宋洪遠 何可
糧食安全既是國家經(jīng)濟社會穩(wěn)定運行的重要前提,又是維護國家主權(quán)安全的堅實基礎(chǔ)。
民為國基,谷為民命。糧食安全既是國家經(jīng)濟社會穩(wěn)定運行的重要前提,又是維護國家主權(quán)安全的堅實基礎(chǔ)。保障國家糧食安全是一個永恒課題,要常備不懈、防患于未然。當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局,在新一輪科技革命快速發(fā)展的同時,經(jīng)濟全球化遭遇逆流,糧食生產(chǎn)與貿(mào)易的均衡格局被打破,全球糧食安全風險陡增。在此形勢下,我國提出了深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,充分發(fā)揮我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢和內(nèi)需潛力,構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的破局之策。如何利用“雙循環(huán)”內(nèi)外兼修,保障國家糧食安全,已成為當前亟待解決的重要課題。
三方面待提升
一是糧食系統(tǒng)韌性亟待提升。糧食系統(tǒng)韌性是指糧食系統(tǒng)在遭遇外部沖擊時的風險抵御能力,以及在遭受損害后的自我恢復能力。在各類黑天鵝、灰犀牛事件愈加頻發(fā)的背景下,我國糧食系統(tǒng)的應(yīng)急保供能力、抵御災(zāi)害能力和災(zāi)后恢復能力亟待提升。例如,新冠肺炎疫情發(fā)生后曾出現(xiàn)短期內(nèi)農(nóng)資供應(yīng)偏緊,對春耕造成了一定的影響。
二是糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展更為迫切。推進糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展,是“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下擴大內(nèi)需戰(zhàn)略的本質(zhì)要求。我國進入中等收入國家行列后,城鄉(xiāng)居民消費結(jié)構(gòu)不斷升級,廣大消費者對糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的需求已經(jīng)從“吃得飽”“吃得好”轉(zhuǎn)向“吃得有機”“吃得低碳”,粗糙劣質(zhì)的糧食無法滿足人民群眾的美好生活需要。倘若有機、低碳糧食依賴進口,則不僅會對國內(nèi)市場形成嚴重沖擊,而且在疫情、極端天氣等重大災(zāi)難時容易受制于出口國。由此,踐行新發(fā)展理念,推動糧食產(chǎn)業(yè)由總量擴張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變,突出糧食產(chǎn)業(yè)低碳化、優(yōu)質(zhì)化、特色化、品牌化,方能在“雙循環(huán)”中更好地滿足人們對美好生活的需要,把握住國家糧食安全的主動權(quán)。
三是糧食貿(mào)易安全需要加強防范。我國在國際糧食市場的發(fā)展長期受到一些雜音和噪音的干擾和影響,嚴重阻礙了中國的正常糧食貿(mào)易和對外開放水平的提升。同時,要“跳出糧食看糧食”,糧食世界貿(mào)易既面臨著傾銷危機,也面臨著限制出口危機。就前者而言,發(fā)達國家可通過傾銷農(nóng)產(chǎn)品導致發(fā)展中國家爆發(fā)農(nóng)業(yè)危機;就后者而言,在疫情發(fā)生后,部分國家為了優(yōu)先保證本國糧食安全而限制糧食出口,造成了國際糧食市場的小范圍恐慌。開拓合作共贏新局面,強化糧食貿(mào)易安全在“雙循環(huán)”背景下顯得日益重要。
雙循環(huán)須暢通
一是糧食產(chǎn)業(yè)內(nèi)循環(huán)不暢。從生產(chǎn)端來看,由于不少耕地被用于種植經(jīng)濟作物,加之二、三產(chǎn)業(yè)對土地的占用,導致土地資源供給受限,進而使得糧食種植面積的提升空間有限;同時,我國現(xiàn)階段人口老齡化加重,農(nóng)村人口比例失衡,留守人口無法快速掌握現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù),也無法適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。從需求端來看,“碳達峰、碳中和”理念已深入人心,追求糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的綠色低碳屬性逐漸成為新的消費風尚,但當前綠色低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展不盡如人意。從流通端來看,倉儲物流設(shè)施智能化、自動化程度有待提升,不利于緩解糧食供求結(jié)構(gòu)性矛盾;糧食產(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)都存在著不同程度的損失和浪費,完善“產(chǎn)購儲加銷”協(xié)同機制勢在必行。
