邵宇飛

（河海大學公共管理學院，南京 211100）

糧食安全問題是治國安邦的重要“壓艙石”。中國耕地資源緊缺，人均耕地面積僅為世界平均水平的40%［1］，隨著城市化、工業(yè)化水平的不斷提高，中國人多地少的矛盾日益凸顯。根據(jù)第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）成果數(shù)據(jù)顯示，截至2019年，中國耕地總面積為1.28 億hm2，較2009 年第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)相比，耕地面積減少了約753萬hm2［2］，在此期間，中國實施嚴格的耕地占補平衡制度以控制非農(nóng)建設(shè)大幅占用耕地。從糧食安全的角度來看，近年來極端氣候頻發(fā)，中美貿(mào)易戰(zhàn)、新型冠狀病毒肺炎疫情大流行以及俄烏戰(zhàn)爭推升國際糧價等事件更加突顯遏制耕地“非糧化”勢頭意義重大。

為確保實現(xiàn)谷物基本自給和口糧絕對安全，2020 年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》，指出要堅決防止耕地“非糧化”傾向，嚴格控制耕地向園地、林地等其他類型農(nóng)用地轉(zhuǎn)化［3］。在此之前，地方政府基于調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)以增加農(nóng)民收入的出發(fā)點，對農(nóng)戶“非糧化”種植行為的態(tài)度相對模糊，在農(nóng)地種植用途上給予農(nóng)戶較大的自由選擇權(quán)［4］。然而，“非糧化”不僅給糧食供給平衡不斷帶來新挑戰(zhàn)，一些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體隨意改變耕地種植方向，還可能對土壤耕作層和隔水層造成破壞［5］，給農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)帶來環(huán)境壓力［6］，即使未來復(fù)耕為糧食種植也恐難恢復(fù)以往的土地質(zhì)量與土地生態(tài)。

目前學術(shù)界對耕地“非糧化”的研究主要圍繞概念界定、驅(qū)動機制和防治措施等展開。整體上，學者們對耕地“非糧化”的概念界定較為統(tǒng)一，即在耕地上從事一切非糧食種植的行為，其評價機制主要通過估算非糧食作物或糧食作物的播種面積占農(nóng)作物總播種面積比例以反映耕地“非糧化”的實際水平［7］。“非糧化”驅(qū)動機制的既有研究中，學者們主要圍繞耕地利用的行為主體和社會經(jīng)濟因素展開探究，李婭婭等［8］、趙小風等［9］、常媛媛等［10］探討了農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)機械和灌溉保證率等要素對“非糧化”現(xiàn)象的驅(qū)動作用；易小燕等［11］、張宗毅等［12］對當前的土地流轉(zhuǎn)進行研究，認為一定規(guī)模的農(nóng)地流轉(zhuǎn)也在助推“非糧化”趨勢。此外，還有學者從耕地質(zhì)量［13］、地形地貌［14］等方面著手探究耕地自身稟賦與“非糧化”的聯(lián)系。為防止“非糧化”現(xiàn)象的進一步失控，學者們提出應(yīng)加大糧食補貼和實行糧食生產(chǎn)最低價，從而使種糧農(nóng)戶有利可圖，以破解種糧效益低下這一難題［15］。研究尺度上，耕地“非糧化”研究主要涉及國家、省、市縣3 個尺度。陳浮等［16］利用空間自相關(guān)分析法，從國家層面上厘清“非糧化”的空間分異特征及驅(qū)動機制；楊朝磊等［17］研究發(fā)現(xiàn)，1989—2018 年云南省糧作比例已由0.809下降至0.606；蘇越［18］通過實地調(diào)查對產(chǎn)糧大縣的耕地“非糧化”現(xiàn)狀進行了考察?？傮w來說，學術(shù)界對中國耕地“非糧化”問題的研究探討為保障國家糧食安全提供了有力支持。

