摘 要：生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革的本質(zhì)是組織結(jié)構(gòu)整合和執(zhí)法權(quán)的再分配。改革的關(guān)鍵是如何科學(xué)合理地劃分職責(zé)范圍，核心是整合機制選擇。生態(tài)環(huán)保執(zhí)法相關(guān)的“組織集”面臨的任務(wù)環(huán)境，相互依賴的類型、范圍和相互沖突的程度，以及生態(tài)環(huán)境保護的戰(zhàn)略共同決定了以高正式化和高等級化的部門整合方式重塑統(tǒng)一、權(quán)威和高效的執(zhí)法體制。不過，部門整合和相對集中執(zhí)法權(quán)并非“靈丹妙藥”。生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法還面臨職責(zé)整合空間拓展、綜合執(zhí)法機構(gòu)與行業(yè)管理部門之間的職責(zé)關(guān)系理順、職責(zé)擴張和機構(gòu)能力建設(shè)滯后的矛盾，以及平衡綜合性和專業(yè)性關(guān)系等難題，需要圍繞整合職責(zé)范圍、豐富政策工具箱、完善法制保障體系和創(chuàng)新執(zhí)法方式等持續(xù)深化改革。

關(guān)鍵詞：綜合行政執(zhí)法;生態(tài)環(huán)境保護;組織結(jié)構(gòu);整合機制

中圖分類號：D630 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-7168（2022）01-0025-12

一、問題的提出

遵循生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展的要求，黨政體系要建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法體制，以積極應(yīng)對生態(tài)環(huán)境保護的結(jié)構(gòu)性、根源性和趨勢性挑戰(zhàn)。2013年11月，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“深化行政執(zhí)法體制改革。整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進綜合執(zhí)法，著力解決職責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制”，“建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”。2018年2月，中共十九屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》提出，“深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對集中行政處罰權(quán)，整合精簡執(zhí)法隊伍，解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法問題”。同時，《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》明確規(guī)定，“整合環(huán)境保護和國土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護執(zhí)法職責(zé)、隊伍，統(tǒng)一實行生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法”。由此，生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法成為生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的重要方向①。

中央通過“垂管”試點和綜合執(zhí)法指導(dǎo)意見明確生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革的目標(biāo)和路線圖。2016年9月，中辦和國辦出臺《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)〔2016〕63號），針對“以塊為主”的地方環(huán)保管理體制存在的“地方保護主義”等突出問題，在省以下實行環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點，以增強環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的獨立性、統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性。2018年12月，中辦和國辦印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)〔2018〕64號），明確要求“以建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制為目標(biāo)，以增強執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性為重點，整合相關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法職能，統(tǒng)籌執(zhí)法資源和執(zhí)法力量，推動建立生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍”。

相對于“分散執(zhí)法”和“部門執(zhí)法”而言，綜合執(zhí)法旨在從根本上解決多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法和重復(fù)執(zhí)法等現(xiàn)實問題。生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革旨在通過整合污染防治和生態(tài)保護相關(guān)職責(zé)重塑統(tǒng)一、獨立、權(quán)威和高效的現(xiàn)代行政執(zhí)法職能體系。生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革包括職責(zé)范圍、權(quán)力配置和組織架構(gòu)等復(fù)雜內(nèi)容，涉及政府職責(zé)體系重構(gòu)和政府組織體系優(yōu)化等體制性難題。不過，職能整合和相對集中行政執(zhí)法權(quán)并不能直接等同于執(zhí)法效率和執(zhí)法效果。理論研究和實務(wù)經(jīng)驗都表明，綜合執(zhí)法改革的關(guān)鍵是如何科學(xué)合理地劃定綜合執(zhí)法的職責(zé)整合范圍。有關(guān)綜合執(zhí)法的理論還處于初步探索階段，生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革提出的問題遠多于提供的答案。顯然，通過邏輯推理和經(jīng)驗判斷能夠增進對執(zhí)法權(quán)整合的理解②，但價值性和規(guī)范性的政策主張無法替代科學(xué)的解釋框架。生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革需要學(xué)理性解釋和經(jīng)驗性闡釋。具體而言，生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革中哪些領(lǐng)域能夠被納入進來、哪些領(lǐng)域不能被納入進來以及為什么，即執(zhí)法權(quán)的整合范圍、標(biāo)準(zhǔn)和原因是本文的研究問題所在。

本文認為，生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革的本質(zhì)是執(zhí)法權(quán)整合和重新配置問題，組織結(jié)構(gòu)理論能夠提供針對性的解釋。由此，本文嘗試從組織結(jié)構(gòu)整合和影響組織結(jié)構(gòu)整合因素的角度為科學(xué)合理地劃定綜合執(zhí)法的職責(zé)范圍，實現(xiàn)執(zhí)法職能、職責(zé)和資源的深度融合作出邊際貢獻。接下來，本文將在文獻綜述的基礎(chǔ)上，運用組織結(jié)構(gòu)理論構(gòu)建生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革的概念框架，嘗試從科學(xué)角度理解和闡釋綜合執(zhí)法職責(zé)整合的范圍和邊界。然后，結(jié)合田野調(diào)查和基線訪談闡釋生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革深度融合中存在的主要問題。最后，提出針對性的政策建議。

二、文獻綜述

囿于實踐本身的進展，生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革受到的學(xué)術(shù)關(guān)注還比較有限。與綜合執(zhí)法改革相關(guān)的研究主要集中在城市管理、文化市場和市場監(jiān)管等實務(wù)領(lǐng)域。新近開始出現(xiàn)少量聚焦生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的案例。不過，無論是律法主義的邏輯思辨還是整體性治理引領(lǐng)的體制改革的學(xué)理闡釋，抑或生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的問題診斷和規(guī)范性分析，在很大程度上都未能將綜合執(zhí)法改革轉(zhuǎn)換成中觀層次的科學(xué)問題，也未能從邏輯和實證相結(jié)合的角度挖掘生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革的內(nèi)在機理。

