萬 羊，朱曉玲

（河海大學法學院，南京 211100）

“十四五規(guī)劃”中提到“十四五”時期全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，繼續(xù)沿用農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的方針，不斷努力實現(xiàn)建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的目標，實施鄉(xiāng)村建設(shè)藍圖。2021 年6 月1 日《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》的施行為鄉(xiāng)村振興的實施提供了必不可少的法律制度保障。為鄉(xiāng)村振興立法，表明了鄉(xiāng)村振興的重要性，將已取得成效的措施、政策寫入法律文本中，增加了生態(tài)保護的一些具體措施，使鄉(xiāng)村振興工作以法律為準繩，在法治軌道中有序開展。鄉(xiāng)村要振興，生態(tài)宜居是關(guān)鍵，是直接影響農(nóng)民獲得感和幸福感的重要因素之一。良好適宜的生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村發(fā)展的優(yōu)勢，農(nóng)村發(fā)展要以綠色為重心，走鄉(xiāng)村綠色發(fā)展之路，大力發(fā)展綠色新興產(chǎn)業(yè)。自農(nóng)村開展實施人居環(huán)境整治三年行動以來，加上防控新型冠狀病毒肺炎疫情的舉措，農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到了很大提高，但很多農(nóng)村仍然沒有達到美麗宜居的標準，還需進一步的努力。中國實行基層群眾自治制度，農(nóng)村生態(tài)保護的主體和最大獲益者是農(nóng)民，只有將農(nóng)民組織起來參與生態(tài)保護，才能使美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)有效長久地進行下去，推進落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。農(nóng)村生態(tài)保護工作要堅持農(nóng)民主體、實施多元共治、建立共建共管共享機制，創(chuàng)新農(nóng)村公眾參與模式，本研究對農(nóng)村生態(tài)保護公眾參與制度進行研究，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題并提出解決對策，讓農(nóng)民積極主動參與到農(nóng)村生態(tài)保護中，建設(shè)美麗宜居的新家園。

1 公眾參與的涵義及法律依據(jù)

1.1 公眾參與的涵義

關(guān)于公眾參與的涵義，中國學術(shù)界尚未確定一個統(tǒng)一的標準，學者們有各自不同的見解。賈西津［1］給出了一個寬泛的公眾參與涵義，認為公眾參與是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動。王錫鋅［2］認為公眾參與主要是行政領(lǐng)域的活動，是在行政立法和決策過程中，政府相關(guān)主體通過允許、鼓勵利害關(guān)系人和一般社會公眾，就立法和決策所涉及的與利益相關(guān)或涉及公共利益的重大問題，以提供信息、表達意見、發(fā)表評論、闡述利益訴求等方式參與立法和決策過程，進而提升行政立法與決策的公正性、正當性、合理性的一系列制度和機制。汪勁［3］認為環(huán)境法上的公眾參與原則是指公眾有權(quán)通過一定的程序或途徑參與一切與公眾環(huán)境權(quán)益相關(guān)的開發(fā)決策等活動，并有權(quán)得到相應的法律保護和救濟，以防止決策的盲目性，使該項決策符合廣大公眾的切身利益和需要?？梢姡m然學者們對公眾參與有不同的理解，但是公眾參與的內(nèi)容主要是公共決策層面和公共治理層面。由于農(nóng)村生態(tài)保護的公益性，公眾參與農(nóng)村生態(tài)保護的主體不能僅限于村民或村民組織，還應包括其他關(guān)心公共利益、公共事務(wù)管理的主體。所以，農(nóng)村生態(tài)保護的公眾參與主要是指公民通過信息交流、咨詢、聽證、參與、授權(quán)決策等方式參與到農(nóng)村生態(tài)修復、污染治理等生態(tài)保護活動中，從而影響農(nóng)村生態(tài)保護決策和工作的一系列活動。

1.2 公眾參與的法律依據(jù)

