摘 要：為了完善黃河流域橫向生態(tài)補償制度，明確理論定位以指導制度實踐，以相關(guān)政策文件為研究對象，從法律經(jīng)濟學、制度經(jīng)濟學視角，分析了黃河流域橫向生態(tài)補償?shù)闹贫然A及其理論特性，基于橫向生態(tài)補償?shù)氖袌鲂浴⒍嘣蕴卣鲗ο嚓P(guān)制度安排進行綜合對照評價。結(jié)果表明：相較于具有補償性、規(guī)制性等公法特征的縱向生態(tài)補償，橫向生態(tài)補償主要體現(xiàn)出交易性、市場性等私法特征?，F(xiàn)行制度安排對橫向生態(tài)補償?shù)恼鎸嵣鷳B(tài)價值衡量機制有待完善，多元化、市場化導向缺乏制度補充，橫向生態(tài)補償法律關(guān)系尚待清晰合理地界定。因此，針對黃河流域橫向生態(tài)補償制度的建構(gòu)與完善，應進一步還原流域橫向生態(tài)補償?shù)膬r值內(nèi)涵，以市場機制為導向，調(diào)整公法與私法在橫向生態(tài)補償中的介入范圍，明確法律保障機制，形成去中心化和協(xié)同化、多元主體參與的契約式流域生態(tài)治理法律結(jié)構(gòu)與包容性制度形態(tài)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)保護；橫向生態(tài)補償；生態(tài)價值；制度完善；黃河流域

中圖分類號：TV882.1；X32 文獻標志碼：A doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2022.01.003

引用格式：張棟.黃河流域橫向生態(tài)補償制度之檢視與完善[J].人民黃河，2022，44（1）：10-14.

ReviewandImprovementofHorizontalEcologicalCompensationSystemintheYellowRiverBasin

ZHANGDong

（SchoolofEconomicLaw，EastChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw，Shanghai200042，China）

Abstract：InordertoimprovethehorizontalcompensationsystemoftheYellowRiverBasinandcleartheoreticalorientationtoguidethe practice，takingtherelevantpoliciesastheresearchobject，thispaperanalyzedtheinstitutionalbasisandtheoreticalcharacteristicsofhori zontalcompensationintheYellowRiverBasinfromtheperspectiveoflawandeconomicsandinstitutionaleconomicsandmadeacomprehen sivecomparativeevaluationoftherelevantinstitutionalarrangementsbasedonthemarketanddiversitycharacteristicsofhorizontalcompensa tion.Theresultsshowthatcomparingwiththeverticalcompensationwiththecharacteristicsofpubliclawsuchascompensationandregula tion，thehorizontalcompensationmainlyreflectsthecharacteristicsofprivatelawsuchastransactionandmarket.Therealecologicalvalueof thecurrentinstitutionalarrangementsforhorizontalcompensationneedstobefullyreflected.Diversificationandmarketizationarelackofsys temsupplement.Thelegalrelationshipofhorizontalcompensationneedstobedefinedclearlyandreasonably.Therefore，aimingatthecon structionandimprovementofhorizontalecologicalcompensationsystemintheYellowRiverBasin，weshouldrestorethevalueconnotationof horizontalcompensation，adjusttheinterventionscopeofpubliclawandprivatelawinthehorizontalcompensationbasedonthemarketmech anism，clarifythelegalprotectionmechanism，andformadecentralized，collaborative，multi subjectparticipationcontractuallegalstructure andinclusiveinstitutionalformofriverbasinecologicalgovernance.

Keywords：ecologicalprotection；horizontalcompensation；ecosystemvalue；systemimprovement；YellowRiverBasin

1 引 言

2020年4月，財政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、國家林草局共同發(fā)布《支持引導黃河全流域建立橫向生態(tài)補償機制試點實施方案》（以下簡稱《實施方案》），正式拉開在黃河全流域探索構(gòu)建流域橫向生態(tài)補償相關(guān)制度的序幕?！秾嵤┓桨浮逢U釋了黃河流域橫向生態(tài)補償制度探索的指導思想、基本原則、工作目標、實施范圍和期限等，明確了黃河流域9個省（區(qū)）的政策協(xié)同與組織保障機制，妥善解決了跨省份流域規(guī)劃的統(tǒng)一性、協(xié)同性障礙，開創(chuàng)性地提出流域橫向生態(tài)補償統(tǒng)一信息平臺的建設及其運行保障的基本制度。