早在20世紀(jì)80年代，綜合執(zhí)法實踐就已經(jīng)零星出現(xiàn)但并未引起學(xué)界的特別關(guān)注，直到相對集中行政處罰權(quán)試點改革帶來了改變。早期的研究帶有明顯的積極價值預(yù)設(shè)，提出綜合執(zhí)法是一個行政機關(guān)或法定組織通過一定的法律程序，集中行使相關(guān)行政機關(guān)的行政檢查權(quán)和行政處罰權(quán)的一種體制創(chuàng)新[1]。針對部門執(zhí)法的弊端，巡警執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法等改革探索從管理效能出發(fā)，突破法律法規(guī)的條條框框約束，具有很大程度的實用理性。相對集中行政處罰權(quán)試點，通過授權(quán)性條款對“部門管理”和“分散執(zhí)法”的行政執(zhí)法體制產(chǎn)生沖擊[2]，為綜合執(zhí)法改革奠定了一定的合法性依據(jù)。不過，質(zhì)疑的聲音也存在。綜合執(zhí)法的理論預(yù)期和實際效果存在一定差距：綜合執(zhí)法的合法性仍有待商榷;綜合執(zhí)法無法有效解決專業(yè)性強和需要其他部門協(xié)作的事項[3]。綜合執(zhí)法機構(gòu)是行政體制改革的需要，有利于解決執(zhí)法機構(gòu)林立和行政處罰“濫”“軟”問題。不過，在不改變現(xiàn)有行政機構(gòu)體制的情況下，重新分配行政處罰權(quán)可能帶來混淆行政機關(guān)的職權(quán)劃分等問題[4]。撇開價值爭論，綜合執(zhí)法有機構(gòu)改革和相對集中行政執(zhí)法權(quán)兩種途徑，實踐中將綜合執(zhí)法與相對集中行政處罰權(quán)混同的現(xiàn)象比較普遍。實際上，機構(gòu)改革中對行政機關(guān)合并或執(zhí)法職能整合也能夠?qū)崿F(xiàn)綜合執(zhí)法。同時，將相對集中行政處罰權(quán)擴展到相對集中行政處罰、行政強制和行政檢查等以實現(xiàn)相對集中行政執(zhí)法權(quán)也是綜合執(zhí)法的途徑[5]。通過對城市管理、文化市場、資源環(huán)境、農(nóng)業(yè)、交通等多個領(lǐng)域的經(jīng)驗歸納發(fā)現(xiàn)，綜合執(zhí)法包括行政處罰權(quán)的外部轉(zhuǎn)移和相對集中、部門合并和行政處罰權(quán)內(nèi)部集中、聯(lián)合執(zhí)法派駐性質(zhì)三種模式[6]。

少量研究試圖深入解釋生態(tài)環(huán)保執(zhí)法體制和生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革的內(nèi)在機理。將綜合執(zhí)法體制改革納入“無序與強制”的分析框架中，分散意味著較高的無序成本和較低的強制成本，整合意味著較低的無序成本和較高的強制成本。分散執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法和超級綜合執(zhí)法等執(zhí)法體制的選擇取決于執(zhí)法環(huán)境，深層次問題是官僚體制內(nèi)部重新調(diào)整和配置權(quán)力[7]。省以下地方政府的執(zhí)法類職能配置偏向低層級地方政府，非執(zhí)法類職能配置偏向高層級政府，傳統(tǒng)的“職責(zé)同構(gòu)”被“正反互嵌式”職責(zé)配置打破[8]。生態(tài)環(huán)保執(zhí)法體制改革在橫向上實行機構(gòu)撤并、職能整合和綜合執(zhí)法，縱向上則實行“收權(quán)”并在執(zhí)法權(quán)配置上呈現(xiàn)“逆流而上”的特征[9]。不過，生態(tài)環(huán)保執(zhí)法部門的權(quán)威性和獨立性并未從根本上克服結(jié)構(gòu)性執(zhí)法障礙，政府也沒有足夠的資源投入能力與之匹配[10]。中央集權(quán)確實讓生態(tài)環(huán)保執(zhí)法更嚴格和頻繁，但也可能催生執(zhí)法不均衡的問題[11]。面對多頭、多層執(zhí)法和重復(fù)執(zhí)法的固有弊端，生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革是對傳統(tǒng)的“碎片化”行政執(zhí)法結(jié)構(gòu)的合理批判，旨在通過“整體性治理”彌合政府生態(tài)環(huán)保職能的縫隙[12]。

隨著生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革的快速推進，個案描述和問題診斷成為常見的關(guān)注點。生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法是解決生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域法律法規(guī)分散、執(zhí)法主體分散、執(zhí)法事項不明確、執(zhí)法機構(gòu)人員配置不科學(xué)帶來的職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)碎片化、權(quán)責(zé)脫節(jié)等體制性問題，并適應(yīng)生態(tài)文明體制的發(fā)展需要[13]。生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革面臨的主要挑戰(zhàn)是如何確定綜合執(zhí)法的范圍、如何劃定部門間執(zhí)法邊界、如何完善執(zhí)法法制保障體系[14]。不同部門對生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法的具體整合范圍存在認知差異，部門職責(zé)整合有待細化，綜合執(zhí)法人員數(shù)量不足、專業(yè)結(jié)構(gòu)不優(yōu)[15]。環(huán)保部門以污染防治、城市和陸地為基礎(chǔ)的執(zhí)法經(jīng)驗無法有效支撐生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村和海上地下執(zhí)法[16]?；谏鷳B(tài)環(huán)保執(zhí)法大練兵評審案卷和6省的田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，綜合執(zhí)法體制機制尚待健全，特別是縣級生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法主體資格不足、自由裁量法律依據(jù)不充分、綜合執(zhí)法部門之間聯(lián)動機制不健全。此外，執(zhí)法過程的規(guī)范性和執(zhí)法力量亟須加強[17]。綜合執(zhí)法新劃入的31項執(zhí)法職責(zé)需要執(zhí)法人員具備專業(yè)背景和知識積累，需要綜合執(zhí)法部門同原行業(yè)管理部門建立協(xié)作關(guān)系[18]。在動態(tài)運行過程中，生態(tài)環(huán)保相關(guān)部門間職責(zé)不清以及環(huán)境管理和執(zhí)法職責(zé)邊界不清，環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)行使環(huán)境部門的委托現(xiàn)場檢查權(quán)而缺乏獨立的環(huán)境執(zhí)法權(quán)[19]。

綜上所述，有關(guān)生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革的研究存在三個方面的邊際改進空間。一是綜合執(zhí)法和部門執(zhí)法或分散執(zhí)法并非簡單的行政執(zhí)法模式選擇問題。律法主義的傳統(tǒng)思辨路徑和方法上的“規(guī)范法學(xué)”取向[20]，嚴重低估了綜合執(zhí)法改革的復(fù)雜性。二是綜合執(zhí)法改革的本質(zhì)及其蘊含的科學(xué)問題被有意或無意忽視。面對綜合執(zhí)法改革需要回答的整合標(biāo)準(zhǔn)、整合范圍等科學(xué)問題[21]，“無縫隙政府”“整體性治理”等時髦口號無法提供解釋性的答案。三是生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革的制度文本不能直接等同于制度效果，邏輯推演無法替代實證經(jīng)驗。如是，本文將生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革還原為組織結(jié)構(gòu)整合的科學(xué)問題，從組織結(jié)構(gòu)整合機制和執(zhí)法權(quán)威再造的角度構(gòu)建綜合執(zhí)法改革的概念框架并扼要實證闡釋內(nèi)在機理。