1.2.1 法律法規(guī) 2014 年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第五條將公眾參與作為環(huán)境保護的原則之一，第三十五條確定了公民有參與環(huán)境保護的權(quán)利，政府應為公眾參與提供便利。 2015 年《中華人民共和國環(huán)境保護公眾參與辦法》的制定就是為了公眾依法有序參與生態(tài)環(huán)境保護。2018 年修正的《中華人民共和國憲法》第二條中提到人民有權(quán)參與到國家事務(wù)、社會事務(wù)的管理中。同樣在2018 年修正的《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十四條提到村里的公益事業(yè)以及應當討論決定的與村民利益相關(guān)的事項，必須召開村民會議共同討論決定。2021 年6 月1 日施行的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》第三十七條提到政府應建立公眾參與的共建共管共享機制。

1.2.2 其他規(guī)范性法律文件 《自然資源部辦公廳關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》中規(guī)定應積極動員、組織村民參與鄉(xiāng)村振興等各個環(huán)節(jié)的活動?！蛾P(guān)于加強法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》基本原則之一就是堅持人民群眾在法治鄉(xiāng)村建設(shè)中的主體地位?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導意見》基本原則之一同樣也是堅持農(nóng)民的主體地位，廣泛動員農(nóng)民參與改善農(nóng)村人居環(huán)境項目組織實施，政府不得大包大攬，充分尊重農(nóng)民的意愿，保障農(nóng)民在項目各階段的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

通過上述法律法規(guī)及其他規(guī)范性法律文件，農(nóng)村生態(tài)保護中公眾參與制度有法可依，受到法律保護，公眾有權(quán)行使合法權(quán)利，任何人不得侵犯或剝奪。

2 農(nóng)村生態(tài)保護中公眾參與的現(xiàn)狀及分析

2.1 現(xiàn)狀及問題

2.1.1 參與主體單一 農(nóng)村生態(tài)保護中公眾參與的主體是本村村民，缺乏其他主體的參與。雖然村委會是村民進行自治的農(nóng)村基層組織，但是農(nóng)村生態(tài)保護僅由本村村民進行自我管理，沒有外來其他主體的參與，往往是行不通的。公眾通過社會組織參與社會治理，正逐漸成為公眾參與基層社會治理的一種有效途徑［4］，通過這種途徑可以使公眾參與變得有序化，提高組織性、效率性。農(nóng)村環(huán)境治理技術(shù)、治理費用主要是由政府提供，但是鄉(xiāng)村中的一些企業(yè)是農(nóng)村污染的源頭，他們應承擔生態(tài)補償?shù)呢熑危峁┘夹g(shù)和資金對造成的污染、生態(tài)損害進行治理或修復。此外，其他的社會主體也應積極參與到農(nóng)村生態(tài)保護中，為建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村貢獻一份力量。2.1.2 村民參與程度不高 隨著政府的不斷宣傳，村民逐漸開始意識到農(nóng)村生態(tài)保護的必要性，但是農(nóng)村生態(tài)保護只是停留在其意識層面，而沒有具體地付諸實踐行動。目前大部分農(nóng)村的公眾參與活動主要集中在民主政治層面，生態(tài)保護層面很少。村委會召開村民會議討論的事項主要是選舉村委會成員、聽取他們的工作報告等，生態(tài)保護事項甚少被提及。而農(nóng)村生態(tài)保護是否有效取決于農(nóng)村基層組織能否實現(xiàn)高度自治，農(nóng)村的生態(tài)保護工作主要是政府主導，村委會將村民小組的組長召集起來分配任務(wù)，由他們告知村民，村民再配合執(zhí)行，整個過程中村民是被動的接受，而不是主動的參與。村民在農(nóng)村事務(wù)中只對涉及自身利益的事情關(guān)心，認為農(nóng)村生態(tài)保護與他們的切身利益沒有緊密相連，甚至一些生態(tài)保護工作會損害他們的經(jīng)濟利益，因此村民大多不愿意參與農(nóng)村生態(tài)保護，甚至抵觸；多種因素結(jié)合使得村民在農(nóng)村生態(tài)保護工作中的參與程度不高。