二是糧食產(chǎn)業(yè)外循環(huán)受阻。從國際貿(mào)易方面來看,受到新冠肺炎疫情、全球氣候變化等因素影響以及貿(mào)易保護主義的沖擊,部分糧食貿(mào)易出口國優(yōu)先考慮本國利益,主動采取措施限制糧食貿(mào)易,導致國際糧食供給總量減少,市場價格上升明顯。聯(lián)合國糧農(nóng)組織的數(shù)據(jù)顯示,2021年5月糧食價格指數(shù)高達127.1,創(chuàng)10年來新高。盡管7月下降至123.0,但總體上仍然處于高位。從技術(shù)方面來看,我國糧食產(chǎn)業(yè)的“芯片”——種子發(fā)展也面臨短板。不少發(fā)達國家已在種業(yè)領(lǐng)域注冊申請了大量專利,構(gòu)建了技術(shù)壁壘。從交流方面來看,過去幾年中,發(fā)達國家采取的單邊主義、貿(mào)易保護主義對國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、糧食領(lǐng)域科技人才的交流與合作造成了嚴重損害。
多對策保安全
(一)通過“內(nèi)循環(huán)”確保糧食安全
一是藏糧于地,嚴守耕地保護紅線。首先,要增強全國土地利用總體規(guī)劃的約束力,堅決遏制耕地“非農(nóng)化”,嚴格管控“非糧化”;以建立健全“劃、建、管、補、護”長效機制為重點,貫徹落實永久基本農(nóng)田特殊保護制度。其次,要以輪作為主、休耕為輔為基本原則,促進耕地生態(tài)環(huán)境的改善和農(nóng)業(yè)資源的永續(xù)利用。最后,要促進種地養(yǎng)地結(jié)合,統(tǒng)籌考慮種養(yǎng)規(guī)模和環(huán)境消納能力,積極擴大種養(yǎng)結(jié)合循環(huán)農(nóng)業(yè)試點范圍,處理好抓生產(chǎn)與保生態(tài)的關(guān)系,使藏糧于地戰(zhàn)略真正落到實處。
二是藏糧于種,助力糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。首先,按照2021年的中央一號文件“打好種業(yè)翻身仗”的要求,落實《種業(yè)振興行動方案》有關(guān)精神,進一步保護和利用好種質(zhì)資源,做到應(yīng)保盡保、有序開發(fā)。其次,盡快啟動種源“卡脖子”技術(shù)聯(lián)合攻關(guān)。可通過構(gòu)建“研發(fā)團隊+研發(fā)平臺+企業(yè)”協(xié)同創(chuàng)新機制,整合全國高校、科研院所、企業(yè)的優(yōu)勢力量,強化主要糧食作物、特色經(jīng)濟作物等核心技術(shù)的研發(fā)工作,盡可能培育一批具有自主知識產(chǎn)權(quán)的突破性成果。最后,提升種業(yè)企業(yè)核心競爭力。按照領(lǐng)軍型企業(yè)、差別化特色企業(yè)、專業(yè)化平臺企業(yè)3個類別,有針對性地出臺激勵政策,推動各類資源、人才、資本有序向企業(yè)聚集,幫助企業(yè)搭建商業(yè)化育種體系。
三是藏糧于智,增強糧食系統(tǒng)韌性。一方面,構(gòu)建糧食產(chǎn)業(yè)大數(shù)據(jù)平臺,建立健全糧食產(chǎn)業(yè)災(zāi)害預警與防治體系。以物流倉儲智能化、風險預警常態(tài)化為主線,進一步探索物聯(lián)網(wǎng)、智聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等新一代信息技術(shù)在糧食產(chǎn)業(yè)中的應(yīng)用廣度和深度,推動糧食產(chǎn)業(yè)由電腦代替人腦、機器代替人力,實現(xiàn)對糧食生產(chǎn)全過程、全覆蓋的動態(tài)監(jiān)測,提高糧食系統(tǒng)防范自然風險和市場風險的能力。另一方面,抓住糧食進口受疫情影響正經(jīng)歷大調(diào)整的“機遇”,加速推進國內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)向氣候智能型轉(zhuǎn)變,提升氣候變化適應(yīng)能力和災(zāi)后恢復能力。例如,在糧食生產(chǎn)功能區(qū),以灌排水與節(jié)水設(shè)施為重點,進一步推進高標準農(nóng)田建設(shè);在旱作區(qū),以蓄水保墑、抗旱抗逆為重點,進一步提高農(nóng)田水資源利用效率。