三、組織結(jié)構(gòu)整合與執(zhí)法權(quán)威再造：生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革的概念框架及闡釋

從組織理論出發(fā)，生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革本質(zhì)是一個組織結(jié)構(gòu)整合問題和權(quán)威再分配的過程。在生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國、深化行政體制改革和法治中國等宏觀戰(zhàn)略背景下，生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革作為一種體制性變革既涉及復(fù)雜的政治和制度環(huán)境因素又超越組織經(jīng)濟和理性視角的結(jié)構(gòu)整合。

（一）生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革的本質(zhì)：組織結(jié)構(gòu)整合問題

“現(xiàn)代管理理論之父”巴納德（Barnard）認為組織是一個復(fù)雜動態(tài)的協(xié)作體系，其穩(wěn)定性和持續(xù)性取決于合作系統(tǒng)的有效性和高效率[22]（p.63）。該理論彌補了古典組織理論有關(guān)勞動分工、專門化和結(jié)構(gòu)效率之間關(guān)系過度簡約的缺陷。作為協(xié)作系統(tǒng)的組織，根據(jù)外部環(huán)境的變化進行系統(tǒng)地調(diào)節(jié)以維持協(xié)作系統(tǒng)的均衡。其中，組織結(jié)構(gòu)是組織系統(tǒng)部門分化和部門間關(guān)系的模式化[23]（p.60）。面對設(shè)計有效的組織結(jié)構(gòu)難題，湯普森組織結(jié)構(gòu)的權(quán)變理論（Contingency Theory）摒棄了“唯一最優(yōu)”傳統(tǒng)，認為組織結(jié)構(gòu)和動態(tài)調(diào)適深刻地取決于任務(wù)環(huán)境、目標(biāo)、相互依賴的需要。沿著這一思路，生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法的本質(zhì)是組織結(jié)構(gòu)整合問題。綜合執(zhí)法職責(zé)整合范圍和邊界的影響因素正是組織結(jié)構(gòu)選擇的相關(guān)變量，即任務(wù)環(huán)境的屬性和相互依賴的屬性，特別是相互依賴的范圍、程度目標(biāo)和一致性或沖突程度等（參見圖1）。

（二）任務(wù)環(huán)境與相互依賴屬性：生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法整合機制選擇

生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域范圍非常廣泛，從“上管天、下管地、中間管空氣”的俗語中可見一斑。環(huán)境保護法將環(huán)境界定為影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。自然資源保護和可持續(xù)利用、污染防治和自然生態(tài)保護等都屬于廣義環(huán)境保護的范疇[27]（pp.28-29）。主要負責(zé)污染防治的環(huán)保部門，同水利、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等資源開發(fā)和管理部門構(gòu)成匯集型依賴的“組織集”④。例如，2020年3月，《中央和國家機關(guān)有關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任清單》共涉及48個職能部門。在“條塊分割”和“碎片化權(quán)威”體制下，部門職責(zé)過度分散的結(jié)果是多層級體系職責(zé)交叉帶來的“混亂的矩陣”，這是生態(tài)環(huán)保執(zhí)法的原有組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。

環(huán)境部門與不同的行業(yè)管理部門之間的相互依賴范圍、相互依賴程度和沖突程度存在差異。根據(jù)在生態(tài)環(huán)境保護中的功能定位和具體職責(zé)，行業(yè)管理部門能夠有效呈現(xiàn)這些部門同環(huán)境部門之間相互依賴的屬性。同時，我們根據(jù)不同執(zhí)法部門之間的互動頻率和相互沖突的程度能夠?qū)Σ块T間關(guān)系是否緊密作集體性評估[25]（pp.113-114）。具體而言，水環(huán)境和水資源的高度關(guān)聯(lián)性使得環(huán)境部門和水利部門在流域水生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域存在“倒易型依賴”。兩部門在入河排污口設(shè)置、流域水質(zhì)監(jiān)測等依賴范圍大、依賴程度高，長期存在“環(huán)保不下河、水利不上岸”問題。同時，在水環(huán)境保護和水資源開發(fā)領(lǐng)域目標(biāo)沖突程度高⑤。環(huán)保部門和國土部門分別負責(zé)地表水和地下水水質(zhì)監(jiān)測和污染防治，在監(jiān)測數(shù)據(jù)方面存在“國土的不給環(huán)保，環(huán)保的不給國土”現(xiàn)象。事實上，地表水和地下水處于循環(huán)體系中，兩部門構(gòu)成“倒易型依賴”屬性，相互依賴范圍大、相互依賴程度高。農(nóng)業(yè)部門和環(huán)境部門在面源污染防治領(lǐng)域具有“序貫型依賴”：農(nóng)業(yè)部門作為行業(yè)管理者，其農(nóng)藥化肥的減量化是關(guān)鍵點，環(huán)境部門作為監(jiān)管者和執(zhí)法者只能被動接受政策的結(jié)果⑥。農(nóng)業(yè)部門的核心政策目標(biāo)是提高糧食總產(chǎn)量而非保護水環(huán)境，這在很大程度上導(dǎo)致農(nóng)藥化肥施用量難以被有效控制，農(nóng)業(yè)面源污染造成的水體負荷占到“半壁江山”。同樣，海洋部門和環(huán)境部門因“海洋不上岸，環(huán)保部不下?！痹斐扇牒？凇⒔兜奈廴締栴}。在多重政策目標(biāo)體系中，環(huán)境部門和水利、國土、農(nóng)業(yè)、海洋、林業(yè)等部門在生態(tài)環(huán)境保護和資源開發(fā)利用之間存在突出的目標(biāo)差異和利益沖突（參見表1）。