2.1.3 公眾參與的組織機制不健全 公眾有效參與的前提之一是參與渠道暢通，村民參與渠道不暢通，就無法保證他們的建議或要求被知悉，無法有效地融入政策設(shè)計中。目前公眾參與的主要方式是村民大會，還有聽村委會成員或村民小組組長的宣傳，除此之外沒有其他的渠道參與到村務(wù)管理中。村委會公開程度也不夠，村務(wù)公告欄上生態(tài)保護的內(nèi)容很少見，村民很難從其他途徑獲取農(nóng)村生態(tài)保護情況，村民的知情權(quán)得不到有效保障。此外，農(nóng)村居民的聚集程度遠低于城市，基本沒有環(huán)保組織，除了村民小組，很難有效地將村民組織起來，村民的公眾參與多為個體形態(tài)，缺乏組織性、紀律性，參與過程混亂無序，無法有效參與。同時村委會成員專業(yè)性不足，組織能力不強，不能有效引領(lǐng)村民參與農(nóng)村生態(tài)保護。綜上，農(nóng)村公眾參與的組織機制不健全，仍需進一步完善。

2.1.4 缺乏法律制度保障 社會主義法治國家的建設(shè)需要通過法律、法規(guī)等一系列強制性規(guī)范來調(diào)整復雜的社會關(guān)系，平衡不同利益主體之間的沖突，農(nóng)村的公眾參與制度同樣需要法律明確參與主體、參與內(nèi)容、參與途徑和保障措施等，使農(nóng)村公眾參與制度合法有序的進行。目前，中國尚沒有一部法律全面而完善地規(guī)定農(nóng)村公眾參與制度，只對村民有權(quán)進行公眾參與進行了規(guī)定。如《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》《中華人民共和國環(huán)境保護公眾參與辦法》雖然籠統(tǒng)地規(guī)定了村民有公眾參與的權(quán)利，但是都沒有明確具體地規(guī)定公眾參與的主體、方式、內(nèi)容和權(quán)利被剝奪的救濟方式等，在農(nóng)村公眾參與的實踐中缺乏針對性、系統(tǒng)性、可操作性，不能很好地指導農(nóng)村公眾參與的實踐。由于缺乏法律的規(guī)范性、普適性、強制性的保障，農(nóng)村的公眾參與制度無法展示出理想的功效。因此，農(nóng)村的公眾參與制度需要有規(guī)范性的法律文件做出明確而細化的規(guī)定。

2.2 產(chǎn)生原因

2.2.1 農(nóng)村缺乏有文化、高素質(zhì)優(yōu)秀人才 近年來，農(nóng)村青壯年外出打工、求學的人一直在不斷增加，導致農(nóng)村有文化、高素質(zhì)人才流失嚴重，農(nóng)村空心化問題十分嚴峻。農(nóng)村剩下的居民大多是受教育水平較低的老人和孩童，他們的受教育程度大多為初中或初中以下水平。在農(nóng)村生態(tài)保護中主要產(chǎn)生3 個問題：①村民的環(huán)保意識薄弱或尚未覺醒；②村民在農(nóng)村公眾參與中提不出切實有效的建議、方案、措施，提出的建議易被忽視；③村民參與的權(quán)利被剝奪時不會去尋求救助或不知如何尋求救助。盡管國家采取措施鼓勵人才下鄉(xiāng)，服務(wù)鄉(xiāng)村，但是每年下鄉(xiāng)進村優(yōu)秀人才的數(shù)量仍然較少，且他們中的一些人沒有農(nóng)村居住經(jīng)驗，對農(nóng)村的了解只停留在理論層面，不了解農(nóng)村生態(tài)保護的實際情況，還需花費時間精力去調(diào)研，因地制宜地將理論轉(zhuǎn)化為實踐。