然而，《實施方案》在對補償市場機制、補償法律關(guān)系的定位上仍有待理論商榷。從宏觀上看，對產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵的界定較為模糊，尚未就橫向生態(tài)補償交易機制的創(chuàng)新作出制度安排，法律保障機制構(gòu)建有待進一步細化完善；未能明確橫向生態(tài)補償?shù)膬r值與理論內(nèi)涵；暗含較多縱向生態(tài)補償特征的財政激勵機制與公法調(diào)整，而缺乏橫向生態(tài)補償配套市場機制的私法性質(zhì)的制度安排；未能對橫向生態(tài)補償關(guān)系進行明確的法律表達等。筆者以上述問題為導向、從基本理論出發(fā)，明確流域橫向生態(tài)補償制度之基礎、特性及其法律關(guān)系形態(tài)，審視當前相關(guān)制度安排中的模糊界定與理論不足，進而提出相應的完善建議，以期推動黃河流域橫向生態(tài)補償?shù)闹贫葘嵺`實現(xiàn)多元化、包容性發(fā)展。

2 追本溯源：流域橫向生態(tài)補償?shù)睦碚摶A

無論是根據(jù)“生態(tài)補償前置性義務的普遍性與特殊性的區(qū)分”[1]，還是從對《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）第31條與《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）第8條的表述中解讀出“我國現(xiàn)階段生態(tài)補償制度構(gòu)建的雙重路向”[2]，抑或是財政部工作人員的政策闡釋，生態(tài)補償制度具備縱橫二元制度構(gòu)造特色的觀點得到了廣泛認同。二元一體的制度體系意味著兩個制度間相互的契合與補充，更意味著彼此的對立與差異。因此，相較于具有生態(tài)補償性、公法規(guī)制性的流域縱向生態(tài)補償，流域橫向生態(tài)補償主要體現(xiàn)出產(chǎn)權(quán)交易性、市場參與性與法律定位上的私法性特征。

2.1 制度基礎———橫向生態(tài)補償?shù)膬r值內(nèi)涵及其法律定位

（1）生態(tài)補償?shù)膬r值內(nèi)涵取決于補償客體的生態(tài)價值，即生態(tài)環(huán)境的正外部性價值，它涵蓋了自然性的生態(tài)價值與無差別人類勞動的人工生態(tài)價值兩個方面，體現(xiàn)為良好適宜的生態(tài)環(huán)境為人類社會生存與發(fā)展所提供的環(huán)境“公共物品”[3]。從價值實現(xiàn)的過程上看，生態(tài)補償是對某一范圍內(nèi)相關(guān)生態(tài)產(chǎn)品及其外部性所進行的量化、規(guī)制與分配。根據(jù)補償主體與補償方式的不同，這種生態(tài)價值的再分配過程在實踐中區(qū)分為中央和地方間以財政轉(zhuǎn)移支付為手段的縱向補償，以及私法主體間以契約為形式的橫向生態(tài)補償。其中，目前實施范圍更廣、更為成熟的縱向生態(tài)補償制度，主要針對的是生態(tài)環(huán)境中的負外部性問題，補償?shù)目腕w是自然性的生態(tài)價值，形式上體現(xiàn)為公法性，手段上體現(xiàn)為規(guī)制性，性質(zhì)上體現(xiàn)為兜底性。與之相對應的是，橫向生態(tài)補償具有私法性、補充增益性的特征，其補償覆蓋面更廣，價值內(nèi)涵更豐富，形式與手段更加靈活。相較于縱向生態(tài)補償，橫向生態(tài)補償?shù)姆秶蓴U展并涵蓋生態(tài)環(huán)境外部性再分配過程的各個方面，補償客體包括自然生態(tài)價值與人工生態(tài)價值兩方面。在流域橫向生態(tài)補償制度中，體現(xiàn)為可量化的對水資源的開發(fā)利用、可容納消解的污染物排放總量，以及不可量化的河流水源所營造的優(yōu)美適宜的生活環(huán)境以及自然景觀等方面。