此外，戰(zhàn)略能夠界定和重塑任務(wù)環(huán)境的屬性，以及“組織集”各部分相互依賴的程度、范圍和相互沖突程度，進而影響組織整合機制的選擇，即“結(jié)構(gòu)追隨戰(zhàn)略”[28]（pp.282-283）。黨的十八大以來，生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)的戰(zhàn)略以及山水林田湖草生命有機體的系統(tǒng)理念都從根本上重塑了生態(tài)環(huán)保的任務(wù)環(huán)境。這意味著環(huán)境部門同資源管理部門之間的某些相互依賴程度更高。政策目標(biāo)優(yōu)先級的動態(tài)調(diào)整，意味著環(huán)境部門同林草部門負責(zé)的自然保護地、濕地保護和生物多樣性職責(zé)相互依賴范圍增大、相互依賴程度增高。同時，林草部門主要目標(biāo)還是“林產(chǎn)業(yè)”和花卉產(chǎn)業(yè)，森林的資源開發(fā)功能對生態(tài)保護功能有一定影響。自然保護區(qū)對于保護自然環(huán)境和自然資源、生物多樣性和珍稀瀕危野生動植物物種作用巨大，但自然保護區(qū)存在“批而不建、建而不管、管而不嚴”的問題，重審批輕建設(shè)、重開發(fā)輕保護、重晉升新建輕保護管理，同時利益驅(qū)動導(dǎo)致資源過度開發(fā)，破壞自然保護區(qū)內(nèi)生物多樣性和自然資源[29]（p.1）。因而，生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法在《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》的基礎(chǔ)上，增加了原林業(yè)部門對自然保護地內(nèi)進行非法開礦、修路、筑壩、建設(shè)造成生態(tài)破壞的執(zhí)法職責(zé)。

（三）職責(zé)再分配與“執(zhí)法權(quán)威再造”：生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法職責(zé)整合范圍

面對生態(tài)環(huán)境問題的復(fù)雜性，中央通過指導(dǎo)意見明確了生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革的職責(zé)整合范圍。在權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制目標(biāo)下，生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革以增強統(tǒng)一性、權(quán)威性和高效性為重點，整合環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋和林草等部門的污染防治和生態(tài)保護執(zhí)法職責(zé)，相對集中了行政執(zhí)法權(quán)。具體而言，生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法職責(zé)整合范圍包括：環(huán)保部門污染防治、生態(tài)保護、核與輻射安全等方面的執(zhí)法權(quán);海洋部門海洋、海島污染防治和生態(tài)保護等方面的執(zhí)法權(quán);國土部門地下水污染防治執(zhí)法權(quán)，因開發(fā)土地和礦藏等造成生態(tài)破壞的執(zhí)法權(quán);農(nóng)業(yè)部門農(nóng)業(yè)面源污染防治執(zhí)法權(quán);水利部門流域水生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法權(quán);林業(yè)部門對自然保護地內(nèi)進行非法開礦、修路、筑壩、建設(shè)造成生態(tài)破壞的執(zhí)法權(quán)（參見表2）。中央首次以指導(dǎo)意見的形式明確生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法包括污染防治執(zhí)法和生態(tài)保護執(zhí)法兩方面內(nèi)容。其中，生態(tài)保護執(zhí)法的對象涉及查處破壞自然生態(tài)系統(tǒng)水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙和生物棲息等服務(wù)功能和損害生物多樣性等。

橫向上，相比深化黨和國家機構(gòu)改革方案，指導(dǎo)意見的職責(zé)整合對象明確增加了“林業(yè)部門”，為環(huán)境部門在自然保護地內(nèi)開展生態(tài)保護執(zhí)法提供了充分的政策依據(jù)。同時，中央繼續(xù)授權(quán)地方探索更大范圍綜合執(zhí)法改革試驗，為環(huán)境部門深化生態(tài)相關(guān)執(zhí)法職責(zé)整合奠定了基礎(chǔ)?？v向上，省以下生態(tài)環(huán)境機構(gòu)推進監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的“垂管”改革試點，地市環(huán)境部門作為市政府的組成部門實行以省環(huán)境廳為主的雙重管理體制，縣級環(huán)境部門作為地市環(huán)境部門的派出機構(gòu)，由市級環(huán)境部門統(tǒng)一管理和統(tǒng)一指揮。此外，省級環(huán)境部門統(tǒng)一負責(zé)本省及所轄市縣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、調(diào)查評價和考核，市級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)作為省級環(huán)境部門駐市環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，由省級環(huán)境部門直接管理，共同負責(zé)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測，縣級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)則隨縣級環(huán)境部門一并上收至市級，主要負責(zé)執(zhí)法監(jiān)測。總之，環(huán)境部門通過職責(zé)再分配、領(lǐng)導(dǎo)干部管理體制和人事管理權(quán)限上收、機構(gòu)隸屬關(guān)系和財政經(jīng)費保障渠道調(diào)整重塑“條塊關(guān)系”，實現(xiàn)獨立、統(tǒng)一、有效的“執(zhí)法權(quán)威再造”。

四、生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革深度融合面臨的問題

生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革、機構(gòu)改革和環(huán)?！按垢摹蓖酵七M，相互聯(lián)系、相互影響。生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革涉及諸多生態(tài)環(huán)境要素、多個政府層級和多個行政部門，最具復(fù)雜性和挑戰(zhàn)性。生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革還面臨職責(zé)整合空間拓展、綜合執(zhí)法機構(gòu)與行業(yè)管理部門之間的職責(zé)關(guān)系理順、綜合執(zhí)法職責(zé)擴張和機構(gòu)能力建設(shè)滯后、平衡綜合性和專業(yè)性關(guān)系等一系列難題。

（一）生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法職責(zé)整合的深化空間

生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革具有“過程性”，不僅尚未充分整合污染防治職責(zé)，而且隨著政府對生態(tài)的理解和認識深化還存在職責(zé)整合的潛在空間。首先，因環(huán)境部門自身機構(gòu)能力制約，污染防治領(lǐng)域還有少量職責(zé)未被納入整合范圍。環(huán)保部門從防治城市和工業(yè)污染起步，污染防治職責(zé)整合程度相對較高。但少量污染防治職責(zé)由行業(yè)管理部門承擔(dān)監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)更具便利性和有效性，環(huán)境部門希望繼續(xù)發(fā)揮行業(yè)主管部門的積極作用，因而沒有將其納入綜合執(zhí)法指導(dǎo)目錄，如化肥農(nóng)藥農(nóng)膜污染、農(nóng)田秸稈焚燒污染等農(nóng)業(yè)部門執(zhí)法事項，城市污水處理廠污染防治等住建部門執(zhí)法事項，社會生活噪聲污染等城管執(zhí)法事項，以及船舶污染防治等交通部門執(zhí)法事項等。此外，個別行業(yè)管理部門職責(zé)交叉的領(lǐng)域，如漁業(yè)船舶污染目前主要由農(nóng)業(yè)漁政和交通海事部門負責(zé)。其次，環(huán)境部門須增進對生態(tài)和生態(tài)保護問題的理解，深化生態(tài)保護執(zhí)法職責(zé)整合改革。生態(tài)事關(guān)國家安全和永續(xù)發(fā)展，政府和社會對生態(tài)的認識同生態(tài)安全的重要性存在不小距離。“生態(tài)系統(tǒng)涉及生態(tài)結(jié)構(gòu)合理、生態(tài)功能保護和生態(tài)過程健康完整。生態(tài)指標(biāo)在國際上比環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)更受重視。林業(yè)部門講了很多生態(tài)保護，國家投入了大量的經(jīng)費，生態(tài)結(jié)構(gòu)還是在破壞。因為人工林更具脆弱性，相比次生天然林和原始林的生態(tài)功能差很遠。”⑦如是，隨著公眾對生態(tài)保護認知的提升，生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法還將構(gòu)建覆蓋土壤、氣候變化、生物多樣性等新領(lǐng)域的執(zhí)法體系。