2.2.2 農(nóng)村生態(tài)保護的社會關(guān)注度不夠 人們習慣將城市的污染防治、生態(tài)修復等方面的生態(tài)保護等作為衡量社會環(huán)保進步的重要標志，而忽視了對農(nóng)村生態(tài)保護的關(guān)注。對農(nóng)村的關(guān)注點主要集中在農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、農(nóng)業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展、村民的教育和社會保障等方面，對農(nóng)村的生態(tài)保護重視程度不夠。主流媒體和民眾喜聞樂見的渠道對農(nóng)村生態(tài)保護宣傳報道的缺失，也是農(nóng)村生態(tài)保護社會關(guān)注度不高的原因之一。社會對農(nóng)村生態(tài)保護的關(guān)注度不足，導致理論研究的滯后。農(nóng)村生態(tài)保護的資金只能依賴于政府，沒有外來資本的注入，無法緩解政府財政的壓力。與城市相比，農(nóng)村生態(tài)保護的技術(shù)不先進，技術(shù)研究主要在如何提高農(nóng)作物產(chǎn)量、提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)值等方面，針對農(nóng)村污染治理、生態(tài)修復的技術(shù)研究還未成型，無法系統(tǒng)地運用到農(nóng)村生態(tài)保護的實踐中。

2.2.3 農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的沖突 農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護是兩個矛盾的個體，二者對立而統(tǒng)一。農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展勢必會給生態(tài)環(huán)境造成損害，對生態(tài)環(huán)境的保護也會影響目前粗放型農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，二者不可兼得。古語有云：倉廩實而知禮節(jié)，但目前農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展水平和速度遠低于城市，農(nóng)村居民的收入也低于城市，在一些落后偏遠地區(qū)，農(nóng)村居民生活困難，必然是優(yōu)先以發(fā)展經(jīng)濟為目標，等生活水平得到提高，才會去考慮或參與生態(tài)保護的問題。農(nóng)村是欠發(fā)達地區(qū)，對低污染企業(yè)的吸引力不夠，只能接受一些高污染、高排放的企業(yè)進駐鄉(xiāng)村，損害了居住環(huán)境［5］。同時農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中為降低生產(chǎn)成本、提高收入，很少會采用集約循環(huán)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，大多繼續(xù)沿用粗放型的生產(chǎn)方式，使得農(nóng)業(yè)面源污染嚴重，耕地得不到養(yǎng)護、修復，同一生態(tài)系統(tǒng)的河流湖泊也很難進行休養(yǎng)生息。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的沖突是農(nóng)村生態(tài)保護開展困難和村民公眾參與程度較低的根本原因。

2.2.4 宣傳不到位 地方政府有環(huán)境信息公開的義務(wù)，但要實現(xiàn)陽光政務(wù)，難免會損害既得利益者的利益進而受到阻撓，使得農(nóng)村生態(tài)保護信息透明度降低［6］。農(nóng)村生態(tài)保護和公眾參與的宣傳除了依靠政府外，還需媒體和社會其他組織參與。但是目前媒體對農(nóng)村生態(tài)保護的報道不夠，也缺乏其他社會組織的參與宣傳，還未充分利用書籍報刊、廣播電視、網(wǎng)絡(luò)視聽等方式對村民進行環(huán)保教育，形成對生態(tài)保護的正確認識，并轉(zhuǎn)化為行動參與。此外，農(nóng)村生態(tài)保護中公眾參與的宣傳不僅應向村民宣傳生態(tài)保護的重要性，鼓勵他們參與，還應向社會宣傳農(nóng)村生態(tài)保護的情況，提高他們對農(nóng)村生態(tài)保護的關(guān)注度，并參與進來。生態(tài)保護信息獲取渠道的不暢通會直接影響村民的知情權(quán)，而知情權(quán)得到保障是公眾有效參與的前提，否則公眾參與就無法行之有效。