（2）生態(tài)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)于市場交易，其具有市場交易的可行性。流域橫向生態(tài)補償制度之所以能夠采取市場化交易手段，除了該制度在生態(tài)補償制度體系中的結(jié)構(gòu)性特征，以及來自國家正式制度的直接明確或認可之外，其根本原因在于某一區(qū)域內(nèi)的水環(huán)境所具有的抽象的生態(tài)、環(huán)境、資源價值及其稀缺性在河流的上下游之間具備可標準化、可質(zhì)量定性、可對價值量化的基本特征。流域生態(tài)補償?shù)臉藴驶约皩λ促|(zhì)量定性與水資源價值的量化屬于技術(shù)與科學范疇，已在實際工作中廣泛使用。比如，當前在我國流域縱向生態(tài)補償?shù)闹贫葘嵺`中，對水的質(zhì)量定性以跨界斷面水質(zhì)狀況為實施補償?shù)闹饕獏⒖紭藴蔥4]。另外，黃河流域東部中下游地區(qū)具有更高的經(jīng)濟發(fā)展水平卻缺少良好的生態(tài)物品供給，而西部上游地區(qū)有優(yōu)質(zhì)的生態(tài)物品卻亟待經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展。黃河流域的經(jīng)濟地理與生態(tài)地理分布格局所體現(xiàn)出的優(yōu)勢互補關(guān)系，決定了對黃河流域橫向生態(tài)補償開展交易機制的安排具備現(xiàn)實必要性。

（3）生態(tài)產(chǎn)品可進行市場交易的屬性決定了生態(tài)產(chǎn)品的法律定位，也間接決定了橫向生態(tài)補償活動的私法屬性。關(guān)于河流與水資源的法律定位問題，當前學界有較多觀點，如公物說、水權(quán)說、水資源承載力說等。首先，公物說從自然資源的國家所有權(quán)的基本定位出發(fā)，主要強調(diào)了國家對河流與水資源的行政管理性權(quán)能，這一觀點在我國主要法律中均有體現(xiàn)，如《中華人民共和國憲法》第9條、《中華人民共和國民法典》第247條、《中華人民共和國水法》第3條，但這一定位并不利于交易行為的開展。其次，在關(guān)于水權(quán)的不同學說表述中，無論是美國河岸權(quán)制度所表達的“一種由汲水權(quán)、引水權(quán)、蓄水權(quán)、排水權(quán)、航運水權(quán)等組成的權(quán)利束”[5]，還是曹明德為其定性的“新型準用益物權(quán)”[6]，均凸顯了對水的使用權(quán)能，為交易提供法理依據(jù)。最后，水資源承載力說強調(diào)了在給定的客觀條件下，某一范圍所賦存且能支配的淡水資源可承載的社會經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護的最大規(guī)模[7]。水資源承載力說類似于環(huán)境容量理論[8]，明確了經(jīng)濟增長與社會發(fā)展同水資源消費的正相關(guān)性，并具有在一定的時空條件下對其進行特定化、具體化切分的可能，因而在法律屬性上具備了權(quán)利基礎與可交易的前提。

2.2 制度特性———橫向生態(tài)補償以市場機制為核心路徑

從制度結(jié)構(gòu)上看，橫向生態(tài)補償與縱向生態(tài)補償在邏輯上互相獨立、互為補充?？v向生態(tài)補償主要采用公法規(guī)制、行政管理作為主要切入手段，而為實現(xiàn)流域生態(tài)補償制度效能的最大化，橫向生態(tài)補償應選擇私法關(guān)系與市場機制作為理論依托。這是制度結(jié)構(gòu)所決定的各司其職，也是嵌入在橫向生態(tài)補償機制基因中的交易屬性所決定的制度形態(tài)，更是由市場機制能夠為環(huán)境產(chǎn)權(quán)提供最佳激勵所決定的路徑。

（1）市場機制能夠通過交易促進環(huán)境效益的最大化實現(xiàn)。權(quán)利邊界清晰、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)完整的橫向生態(tài)補償機制具有參與公平市場交易的行動基礎，進而在市場中實現(xiàn)其自身的環(huán)境價值與補償利益。產(chǎn)權(quán)主體追逐價值和效率最大化活動始終是產(chǎn)權(quán)的基本內(nèi)容，通過與生態(tài)環(huán)境需求方的反復協(xié)商與博弈，在交易中最大限度地實現(xiàn)對生態(tài)價值的保護與補償。市場機制能夠為多元市場主體共同參與生態(tài)補償行動提供最有效的激勵與引導，是推動環(huán)境利益需求者、投資者之間開展博弈與競爭的動力源泉[9]，更是實現(xiàn)環(huán)境生態(tài)保護與經(jīng)濟社會發(fā)展高效協(xié)同的推動力量。