（二）生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法機構(gòu)和相關(guān)行業(yè)管理部門的職責(zé)理順問題

生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法在整合執(zhí)法權(quán)的過程中，面臨著綜合執(zhí)法機構(gòu)和行業(yè)管理部門的職責(zé)關(guān)系定位問題。首先，環(huán)境部門和生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法職責(zé)整合和擴張可能遇到相關(guān)部門的策略性“抵觸”并延續(xù)職責(zé)交叉問題。相比資源管理部門，環(huán)境部門建立的歷史相對較短，生態(tài)環(huán)境管理體制改革的重心在于同水利、國土、農(nóng)業(yè)等資源管理部門“爭奪”職權(quán)以理順環(huán)境管理的職責(zé)。環(huán)境部門的職責(zé)擴張和生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法既有治理科學(xué)性的面向，也有戰(zhàn)略和政治注意力面向。制度環(huán)境的需求和議程設(shè)定提供了打破“三定”規(guī)定的“制度鎖鏈”，提供了職責(zé)擴張的“機遇之窗”[30]。不過，政府部門十分注重自主權(quán)或者勢力范圍（turf），即使命、權(quán)限和管轄范圍[31]（pp.181-182）。相關(guān)行業(yè)管理部門會通過各種策略來保衛(wèi)固有的職責(zé)范圍。例如，水利部在“三定”規(guī)定中明確“指導(dǎo)入河排污口設(shè)置工作”，通過將負責(zé)的水文資源監(jiān)測工作涵蓋“水位、流量、水質(zhì)”等要素巧妙保留了對水環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)管權(quán)。其次，綜合執(zhí)法機構(gòu)和行業(yè)管理部門需要在動態(tài)運行過程中消除模糊空間、理順職責(zé)關(guān)系。綜合執(zhí)法機構(gòu)主要履行統(tǒng)一監(jiān)督執(zhí)法職責(zé)，行業(yè)管理部門則重點行使行政審批、日常管理職責(zé)。綜合執(zhí)法本身并不是目的，關(guān)鍵點還在于改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。因此，環(huán)境部門、綜合執(zhí)法機構(gòu)和行業(yè)管理部門需要統(tǒng)籌政策，落實“管發(fā)展必須管環(huán)保，管生產(chǎn)必須管環(huán)?！钡囊?。例如，對農(nóng)村的散亂污企業(yè)、大規(guī)模工業(yè)化的養(yǎng)殖場、農(nóng)村的原煤散燒等的監(jiān)管職責(zé)，環(huán)境部門和生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法機構(gòu)并不能“缺位”，但農(nóng)業(yè)面源污染的監(jiān)管職責(zé)則主要應(yīng)由農(nóng)業(yè)部門承擔(dān)。

（三）生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法機構(gòu)職責(zé)整合同能力建設(shè)滯后之間的矛盾

生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革既需要通過社會建構(gòu)增進職責(zé)整合的合法性基礎(chǔ)，又需要深化機構(gòu)能力等核心資源的配置。首先，生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法的職責(zé)整合缺乏相應(yīng)的執(zhí)法工具和技術(shù)支撐。在深化機構(gòu)改革過程中，有6個部委的相關(guān)職能被劃轉(zhuǎn)到環(huán)境部門。在職責(zé)整合的同時，生態(tài)環(huán)保和生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法的政治地位大幅度提升。不過，環(huán)境部門和生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法部門缺乏相應(yīng)的監(jiān)管技術(shù)和執(zhí)法工具。以地下水污染防治為例，國土部門建立的“國家地下水監(jiān)測中心”在全國共有10463個地下水水質(zhì)監(jiān)測點，長期負責(zé)地下水監(jiān)測⑧。環(huán)境部門和生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法部門缺乏相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)、監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和歷史數(shù)據(jù)等，根本無法進行有效的監(jiān)管執(zhí)法。不僅如此，環(huán)境部門和生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法部門以排污許可證為主要技術(shù)工具開展污染防治監(jiān)管執(zhí)法，缺乏生態(tài)本底、生態(tài)監(jiān)測和評估等生態(tài)保護基本數(shù)據(jù)和管理工具，因而相應(yīng)的監(jiān)管執(zhí)法無從談起。其次，生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法缺乏相匹配的人員編制資源。一方面，伴隨著環(huán)保部門的職能不斷強化和職責(zé)持續(xù)擴張，相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門和環(huán)保系統(tǒng)一直存在編制資源緊張問題。全國環(huán)保系統(tǒng)的人員編制總數(shù)約有21萬。其中，各級監(jiān)測人員約有6萬編制，各級環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員約7萬編制，實際在編的人員更少。同時，考慮到基層環(huán)境監(jiān)察人員經(jīng)常被抽調(diào)到機關(guān)和臨時從事專項工作，實際在崗的監(jiān)察執(zhí)法人員數(shù)量更低。另一方面，由于各個行業(yè)管理部門的執(zhí)法重心不在生態(tài)環(huán)境保護，因而生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法難以通過“人隨事走”的原則整合其他部門的執(zhí)法人員從而有效增加編制。同時，即便在整合后生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法編制有所增加，其增加的幅度也難以有效滿足執(zhí)法的現(xiàn)實需求。以陜西省委為例，《關(guān)于市縣兩級綜合執(zhí)法機構(gòu)整合和人員劃轉(zhuǎn)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置有關(guān)事項的通知》（陜編辦發(fā)〔2019〕172號）明確市級生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法隊伍編制控制數(shù)為40人，縣級按照大中小縣分類編制控制數(shù)分別為35、30、20人。因此，生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法機構(gòu)何以提升同職責(zé)相匹配的機構(gòu)能力有待解決。