3 鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村生態(tài)保護公眾參與的領(lǐng)域

生態(tài)環(huán)境保護是鄉(xiāng)村振興中必不可少的部分，是改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量、建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村的重中之重。當下農(nóng)村生態(tài)保護的主要領(lǐng)域是自然資源保護、生態(tài)修復、污染治理、生態(tài)環(huán)境損害的預防、生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管等，這些領(lǐng)域在開展環(huán)保工作過程中必不可少地需要公眾參與。

3.1 自然資源保護

農(nóng)村自然資源的保護對象主要是耕地、水資源、天然的動植物資源，對這些資源的開發(fā)利用必須告知村民，讓村民參與到?jīng)Q策中。國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》，進行土地管理制度改革，將土地審批權(quán)下放到地方，地方政府審批農(nóng)村農(nóng)用地用途轉(zhuǎn)變前應舉行聽證會，聽取利害關(guān)系人的意見。政府對違法占用耕地、破壞耕地的現(xiàn)象整治時，給予舉報者、監(jiān)督者適當獎勵，會大大提高公眾參與的積極性。水資源是農(nóng)村重要的自然資源之一，在對水源地開發(fā)利用、劃定禁止或限制地下水開采深度和區(qū)域范圍時，必須召開村民大會，聽取利害關(guān)系村民的意見。在保證農(nóng)田灌溉用水的基礎(chǔ)上，應向村民大力宣傳推廣節(jié)水技術(shù)，普及節(jié)水器皿，引導村民在日常生活中節(jié)約用水。為保護農(nóng)村天然的動植物資源，政府及有關(guān)部門依法劃定農(nóng)村湖泊和河流限捕、禁捕的區(qū)域和時間或引進和推廣外來物種時也應當召集公眾舉辦聽證會，聽取有關(guān)專家和村民的意見，確保相關(guān)決策的科學性、公正性、民主性。

3.2 生態(tài)修復

《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》第三十六條規(guī)定政府應當開展實施國土綜合整治和生態(tài)系統(tǒng)修復活動，加強耕地、河流、湖泊等保護和修復工作，對荒漠化、水土流失等土壤質(zhì)量下降情況進行綜合治理，不斷改善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境。村民作為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的破壞者和主要受益者，在全國進行土地綜合整治試點，通過綜合性手段整體推進農(nóng)用地和建設(shè)用地規(guī)劃、鄉(xiāng)村生態(tài)保護及修復等工作中必不可少地需要他們參與進來，實現(xiàn)耕地保護，提升土地利用率，助力鄉(xiāng)村振興。在決定生態(tài)修復和綜合治理的區(qū)域、期限之前，尤其在偏遠、貧困地區(qū)，需要提前公開預選的區(qū)域和期限，多方咨詢，聽取村民的意見，必要時舉行聽證會，避免對貧困村民的生計造成影響，引發(fā)社會矛盾糾紛。在整合農(nóng)、林資源，夯實現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，將土地修復平整和可持續(xù)性種植農(nóng)作物的原則上開展耕地生態(tài)保護及修復工作，繼續(xù)推行拆除復墾等土地整治活動，恢復土地原有的農(nóng)用價值；適量投放魚苗凈化水資源，促進和保護河道的生態(tài)平衡等，這些農(nóng)村生態(tài)修復工作僅依靠政府獨立完成效率較低，且生態(tài)修復工作與村民的利益緊密相關(guān)，不讓村民參與進來，他們對政府的信任度會降低，不利于政府持續(xù)深入地開展農(nóng)村生態(tài)環(huán)境修復工作。