（2）市場機制具備價值發(fā)現(xiàn)功能，是還原生態(tài)補償價值內(nèi)涵，為生態(tài)補償進行準確定價的基礎。從制度經(jīng)濟學視角看，造成黃河上下游生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展錯位的主要原因是生態(tài)產(chǎn)品的提供者無法從使用者那里獲得相應利益所帶來的正外部性，而生態(tài)服務使用者利用具有環(huán)境價值的生態(tài)產(chǎn)品而排放廢棄物所產(chǎn)生的負外部性無須付出代價[10]?？v向生態(tài)補償解決的是對生態(tài)環(huán)境破壞所造成的后果進行兜底性填平，并不能夠?qū)崿F(xiàn)對相關(guān)生態(tài)環(huán)境損害的準確價值評估。不可否認的是，縱向生態(tài)補償所依賴的財政激勵與行政處罰的“蘿卜加大棒”的確能夠為市場主體提供對自身行為及其法律后果的準確預判，引導其在之后的生產(chǎn)經(jīng)營活動中實現(xiàn)生態(tài)價值與社會價值的政策合規(guī)。然而，水環(huán)境生態(tài)資源或生態(tài)物品所具備的生態(tài)價值與產(chǎn)權(quán)屬性根植于市場機制的規(guī)則中，若無市場機制，則無法量化轉(zhuǎn)化。

3 制度檢討：對黃河流域橫向生態(tài)補償制度的考察與省思

除《實施方案》之外，黃河流域九?。▍^(qū)）關(guān)于流域橫向生態(tài)補償?shù)闹贫劝才艆T乏。截至目前，只有寧夏回族自治區(qū)于2017年10月出臺過相關(guān)實施方案。四川省雖在2019年6月出臺了關(guān)于流域橫向生態(tài)補償?shù)膶嵤┓桨?，但相關(guān)文件的實施范圍以四川省內(nèi)長江流域為主，并未涉及黃河流域。鑒于考察樣本有限，筆者以《實施方案》為主要考察對象，輔以其他區(qū)域的流域橫向生態(tài)補償制度實踐，考察制度的實然性不足，以期對未來黃河流域橫向生態(tài)補償制度的完善提供參考。

3.1 生態(tài)產(chǎn)品的價值衡量缺乏市場機制的參與

《實施方案》對黃河流域生態(tài)產(chǎn)品的價值衡量采用了“標準化、實用化”的測算基本原則，即對流域上下游經(jīng)濟發(fā)展水平各異、環(huán)境與生態(tài)狀況不同的地區(qū)為生態(tài)產(chǎn)品的價值設置無差別的統(tǒng)一核算標準。統(tǒng)一的標準能夠保障流域內(nèi)各參與方開展橫向生態(tài)補償行動的有序進行，為上下游參與方提供穩(wěn)定的市場預期。但是，這種標準化的衡量與評價手段，對市場機制的本質(zhì)———價格形成機制進行了干預與扭曲。

（1）生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量的衡量需要統(tǒng)一的標準化依據(jù)，而生態(tài)產(chǎn)品的價值衡量則主要取決于市場機制。舉例來說，河流生態(tài)產(chǎn)品可量化的價值基礎主要包括兩部分，一是上游城市的主動代價———為達到下游所需的河流生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量（含水環(huán)境、水生態(tài)、水動力條件等指標）需采取的涵養(yǎng)水源、污廢處理、洪水調(diào)節(jié)等措施而產(chǎn)生的直接支出；二是上游城市的被動代價———為達到下游所需的河流生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量而關(guān)閉污染企業(yè)造成的財政收入減少。上游城市為實現(xiàn)成本收益，在與下游城市進行橫向生態(tài)補償?shù)拇枭讨校厝灰獙⑸鲜鲋С鲎鳛榧悍竭_成橫向生態(tài)補償協(xié)議的基本額度。在此情形中，若下游城市急需通過這一補償協(xié)議從上游購買到良好的流域生態(tài)物品，出于正常的理性考慮，雙方經(jīng)過磋商、談判、博弈所最終達成的補償對價也將無限接近于上游城市為實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量而付出的代價。生態(tài)產(chǎn)品價值在這一形成過程中可體現(xiàn)為經(jīng)過多層價格傳導機制由市場機制所決定的價格，由該量化的價格體現(xiàn)原本無法量化的生態(tài)產(chǎn)品價值。生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量在此項補償協(xié)議的達成過程中僅作為雙方開展橫向生態(tài)補償合作的一個客觀參照，它只能因參考標準定位的高低為生態(tài)產(chǎn)品價值設定某一價格區(qū)間。因此，該標準能夠間接影響生態(tài)產(chǎn)品價值的浮動區(qū)間，而生態(tài)產(chǎn)品的價值確定本質(zhì)上是在市場中形成的。