（四）環(huán)保部門內(nèi)部執(zhí)法隊伍整合平衡綜合性和專業(yè)性的問題

環(huán)境部門內(nèi)部的執(zhí)法隊伍整合面臨綜合執(zhí)法和專業(yè)性平衡問題。首先，環(huán)保執(zhí)法專業(yè)性強，綜合執(zhí)法職責(zé)和隊伍整合容易導(dǎo)致專業(yè)性監(jiān)管弱化。綜合執(zhí)法改革前，環(huán)保部門有固定源、非固定源和固體廢棄物三支執(zhí)法隊伍?！碍h(huán)保部門曾經(jīng)有3支執(zhí)法隊伍。環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法是主要的執(zhí)法隊伍，機動車排放管理中心負責(zé)移動源排放和油氣油品監(jiān)管執(zhí)法，另外還有核與輻射監(jiān)察支隊?！雹崂硐霠顟B(tài)下，每個執(zhí)法隊員都是“全科醫(yī)生”，但實際運行中存在輻射環(huán)境監(jiān)察等職責(zé)被弱化的問題。“從綜合執(zhí)法的角度，將輻射監(jiān)察隊伍打散融入環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法隊伍以實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)察和輻射共同執(zhí)法。運行以后發(fā)現(xiàn)不行。為什么呢？輻射監(jiān)察的專業(yè)性太強了?！雹馔瑫r，城管領(lǐng)域的經(jīng)驗表明，綜合執(zhí)法適合技術(shù)性不強的職責(zé)事項?！皬?998年宣武區(qū)在全國率先開展綜合執(zhí)法改革試點，城管領(lǐng)域積累了相對成熟的經(jīng)驗。城管集中了市容環(huán)境、市政、園林綠化、環(huán)境保護、施工現(xiàn)場、停車管理、交通運輸、工商、規(guī)劃、旅游、食品安全等13個方面的綜合執(zhí)法。不過，承擔(dān)的主要是工地揚塵、露天焚燒秸稈、垃圾處理等執(zhí)法頻率比較高、肉眼容易識別的執(zhí)法事項?！逼浯危C合執(zhí)法面臨綜合性和專業(yè)性激勵平衡難題。例如，“輻射監(jiān)察是預(yù)防式管理，關(guān)注規(guī)章制度、程序、應(yīng)急預(yù)案，旨在發(fā)現(xiàn)隱患。以罰款量為考核指標(biāo)，輻射監(jiān)察就上不去。水污染只要被抓住一次違法可能就是上千萬的處罰。同樣，大氣執(zhí)法很忙，輻射監(jiān)察查了半天沒有什么結(jié)果”。由此可見，綜合執(zhí)法改革內(nèi)部不同業(yè)務(wù)之間沒有可比性，管理和考核標(biāo)準(zhǔn)差異會帶來激勵問題。

五、結(jié)論與建議

生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革直接關(guān)系到生態(tài)環(huán)保監(jiān)管水平和現(xiàn)代政府生態(tài)環(huán)境保護職責(zé)體系，關(guān)系到生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國能否落到實處。不過，由于理論關(guān)注和經(jīng)驗積累有限，生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革提出的問題似乎遠多于其所提供的答案。生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革的本質(zhì)是組織結(jié)構(gòu)整合和執(zhí)法權(quán)威再造，核心問題是綜合執(zhí)法職責(zé)整合的標(biāo)準(zhǔn)和范圍。如是，將生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革還原為組織結(jié)構(gòu)整合機制選擇的科學(xué)問題。在生態(tài)文明和美麗中國戰(zhàn)略塑造下，生態(tài)環(huán)保執(zhí)法“組織集”面臨的任務(wù)環(huán)境，相互依賴的范圍、程度和目標(biāo)沖突程度決定了應(yīng)通過“正式化程度高、等級化程度高”的部門整合方式實現(xiàn)相對集中執(zhí)法權(quán)的目標(biāo)，讓等級結(jié)構(gòu)作為一種沖突解決策略。當(dāng)然，部門整合并非“靈丹妙藥”，生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法還面臨深化職責(zé)整合、關(guān)系理順、機構(gòu)能力建設(shè)，以及平衡綜合性和專業(yè)性難題。當(dāng)前，新型的生態(tài)環(huán)境保護管理體制還處于構(gòu)建過程中，須統(tǒng)籌機構(gòu)改革、“垂管”體制改革和綜合執(zhí)法改革。全面組織再造帶來的變化相比持續(xù)漸進變革導(dǎo)致的變化是很小的，因此，需要通過累積效應(yīng)克服短期失敗并帶來長期成功[32]（p.93）。如是，環(huán)境部門在職責(zé)整合后，需要圍繞職責(zé)整合范圍、政策工具箱、法制保障體系和創(chuàng)新執(zhí)法方式等配套持續(xù)深化生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革。

（一）在精細化綜合執(zhí)法職責(zé)范圍基礎(chǔ)上構(gòu)建同行業(yè)管理部門之間的制度化關(guān)系

首先，根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略和環(huán)境管理相關(guān)部門之間的相互依賴關(guān)系等深化生態(tài)環(huán)境部門職責(zé)分工和明確綜合執(zhí)法職責(zé)范圍。野生動物、野生植物、濕地、轉(zhuǎn)基因和生物遺傳資源等生態(tài)保護職責(zé)是否被納入環(huán)境部門職責(zé)和綜合執(zhí)法范圍需要試驗探索。例如，福建省沙縣通過集中授權(quán)整合森林公安，組建生態(tài)綜合執(zhí)法局，履行水污染防治、水土保持、水管理、河道管理、流域水環(huán)境保護管理等涉水職責(zé)和礦山環(huán)境保護職責(zé)[33]。環(huán)境部門的職責(zé)分工尚未定型，需要結(jié)合環(huán)境部門的職責(zé)整合逐步深化綜合執(zhí)法改革。其次，制定精細化的權(quán)責(zé)清單明確綜合執(zhí)法機構(gòu)和行業(yè)管理者之間的制度化關(guān)系。針對生態(tài)環(huán)境保護中的模糊地帶和“棘手”問題，通過權(quán)責(zé)清單明確統(tǒng)一監(jiān)管部門、綜合執(zhí)法機構(gòu)和行業(yè)管理部門各自的職責(zé)。以農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染為例，“農(nóng)業(yè)面源污染是生產(chǎn)過程造成的，第一步是讓農(nóng)業(yè)部門把面源污染防治規(guī)劃制定、監(jiān)督和執(zhí)行到位，把農(nóng)藥化肥施用規(guī)范好。環(huán)境部門去監(jiān)管農(nóng)藥化肥施用量不現(xiàn)實”，環(huán)境部門“監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理工作”并不意味著農(nóng)業(yè)部門不需要承擔(dān)農(nóng)業(yè)面源污染治理的責(zé)任。同樣，“環(huán)境部門需要加強對秸稈禁燒、鄉(xiāng)村散亂企業(yè)、工業(yè)化養(yǎng)殖的養(yǎng)殖場、農(nóng)村原煤散燒等的監(jiān)管執(zhí)法”。最后，建立綜合執(zhí)法機構(gòu)和行業(yè)管理部門多樣性的協(xié)同配合和有效銜接機制。行業(yè)管理部門都有執(zhí)法體系，將相關(guān)的執(zhí)法力量都整合到生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法機構(gòu)不現(xiàn)實也不科學(xué)。除整合組建等級化程度高、正式化程度高的部門外，還應(yīng)建立等級化程度高、正式化程度低的靈活性機制以增進效率。例如，在同級政府由同一個副職分管環(huán)境、水利、國土、農(nóng)業(yè)、林草等部門，以非制度化方式降低協(xié)調(diào)成本，提高協(xié)調(diào)靈活性和有效性。