3.3 污染治理

隨著嚴重污染和破壞生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)不斷向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，農(nóng)村污染日益加劇，農(nóng)村的污染治理工作刻不容緩。農(nóng)村污染治理的主體應是廣大村民，只有讓村民主動作為、廣泛參與，才能使農(nóng)村環(huán)境治理取得成效。政府的污染治理決策程序需進一步完善，讓村民共同參與污染治理的討論，共同商議環(huán)境治理方案，政府與村民一起協(xié)商修訂村規(guī)民約，約束村民的污染環(huán)境行為，減少污染物的排放，使政府的職能由主導型轉(zhuǎn)為引導型，實現(xiàn)政府主導型治理方式與農(nóng)村自治組織主動方式的有機結(jié)合［7］。污染產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的搬遷，尤其是遷出，會直接影響部分村民的生計，在決策中必須考慮村民的意見。農(nóng)村建設(shè)的主要內(nèi)容是“四清四改”（四清即清除垃圾、清除污泥、清除路障、清除柴垛，四改即改建道路、改建用水系統(tǒng)、改良灶臺、改建廁所），鼓勵村民使用清潔能源，在農(nóng)村建立固定的堆放垃圾站點，并提供處理生活垃圾的設(shè)施，引導村民對生活垃圾進行簡單分類、有序投放，組織村民對集鎮(zhèn)以及農(nóng)村周邊地區(qū)的湖泊、溝渠、河流中的雜草、廢物、塑料袋等進行清除，讓農(nóng)村呈現(xiàn)出干凈整潔的面貌，進一步提高人居舒適度。在農(nóng)村改造過程中，要充分尊重村民意見，不得強制清理改造，避免給其日常生活帶來不便?？傊?，農(nóng)村的污染治理需要公眾參與，凝聚村民的力量，攜手建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。

3.4 生態(tài)環(huán)境損害的預防

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護不僅需要做好治理工作，還要開展預防工作?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》第五條就將預防為主作為環(huán)境保護的原則之一。環(huán)境污染主體應如實向公眾提供損害或威脅生態(tài)環(huán)境的相關(guān)信息，制定突發(fā)環(huán)境事件應急預案，公眾還可以要求或指導他們采取有效的預防措施，防范重特大環(huán)境污染事故的發(fā)生。農(nóng)村建設(shè)和開發(fā)活動應堅持環(huán)境影響評價和“三同時”制度，公示環(huán)境影響評價的相關(guān)文件，同時開展建設(shè)開發(fā)活動和污染防治。在農(nóng)村加強實施《農(nóng)藥合理使用準則》《農(nóng)藥管理條例》等法規(guī)條例，嚴格控制農(nóng)藥的使用標準，構(gòu)建綠色、有機、環(huán)保、安全的農(nóng)產(chǎn)品基地，相關(guān)部門對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民要進行科學使用肥料和化學生產(chǎn)劑的知識培訓，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中積極推廣高效、低毒、低殘留生物農(nóng)藥的使用，采用生物的方法綜合防治病蟲、老鼠以及雜草等，從源頭上防止農(nóng)業(yè)污染，降低農(nóng)業(yè)面源污染，預防生態(tài)環(huán)境的損害。村民作為農(nóng)村的長久居住者，對農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境影響深遠，必須讓他們加入生態(tài)環(huán)境損害的預防工作。

3.5 生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管

農(nóng)村的生態(tài)保護工作順利開展離不開有效的監(jiān)管制度。政府及有關(guān)部門應向公眾依法定期定點地公開環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)測、用于保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的財政支出等信息，重污染企業(yè)應定期定點如實向公眾公開企業(yè)運營過程中主要污染物的名稱和種類、對生態(tài)環(huán)境可能造成的影響、排放標準、有無超標排放、有無污染防治處理設(shè)施及其運行情況等，接受公眾的監(jiān)督。政府還應在社會誠信檔案中記錄環(huán)境污染主體的生態(tài)環(huán)境違法信息，并定時定點向公眾公布違法者名單。各級政府要迅速構(gòu)建一個覆蓋全省的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境檢測網(wǎng)絡(luò)，培養(yǎng)一支高水準的檢測農(nóng)村環(huán)境技術(shù)人員隊伍，對所負責轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境進行有規(guī)律的檢查，嚴格監(jiān)管農(nóng)村周圍地區(qū)的重污染企業(yè)以及養(yǎng)殖大型畜牧基地的排污狀況，將工業(yè)“三廢”以及禽畜等排放的糞便污染從源頭上遏制住，保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。構(gòu)建農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)測管理系統(tǒng)，讓村民參與進來，隨時隨地監(jiān)督生態(tài)環(huán)境狀況，提高監(jiān)管的時效性。政府應保障村民在農(nóng)村生態(tài)保護中的知情權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利不受侵犯，不斷提高村民的自治能力，讓村民成為參與農(nóng)村生態(tài)保護的主力軍。