（2）無論流域橫向生態(tài)補償?shù)拈_展是介于流域上下游的政府之間，抑或是理論中的市場主體之間，補償協(xié)議相對方之間的權(quán)利義務一一對等是無法否認的事實。從法律關(guān)系的定位上可歸納于平等主體間締結(jié)契約關(guān)系的，均可歸屬于市場行為的一種表現(xiàn)形態(tài)。在此前提下，流域橫向生態(tài)補償機制的開展過程中，政府將不再以行政管理者的身份而是以市場主體的身份參與其中。同時要考慮，“政府也是理性的經(jīng)濟人”[11]，出于財政利益最大化的考慮，管理者更愿以自己或部門的利益作為出發(fā)點作出“非理性的選擇”，即利用政府職權(quán)僭越市場邊界。在政府直接參與橫向生態(tài)補償?shù)倪^程中，要想盡量避免其雙重身份而產(chǎn)生的“非理性”，將生態(tài)產(chǎn)品的價值衡量交給市場可能是更理智的選擇。

3.2 生態(tài)補償制度缺乏對“多元化”的完整制度闡釋

流域生態(tài)補償?shù)亩嘣l(fā)展除了要實現(xiàn)《實施方案》中提到的“補償機制的多元化”，更重要的是實現(xiàn)市場主體的多元化、針對橫向生態(tài)補償市場監(jiān)管的手段和政府為市場主體提供公共服務的多元化等。

在我國流域生態(tài)補償?shù)闹贫葘嵺`中，流域縱向生態(tài)補償?shù)闹贫仍O計明顯更為完善。在中央的鼓勵和支持下，全國31個省（區(qū)、市）陸續(xù)發(fā)布了有關(guān)生態(tài)補償?shù)膶ｉT性文件，各地進行制度細化的積極性也較高，主要原因在于各級政府是縱向生態(tài)補償?shù)臋C制設計中接受補償或財政激勵的第一受益人。在政策的驅(qū)動下，各級政府作為縱向生態(tài)補償?shù)男袆又黧w更具有改善環(huán)境、治理污染的積極性。流域橫向生態(tài)補償在全國的覆蓋面遠沒有縱向生態(tài)補償廣泛，有24個?。▍^(qū)、市）對橫向生態(tài)補償作出宏觀性規(guī)定，僅10個省（區(qū)、市）制定了專門的橫向生態(tài)補償實施方案。原因一是地方政府發(fā)展理念與治理水平有差異，二是制度激勵方向的轉(zhuǎn)移，即由縱向的財政激勵轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向的市場激勵。在流域橫向生態(tài)補償?shù)募钅Ｊ较拢僭O外部其他形式的引導或干預因素不存在，地方政府開展橫向生態(tài)補償談判與磋商的動力有以下兩種情況：一是該地區(qū)有對生態(tài)產(chǎn)品需求升級的意愿，這將促使該地區(qū)政府尋求與上游地區(qū)開展購買生態(tài)產(chǎn)品磋商；二是該地區(qū)愿意選擇以放棄部分發(fā)展利益為代價從而提升流域環(huán)境質(zhì)量，這將給下游地區(qū)提供與上游簽訂橫向生態(tài)補償協(xié)議的選擇。因而，政府主動開展橫向生態(tài)補償?shù)尿?qū)動因素有限，畢竟地方政府并不能代表全部利益主體[12]。