當前，從省域?qū)用嫔蠈幽鲜「亍胺羌Z化”研究相對較少，然而河南省是中國人口大省和糧食生產(chǎn)供給重地，其糧食生產(chǎn)供給狀況同中國整體糧食安全緊密相關(guān)。由于社會經(jīng)濟發(fā)展水平、自然資源稟賦等條件差異，河南省“非糧化”程度和驅(qū)動機制也較其他省份不盡相同，省域某個或幾個縣的“非糧化”水平估算難以真實反映河南省整體情況。因此，本研究以全國糧食和人口大省河南省為研究對象，使用GIS 空間分析工具，從河南省整體及所轄市非糧食作物播種面積出發(fā)，厘清河南省耕地“非糧化”空間分異特征及其成因，以期為控制河南省耕地“非糧化”勢頭、保障中國糧食安全、制訂調(diào)控政策提供科學依據(jù)。

1 區(qū)域概況與數(shù)據(jù)來源

1.1 研究區(qū)概況

河南省位于中國中部北緯31°23′—36°22′，東經(jīng)110°21′—116°39′，地勢西高東低，以東部平原和西部山地、丘陵地形為主，屬北亞熱帶向暖溫帶過渡的大陸性季風氣候，四季分明，降水集中于6—8 月，雨熱同期，氣候及水土條件適宜多種農(nóng)作物生長。河南省總面積16.7萬km2，其中耕地面積751.41萬hm2，位列全國第三，約占全國耕地總面積的6%。全省糧食作物種植門類齊全，經(jīng)濟作物種類繁多，主要的糧食作物包括小麥、玉米、水稻等，其中小麥產(chǎn)量一直占全國的20%以上，高居全國第一，故有“中原糧倉”之美譽；經(jīng)濟作物主要包括棉花、煙葉、油料等。截至2020 年12 月，河南省第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達5 353.74億元，糧食產(chǎn)量居全國第二，達6 826 萬t。從2009年“二調(diào)”到2019 年“三調(diào)”的10 年間，河南省耕地面積共減少67.79 萬hm2，約占當前河南省耕地面積的9%，耕地銳減態(tài)勢不容小覷。

1.2 數(shù)據(jù)來源

本研究所采用的耕地總面積來源于《河南省第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》，2020年河南省總體及各市（縣）農(nóng)作物總播種面積、糧食作物播種面積、第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、糧食總產(chǎn)量等均來源于《河南省統(tǒng)計年鑒2021》，糧食、蔬菜、油料等成本收益數(shù)據(jù)來源于2010—2021年《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》。

1.3 研究方法

“非糧化”水平的計算方式尚未在學術(shù)界達成完全統(tǒng)一，本研究依據(jù)國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》內(nèi)容［3］，并借鑒當前已有研究［16］，將糧食作物局限于傳統(tǒng)的小麥、玉米以及水稻三類，并且將除這三類糧食作物外的所有農(nóng)作物種植均囊括于非糧食作物播種之中，該種界定方式既保證了數(shù)據(jù)的可得性，又能避免數(shù)據(jù)統(tǒng)計重復(fù)造成計算誤差。本研究中，“非糧化”水平測度的計算公式如下。

2 結(jié)果與分析

2.1 河南省耕地“非糧化”總體水平分析

將河南省“十三五”期間的糧食作物播種面積與農(nóng)作物總播種面積代入公式（1）得到圖1。由圖1 可知，2016—2020 年“十三五”規(guī)劃期間，河南省耕地“非糧化”總體水平保持在30%左右，并呈緩慢增長態(tài)勢，年均增長0.4 個百分點。與全國其他省份相比［16］，河南省非糧化率處于中等水平，但由于河南省作為中國13 個糧食主產(chǎn)區(qū)之一，30%的非糧化率已處于較高水平。2016 年，河南省人民政府辦公廳印發(fā)的《河南省“十三五”農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》中指出“大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)花生、草畜、林果等種植培育，推進種養(yǎng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整”，在河南省“十三五”規(guī)劃大力提倡種植發(fā)展非糧食作物的背景下，特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展成效顯著，非糧食作物的播種面積比重不斷提高，截至2020 年12 月，河南省耕地非糧化率達到近5 年新高。