4 鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村生態(tài)保護公眾參與的建議

4.1 拓寬公眾參與的主體

在實行三權(quán)分立的農(nóng)村對耕地、草地、林地進行保護修復時，公眾參與的主體范圍需擴大，不僅要聽取所有者的意見，還應聽取使用者和經(jīng)營者的意見，避免他們的利益遭受不必要的損害。生態(tài)保護工作僅依賴本村村民和政府撥款是不可行的，還應聚集多方社會力量參與生態(tài)修復、治理、改造，積極尋求社會環(huán)保組織專業(yè)幫助，引導企業(yè)自覺治理已破壞的生態(tài)環(huán)境。要堅持走村民自我集中整治與其他社會主體積極參與相結(jié)合的道路，明確每家每戶的“門前三包”責任，提倡全體村民一起參與生態(tài)保護活動，采取“村集體解決一部分，村民自己籌集一部分，通過市場運作一部分”的方式，解決農(nóng)村生態(tài)修復以及維護日常農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生的部分費用，形成村民自我管理、其他社會公眾積極參與的長效發(fā)展機制。此外，應將檢察院納入環(huán)境監(jiān)管評估主體之一，對在評估中發(fā)現(xiàn)的環(huán)境監(jiān)管問題，有權(quán)向污染主體或政府發(fā)出檢察建議，督促他們整治。

4.2 完善公眾參與的組織機制

村民普遍受教育水平不高，他們更關(guān)心自己的經(jīng)濟利益，對農(nóng)村污染治理往往不太重視，應將農(nóng)村生態(tài)保護與扶貧工作緊密結(jié)合，努力實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展，可以采取措施將村民的環(huán)保行為與其經(jīng)濟利益掛鉤，建立獎懲機制，激勵村民參與到農(nóng)村生態(tài)保護中。同時，村民以個體的形式參與到生態(tài)保護中缺乏紀律性、組織性，嚴重降低了其生態(tài)保護參與水平，可在當?shù)卣I(lǐng)、環(huán)保組織指導下，建立農(nóng)村特有的符合實際情況的農(nóng)村環(huán)保組織，組織村民有序參與生態(tài)保護、污染治理。首先，公眾參與的前提是對信息的了解，可探索網(wǎng)格化管理機制，確定各級網(wǎng)格的管理員，對其負責網(wǎng)格區(qū)域內(nèi)的問題進行定期走訪收集，對村民進行公眾參與的通知宣傳，保障公眾的知情權(quán)。其次，要健全農(nóng)村“參與式”的議事機制，基于“公眾參與、村民自治、一事一議、協(xié)商解決”的原則［8］，定期召開村民代表會，對農(nóng)村生態(tài)保護工作中的熱點難點問題，尤其是與村民切身利益緊密相關(guān)的問題進行集中商議，保障公眾的參與權(quán)。最后，村委會對村民提出的意見應進行反饋或公示，強化村民對村委會的考評工作，保障公眾的監(jiān)督權(quán)。