解決問題的關(guān)鍵在于相關(guān)制度安排要明晰經(jīng)濟社會發(fā)展、政府與市場主體的整體性利益與各種具體利益、個體利益的復雜關(guān)系，認真考慮不同群體的環(huán)境代價并予以平衡與補償[13]。當下黃河流域構(gòu)建橫向生態(tài)補償制度的關(guān)鍵在于放開多元主體的參與，參考碳排放權(quán)交易、用能權(quán)交易、綠色證書交易等新型環(huán)境權(quán)利交易模式，借助政府統(tǒng)一信息平臺的數(shù)據(jù)與信息優(yōu)勢，建立流域生態(tài)信息披露制度，開展有一定規(guī)模的市場主體直接參與的流域橫向生態(tài)補償。

4 黃河流域橫向生態(tài)補償制度的完善路徑

4.1 明確法律關(guān)系，完善價值內(nèi)涵

在制度設計的理論層面，應明確黃河流域生態(tài)補償制度的法律關(guān)系，為生態(tài)補償?shù)拈_展建立穩(wěn)定的法律保護框架，進而實現(xiàn)對橫向生態(tài)補償與交易的促進，在交易中完善補償價值與生態(tài)產(chǎn)品的價值內(nèi)涵。

長期以來，財政轉(zhuǎn)移支付作為我國主要的流域生態(tài)補償形式，為不少地區(qū)的生態(tài)保護帶來資金支持的同時，也為橫向生態(tài)補償?shù)倪M一步開展產(chǎn)生了不利影響。在開展流域橫向生態(tài)補償?shù)闹贫葘嵺`時，或出于制度慣性、路徑依賴，或出于對制度初衷的生疏與信息不對稱等，導致政策制定者、補償參與主體乃至社會主體將二者混為一談，甚至將縱向生態(tài)補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付金額當作對生態(tài)產(chǎn)品的價值衡量。這種流域橫向生態(tài)補償價值內(nèi)涵的模糊界定導致公眾對生態(tài)價值的認知與衡量方法產(chǎn)生誤判，進而造成橫向生態(tài)補償?shù)碾p方參與者在權(quán)利義務的負擔上產(chǎn)生嚴重失衡，不利于流域橫向生態(tài)補償?shù)慕】蛋l(fā)展。

在黃河流域橫向生態(tài)補償制度的探索與實踐中，首先，應借鑒《環(huán)境保護法》第31條之規(guī)定，在政府規(guī)范性文件以及其他制度中明確區(qū)分橫向生態(tài)補償與縱向生態(tài)補償制度的不同模式。應倡導政府采用市場化手段參與橫向生態(tài)補償，通過產(chǎn)權(quán)性激勵開展橫向生態(tài)補償工作的推廣。如可參照紐約市政府投資購買美國卡茨基爾河和阿斯特拉華河流域的河水生態(tài)服務，與上游進行清潔供水服務交易[3]。其次，要明確橫向生態(tài)補償?shù)乃椒▽傩?，準確定位橫向生態(tài)補償協(xié)議的契約法律關(guān)系，構(gòu)建包容性制度，鼓勵流域橫向生態(tài)補償參與主體對多種契約形式、多種補償手段的實踐與探索。橫向生態(tài)補償?shù)木唧w對價應至少做到補償生態(tài)價值的全覆蓋。最后，明確橫向生態(tài)補償價值的完整內(nèi)涵，在交易中實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)價值，減少橫向生態(tài)補償過程中環(huán)境利益的損失。

4.2 完善流域環(huán)境信息披露制度，采取多元化橫向生態(tài)補償手段

在制度設計的操作層面，要進一步完善黃河流域橫向生態(tài)補償制度的配套服務機制，提高政府效能，規(guī)避市場失靈與負外部性，大膽創(chuàng)新橫向生態(tài)補償?shù)膶嵺`形式，采取多元化橫向生態(tài)補償?shù)哪Ｊ脚c手段。