圖1 “十三五”期間河南省耕地非糧化率變化情況

2.2 河南省耕地“非糧化”空間格局分異特征分析

本研究將河南省18 個地級市“非糧化”水平劃分為4 個層次，具體見圖2。其中，鶴壁市耕地非糧化率為全省最低，僅為15%，其非糧食作物種植規(guī)模較小；非糧化率在40%以上的2 個地級市分別為三門峽市和開封市，三門峽市地形有“五山四嶺一分川”之稱，地貌以山地、丘陵和黃土塬為主，川原面積僅占全域的9.2%，崎嶇的地形條件和艱難的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境使得三門峽市難以較大規(guī)模發(fā)展糧食作物種植轉(zhuǎn)而發(fā)展果、牧、菌、菜、煙等特色產(chǎn)業(yè)；開封市是全國主要的花生、大蒜、西瓜等經(jīng)濟作物的種植和出口基地，其耕地非糧化率高達43%，位居全省第二；位于河南省中北部和東部的安陽、濮陽、濟源、焦作、新鄉(xiāng)、鄭州、平頂山和商丘8 市“非糧化”水平處于20%～30%；地處河南省西部和南部的洛陽、南陽、信陽、駐馬店、漯河、許昌、周口7 市“非糧化”水平處于30%～40%，處于河南省中上游水平。從整體空間分布上看，河南省西部和南部山區(qū)的耕地“非糧化”水平明顯高于東部和北部沖積平原區(qū)。

圖2 2020 年河南省耕地“非糧化”水平空間分布

3 河南省耕地“非糧化”現(xiàn)象原因分析

3.1 耕地自身資源稟賦限制糧食生產(chǎn)

在河南省中部、北部及東部平原地區(qū)，由于大面積耕地集中連片且地形平坦，加之近年來河南省年輕農(nóng)村勞動力加速向城市轉(zhuǎn)移，使得農(nóng)村勞動人口呈老齡化趨勢，進而更易實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機械化水平的提高。受地形影響，河南省北部及東部區(qū)域的“非糧化”程度在全省處于較低水平。反觀河南省西部和南部區(qū)域，以太行山、伏牛山、桐柏山區(qū)為代表的山地丘陵地形限制著農(nóng)業(yè)機械取代勞動力進行糧食生產(chǎn)，當?shù)剞r(nóng)戶被迫轉(zhuǎn)向勞動時間投入更多、比較收益更高的經(jīng)濟作物種植中。因此，未來河南省耕地“非糧化”管控應(yīng)對西部和南部山區(qū)投入更多關(guān)注。

除地形外，耕地的地理位置也對“非糧化”水平產(chǎn)生影響。如河南省中部城市開封市毗鄰省會鄭州市，隴海鐵路、鄭徐高鐵、大廣高速、連霍高速穿城而過，依靠優(yōu)越的地理位置和龐大的消費市場，借助便利的交通運輸條件和黃河沖積平原的肥沃土壤，使得開封市成為全省乃至全國主要的花生、大蒜、西瓜等經(jīng)濟作物的種植和出口基地。開封市較高的耕地“非糧化”水平與優(yōu)越的地理位置關(guān)系甚密。

3.2 糧食種植成本不斷上漲，比較收益低下

一方面，糧食種植成本不斷攀升一定程度上打擊著農(nóng)戶的種糧積極性。依據(jù)國家發(fā)展和改革委員會價格司編制的《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》，三大主糧生產(chǎn)總成本已由2012年的14 046.30元/hm2上升至2020 年的16 793.85 元/hm2（表1），上漲了19.56%（由于河南省三大主糧生產(chǎn)成本數(shù)據(jù)空白，因此本研究以全國平均水平數(shù)據(jù)進行探究）。其中，2020年土地流轉(zhuǎn)租金較2012年增長了101.79%，河南省2020 年小麥種植中僅土地成本接近3 600 元/hm2。另一方面，種糧比較收益低下。如表2 所示，產(chǎn)量方面，以小麥、玉米為代表的糧食作物平均產(chǎn)量遠低于以黃瓜、西紅柿為代表的瓜果蔬菜類經(jīng)濟作物，略高于以花生為代表的油料作物；凈利潤方面，2020 年河南省小麥和玉米的平均凈利潤分別為-730.50、2 463.60 元/hm2，而以花生、黃瓜、西紅柿為代表的經(jīng)濟作物平均凈利潤分別為4 751.85、29 670.30、46 980.75 元/hm2，西紅柿的平均凈利潤是玉米的19倍，因此，農(nóng)戶種植蔬菜、油料等經(jīng)濟作物的凈利潤遠高于糧食作物。公共選擇學派創(chuàng)始人詹姆斯·布坎南［19］在《成本與選擇》中提出，成本或機會成本與個人主觀決策選擇有著密切的聯(lián)系。因此，不斷上漲的糧食種植成本與較低利潤水平的巨大反差使得農(nóng)戶更傾向于脫離糧食種植，轉(zhuǎn)投油料作物、瓜果蔬菜等收益更高的經(jīng)濟作物。