四是藏糧于民,提升糧農(nóng)種糧積極性。首先,進一步完善糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控政策,綜合考慮糧食生產(chǎn)成本、種糧機會收益、國際市場糧價等因素,合理制定最低收購價。其次,進一步擴大糧食作物完全成本保險和種植收入保險的實施范圍,增強種糧農(nóng)民的抵御風險能力,并穩(wěn)定其收益。最后,可基于“政府+市場”的方式,鼓勵對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境資本進行價值評估,建立生態(tài)環(huán)保成果的交易市場(如實施低碳技術(shù)發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)需要建立碳交易市場,流域上下游地區(qū)需要建立水權(quán)交易市場等),實現(xiàn)對種糧農(nóng)民收入的生態(tài)補償。
(二)通過“外循環(huán)”確保糧食安全
一是優(yōu)化糧食進口貿(mào)易格局。一方面,用好用足WTO框架下的支持和保護措施,完善糧食進口關(guān)稅配額。既要適度提高非國有貿(mào)易進口配額的比重,為民營糧食企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造更大空間,又要適當增加高端糧食產(chǎn)品的配額量,滿足消費者對有機、低碳、營養(yǎng)糧食的需求。另一方面,推動進口渠道重心從傳統(tǒng)的歐美國家轉(zhuǎn)向“一帶一路”沿線國家和地區(qū)??赏ㄟ^建立和培育多元化的伙伴關(guān)系,構(gòu)建多元化的糧食供應(yīng)渠道。在此基礎(chǔ)上,深化與具有地緣優(yōu)勢與政治互信的“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的合作,從而保障糧食進口來源渠道的穩(wěn)定性,實現(xiàn)高效穩(wěn)定的國際糧源供應(yīng)。
二是推動糧食企業(yè)由“走出去”向“融進去”轉(zhuǎn)變。首先,深化與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)在糧食領(lǐng)域的經(jīng)貿(mào)合作,為培育國際大糧商,鼓勵和支持國內(nèi)糧食企業(yè)“走出去”制定中長期發(fā)展規(guī)劃。其次,加強收儲、倉儲、港口、船運等戰(zhàn)略性物流通道建設(shè),進而在糧食產(chǎn)能消化、糧食加工等方面尋找合適的合作伙伴,積極推動糧食加工“走出去”。最后,充分尊重“一帶一路”沿線國家和地區(qū)多元文化,主動加強文化交流,積極尋找國內(nèi)糧食企業(yè)的企業(yè)文化與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)風俗習慣、價值觀念的契合點,推動糧食企業(yè)由“走出去”向“融進去”轉(zhuǎn)變,從而更好地發(fā)揮出我國國際大糧商在保障國內(nèi)糧食基本供給上的重要作用。
三是推動構(gòu)建全球糧食安全命運共同體。首先,繼續(xù)深入推進南南合作,積極參與涉糧國際組織的倡議和活動,為實現(xiàn)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標作出積極努力。其次,立足國際視野,通過踐行《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》和《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程進展報告》,為其他國家落實糧食安全保障任務(wù)提供中國智慧、中國方案,提升對國際糧食市場和價格的影響力。最后,推動構(gòu)建穩(wěn)定良好的糧食國際市場新秩序。尤其是在新冠肺炎疫情全球大流行期間,我國要進一步推進國際抗疫合作,并借此契機構(gòu)建全球糧食安全命運共同體,合作提升全球糧食供應(yīng)能力的穩(wěn)定性,增強全球糧食系統(tǒng)韌性。