（1）為規(guī)避信息不對稱下的市場失靈與對流域造成的負外部性損害，要完善流域環(huán)境信息披露制度。完善黃河流域治理體制要從統(tǒng)籌流域整體利益角度出發(fā)[14]。流域橫向生態(tài)補償協(xié)議的最終達成，需要上下游地區(qū)在談判磋商中對彼此的核心利益與重大關(guān)切實現(xiàn)準確、無障礙的溝通。為避免上下游城市或地區(qū)為了地區(qū)利益而產(chǎn)生流域環(huán)境生態(tài)產(chǎn)品的過度開采與使用，避免出現(xiàn)非合作式博弈的生態(tài)僵局，構(gòu)建流域環(huán)境信息披露制度具有現(xiàn)實意義。完善的環(huán)境信息披露制度促使全流域橫向生態(tài)補償參與主體的信息透明，通過量化的數(shù)據(jù)指標準確匹配生態(tài)產(chǎn)品的需求方與供給方，促進交易的達成，準確發(fā)現(xiàn)橫向生態(tài)補償?shù)恼鎸崈r值。另外，流域環(huán)境信息披露制度公開透明展示了全流域每個地區(qū)的客觀環(huán)境生態(tài)狀況，每個主體作為市場參與者的同時成為監(jiān)督者，可推動互學互鑒，實現(xiàn)全流域生態(tài)環(huán)境的改善。同時，要全面提升政府效能，明晰流域管理制度及其權(quán)責分配，在對流域的管理服務中開展與市場主體的合作，進一步明確水權(quán)管理機制，對供水、排水、污水處理、水資源統(tǒng)籌管理等進行宏觀調(diào)控和統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

（2）借鑒公私合營制度吸引社會資本進入流域橫向生態(tài)補償?shù)膶嵺`?？纱竽憞L試多元化流域橫向生態(tài)補償?shù)膶嵺`，如下游經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的地方政府或公私合作實體可對上游欠發(fā)達地區(qū)的污水處理、垃圾處理、防風固沙林地、水源涵養(yǎng)林地、濕地保護等涉及流域生態(tài)保護的公共設施領(lǐng)域直接投資等。

4.3 完善橫向生態(tài)補償制度的法律保障體系

在制度的保障層面，要圍繞黃河流域生態(tài)補償?shù)恼w制度布局，利用我國現(xiàn)行法律制度框架，為黃河流域構(gòu)建覆蓋面廣、影響力大、包容性強的橫向生態(tài)補償法律保障體系。

流域橫向生態(tài)補償制度是治理黃河的重要政策工具，為了預防在黃河流域橫向生態(tài)補償制度實踐過程中可能出現(xiàn)的程序指引、爭議解決、救濟與保障等問題，以及指引市場主體與地方政府更好地開展流域橫向生態(tài)補償?shù)膶嵺`，應盡快制定各級政府全覆蓋的有關(guān)規(guī)范橫向生態(tài)補償制度的法律文件，積極對接黃河保護立法工作，為黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展提供根本性、全局性、系統(tǒng)性的制度保障[15]。首先，《環(huán)境保護法》第31條已對生態(tài)補償制度的內(nèi)容進行了宏觀概述，明確了縱向生態(tài)補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付手段以及財政資金用途，明確了橫向生態(tài)補償?shù)幕痉绞?。該法律條文已基本構(gòu)成我國橫向生態(tài)補償制度的規(guī)范基礎與基本內(nèi)涵。其次，結(jié)合黃河流域跨越區(qū)域廣泛的特點，選擇在《環(huán)境保護法》《水污染防治法》的基礎上，由國務院出臺“生態(tài)補償條例”，具體規(guī)定有關(guān)生態(tài)補償?shù)募毠?jié)，以及橫向生態(tài)補償?shù)氖‰H協(xié)調(diào)，完善對實體法、程序法的法律對接。最后，各省區(qū)可根據(jù)自身制度實踐的實際需要，建立地方性法規(guī)，以規(guī)范本轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)補償制度實施，做好地級市際、縣際、鄉(xiāng)際橫向生態(tài)補償?shù)木C合協(xié)調(diào)。

5 結(jié) 語

生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展是辯證統(tǒng)一的關(guān)系[16]。在推進國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的背景下，構(gòu)建黃河流域完善的橫向生態(tài)補償制度，是對“重在保護、要在治理”理念的回應，也是保護黃河生態(tài)環(huán)境、促進高質(zhì)量發(fā)展的體現(xiàn)。

本文從流域橫向生態(tài)補償制度的基本理論入手，明確流域橫向生態(tài)補償制度之基礎、特性及其法律關(guān)系形態(tài)，審視當前相關(guān)制度安排中的模糊界定與理論不足，進而在理論、操作與保障三個層面提出完善建議，希冀推動黃河流域橫向生態(tài)補償?shù)闹贫葘嵺`多元化、包容性發(fā)展。

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【責任編輯 趙宏偉】