表1 全國三大糧食作物生產(chǎn)成本明細

表2 2020 年河南省主要農(nóng)作物平均產(chǎn)量和平均凈利潤

3.3 耕地種植方向管控模糊，種糧補貼政策存在諸多缺陷

其一，在2021 年河南省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的實施意見》［20］前，河南省尚未出臺關(guān)于限制耕地種植非糧食作物的明確規(guī)定。大多涉及規(guī)范農(nóng)戶有序流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，適度發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等，法無禁止即可為，使得“非糧化”種植行為始終存在灰色空間。其二，地方政府績效考核內(nèi)容多側(cè)重于經(jīng)濟生產(chǎn)總值及其增長速度，缺乏對糧食播種面積及生產(chǎn)數(shù)量、質(zhì)量的關(guān)注，這就使得地方政府難以有效承擔起穩(wěn)定地方糧食生產(chǎn)的責任，同時可能存在為實現(xiàn)地區(qū)脫貧而犧牲糧食種植，重點發(fā)展特色種植和高效農(nóng)業(yè)的舉措。其三，農(nóng)業(yè)支持保護補貼和糧食最低收購價難以產(chǎn)生相應(yīng)的政策效力。一方面，補貼的直接對象是農(nóng)戶而非通過土地流轉(zhuǎn)進行實際糧食種植行為的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，使得新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體難以享受到“誰多種糧食，就優(yōu)先支持誰”的補貼政策；另一方面，糧食最低收購價遠低于物價上漲速度，近年來勞動力、化肥、土地租金等糧食種植成本不斷上漲，盡管糧食作物實現(xiàn)連續(xù)增產(chǎn)但是增幅較小，因此糧食最低收購價最終還是難以彌補部分糧食種植主體的虧損。

3.4 市場需求結(jié)構(gòu)調(diào)整影響農(nóng)戶種植選擇

隨著中國經(jīng)濟發(fā)展不斷向前邁進，人民生活水平的提高和生活層次的多樣化，人們在滿足最基本的溫飽需要之外產(chǎn)生了更豐富的飲食需求，市場需求的變化作用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域之后便催生出更多的“非糧化”種植行為。同時，2019 年河南省人民政府印發(fā)《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革大力發(fā)展優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)的意見》，在政策層面引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)種植結(jié)構(gòu)進一步調(diào)整以適應(yīng)市場需求。此外，依據(jù)《2012 中國糧食發(fā)展報告》可知，2003—2012 年，中國糧食人均消費量由原來的246 kg 下降至204 kg，2011 年全國城鎮(zhèn)居民人均消費瓜果較2010 年增加18.58%，達449.14 元；蔬菜消費同比增加5.12%，至527.32 元［21］。整體來看，當前中國對于糧食需求量有所下降，相反對于蔬菜瓜果類消費需求不斷上升，進而影響部分農(nóng)戶放棄糧食種植投向經(jīng)濟作物種植。

4 結(jié)論與對策建議

本研究借助河南省糧食播種面積數(shù)據(jù)、農(nóng)作物播種數(shù)據(jù)及“三調(diào)”數(shù)據(jù)對河南省“非糧化”整體水平、空間格局分異狀況及原因予以探究，發(fā)現(xiàn)“十三五”規(guī)劃期間，河南省耕地“非糧化”水平保持在30%左右，并呈緩慢增長態(tài)勢；空間上，受地形地貌、地理位置和交通運輸條件等影響，耕地“非糧化”水平東西部和南北部空間差異明顯。為加強河南省作為糧食主產(chǎn)區(qū)的“非糧化”管控，切實保障國家糧食安全和耕地質(zhì)量，本研究提出以下幾個方面的對策建議。