（二）在職責(zé)整合和人員編制劃轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上逐步豐富和完善綜合執(zhí)法的政策工具箱

首先，以機構(gòu)改革和綜合執(zhí)法職責(zé)整合為契機，在人員編制劃轉(zhuǎn)同時爭取機構(gòu)編制控制中的“傾斜性增長”，這直接關(guān)系到綜合執(zhí)法機構(gòu)能力建設(shè)的基礎(chǔ)。綜合執(zhí)法人員編制由環(huán)保、國土、水利、農(nóng)業(yè)、海洋等部門整合劃轉(zhuǎn)而來。不過，行業(yè)管理部門的執(zhí)法重心并非污染防治和生態(tài)保護，因而“編隨事走”的收編重組并不會顯著和有效增加生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法人員編制。例如，“國土部門對地下水的污染防治和生態(tài)保護執(zhí)法幾乎就沒有管”，“水政監(jiān)察是水利部門最主要的水事執(zhí)法機構(gòu)。除入河排污口設(shè)置、水源地保護等污染防治相關(guān)職責(zé)，水利工程管理、河道管理和河沙濫采、水資源管理、水土保持等都需要依靠水政監(jiān)察”，“農(nóng)業(yè)部門的動植物衛(wèi)生監(jiān)督、漁政、種子化肥、農(nóng)機監(jiān)理4支執(zhí)法隊伍已經(jīng)被農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法整合進去了。農(nóng)業(yè)面源污染防治主要在農(nóng)業(yè)部的科技教育司，沒有什么執(zhí)法編制。農(nóng)業(yè)部還有生態(tài)與資源保護總站負責(zé)農(nóng)業(yè)污染事故查處，有一定的農(nóng)業(yè)污染監(jiān)管執(zhí)法的職能”。因此，機構(gòu)編制部門在嚴格控制編制這一稀缺資源的同時，應(yīng)當(dāng)重視環(huán)境系統(tǒng)人員編制的歷史欠賬，給予其適度傾斜性增長空間。其次，豐富和完善綜合執(zhí)法政策工具箱應(yīng)以契合生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展為要求。2021年11月，中共中央和國務(wù)院《關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》明確提出建立基于排污許可證的排污單位監(jiān)管執(zhí)法體系。同時，對不同的污染源實施分類管理。以北京市為例，各類污染源約有10萬家，重點污染源有418家，涉及廢水、廢氣排放和危險廢物的重點工業(yè)企業(yè)、污水處理廠、危險廢物和醫(yī)療廢物處置單位，這418家企業(yè)的污染物排放量占全市固定源排放量的60%左右。由此，對污染源進行分類管理，不僅能夠減少對執(zhí)法人員編制投入需求，提高監(jiān)管執(zhí)法的效率，而且能夠透過精準(zhǔn)化提升監(jiān)管執(zhí)法的有效性。此外，生態(tài)保護執(zhí)法不能沿用工業(yè)污染源的事后監(jiān)管執(zhí)法方式，而應(yīng)通過監(jiān)測、評估等技術(shù)工具更多關(guān)注生態(tài)指標(biāo)，如生態(tài)結(jié)構(gòu)是否合理、生態(tài)功能是否完善和生態(tài)過程是否健康。

（三）梳理和完善生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法的法制保障體系建設(shè)

首先，根據(jù)環(huán)境部門職責(zé)整合和綜合執(zhí)法機構(gòu)職責(zé)范圍加快相關(guān)法律法規(guī)修訂和規(guī)章、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范性文件清理。生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)的立法體系由法律法規(guī)、技術(shù)法規(guī)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以及地方性法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)等“制度科層”構(gòu)成。其中，污染防治和環(huán)境管理相關(guān)的法律包括《中華人民共和國環(huán)境保護法》等15部，自然資源管理相關(guān)法律20多部，行政法規(guī)32部和涉及生態(tài)環(huán)境保護的黨內(nèi)法規(guī)40多部，環(huán)境部制定的部門規(guī)章86部，技術(shù)法規(guī)和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)2147項，地方性法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)800多部（項），環(huán)境司法解釋20件。目前，不同法律對同類違法行為的規(guī)定不一致，法律適用沖突較多，法律法規(guī)未能同生態(tài)環(huán)境保護管理體制和綜合執(zhí)法權(quán)整合相一致，因此，需要結(jié)合環(huán)境部門和綜合執(zhí)法的職責(zé)整合進展，及時修訂相關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。其次，增進對生態(tài)和生態(tài)保護的再認識，加快生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法相關(guān)立法進程。生態(tài)關(guān)系到國家安全和中華民族永續(xù)發(fā)展，但很多領(lǐng)域缺乏針對生態(tài)破壞的執(zhí)法依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)?！碍h(huán)境標(biāo)準(zhǔn)主要考慮負外部性問題，我國初步建立起了一套相對成熟的制度體系。生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)主要關(guān)注對正外部性功能的維持，目前基本上處于空白。”除《自然保護區(qū)條例》外，自然保護區(qū)、生態(tài)功能保護區(qū)、野生動植物保護、外來物種入侵、轉(zhuǎn)基因生物、生物多樣性等生態(tài)監(jiān)管的內(nèi)容、方式和標(biāo)準(zhǔn)都非常薄弱。可見，生態(tài)的監(jiān)測、評估和監(jiān)管執(zhí)法既缺乏生態(tài)系統(tǒng)健康的基準(zhǔn)線或者參照系，又缺乏相應(yīng)的政策標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法保障體系建設(shè)是一個漸進的過程，對生態(tài)立法的標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法依據(jù)不能過度拔高。否則，立法者和執(zhí)法者之間、執(zhí)法者和執(zhí)法對象之間存在的復(fù)雜博弈過程會帶來“法律的科層耗散”和“法律的社會耗散”[34]（pp.56-60，90-92）。最后，以制定《環(huán)境法典》為目標(biāo)，在立法、修法、清理部門規(guī)章和規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，完善生態(tài)環(huán)境保護和綜合執(zhí)法的法律法規(guī)、規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法規(guī)范等多層次法制保障體系建設(shè)。

