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和削弱了地方政府低效率或無(wú)效率的引資競(jìng)爭(zhēng)，這意味著地方政府逐漸轉(zhuǎn)變發(fā)展視角，不再過(guò)度依靠地方競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)，而是將財(cái)政資金和要素資源投向更加注重質(zhì)量提升的領(lǐng)域，如優(yōu)質(zhì)稅源建設(shè)、技術(shù)創(chuàng)新升級(jí)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等，促進(jìn)了要素資源的合理配置與資金的有效利用，緩解了財(cái)政壓力，在一定程度上抑制了地方政府債務(wù)規(guī)模的膨脹。

3.土地財(cái)政

土地財(cái)政的初衷或許是為了緩解地方政府較重的財(cái)政壓力，但現(xiàn)實(shí)情況卻是，支出需求的不斷增長(zhǎng)似乎揭示了地方政府的財(cái)政收入規(guī)模始終落后于其財(cái)政支出。此時(shí)，轉(zhuǎn)移支付不僅沒有完全彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口，甚至因其公共池資源的屬性，引起了財(cái)政支出的更快增長(zhǎng)，導(dǎo)致地方政府對(duì)土地出讓收入的依賴愈加強(qiáng)烈。本文在模型(2)的基礎(chǔ)上，以土地財(cái)政作為被解釋變量，使用2005—2017年 中國(guó)30個(gè)省份的樣本數(shù)據(jù)，實(shí)證檢驗(yàn)轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和是否抑制了土地出讓行為，并進(jìn)一步分析土地財(cái)政問(wèn)題的緩解能否影響地方政府的債務(wù)規(guī)模。

表4土地財(cái)政的實(shí)證結(jié)果顯示政策變量的交乘項(xiàng)系數(shù)顯著為負(fù)，說(shuō)明伴隨政策的實(shí)行，地方政府出讓土地的行為動(dòng)機(jī)得到削弱，政策實(shí)施強(qiáng)度每提升1個(gè)單位，土地財(cái)政會(huì)下降0.063個(gè)單位，土地財(cái)政問(wèn)題得到緩解，進(jìn)而使得地方政府的債務(wù)擴(kuò)張行為受到約束，有效抑制了地方政府債務(wù)規(guī)模的膨脹。

4.預(yù)算偏離

預(yù)算管理是財(cái)政管理的重要組成部分，也是中央和地方政府統(tǒng)籌財(cái)政收支活動(dòng)的重要環(huán)節(jié)，其主要目標(biāo)是確保財(cái)政資金的規(guī)范和有效運(yùn)行。預(yù)算管理和財(cái)政收支活動(dòng)應(yīng)該適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。但無(wú)論是年度內(nèi)預(yù)算平衡機(jī)制還是跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，都會(huì)導(dǎo)致預(yù)算偏離的情況——預(yù)算數(shù)和決算數(shù)的不一致不僅是因?yàn)轭A(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的審時(shí)調(diào)整，還在一定程度上來(lái)自預(yù)算平衡原則的約束。轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)下達(dá)時(shí)間改革穩(wěn)定了財(cái)政收入預(yù)期，能有效提升預(yù)算編制的科學(xué)性，并減少預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的臨時(shí)調(diào)整次數(shù)。本文以預(yù)算支出偏離為例，使用2005—2017年中國(guó)30個(gè)省份的樣本數(shù)據(jù)，基于模型(2)構(gòu)建以預(yù)算偏離作為被解釋變量的模型，實(shí)證檢驗(yàn)轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和是否改善了預(yù)算偏離的情況。

從表4預(yù)算偏離的回歸結(jié)果可知，政策變量的系數(shù)顯著為負(fù)，即轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和有效改善了預(yù)算偏離的情況，轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)下達(dá)時(shí)間改革的政策實(shí)施強(qiáng)度每提升1個(gè)單位，將會(huì)糾正0.039個(gè)單位的預(yù)算偏離，說(shuō)明轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和對(duì)地方政府更加合理地編制預(yù)算與執(zhí)行預(yù)算起到了正向促進(jìn)作用，即轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和通過(guò)改善預(yù)算偏離的情況抑制了地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹。

表4 傳導(dǎo)機(jī)制檢驗(yàn)結(jié)果

表4(續(xù))