4.3 強化宣傳教育力度，提高公眾參與意識

政府、媒體應積極開展農(nóng)村法制宣傳和道德教化工作，在農(nóng)村進行環(huán)境保護法律法規(guī)的普法活動，形成生態(tài)文化的概念，通過村廣播、微信平臺、抖音等村民喜聞樂見的方式進行廣泛宣傳，組織村民開展環(huán)保工作、環(huán)保知識有獎競答等活動，讓村民深刻體會到生態(tài)環(huán)境保護與他們的利益緊密相連、息息相關(guān)，生態(tài)保護工作需要他們的參與，造成生態(tài)環(huán)境損害需承擔法律責任，使廣大村民潛移默化地在思想上提高環(huán)保意識，在行動上積極參與農(nóng)村生態(tài)保護工作，在生產(chǎn)生活中減少對生態(tài)環(huán)境的損害。除了向村民進行宣傳外，還應向村民以外的其他公眾宣傳，鼓勵他們也參與到農(nóng)村環(huán)保工作中，并積極研發(fā)技術(shù)，努力實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)環(huán)?；⑦^程無害化、產(chǎn)品安全化。各級政府和有關(guān)教育部門不僅要在中小學積極進行農(nóng)村環(huán)保宣傳教育，也要對高素質(zhì)的人才開展有關(guān)農(nóng)村環(huán)保的教育工作，鼓勵他們回歸農(nóng)村或參與到鄉(xiāng)村振興、農(nóng)村生態(tài)保護工作中，使公眾參與生態(tài)環(huán)保的意識有所提高，并且有一定的能力進行環(huán)境保護。此外，還應在行政執(zhí)法體制中深入開展農(nóng)村生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的警示教育以及法制宣傳，強化行政執(zhí)法隊伍的依法行政意識。

4.4 健全公眾參與的法律保障機制

公眾參與需要運用法律機制，它離不開一個全面且清晰的公眾參與法律保障體系。公眾參與的法律保障機制是開展農(nóng)村生態(tài)保護工作、建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村的前提和基礎(chǔ)。國家應當主動鼓勵和引導村民參與部分決策過程，立足實踐、集思廣益，加強社會公眾參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的立法建設(shè)，最大程度地爭取民眾對農(nóng)村環(huán)境治理的廣泛支持［9］?？梢韵戎贫ㄒ徊拷y(tǒng)一的公眾參與法規(guī)或修改現(xiàn)行的公眾參與方面的法律法規(guī)，在原有法規(guī)的基礎(chǔ)上進一步明確細化規(guī)定，再結(jié)合各地農(nóng)村生態(tài)保護的實踐，因地制宜地制定地方性法規(guī)。法律規(guī)范性、普適性、強制性的特點能夠明確規(guī)定農(nóng)村公眾參與主體、參與時間、參與方式等，使農(nóng)村生態(tài)保護公眾參與實踐更具有針對性、系統(tǒng)性、可操作性，讓各方承擔起他們應有的責任和義務(wù)，使公眾參與機制在實踐中規(guī)范化、制度化，發(fā)揮出更好的功效。

5 結(jié)語

農(nóng)村的生態(tài)保護涉及自然資源的保護、生態(tài)修復、污染治理、生態(tài)環(huán)境損害的預防、生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管等領(lǐng)域及信息公開、組織、管理等問題，是一個龐大而繁復的工程。為確保農(nóng)村生態(tài)保護工作順利推進，必須建立健全一套長效完善的公眾參與機制，使農(nóng)村生態(tài)保護工作不能僅依靠政府，還應發(fā)揮村民的力量。因此，需要建立健全公眾參與的組織體系、評估考核機制等，協(xié)調(diào)各方、齊抓共管，使農(nóng)村公眾參與生態(tài)環(huán)保工作規(guī)范化?？傊?，在農(nóng)村環(huán)保中，要科學民主地制定規(guī)劃，發(fā)揮村委會的組織協(xié)調(diào)作用，引導村民有序參與生態(tài)保護工作，將農(nóng)村環(huán)保工作作為鄉(xiāng)村振興過程中重要的環(huán)節(jié)，在法治軌道上有序開展。