（四）挖掘新技術(shù)、探索守法遵從制度和發(fā)揮社會力量潛能以創(chuàng)新綜合執(zhí)法方式

首先，通過挖掘新技術(shù)來提升執(zhí)法效能。生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)積極主動擁抱新興技術(shù)，讓自動監(jiān)控、大數(shù)據(jù)、衛(wèi)星遙感、環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)異常識別等為綜合執(zhí)法注入科技潛能。重點污染源自動監(jiān)控系統(tǒng)、水質(zhì)在線監(jiān)測系統(tǒng)等的實際應(yīng)用為執(zhí)法提供了“千里眼”。同時，通過大數(shù)據(jù)信息共享平臺建設(shè)實現(xiàn)綜合執(zhí)法機構(gòu)和行業(yè)資源管理部門之間的執(zhí)法和管理之間的互動銜接。其次，積極探索環(huán)境許可證制度和主動報告制度，以發(fā)揮守法遵從的內(nèi)生激勵作用。綜合執(zhí)法的現(xiàn)有制度理念和制度設(shè)計具有顯著的權(quán)力依賴色彩，企業(yè)的主體責(zé)任、法律遵從和守法的內(nèi)生激勵機制仍比較缺乏，這會使執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法對象之間容易形成對抗性關(guān)系，進一步加劇人員編制緊張。因而，通過前置企業(yè)主體責(zé)任，最大程度發(fā)揮企業(yè)守法的積極作用并降低對執(zhí)法的過度依賴。最后，建立內(nèi)部人“吹哨”制度和相應(yīng)的激勵機制，以減少信息不對稱和降低監(jiān)管執(zhí)法成本。此外，應(yīng)學(xué)習(xí)發(fā)達國家公眾參與、環(huán)境信息公開和環(huán)保社會組織公益訴訟等經(jīng)驗[35]，充分利用環(huán)境信訪投訴舉報信息，重視社會力量在綜合執(zhí)法創(chuàng)新中的獨特價值和巨大潛能。

注釋：

①為簡化文字表述，下文將生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法簡稱“生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法”，將原環(huán)境保護部簡稱“環(huán)保部”，將生態(tài)環(huán)境部簡稱“環(huán)境部”。

②例如，專業(yè)技術(shù)強的領(lǐng)域不宜整合，公安機關(guān)限制人身自由的專屬執(zhí)法權(quán)不能被整合。

③匯集型依賴、序貫型依賴和倒易型依賴也被分別翻譯成集合的依賴、序列的依賴和互惠的依賴。

④“組織集”，即同某個組織相聯(lián)系的其他各種組織。詳見彼得·布勞，理查德·斯科特：《正規(guī)組織：一種比較方法》，東方出版社2006年版。

⑤環(huán)保部門和水利部門在入河排污口設(shè)置、流域水環(huán)境監(jiān)測等職責(zé)交叉程度高;水環(huán)境保護和水資源開發(fā)多重目標(biāo)中利益沖突程度都較高。水利部門內(nèi)部的多重目標(biāo)之間也會發(fā)生沖突。例如，河道治理需要綜合考慮防洪、水生態(tài)環(huán)境和休閑娛樂等多目標(biāo)綜合，水利部門存在水生態(tài)和水土保持、水利工程和防洪等內(nèi)設(shè)機構(gòu)，內(nèi)部一直“打架”。

⑥筆者對農(nóng)業(yè)農(nóng)村部A中心B主任的訪談，2021年11月11日。

⑦筆者對原環(huán)保部C官員的訪談，2018年4月2日。

⑧全國地下水水質(zhì)監(jiān)測站數(shù)量根據(jù)各省級單位的數(shù)據(jù)匯總統(tǒng)計。其中，甘肅省共有地下水水位監(jiān)測點721個，地下水水質(zhì)監(jiān)測點不詳。詳見中國地質(zhì)調(diào)查局地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測院：《全國地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)基本情況匯編》，2018年9月。

⑨筆者對D市環(huán)保局E副局長的訪談，2018年4月3日。

⑩筆者對D市環(huán)保局研究室的訪談，2018年4月3日。

近年來，城管部門在能源預(yù)警、破壞電力線路、破壞燃氣管道設(shè)施領(lǐng)域的新增執(zhí)法事項專業(yè)性程度有一定凸顯。筆者對北京市城市管理局的訪談，2018年4月5日。

筆者對D市環(huán)保局環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法總隊的訪談，2018年4月8日。

在部門“三定”規(guī)定中，“監(jiān)督”指該部門對其他部門和地方政府主管部門的某方面工作進行監(jiān)督，不取代其他部門和地方政府主管部門具體管理工作;“監(jiān)督管理”指該部門既實施行業(yè)管理又負責(zé)執(zhí)法。詳見中央編辦機構(gòu)編制業(yè)務(wù)培訓(xùn)教材編輯委員會：《機構(gòu)編制工作用語釋義》2012年。

筆者對D市環(huán)保局人事處的訪談，2018年4月3日。

北京市機構(gòu)編制委員會辦公室、北京市人民政府行政審批制度改革辦公室：《創(chuàng)新政府管理方式 加強事中事后監(jiān)管——北京市典型經(jīng)驗案例百例匯編》，2015年10月。

筆者對環(huán)境部F中心H研究員的相關(guān)訪談，2021年10月15日。

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[責(zé)任編輯：張英秀]

Abstract： The essence of the comprehensive law enforcement reform of ecological and environmental protection is the integration of organizational structure and the redistribution of law enforcement power. The key to the reform is how to divide the responsibilities scientifically and reasonably， and the core is the choice of integration mechanism. The organization sets related to ecological and environmental protection law enforcement， the type， scope and degree of mutual dependence， and the strategy of ecological and environmental protection determine to reshape a unified， authoritative and efficient law enforcement system in a formal and highlevel organizational integration way. However， organizational integration and relatively centralized law enforcement power are not “panacea”. The comprehensive law enforcement of ecological and environmental protection also faces such problems as the expansion of responsibility integration， the responsibility relationship between comprehensive law enforcement and industry management departments， the lag of institutional capacitybuilding， and the balance of comprehensive and professional enforcement relations. It is necessary to continuously deepen the reform around the scope of responsibility integration， enrich the policy toolbox， legal guarantee system and innovative law enforcement methods.

Key words： comprehensive administrative law enforcement， ecology and environmental protection， organizational strucutre， integration mechnism