(四)異質(zhì)性分析

1.考慮地區(qū)人口老齡化程度

本文將EPS數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì)的老年人口撫養(yǎng)比作為人口老齡化的衡量指標(biāo)，依據(jù)樣本的中分位值劃分人口老齡化程度較高與人口老齡化程度較低的地區(qū)，并以此進(jìn)行分樣本檢驗(yàn)。表5的人口老齡化分樣本回歸結(jié)果顯示，人口老齡化程度較高的地區(qū)，一方面社會(huì)保障支出較高，養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)需求也更大，導(dǎo)致支出總需求較大；另一方面，勞動(dòng)人口比重較低意味著政府收入相對(duì)較少，這種財(cái)政收支的特點(diǎn)意味著地區(qū)的財(cái)政壓力更大?；貧w結(jié)果表明人口老齡化程度較高的地區(qū)，財(cái)政負(fù)擔(dān)較重，更大的財(cái)政壓力傳導(dǎo)并體現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付和政府債務(wù)等方面，放大了政策的影響。

2.考慮地區(qū)財(cái)政透明度

財(cái)政透明度是反映一級(jí)政府財(cái)政管理規(guī)范程度的重要指標(biāo)，對(duì)約束政府行為、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)起到重要作用?；诖?，本文使用《中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》披露的各省份財(cái)政透明度得分?jǐn)?shù)據(jù)，利用2009—2017年中國(guó)30個(gè)省份的樣本數(shù)據(jù)，利用樣本的中分位值劃分財(cái)政透明度較高與財(cái)政透明度較低的地區(qū)，進(jìn)行分樣本回歸。表5的財(cái)政透明度分樣本回歸結(jié)果顯示，財(cái)政透明度較低的地區(qū)，其政策變量系數(shù)顯著為負(fù)，但其絕對(duì)值略小于財(cái)政透明度較高地區(qū)的政策變量系數(shù)，這可能是因?yàn)?，?cái)政透明度較低的地區(qū)，地方政府預(yù)算管理制度、財(cái)政收支行為等的規(guī)范性弱于財(cái)政透明度較高的地區(qū)，沖抵了部分改革引致的政策效應(yīng)。

表5 異質(zhì)性檢驗(yàn)結(jié)果

五、穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為保證基準(zhǔn)回歸結(jié)果的準(zhǔn)確性，本文依次使用傾向得分匹配(PSM)、替換被解釋變量的度量方式、更換分組方式、增加控制變量和排除競(jìng)爭(zhēng)性假說(shuō)等方法進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。

(一)傾向得分匹配方法

本文首先采用最近鄰匹配的方法對(duì)樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，為前文設(shè)置的處理組匹配出新的控制組，然后重新構(gòu)建雙重差分模型進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。如表6 PSM回歸結(jié)果所示，政策變量的估計(jì)系數(shù)依然為負(fù)，且在99%的置信水平上顯著，進(jìn)一步驗(yàn)證了轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)下達(dá)時(shí)間改革對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的抑制效應(yīng)。

(二)替換被解釋變量的度量方式

針對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模度量方式的研究尚未形成統(tǒng)一定論，為避免被解釋變量的測(cè)量誤差干擾回歸結(jié)果，本文參考王永欽等(2016)[26]的做法，以城投債當(dāng)年發(fā)行規(guī)模表示地方政府債務(wù)規(guī)模，重新進(jìn)行回歸，驗(yàn)證前述結(jié)論是否仍舊成立。鑒于數(shù)據(jù)的缺失情況，將樣本區(qū)間修改為2008—2017年，同時(shí)，考慮到海南、貴州、寧夏、新疆在2010年以前債券發(fā)行量較小，數(shù)據(jù)缺失較嚴(yán)重，因此，進(jìn)一步剔除上述四個(gè)省份，利用其余26個(gè)省份的樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。如表6替換變量結(jié)果所示，交乘項(xiàng)系數(shù)仍顯著為負(fù)，本文的研究結(jié)論依然成立。

(三)采用不同的分組方式

強(qiáng)度DID模型存在著由于組別劃分而產(chǎn)生估計(jì)結(jié)果失真的可能性，為避免分組的不科學(xué)，本文在這里進(jìn)一步參考陳思霞等(2017)[27]的做法，利用樣本的中分位值設(shè)置處理強(qiáng)度指標(biāo)。在新的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)下，大于中分位值的樣本為處理組，反之則為控制組。如表6中分位值回歸結(jié)果所示，DID交乘項(xiàng)仍舊通過(guò)了顯著性水平檢驗(yàn)，且方向?yàn)樨?fù)，表明回歸結(jié)果具有穩(wěn)健性，轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和顯著抑制了地方政府債務(wù)規(guī)模的膨脹。

(四)增加控制變量

一般來(lái)說(shuō)，地方政府債務(wù)規(guī)模的變化取決于多種經(jīng)濟(jì)因素共同作用的結(jié)果，不同經(jīng)濟(jì)因素對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模產(chǎn)生差異化的影響。因此，在考察轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模影響的同時(shí)，要把其他可能影響地方政府債務(wù)規(guī)模的因素納入統(tǒng)一的分析框架當(dāng)中。為此，本文將地方政府的財(cái)政赤字率、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)化率三個(gè)變量加入回歸模型中，重新進(jìn)行估計(jì)。如表6增加控制變量結(jié)果所示，政策變量的系數(shù)顯著為負(fù)，說(shuō)明在進(jìn)一步控制了相關(guān)變量影響的同時(shí)，該政策仍有效抑制了地方政府債務(wù)規(guī)模的膨脹。