4.1 因地制宜適度調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提升糧食生產(chǎn)集約化水平

因地施策，根據(jù)河南省各區(qū)域地形地貌、氣候條件、土壤肥力等自然條件特點，在切實保障糧食種植面積的基礎(chǔ)上，合理調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，適度培育高效農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)帶，為滿足市場需求結(jié)構(gòu)的調(diào)整變化，應(yīng)科學分配特色農(nóng)業(yè)種植面積并合理安排空間布局。同時，要注重提升農(nóng)業(yè)科技水平，加大糧食生產(chǎn)的科技和資金投入，培育應(yīng)用廣泛的高產(chǎn)糧食品種，實現(xiàn)“藏糧于地、藏糧于技”的糧食安全目標。

4.2 降低糧食生產(chǎn)成本，完善農(nóng)業(yè)補貼，引導(dǎo)農(nóng)戶提升種糧意愿

首先，降低糧食生產(chǎn)成本是增加糧食種植比較效益的重要前提，需要政府主導(dǎo)在播種、施肥、培育、收獲等產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后環(huán)節(jié)提供高性價比的社會化服務(wù)支持，并充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)科技進步的作用以降低糧食種植成本。其次，糧食補貼制度應(yīng)得到進一步完善。省級層面應(yīng)當放寬耕地補貼資金的使用，在補貼到戶的基礎(chǔ)上，按比例賦予村集體集中使用耕地地力保護專項資金的權(quán)力，同時應(yīng)當推進農(nóng)業(yè)差別化補貼政策，加大對種糧大戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的補貼力度。最后，針對糧食最低收購價低于物價上漲速度這一問題，應(yīng)建立科學靈活的最低糧食收購價浮動機制，充分保護種糧農(nóng)戶利益。通過降低生產(chǎn)成本，適當增加糧食生產(chǎn)補貼，提升糧食種植的比較收益，進而提高農(nóng)戶的種糧意愿。

4.3 劃定非糧食作物種植紅線，加強非糧化監(jiān)測及管制

可參考“18 億畝耕地紅線”的設(shè)置，依據(jù)科學的測算模式，綜合考慮口糧絕對安全、自然條件、蔬菜瓜果需求、生態(tài)保護、畜牧業(yè)飼養(yǎng)糧需求和未來人口增長趨勢等多種因素，劃定非糧食作物種植紅線。為突出耕地種植中糧食生產(chǎn)的主體地位，還應(yīng)嚴格管控紅線內(nèi)隨意從事“非糧化”種植的行為。借鑒永久基本農(nóng)田保護模式，建立“政府監(jiān)督-集體管理-農(nóng)戶主導(dǎo)-技術(shù)手段動態(tài)監(jiān)測”的管控體制，針對不同地域不同形式的“非糧化”行為應(yīng)堅持具體問題具體分析，對紅線內(nèi)小規(guī)模的非糧食作物種植予以及時規(guī)勸引導(dǎo)，對紅線內(nèi)大規(guī)模從事“非糧化”種植行為且難以恢復(fù)的農(nóng)戶給予相應(yīng)處罰，并責令其補充相應(yīng)的糧食播種面積。

4.4 加強農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造良好的糧食生產(chǎn)條件

進一步加大耕地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過加強農(nóng)田道路鋪設(shè)，尤其是田間低洼道路修建能顯著提高田間道路通達度，彌補農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)位條件的不足［22］；落實農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)并做好水庫水源、灌溉渠道等相應(yīng)的維護管理，以提高糧食作物灌溉保證率，借助耕地生產(chǎn)條件改善進而提升其糧食生產(chǎn)能力與機械化作業(yè)水平。只有在農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施完善的前提下，耕地的生產(chǎn)效力才會得到最大幅度的提升，糧食生產(chǎn)潛力才能得以完全挖掘，同時也能顯著增強農(nóng)業(yè)抵御自然風險的能力。