(五)排除金融危機(jī)的影響

2008年的金融危機(jī)，中國(guó)亦受到波及，為減緩金融危機(jī)帶來(lái)的惡劣影響，中國(guó)政府宣布實(shí)施寬松的財(cái)政政策和貨幣政策，并出臺(tái)了十余項(xiàng)總投資規(guī)模達(dá)4萬(wàn)億元的擴(kuò)大消費(fèi)需求的政策舉措，同時(shí)地方政府也存在著通過(guò)債務(wù)籌集來(lái)進(jìn)行生產(chǎn)恢復(fù)的行為。因此，金融危機(jī)的發(fā)生間接性地引致了地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹。基于此，本文對(duì)樣本的時(shí)間區(qū)間進(jìn)行修改，更改為2009—2017年，重新進(jìn)行回歸，如表6排除金融危機(jī)結(jié)果所示，DID交乘項(xiàng)仍通過(guò)了顯著性水平的檢驗(yàn)。

(六)排除全面“營(yíng)改增”和房地產(chǎn)“去庫(kù)存”的影響

2016年中國(guó)實(shí)施了全面“營(yíng)改增”政策與房地產(chǎn)“去庫(kù)存”政策，前者對(duì)地方政府的財(cái)政收入狀況進(jìn)行了較大調(diào)整，后者則對(duì)土地財(cái)政造成了顯著影響，這都可能引起財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和政府債務(wù)的變動(dòng)，干擾回歸結(jié)果的準(zhǔn)確性。因此，本文將樣本的時(shí)間區(qū)間修改為2005—2015年，以排除全面“營(yíng)改增”與房地產(chǎn)“去庫(kù)存”等特殊事件的影響。表6的回歸結(jié)果表明，交乘項(xiàng)系數(shù)未發(fā)生明顯改變，模型依然穩(wěn)健。

表6 穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果

六、結(jié)論與政策建議

(一)結(jié)論

轉(zhuǎn)移支付和政府債務(wù)是現(xiàn)行財(cái)政政策的有機(jī)組成部分，為了更合理地對(duì)二者進(jìn)行政策搭配以充分發(fā)揮財(cái)政的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能，厘清二者之間的關(guān)系非常重要。本文利用2010年轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)下達(dá)時(shí)間改革這一準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，在理論分析轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模影響的基礎(chǔ)上，構(gòu)建強(qiáng)度DID模型，選取2005—2017年的省級(jí)面板數(shù)據(jù)，實(shí)證檢驗(yàn)了轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)下達(dá)時(shí)間改革對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響效應(yīng)。研究結(jié)論主要包括：第一，轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)下達(dá)時(shí)間改革緩和了財(cái)政收入的不確定性，并抑制了地方政府債務(wù)規(guī)模的膨脹。轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和引致財(cái)政收入側(cè)與支出側(cè)的共同反應(yīng)，從而產(chǎn)生對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的直接與間接影響。第二，轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和削弱了地方政府的支出擴(kuò)張傾向和地方競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)機(jī)，提高了支出決策的科學(xué)性和要素資源的配置效率，也在一定程度上緩解了土地財(cái)政問(wèn)題和預(yù)算偏離現(xiàn)象，進(jìn)而抑制了地方政府債務(wù)規(guī)模的膨脹。第三，轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)下達(dá)時(shí)間改革的政策效果因人口老齡化程度與財(cái)政透明度的不同存在地區(qū)異質(zhì)性。人口老齡化程度較高和財(cái)政透明度較高的地區(qū)分別因其更大的財(cái)政收支壓力和更加規(guī)范的預(yù)算管理制度，使得轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)下達(dá)時(shí)間改革的政策效應(yīng)更明顯。

(二)政策建議

第一，提升轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的合理性與轉(zhuǎn)移支付資金分配的科學(xué)性。由公共池效應(yīng)引致的不確定性風(fēng)險(xiǎn)造成了轉(zhuǎn)移支付資金難以有序執(zhí)行的問(wèn)題，出于完善現(xiàn)行財(cái)稅政策的考慮，緩解由不確定性帶來(lái)的道德風(fēng)險(xiǎn)也是研究的題中之義。轉(zhuǎn)移支付不確定性的緩和是防范和抑制地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹的有效路徑，因此，要在完善轉(zhuǎn)移支付制度的過(guò)程中進(jìn)一步糾正轉(zhuǎn)移支付不確定性。一是確保一般性轉(zhuǎn)移支付在分稅制格局下的有序增長(zhǎng)，逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，嚴(yán)格控制并規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的使用。相較于一般性轉(zhuǎn)移支付，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的不確定性更大，對(duì)預(yù)算收支平衡的沖擊力更強(qiáng)，與政府債務(wù)的隱性聯(lián)系也更加密切，因此，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的資金占比不宜過(guò)高。二是合理安排轉(zhuǎn)移支付資金分配，明確地區(qū)間轉(zhuǎn)移支付資金分配標(biāo)準(zhǔn)。科學(xué)的資金分配標(biāo)準(zhǔn)不僅能在很大程度上減輕惡性地方競(jìng)爭(zhēng)形成的資金缺口，還會(huì)推動(dòng)各級(jí)政府規(guī)范財(cái)政收支行為，從而抑制地方政府的發(fā)債動(dòng)機(jī)。三是建立公開透明的轉(zhuǎn)移支付資金使用制度。上級(jí)政府要提前將轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)下達(dá)給下級(jí)政府，并準(zhǔn)時(shí)下?lián)苻D(zhuǎn)移支付資金，定期開展考核；各級(jí)政府要及時(shí)公開轉(zhuǎn)移支付資金的使用情況，自覺接受民眾監(jiān)督。

第二，強(qiáng)化全面預(yù)算績(jī)效管理，規(guī)范地方政府的財(cái)政收支行為。科學(xué)化的預(yù)算管理是財(cái)政職能有效運(yùn)行的制度保障，預(yù)算約束的疲軟既稀釋了預(yù)算管理的良性作用，降低了財(cái)政資金的利用效率，從而使得地方政府深陷債務(wù)加速膨脹的惡性循環(huán)，又不利于中央政策的精準(zhǔn)落實(shí)，降低財(cái)政政策的有效性。一是要嚴(yán)格落實(shí)全口徑的預(yù)算管理。硬化預(yù)算約束是提高轉(zhuǎn)移支付資金使用合理性和約束政府發(fā)債行為的有效舉措，也是打擊不合理的土地出讓行為、制約地方政府的支出擴(kuò)張傾向和惡性競(jìng)爭(zhēng)的重要途徑。二是深化、細(xì)化預(yù)算公開和預(yù)算監(jiān)督，提高財(cái)政透明度，盡快形成嚴(yán)謹(jǐn)、統(tǒng)一的官方財(cái)政透明度評(píng)分報(bào)告，加強(qiáng)對(duì)地方政府財(cái)政收支行為的外部監(jiān)管。三是規(guī)范政府債務(wù)管理，防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。要把各級(jí)政府的債務(wù)規(guī)?？刂圃诤侠矸秶鷥?nèi)，強(qiáng)化地方政府債務(wù)績(jī)效管理，重點(diǎn)開展績(jī)效考核，確保政府債務(wù)在應(yīng)對(duì)重大公共事件和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展方面發(fā)揮積極作用。

第三，激發(fā)地方政府培育自有收入的積極性，破除地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付等公共池資源的過(guò)度依賴。不確定性視角下，地方政府面臨的財(cái)政壓力是其過(guò)度追求轉(zhuǎn)移支付資金和盲目擴(kuò)大發(fā)債規(guī)模的重要誘因，為此，要實(shí)現(xiàn)減輕地方政府的財(cái)政壓力和增強(qiáng)地方政府自有收入“雙端”發(fā)力。一是深化事權(quán)和支出責(zé)任改革，協(xié)調(diào)中央和地方財(cái)政關(guān)系，減少共同事權(quán)，沖抵地方政府加速上行的財(cái)政壓力。要明確中央政府和地方政府各自承擔(dān)的事權(quán)與支出責(zé)任，避免因不對(duì)稱的央地財(cái)政收支分配關(guān)系給地方政府帶來(lái)額外的支出負(fù)擔(dān)，從而刺激地方政府的舉債動(dòng)機(jī)。二是健全地方稅體系，培育區(qū)域優(yōu)質(zhì)稅源。要盡快落實(shí)消費(fèi)稅劃歸地方的決定，在增加直接稅比重的同時(shí)，擴(kuò)大地方政府自有收入的比重，增強(qiáng)地方政府的收入汲取能力。三是轉(zhuǎn)換地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展視角，以改善營(yíng)商環(huán)境、增加研發(fā)投入等手段，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)高級(jí)化與數(shù)字化轉(zhuǎn)型，并使其轉(zhuǎn)化為地方政府財(cái)力增長(zhǎng)的內(nèi)生動(dòng)力，增強(qiáng)區(qū)域稅收競(jìng)爭(zhēng)力。